Aanbevelingen voor beleid voor het stimuleren van hernieuwbare warmte en koude in Nederland

Transcriptie

1 Aanbevelingen voor beleid voor het stimuleren van hernieuwbare warmte en koude in Nederland D15 van WP6 van het RES-H Policy project Werkdocument geschreven in het kader van het IEE-project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy)" Door: april 2011 Luuk Beurskens, Marijke Menkveld Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN)

2 Het project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy) is uitgevoerd met steun van de Europese Commissie via het IEE-programma (contractnr. IEE/07/692/SI ). De verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport ligt volledig bij de auteurs. Het rapport geeft niet bij de mening van de Europese Gemeenschappen weer. De Europese Commissie is niet verantwoordelijk voor het gebruik dat gemaakt wordt van de informatie die in dit rapport beschreven staat. Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), april 2011.

3 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen Inhoud 1 Stand van zaken hernieuwbare warmte en nieuwste ontwikkelingen Resultaten uit het project Potentiëlen voor hernieuwbare warmte Transactiekosten van beleidsmaatregelen Modelwerkzaamheden voor gebouwen en voor de industrie Kostenoptimalisatie voor hernieuwbare warmte in de duurzame mix Ongewenste effecten bij het ontwerpen van beleidsmaatregelen Aanbevelingen Aanbevelingen voor Nederland Aanbevelingen voor de industrie Aanbevelingen uit de Nederlandse reeks van workshops Aanbevelingen uit de Nederlandse eindconferentie Slotopmerking

4 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy Het RES-H Policy project Het project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy)" heeft als doel de regeringen van Europese lidstaten steun te bieden bij de voorbereiding van invoering van de Europese Richtlijnen voor Hernieuwbare energie ten aanzien van de aspecten die betrekking hebben op hernieuwbare warmte en koude (RES-H/C). De volgende landen zijn in dit project aan bod gekomen: Griekenland, Litouwen, Nederland, Oostenrijk,Polen en het Verenigd Koninkrijk landen die een elk een andere startpositie hebben ten aanzien van realisatie en beleid voor RES-H/C. Doel van dit werkdocument Dit werkdocument vat de beleidsaanbevelingen samen die volgen uit de analyse om tot een beter kader te komen voor de bevordering van hernieuwbare warmte in Nederland. Er wordt nauw aangesloten bij de huidige beleidscontext en de actuele ontwikkelingen in Nederland. Binnen het RES-H Policy project zijn soortgelijke rapporten verschenen waarin andere landen/regio's worden besproken. Leeswijzer Dit document is met opzet kort en leesbaar gehouden. Voor achterliggende informatie en onderbouwing van de resultaten wordt verwezen naar andere rapporten die binnen het RES-H Policy project uitgebracht zijn, te weten D3, D4, D6, D7, D8, D9, D11, D12, D13, D14, D17, D19 en D20 (alle beschikbaar via 4

5 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen 1 Stand van zaken hernieuwbare warmte en nieuwste ontwikkelingen Sinds de start van het RES-H Policy project heeft hernieuwbare energie in Nederland onverminderd in de belangstelling gestaan. De publicatie van het actieplan hernieuwbare energie (NREAP, juli 2010) heeft duidelijk gemaakt dat er aandacht is voor hernieuwbare warmte, met een aandeel van 29% van alle hernieuwbare energieopties. Tijdens de looptijd van het project heeft het Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie (EL&I, voorheen het Ministerie van Economische Zaken) voorbereidingen getroffen voor een exploitatiesubsidie voor hernieuwbare warmte (hernieuwbare warmte wordt opgenomen in de SDE+, naast hernieuwbare elektriciteit en groen gas). De contouren van deze regeling zijn in april 2011 bekend gemaakt. In dezelfde maand is per stemming in het parlement besloten dat er voor het jaar 2011 geen budget vrijgemaakt wordt voor de subsidieregeling duurzame warmte. Een continuering van de regeling na 2011, de formele einddatum, lijkt daarmee zeer onwaarschijnlijk. De bestaande beleidsmaatregelen ter stimulering van duurzame warmte, zoals ze nu in Nederland geïmplementeerd zijn, bestaan uit: de subsidieregeling duurzame warmte voor bestaande woningen, de EPC-eisen voor nieuwbouw, het EU-emissiehandelsysteem voor de industrie de MEI regeling (Marktintroductie Energie Innovatie) voor de landbouw de EIA (Energie Investerings Aftrek) voor bedrijven de garantiestelling boringen geothermie de SDE+ voor hernieuwbare warmte Subsideregeling duurzame warmte De subsidieregeling duurzame warmte ondersteunt de aanschaf van installaties die zonder subsidie (nog) niet rendabel zijn. De regeling duurzame warmte is in september 2008 geopend en kende een looptijd tot en met 31 december De regeling Duurzame Warmte voor bestaande woningen is bedoeld voor particuliere huizenbezitters; de regeling geldt dus niet voor nieuwbouw. Ook verhuurders van woningen, zoals woningcorporaties en verenigingen van eigenaren, kunnen subsidie ontvangen. De regeling heeft betrekking op de installatie van zonneboilers en warmtepompen. Het totale budget bedroeg 60 miljoen. In april 2011 is bekend geworden dat vanwege bezuinigingen het budget voor 2011 door het Ministerie EL&I niet wordt vrijgegeven, de regeling wordt niet gecontinueerd. Tot en met 2010 is 40 miljoen uitgegeven, de overige 20 miljoen wordt dus niet uitgekeerd. 5

6 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy EPC-eisen voor nieuwbouw Voor nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen gelden energieprestatie-eisen. Deze eisen worden naar verwachting voor woningen in 2015 aangescherpt van EPC 0,6 in 2011 naar 0,4 in De markt is vrij om een keuze te maken welke energiebesparende maatregelen worden toegepast, mits het gebouwgebonden energiegebruik voldoet aan de wettelijke op het moment van de bouwaanvraag. Na die aanscherping in 2015 zullen duurzame energieopties als warmtepompen, zonneboilers of zon-pv naar verwachting noodzakelijk zijn om aan de eisen te voldoen. EU emissiehandelssysteem De energie-intensieve industrie valt onder het EU emissiehandelssysteem. Binnen de EU moeten de emissies van deze bedrijven onder een plafond blijven, de emissierechten zijn verhandelbaar. Daarmee krijgt CO 2 een prijs, wanneer CO 2 -reductie gerealiseerd kan worden voor een prijs lager dan die van de emissierechten, dan zal een bedrijf maatregelen nemen in plaats van rechten kopen. Hoewel van dit systeem een stimulerende werking uit gaat, zijn de CO 2 -prijzen de afgelopen jaren te laag geweest voor de inzet van duurzame warmte en koude opties. Ook worden de rechten voor bepaalde actoren tot nu toe gratis gealloceerd, de toepassing van duurzame energie zou leiden tot minder allocatie van rechten. MEI regeling Met de MEI-regeling wil de overheid het overschakelen van fossiele op duurzame energie in de glastuinbouw versnellen. De energieprijzen zijn hoog en het gebruik van fossiele brandstoffen versterkt het broeikaseffect. De MEI-subsidie ondersteunt het programma Kas als Energiebron, waarin het ministerie LNV, het Productschap Tuinbouw en de glastuinbouwsector samenwerken. Binnen het programma Kas als Energiebron heeft de sector met het ministerie afgesproken om in 2020 te telen in klimaatneutrale kassen, als het gaat om nieuwbouw. Glastuinders kunnen subsidie aanvragen op investeringen in semi-gesloten kassystemen en overige duurzame energiesystemen. In 2011 stelt het ministerie van EL&I 16 miljoen beschikbaar voor deze subsidie. De regeling vergoedt maximaal 40% van de kosten. EIA regeling Via de Energie Investerings Aftrek (EIA) kunnen bedrijven die investeren in energiebesparing of duurzame energie 41,5% van de investeringskosten aftrekken van de fiscale winst. Het directe financiële voordeel is afhankelijk van het belastingpercentage; het bedraagt ongeveer 10% van de investeringskosten. Het budget voor de EIA regeling in 2011 bedraagt 151 miljoen. Garantiestelling boringen geothermie Voor het afdekken van het geologische risico dat het boren naar aardwarmte niet succesvol is, is een nieuwe, tijdelijke garantieregeling in het leven geroepen. Aardwarmteprojecten kunnen bij voldoende hoge energieprijzen en onder de juiste voorwaarden 6

7 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen rendabel worden geëxploiteerd. Maar het risico dat een boring niet in een goede watervoerende laag terecht komt is momenteel slechts op beperkte schaal verzekerbaar. Dit risico kan met behulp van de nieuwe garantieregeling worden afgedekt. Aanvragen voor de regeling konden worden ingediend vanaf 1 oktober 2010 tot 1 april Het garantieplafond bedraagt 43,35 miljoen euro, gedekt door 10 miljoen van het rijk en premiebedragen van de deelnemers. De garantie bedraagt maximaal euro per aanvraag, zodat het risico voor zes aardwarmteprojecten kan worden afgedekt. SDE+ regeling De SDE+ (brief Minister Verhagen, 22 april 2011) 1 focust op het realiseren van een kosteneffectieve invulling van de 14%-doelstelling voor duurzame energie. Basis hiervoor is de introductie van concurrentie tussen de verschillende opties, waardoor op een relatief voordelige manier meer duurzame productiecapaciteit wordt gerealiseerd. Met ingang van 2012 wordt de regeling verbreed naar duurzame opties op basis van biogas en duurzame warmte. De SDE+ is een exploitatievergoeding, waarmee de regeling lijkt op de Engelse Renewable Heat Incentive (RHI). De SDE+ wordt gefinancierd uit de nieuwe SDE+ heffing op het verbruik van elektriciteit en aardgas. In de zomer van 2011 zal de precieze hoogte van de opslag voor burgers en bedrijven worden vastgesteld. De SDE+ kent één subsidieplafond voor alle categorieën in plaats van verschillende subsidieplafonds per technologie, zoals tot nu toe in de SDE gebruikelijk was. Alle technologieën concurreren dus met elkaar voor hetzelfde budget. In de SDE+ wordt uitgegaan van een maximum basisbedrag van 15 ct/kwh (omgerekend 104 ct/nm3). De SDE+ zal gefaseerd opengesteld worden. In de eerste fase kunnen projecten met een basisbedrag dat lager is dan of gelijk is aan 9 ct/kwh (omgerekend 62 ct/ Nm3) subsidie aanvragen en hebben daarmee een grotere kans dat er voldoende budget beschikbaar is. In elke opeenvolgende fase gaat, met het overgebleven budget, deze bovengrens een stap omhoog, tot het maximum basisbedrag van 15 ct/kwh in de vierde fase is bereikt. Nog steeds zal het systeem gelden van wie het eerst komt, het eerst maalt. In iedere fase is er ook een vrije categorie om innovatieve ondernemers die goedkoper kunnen produceren dan het berekende basisbedrag voor de betreffende technologie, vroegtijdig toegang te bieden. Deze projecten krijgen dan een basisbedrag dat gelijk is aan de bovengrens van de betreffende fase. De eerste fase van de SDE start op 1 juli. Na twee maanden start de tweede fase. Vervolgens start twee maanden later 1 De brief van 22 april 2011 van Minister Verhagen (EL&I) is beschikbaar op 7

8 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy de derde fase. De vierde fase start een maand voor 30 december, het moment dat de regeling sluit. Onderstaande tabel geeft per sector de beleidsmaatregelen voor hernieuwbare warmte weer. Sector Beleid duurzame warmte en koude 2011 Woningen, bestaande bouw Geen continuering subsidie duurzame warmte Gebouwde omgeving, nieuwbouw Woningen EPC=0.6, vanaf 2015 EPC=0.4 Tuinbouw EIA, MEI, SDE+ Industrie ETS, EIA, SDE+ Alle sectoren Garantiestelling boringen geothermie 8

9 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen 2 Resultaten uit het project 2.1 Potentiëlen voor hernieuwbare warmte Analyses in het RES-H Policy project (literatuuronderzoek, modelbenaderingen, stakeholder consultaties) hebben geleid tot het vaststellen van potentiëlen voor hernieuwbare warmte, per optie. Deze worden hieronder op geaggregeerde wijze weergegeven. Techniek Potentieel 2020 Potentieel 2030 Zonnewarmte 3 9 PJ Omgevingswarmte* PJ Diepe geothermie PJ Biomassa** PJ Totaal RES-H Policy** PJ Totaal NREAP*** 67 PJ * Inclusief warmte/koude-opslag ** Inclusief land- en tuinbouw *** Exclusief groen gas Merk op dat sommige potentiëlen zich bevinden in sectoren die niet in het RES-H Policy project beoordeeld werden; dit geldt met name voor de tuinbouw, een typisch Nederlandse optie. Voor het jaar 2020 is er volgens het potentieel nog ruimte om ten opzichte van het Nederlandse actieplan hernieuwbare energie (National Renewable Energy Action Plan, NREAP) 38 PJ extra duurzame warmte te ontwikkelen. Met deze hoeveelheid zou het aandeel van duurzame warmte in het jaar 2020 kunnen toenemen van 29% (NREAP) naar 42% (RES-H Policy), een toename van 240% tegenover 141% (van het jaar 2010 naar 2020). Deze 38 PJ zijn bereikbaar met aanvullend beleid in alle sectoren zonder een eventuele bijdrage van groen gas). 9

10 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy Onderstaande figuur geeft weer welke rol de andere Europese lidstaten zien voor hernieuwbare warmte. De pijl geeft de groeirichting aan voor Nederland op basis van het in RES-H Policy geïnventariseerde potentieel. Uit de figuur is af te lezen dat Nederland ook zonder het extra potentieel uit het RES-H Policy project al bij de meest ambitieuze lidstaten hoort: alleen Engeland, Luxemburg, België, Ierland en Italië verwachten een hoger groeipercentage voor de periode Merk hierbij op dat Nederland een groot aandeel voor groen gas (bio-sng) boekt onder hernieuwbare warmte: 24 PJ in 2020). 400% 350% 300% Increase RES-H/C [%] Luxembourg Not depicted: United Kingdom (30% RES-H/C, +1097% increase) 250% Belgium 200% 150% Ireland Netherlands Italy 100% 50% 0% Hungary Slovakia European Union France Greece Cyprus Bulgaria Lithuania Poland Czech Republic Spain Slovenia Romania Germany Malta Sweden Finland Latvia Austria Denmark Portugal Share of RES-H/C in total RES, 2020 [%] 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 2.2 Transactiekosten van beleidsmaatregelen Voor het uitvoeren van beleid worden kosten gemaakt door de overheid. Hiermee worden niet de betaalde bedragen voor de steunmaatregelen bedoeld (i.e. de subsidies en tarieven zelf), maar de kosten die gemaakt worden voor het uitbetalen daarvan, en alles wat er omheen hangt. Opgemerkt kan echter worden dat het beoordelen van de transactiekosten van vele factoren afhankelijk is, die het kwantificeren ervan bijzonder complex maken, en niet eenvoudig in een enkel cijfer te beschrijven. Bij het bepalen van uitvoeringskosten van beleid onderscheid gemaakt worden tussen vaste kosten (kosten die gemaakt worden voor de steunregeling als zodanig en geen verband houden met het aantal aanvragen) en variabele kosten (kosten die toenemen wanneer het aantal aanvragen stijgt). Binnen deze kosten zijn directe kosten en indirecte kosten te onderscheiden. Bovendien kunnen de transactiekosten per techniek zeer verschillen. Onderstaande tabel geeft op indicatieve wijze weer hoe de transactiekosten voor verschillende beleidsmaatregelen zich tot elkaar kunnen verhouden. 10

11 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen Transactiekosten per installatie Investeringssubsidies* Gemiddeld (bijvoorbeeld Subsidie Duurzame Warmte) Energieprestatienormering in de gebouwde omgeving Nul (EPN) Verplichtingen bij nieuwbouw en grote renovaties Laag (bijvoorbeeld in combinatie met EPN) Exploitatievergoeding* Relatief: laag (bijvoorbeeld SDE+ Duurzame Warmte) Absoluut: hoog * Wanneer de transactiekosten uitgedrukt worden per eenheid hernieuwbare energie zijn bij zowel investeringssubsidies als bij een exploitatievergoeding de kosten voor kleine installaties hoger dan die voor grote installaties. De maatregelen uit bovenstaande tabel worden hieronder kwalitatief besproken. Investeringssubsidies Subsidies verminderen de investeringsbarrière en de terugverdientijd van duurzame warmteopties: dit zal bij de investeerder voor een gunstigere investeringsbeslissing zorgen. Voordeel voor de subsidieverlener is dat een investeringssubsidie eenmalig uit te keren is. Eenmaal afgehandeld en uitgekeerd is de aanvraag afgesloten, waarna in principe geen verdere besteding van tijd en middelen volgt. Dit in tegenstelling tot exploitatievergoedingen, die immers gedurende de hele looptijd van een project bijvoorbeeld jaarlijks uitgekeerd moeten worden. Er dient bovendien onderscheid gemaakt te worden tussen subsidieregelingen die ten doel hebben om zo veel mogelijk installaties te realiseren ( meters te maken ) en investeringsregelingen die innovatie stimuleren. De uitvoeringskosten van laatstgenoemde zijn per euro subsidie vrij hoog, omdat er een zwaardere beoordeling van aanvragen nodig is. Tenslotte: omdat de duurzame warmte regeling kleine installaties betreft zijn de uitvoeringskosten van de subsidieregeling relatief hoog, zeker wanneer gekeken wordt naar de uitvoeringskosten per eenheid hernieuwbare warmte. Energieprestatienormering in de gebouwde omgeving Op zichzelf kent de energieprestatienormering behoorlijke transactiekosten, voor verschillende partijen. Voor de bouwsector betreffen deze de administratieve last van het laten opstellen van een EPC-berekening en het bepalen van gewenste maatregelpakketten (informatiekosten), inspanningen voor het voldoen aan de wettelijke verplichting (onderhandelingskosten) en de administratieve last van controle op de uitvoering zelf en die door overheid (handhavingskosten). Deze transactiekosten veranderen waarschijnlijk niet noemenswaardig na volgende aanscherpingen. Deels bestaat ook synergie met de bouwvergunningverplichting. Voor de hernieuwbare warmtetechnieken geldt dat ze vrijwel zonder extra inspanning kunnen meeliften op het reeds geïnstitutionaliseerde instrument. Wanneer na een aanscherping extra duurzame warmte het resultaat is, dan heeft dat niet of nauwelijks extra uitvoeringskosten tot gevolg bij de overheid. 11

12 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy Verplichtingen bij nieuwbouw en grote renovaties Een verplichting bij nieuwbouw en grote renovaties zou kunnen meeliften op de instrumenten van de EPC. Derhalve zouden de transactiekosten voor de overheid bij een verplichting relatief klein zijn: behalve wetsontwerpen en aanpassingen ligt de uitvoering bij de markt. Daarnaast moet de lokale overheid toe blijven zien op de naleving van de EPN, maar deze kosten kunnen niet aan hernieuwbare warmte alleen toegerekend worden. Exploitatievergoeding Een specifiek kenmerk van de exploitatievergoeding is dat er gedurende de gehele looptijd van het project een relatie is met de ontvanger van de steun. De transactiekosten bij een exploitatievergoeding zijn daarom in absolute zin iets hoger dan bij een investeringssubsidie; dat is de prijs die betaald wordt voor de zekerheid dat de duurzame energie werkelijk geproduceerd wordt. Per saldo zijn de transactiekosten als percentage van de totale uitgekeerde subsidie daarentegen juist heel klein, omdat de periodieke betalingen volledig geautomatiseerd worden afgehandeld. 2.3 Modelwerkzaamheden voor gebouwen en voor de industrie Zowel voor de gebouwde omgeving als voor de industrie zijn kostengegevens van hernieuwbare energie verzameld en ingevoerd in simulatiemodellen voor hernieuwbare warmte 2. De kosten hebben voor de meeste technologieën betrekking op Nederland en zijn gebaseerd op literatuuronderzoek. Over de toekomstige kostenontwikkeling kan worden opgemerkt dat technische vooruitgang en derhalve kostprijsdalingen alleen worden verwacht voor zonnewarmte. Biomassa en omgevingswarmte (met warmtepompen) worden naar verwachting duurder omdat de brandstofprijzen of kosten van de energie voor opwekking aanzienlijk kunnen stijgen (afhankelijk van het brandstofprijsscenario). Gebouwde omgeving Voor de bouwsector werd van twee beleidsmaatregelen een model gemaakt: a) met investeringssubsidies en b) met strengere energieprestatie-normen voor nieuwe gebouwen (als verplichting in het model). Een eerste observatie is dat aannames over prijzen van conventionele brandstoffen van grote invloed zijn op de concurrentiekracht van technologieën voor hernieuwbare energie en daarmee ook op de uitkomst van de doorgerekende modellen. In het scenario met hoge prijzen ligt de penetratiegraad van RES-H opvallend hoog in de variant geen beleid groter zelfs dan wat als haalbare doelstelling was gedefinieerd. De twee beleidsmaatregelen waarvan modellen zijn gemaakt resulteren allebei in een vergelijkbare penetratiegraad van hernieuwbare energie op langere duur. De kostenbesparing op brandstof is met beide beleidsmaatregelen aanzienlijk, maar iets groter met een verplichting voor hernieuwbare energie; dit ver- 2 INVERT, Technische Universität Wien, Oostenrijk, RESolve-H/C, ECN, Nederland 12

13 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen schil geldt ook voor de bespaarde CO 2. De beleidskosten zijn vergelijkbaar, maar vanwege de boetes waarmee de verplichting samengaat, levert deze optie de overheid een significant voordeel op. Daardoor zijn de overheidskosten bij het opleggen van verplichtingen voor hernieuwbare energie lager dan bij subsidieverlening, waaruit kan worden afgeleid dat verplichtingen de voorkeur genieten boven subsidies voor de woningbouwsector. Toch zijn kosten voor de overheid niet de enige factor bij het kiezen van beleid. Boetes, bijvoorbeeld, worden uiteindelijk door de eindgebruiker betaald, en dat wordt politiek wellicht niet als een haalbare kaart gezien. Ook de transactiekosten (vooral van controles in het geval van een verplichting) kunnen per beleidsmaatregel verschillen en daardoor de keuze voor het beleid mede bepalen. Industrie Net als in het geval van de bouwsector is de aanname dat brandstoffen hun gebruikelijke prijsniveau hebben van grote invloed op de concurrentiekracht van RES-Htechnologieën en daarmee op de uitkomst van de doorgerekende modellen. Voor de industrie is gekeken naar twee financiële steunmaatregelen die allebei tot een betere kosten-batenverhouding leiden en projecten voor hernieuwbare warmte financieel aantrekkelijker maken. De eerste beleidsmaatregel, investeringssubsidies, verlaagt de drempel om te investeren en is vanuit dit perspectief goed te verdedigen. Vooral bij het gebruik van biomassatechnologie wegen investeringssubsidies echter niet op tegen de totale kosten van de warmteproductie, vanwege het grote aandeel van de brandstofkosten. Investeringssubsidies hebben bovendien als nadeel dat ze geen garantie bieden voor een langdurige warmteproductie: als de eigenaar van een installatie na het ontvangen van de investeringssubsidie besluit geen biomassabrandstof te gebruiken, wordt meestal geen boete opgelegd. De tweede maatregel die is bekeken is een exploitatiesubsidie (een bonus of terugleververgoeding zoals die binnen het Renewable Heat Incentive (RHI) in het Verenigd Koninkrijk bestaat), die wel bepaalde garanties biedt (indien wordt afgerekend op basis van meting). Ook lagere rentetarieven ter financiering van investeringen in hernieuwbare warmte leiden tot een hoger effectief rendement van projecten, wat een positieve invloed heeft op investeringsbesluiten van partijen in de industrie. Voor diepe aardwarmte en zonnewarmte kunnen investeringssubsidies zeer effectief zijn, vooral omdat de operationele kosten hiervan zeer laag zijn (geen brandstofkosten). Uit gevoeligheidsanalyses is gebleken dat er soms bijzonder veel steun nodig is om de penetratiegraad van deze opties te verhogen (meer dan 50%, afhankelijk van het brandstofprijsscenario). De goedkoopste opties vinden het eerst ingang: biomassa voor warmte (vooral uit afvalstromen, die naar wordt aangenomen beschikbaar zijn voor zeer lage of zelfs negatieve prijzen indien hiermee afvoerkosten worden uitgespaard) kan goed met andere bronnen concurreren, alleen heeft deze brandstofstroom doorgaans een zeer beperkt potentieel. WKK op basis van biomassa heeft wellicht als voordeel dat er elektriciteit kan worden verkocht, zodat projecten winstgevender zijn. De duurste opties (zonnewarmte, aardwarmte) vinden bij lage prijzen voor conventionele energie meestal geen ingang zonder politieke steun. 13

14 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy In een scenario met lage prijzen belopen de overheidsinvesteringssubsidies voor de industrie 250 miljoen in 2030 ( 150 miljoen in 2020), dus ongeveer net zo veel als de exploitatiesubsidie door de overheid, die wordt geraamd op ruim 250 miljoen in 2030 ( 150 miljoen in 2020). Vanuit dit perspectief kan er geen duidelijke voorkeur worden uitgesproken, hetgeen tot de conclusie zou kunnen leiden dat de uitvoering van beleid nauwelijks wordt beïnvloed door de hoogte van de kosten die ermee verbonden zijn. Niettemin heeft elke beleidsmaatregel, als gezegd, zijn eigen voor- en nadelen. In de onderstaande tabel en afbeelding vindt u de resultaten voor biomassatechnologieën in de verschillende scenario s die zijn doorgerekend. Van belang is dat de NREAP-cijfers betrekking hebben op meer sectoren (zoals de tuinbouwsector, die in Nederland zeer omvangrijk is). 14

15 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen Resultaten van modelsimulaties en projecties uit het Actieplan (NREAP) voor warmte uit biomassa in de gebouwde omgeving en in de industrie voor Nederland Brandstofprijs Beleid Sector Technologie type Lage prijs Geen beleid Gebouwen Geen warmtenet Warmtenet Industrie Heat only Warmtekrachtkoppeling Totaal Alle types Subsidies Gebouwen Geen warmtenet Warmtenet Industrie Heat only Warmtekrachtkoppeling Totaal Alle types Verplichting Gebouwen Geen warmtenet Warmtenet Exploitatie-subsidy Industrie Heat only Warmtekrachtkoppeling Combinatie verpl. en expl. Totaal Alle types Hoge prijs No policy variant Gebouwen Geen warmtenet Warmtenet Industrie Heat only Warmtekrachtkoppeling Totaal Alle types NREAP Totaal Alle* Biomass * Merk op dat de NREAP-cijfers betrekking hebben op meer sectoren (zoals de tuinbouwsector, die in Nederland zeer omvangrijk is). 15

16 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy PJ NREAP projection* Low price, 'Obligation and exploitation subsidy' Low price, 'no policy variant' High price, 'no policy variant' Low price, 'Investment subsidies' 2.4 Kostenoptimalisatie voor hernieuwbare warmte in de duurzame mix In het RES-H Policy project wordt gefocust op hernieuwbare warmte, zonder de bijdrage ervan in perspectief te plaatsen van de twee duurzame alternatieven: hernieuwbare elektriciteit en hernieuwbare transportbrandstoffen. Een dergelijke analyse is echter wel relevant, omdat die kan uitwijzen in welke verhouding beleidsmakers de EUdoelstelling voor duurzame energie in 2020 zouden kunnen bereiken, bijvoorbeeld wanneer een kostenminimalisatie als uitgangspunt genomen wordt, zoals ook in één van de RES-H Policy workshops in Nederland naar voren gekomen is. In dit hoofdstuk wordt een aanzet gegeven voor een dergelijke analyse. Omdat het RES-H Policy project niet voorziet in rekentools die deze afweging kunnen maken, is hiervoor gebruik gemaakt van een instrument dat ECN beschikbaar heeft: de analysetool van opties 3. Opgemerkt dient verder nog te worden dat een kostenoptimalisatie een zeer ééndimensionale benadering is van de invulling van de doelstelling voor hernieuwbare energie. Zo is het bijvoorbeeld uit het oogpunt van energievoorzieningszekerheid, emissiereductie en werkgelegenheid zeer aan te raden om te zorgen voor een grote inzet van zonneboilers in de nieuwbouw, ook al is dit kostentechnisch op het eerste oog niet de meest voor de hand liggende keuze. Naar verwachting zal een aanscherping van de 3 Zie voor achtergrondinformatie 16

17 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen energieprestatienormering voldoende prikkel zijn om dit te realiseren. Een andere belangrijke markt die ontwikkeld kan worden, is die van grote systemen voor zonnewarmte, collectief danwel in de industrie. Onderstaande figuur geeft de kostencurve weer voor de twee varianten NREAP en NREAP kostenoptimalisatie op basis van het Optiedocument. Duidelijk te zien is dat in de eerste variant ook opties ingezet worden die relatief duur zijn: zon-pv en zonneboilers zitten achteraan in de kostencurve. De geoptimaliseerde variant zet méér van de goedkopere opties in, ten nadele van de duurdere technieken. Zo blijft de invulling van de doelstelling 14.5% hernieuwbare energie beperkt tot opties met kosten beneden 20 EUR 2000 /GJ finaal (ongeveer 25 EUR 2010 /GJ finaal ). Wanneer op basis van de nationale kostenmethodiek de EU-doelstelling voor duurzame energie becijferd wordt dan komen de totale geannualiseerde kosten voor de variant NREAP uit op 2.5 miljard EUR 2000 in 2020 (ongeveer 3.1 miljard EUR 2010 ) en de geoptimaliseerde variant met hetzelfde aandeel hernieuwbare energie (via vermeden fossiel en enkel met gebruik van binnenlandse maatregelen) op een bedrag van 1.5 miljard EUR 2000 in 2020 (ongeveer 1.9 miljard EUR 2010 ). Vergelijking van twee kostencurves voor hernieuwbare energie in het jaar 2020, beiden resulterend in een aandeel van 14.5% duurzaam 17

18 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy Belangrijke kanttekeningen die bij deze exercitie geplaatst moeten worden zijn hieronder weergegeven: De kostenoptimalisatie heeft plaatsgevonden op basis van vermeden primair, niet op basis van finale energie. Dat betekent dat opties voor hernieuwbare warmte in het nadeel zijn ten opzichte van opties voor duurzame elektriciteit. Om een juist beeld te schetsen zou de exercitie uitgevoerd moeten worden op basis van kosten per eenheid finale energie, maar daarvoor is de gebruikte analysetool nog niet geschikt. Tijdens de conferentie hernieuwbare warmte, georganiseerd door ECN en DE Koepel 4, bleek dat de gebruikte kostencijfers voor zonnewarmte en warmtepompen mogelijk niet gedragen werden door de sector, omdat ze lager zouden moeten zijn. De voor zonnewarmte gebruikte cijfers hebben alleen betrekking op de bestaande bouw, en niet op de nieuwbouw (waar zonthermie tot 35% goedkoper kan zijn). Kostenoptimalisatie een zeer ééndimensionale benadering voor de invulling van de doelstelling voor hernieuwbare energie, die geen recht doet aan andere voordelen van hernieuwbare energie en hernieuwbare warmte in het bijzonder. 2.5 Ongewenste effecten bij het ontwerpen van beleidsmaatregelen Bij het ontwerpen van een beleidskader kunnen effecten ervan het omgekeerde bewerkstelligen dan beoogd. Hieronder enkele voorbeelden. Substitutie versus finaal verbruik In de statistische methode van bruto finale energie (zoals gehanteerd wordt in de Europese richtlijn) wordt een eenheid warmte hetzelfde gewaardeerd als een eenheid elektriciteit, terwijl elektriciteit een grotere invloed heeft op de hoeveelheid vermeden primaire energie. In Nederland, met een parkrendement van ruim 40%, verdringt hernieuwbare elektriciteit (bij een rendement van 90% voor de referentieketel) 2.25 maal zoveel fossiele energie als duurzame warmte doet. Voor het bereiken van de doelstelling is de verdeling tussen de opbrengst aan warmte en elektriciteit dus neutraal, maar voor de hoeveelheid primaire energie is dat niet het geval. De statistische methode om het aandeel hernieuwbare energie te bepalen ligt tot 2020 nagenoeg vast door Richtlijn 2009/28/EC. Welke methode na 2020 internationaal gehanteerd zal worden, of in hoeverre Europese lidstaten de vrijheid krijgen hun eigen methode toe te passen is ongewis. Vanuit dat perspectief lijkt het onverstandig om het stimuleringsregime volledig te enten op de bruto-finaal methode. 4 Zie 18

19 RES-H Policy Beleidsaanbevelingen Communicerende vaten: hernieuwbare warmte en energiebesparing Bij de invulling van een warmtevraag is het in de meeste gevallen ook mogelijk om een verandering in het warmtevragende proces door te voeren, waardoor de hoeveelheid benodigde warmte minder wordt. Wanneer een beleidsmaatregel hier geen rekening mee houdt dan betekent dat onnodig hernieuwbare warmte inzetten en onnodig subsidie uitbetalen. Voor het halen van de doelstelling hernieuwbare energie is het gunstig om veel te duurzame warmte te gebruiken, maar bij reductie van het energieverbruik doet het noemer-effect zich gelden: elke energiebesparing brengt het realiseren van een bepaald aandeel hernieuwbare energie dichterbij (zonder extra inzet van duurzame opties). Praktijkvoorbeelden van het concept van communicerende vaten: een waterbesparende douchekop bij een zonneboiler, isolatie van een reactorvat of extra warmtewisselaar in de rookgassen in de industrie. Systeemgrenzen hebben invloed op de efficiëntie Bij een exploitatievergoeding is het belangrijk waar de systeemgrenzen gekozen worden, met andere woorden waar in de installatie de warmteopbrengst gemeten wordt. Een typisch voorbeeld is de warmte die vrijkomt bij een installatie voor de vergisting van biogene stromen. Hier is het belangrijk om de nuttig te gebruiken bepalend te laten zijn voor het subsidiebedrag en niet de totale warmte. Dit geeft namelijk een incentive voor het verhogen van de nuttig te gebruiken warmte. Zou namelijk de totale warmteproductie gestimuleerd worden dan komt dat neer op een stimulans om de reactor minder te isoleren (omdat het subsidiebedrag niet verandert maar er wel kosten voor isolatie uitgespaard worden). Strategisch gedrag van actoren Bij een nieuwe investering heeft de producent van energie (elektriciteit en warmte) keuzevrijheid in de ontwerpparameters van de nieuwe installatie. Bij projecten waar voorzien moet worden in een eigen warmtevraag zal de primaire doelstelling zijn om deze warmtevraag doeltreffend in te vullen. Met een subsidiering van warmte is het mogelijk dat investeerders die aanvankelijk een WKK wilden installeren toch kiezen voor alleen een warmteleverende installatie, wanneer de financiële parameters daarvoor gunstiger zijn (investeringsbedrag, return on investment). De mogelijkheid bestaat dus dat de producenten het optimale bedrijfspunt van de installatie niet kiezen op basis van de energetische prestatie ervan, maar op basis van de maximale subsidieopbrengst. Daarmee krijgt de warmtesubsidie ongewild een sturende rol. Rekenen met standaardopbrengsten Omdat bemetering van vooral kleine installaties lastig is, wordt hiervoor vaak gerekend met een standaardopbrengst per jaar om bijvoorbeeld een exploitatiesubsidie te bepalen. Dit betekent dat een installatie die slecht functioneert of die uitgeschakeld is, toch in aanmerking komt voor uitbetaling van het subsidiebedrag, omdat de suboptimale 19

20 Beleidsaanbevelingen RES-H Policy situatie niet gesignaleerd wordt. Hetzelfde geldt overigens voor een investeringssubsidie. Een regeling die jaarlijks uitkeert zou de uitbetaling kunnen linken aan de werking van de installatie, waarbij gewaakt moet worden voor al te logge processen. Moderne media kunnen hierbij behulpzaam zijn. Dit biedt wellicht een mogelijkheid om de efficientie van het subsidiestelsel te verhogen en misschien creëert de jaarlijkse vraag extra betrokkenheid en waardering voor het stimuleringsregime. Biomassa-allocatie: groen gas versus warmte en elektriciteit Ruw biogas kan gebruikt worden om bio-sng te maken, maar het kan ook ingezet worden voor het (eventueel in combinatie) genereren van warmte en elektriciteit. Dit laatste kan plaatsvinden zonder raffinagestap, waardoor de conversieverliezen daarin vermeden kunnen worden. De omzetting van ruw biogas is het meest efficiënt wanneer deze direct naar warmte omgezet wordt. Wanneer dat via conversie naar bio-sng gebeurt dan is de efficiëntie lager. Wanneer bio-sng direct gebruikt zou worden in vervoer, dan zou het rendement hoger kunnen zijn, al is het niet duidelijk hoe dat technisch en statistisch vorm zou moeten krijgen. Het boeken van bio-sng injectie in het aardgasnetwerk is nog niet vastgelegd bij Eurostat, dus dat blijft een onzeker factor. 20