Doorrekening van drie voorstellen in het kader van de Green Tax Battle

Transcriptie

1 Doorrekening van drie voorstellen in het kader van de Green Tax Battle Rapport Delft, 19 september 2011 Opgesteld door: Arno Schroten (CE Delft)

2 Colofon Bibliotheekgegevens rapport: Arno Schroten (CE Delft) Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle Delft, CE Delft, 19 september 2011 Publicatienummer: Opdrachtgever: Alle openbare CE-publicaties zijn verkrijgbaar via Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider copyright, CE Delft, Delft CE Delft Committed to the Environment CE Delft is een onafhankelijk onderzoeks- en adviesbureau, gespecialiseerd in het ontwikkelen van structurele en innovatieve oplossingen van milieuvraagstukken. Kenmerken van CE-oplossingen zijn: beleidsmatig haalbaar, technisch onderbouwd, economisch verstandig maar ook maatschappelijk rechtvaardig Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

3 Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding Aanleiding Uitgangspunten van de doorrekening Leeswijzer 10 2 Mobiliteit à la carte Overzicht voorstel Kilometerheffing + ruimteheffing auto s Opheffen van alle financiële voordelen van reizen Tariefdifferentiatie OV toestaan Fiscale maatregelen in de woningmarkt Heffingen op het gebruik van open ruimte en het vervuilen van de horizon Verhandelbare rechten in bedrijfsterreinen Het totale pakket aan maatregelen 18 3 Een optimale mobiliteitsmix zonder CO 2 -footprint Overzicht voorstel Afschaffing onbelaste vergoeding voor gebruik privéauto in het woonwerkverkeer Bijtelling auto van de zaak: totale leasebedrag wordt gezien als loon Fiscale maatregelen die bedrijven stimuleren/faciliteren bij ontwikkeling nieuwe milieuvriendelijke vervoersconcepten Fiscale stimulering van hubs en transferia in grote steden Techniekneutrale fiscale maatregelen elektronische hulpmiddelen mobiel werken Betere invulling van de fiscale thuiswerkfaciliteit CO 2 -punten systeem Aanschafbelasting personenauto s gebaseerd op CO 2 -emissies productie auto s Het totale pakket aan maatregelen 27 4 Nieuwe fiscale regels voor New mobility Overzicht voorstel Herzien fiscale regeling woon-werkverkeer New mobiliteit budget Differentiatie van de bijtelling voor lease-auto s naar privégebruik Differentiatie van de kilometervergoeding voor zakelijke mobiliteit met de privéwagen Opheffen belemmeringen in de huizenmarkt Doorberekenen maatschappelijke kosten bedrijfslocaties Het totale pakket aan maatregelen 35 Literatuurlijst Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

4 Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

5 Samenvatting Aanleiding In de Green Tax Battle gaan een team van hoogleraren, een team van professionele accounts (PWC) en een team van maatschappelijke organisaties (Natuur & Milieu en de Fietsersbond) met elkaar de strijd aan om het meest effectieve en innovatieve voorstel voor verdere vergroening van het fiscale stelsel. Hierbij ligt de nadruk op het zakelijke en woon-werkverkeer. In deze notitie presenteren we de resultaten van een doorrekening/beoordeling van de mobiliteits-, milieu- en financiële effecten van de drie voorstellen. Vanwege de beperkte omvang van deze studie dienden we onze doorrekening te baseren op bevindingen uit de recente (Nederlandse) literatuur. Voor maatregelen waarvoor in de literatuur geen kwantitatieve gegevens beschikbaar waren m.b.t. de mobiliteits- en milieueffecten (bijvoorbeeld omdat het om innovatie maatregelen ging) hebben we volstaan met een kwantitatieve analyse. Hetzelfde geldt voor maatregelen die onvoldoende waren uitgewerkt om kwantitatief doorgerekend te worden. Voorstel 1: Mobiliteit à la carte De kern van het voorstel van het team hoogleraren wordt gevormd door een kilometerheffing (in combinatie met een ruimteheffing voor auto s). Tegelijkertijd met invoering van deze maatregel wordt de MRB en 25% van de BPM afgeschaft. De kilometerheffing resulteert in een CO 2 -reductie van 8-18% en tot een daling van de reistijdverliezen van 13-40%. Kanttekening bij deze maatregel zijn wel de relatief hoge investerings- en exploitatiekosten.de effecten van de ruimteheffing konden niet worden gekwantificeerd. Naast de kilometerheffing zorgt ook de opheffing van de financiële voordelen voor reizen voor positieve milieu- en bereikbaarheidseffecten 1. Vooral de afschaffing van de onbelaste kilometervergoedingen (en mogelijk de fiscale voordelen voor de auto van de zaak) is (zijn) in die optiek waarschijnlijk effectieve maatregelen. De hoogleraren stellen ook enkele fiscale maatregelen voor die betrekking hebben op de woningmarkt en op het gebruik van (open) ruimte. Deze maatregelen kunnen (vooral op langere termijn) de effecten van de bovenstaande maatregelen vergroten. Voorstel 2: Een optimale mobiliteitsmix zonder CO 2 -footprint Het hart van het voorstel van PWC wordt gevormd door een CO 2 - puntensysteem in combinatie met een aanschafbelasting voor personenauto s die is gebaseerd op de CO 2 -emissies die vrijkomen tijdens de productie van de auto. Het CO 2 -puntensysteem bestaat eruit dat mensen CO 2 -punten kopen, die ze kunnen inleveren wanneer ze hebben getankt of gebruik maken van het OV. Tegelijkertijd met de invoering van deze maatregelen worden de huidige brandstofaccijnzen en BPM afgeschaft. In potentie vormen deze voorgestelde maatregelen effectieve instrumenten voor het terugdringen van de CO 2 - emissies van het autoverkeer en voor het reduceren van de congestieproblematiek. Of dit potentieel ook daadwerkelijk gerealiseerd 1 Merk op dat deze effecten niet zomaar bij de effecten van de kilometerheffing opgeteld kunnen worden, vanwege mogelijke interactie-effecten. Het valt buiten de scope van deze studie om de omvang van deze interactie-effecten in te schatten Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

6 wordt, is sterk afhankelijk van de vormgeving van deze maatregelen. Het voorstel van PWC is echter niet ver genoeg uitgewerkt om hier uitspraken over te kunnen doen. Verder vragen we ons af of een op CO 2 -inhoud van de brandstoffen gedifferentieerde accijns niet een simpeler systeem vormt om (grotendeels) dezelfde effecten te bereiken. Naast het CO 2 -puntentsysteem en de nieuwe aanschafbelasting voor auto s kunnen ook de voorgestelde veranderingen in de onbelaste kilometervergoeding en de bijtellingregeling voor auto s van de zaak tot significante emissiereducties leiden. De overige voorgestelde maatregelen leiden, zeker op de korte termijn, tot beperkte effecten. Fiscale maatregelen die leiden tot de ontwikkeling van toekomstige innovatieve mobiliteitsconcepten kunnen potentieel significante effecten hebben, maar het was niet mogelijk om te bepalen in hoeverre ze in staat zijn om dit potentieel te realiseren. Voorstel 3: Nieuwe fiscale regels voor New Mobility Het voorstel van Natuur & Milieu en de Fietsersbond heeft een beperktere scope dan de andere twee voorstellen 2. Natuur & Milieu en de Fietsersbond richten zich in hun voorstel exclusief op specifieke maatregelen voor woonwerk en zakelijke mobiliteit 3, terwijl de andere twee voorstellen ook meer algemene mobiliteitsinstrumenten voorstelt (kilometerheffing, CO 2 - puntensysteem). De drie potentieel meest effectieve maatregelen in het voorstel van Natuur & Milieu en de Fietsersbond hebben betrekking op aanpassingen van de onbelaste kilometervergoeding en de bijtellingregeling voor auto s van de zaak. De afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor het woon-werkverkeer leidt bijvoorbeeld tot 2% tot 7% minder emissies. Voor de zakelijke ritten met de privéauto wordt een gedifferentieerde bijtelling voorgesteld, die tot significante milieueffecten kan leiden. Bijkomend voordeel van deze maatregel is dat het een leidraad kan zijn voor werknemers bij het toekennen van belaste kilometervergoedingen: zij kunnen de regeling gebruiken om ook bij evt. belaste vergoedingen dezelfde differentiaties toe te passen. De aanpassingen van de bijtellingregeling kunnen ook significante milieueffecten hebben, maar de effecten van deze maatregel konden niet worden berekend. De overige voorgestelde maatregelen hebben vooral een ondersteunde rol voor de drie hierboven genoemde maatregelen. Met name de fiscale maatregelen gericht op de woningmarkt en bedrijventerreinen kunnen op de lange termijn een belangrijke ondersteuning vormen bij het tot stand komen van de effecten zoals die voor de drie hoofdmaatregelen mogen worden verwacht. Vergelijking voorstellen Hoewel de drie verschillende voorstellen zeer verschillend zijn, bevatten ze ook enkele overeenkomsten. Zo pleiten alle drie de teams voor een (gedeeltelijke) afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor het woon-werk (en soms ook zakelijke) verkeer. De hoogleraren gaan hierin het 2 3 Deze scope sluit overigens wel beter aan bij de uitgangspunten die op voorhand zijn opgesteld voor de Green Tax Battle, namelijk het verder vergroenen van fiscale maatregelen voor het zakelijken en woon-werkverkeer. Wel geven Natuur & Milieu en de Fietsersbond in hun voorstel aan dat hun voorstel gezien moet worden in aanvulling op een toekomstig beprijzingssysteem. Echter, dit systeem wordt in het voorstel niet nader uitgewerkt Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

7 verst (afschaffing van de vergoeding voor alle modaliteiten voor zowel zakelijk en woon-werkverkeer), terwijl Natuur & Milieu en de Fietsersbond deze vergoeding alleen in het woon-werkverkeer wil afschaffen (en differentiëren naar CO 2 voor zakelijke ritten). PWC stelt voor om alleen de onbelaste vergoeding voor het gebruik van de privéauto voor woon-werkverkeer af te schaffen. Dit werpt de vraag op of het vanuit milieuoogpunten wenselijker is om de onbelaste kilometervergoeding voor het OV en de fiets in stand te houden, om zo een goed alternatief te bieden voor de auto in het zakelijke en woonwerkverkeer. Dit kan mogelijk ook zorgen voor een groter draagvlak bij de burger. Ook stellen alle teams voor om de fiscale behandeling van het privégebruik van de auto van de zaak aan te pakken, zodat de zakenautorijder een meer volledige prijs gaan betalen voor het gebruik van de leaseauto voor privédoeleinden. Tot slot zijn alle drie de teams er van overtuigd dat fiscale maatregelen gericht op het zakelijke en woon-werkverkeer ondersteund dienen te worden door generieke mobitliteitsmaatregelen, zoals een kilometerheffing of een CO 2 -puntensysteem. Er bestaan ook duidelijke verschillen tussen de voorgestelde maatregelen. Zo richten de hoogleraren en de Natuur & Milieu en de Fietsersbond zich naast fiscale mobiliteitsmaatregelen ook op fiscale maatregelen gericht op aanpalende markten: de woningmarkt en de markt voor (open) ruimte. PWC doet dit in haar voorstel niet. Zij richten zich daarentegen meer op het stimuleren van innovatieve faciliteiten op het gebied van het Nieuwe Werken. Daarnaast kiezen zowel PWC als Natuur & Milieu en de Fietsersbond ook voor het gebruik van fiscale subsidies (belastingkortingen) om thuiswerken te stimuleren, terwijl dit type maatregelen achterwege blijft bij de hoogleraren Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

8 Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

9 1 Inleiding 1.1 Aanleiding In de Green Tax Battle gaan een team van hoogleraren, een team van professionele accounts (PWC) en een team van maatschappelijke organisaties (Natuur & Milieu en de Fietsersbond) met elkaar de strijd aan om het meest effectieve en innovatieve voorstel voor verdere vergroening van het fiscale stelsel. De nadruk ligt daarbij op fiscale maatregelen die aangrijpen op het zakelijke en woon-werkverkeer en die er op een effectieve manier voor zorgen dat de milieu- en ruimtebelasting van deze vormen van mobiliteit afnemen. De winnaar wordt gekozen door een jury bestaande uit Wouter Koolmees (D 66), Raymond Gradus (WI voor het CDA), Kees Vendrik (Algemene Rekenkamer) en Willem Vermeend (bijzonder hoogleraar en ondernemer duurzame energie). De drie voorstellen zijn doorgerekend/beoordeeld door CE Delft. In deze notitie worden de resultaten hiervan gepresenteerd. 1.2 Uitgangspunten van de doorrekening Bij de doorrekening/beoordeling van de drie voorstellen in het kader van de Green Tax Battle hebben we de volgende uitgangspunten gehanteerd: De doorrekening is gericht op de volgende effecten: - Mobiliteitseffecten: volume-effecten (kilometers), samenstelling wagenpark, bereikbaarheid, modal split. - Milieueffecten: de nadruk ligt hierbij op CO 2 -emissies. Indien relevant bespreken we ook de effecten op luchtvervuilende emissies. - Financiële effecten: effecten op de overheidsinkomsten en uitgaven, koopkrachteffecten. Andere relevante effecten (haalbaarheid van de voorstellen, invloed op de maatschappelijke welvaart) zijn niet meegenomen in deze notitie. Waar mogelijk hebben we de omvang van de mobiliteits- en milieueffecten kwantitatief ingeschat. Daarbij hebben we ons gebaseerd op bevindingen uit de recente (vooral Nederlandse) literatuur. Vanwege de beperkte omvang van deze studie was het niet mogelijk om eigen berekeningen uit te voeren. Voor mobiliteits- en milieueffecten waarvoor de literatuur geen kwantitatieve resultaten oplevert hebben we volstaan met een kwalitatieve bespreking van de effecten. De effecten van fiscale maatregelen zijn sterk afhankelijk van de precieze vormgeving van die instrumenten. Of een bepaalde maatregel budget/lastenneutraal is vormgegeven of niet is bijvoorbeeld cruciaal voor de te verwachten effecten. Een aanzienlijk deel van de door de drie teams voorgestelde maatregelen zijn onvoldoende uitgewerkt om een goede kwantitatieve inschatting van de effecten mogelijk te maken. Voor deze maatregelen hebben we in een enkel geval de benodigde aannames gemaakt voor een kwantitatieve doorrekening, maar hebben we meestal volstaan met een kwalitatieve beoordeling. Vanwege de beperkte omvang van deze studie is er voor de financiële effecten van de verschillende maatregelen meestal volstaan met een kwalitatieve analyse. Een uitzondering hierop vormen de financiële effecten die optreden bij aanpassing van de regelingen voor de onbelaste reiskostenvergoedingen voor het zakelijke en/of woon-werkverkeer. Op Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

10 basis van KiM (2011) konden deze effecten namelijk relatief simpel (gedeeltelijk) gekwantificeerd worden. We hebben in deze notitie getracht een zo objectief mogelijke inschatting te geven van de effecten van de verschillende voorgestelde maatregelen. Een beoordeling van de drie voorstellen behoorde niet tot de doelstellingen van deze studie. Deze taak laten we graag over aan de jury van de Green Tax Battle. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 t/m 4 zullen we de drie voorstellen bespreken. Daarbij zullen we eerst een kort overzicht geven van de voorgestelde maatregelen, om vervolgens per maatregel de mobiliteits-, milieu- en financiële effecten in kaart te brengen. We besluiten elk hoofdstuk met een korte beschouwing van het pakket aan maatregelen als geheel Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

11 2 Mobiliteit à la carte 2.1 Overzicht voorstel Het eerste voorstel dat is ingediend is afkomstig van een groep hoogleraren: Jan Anne Annema, Bert van Wee (beiden van de TU Delft), Henk Meurs (Radboud Universiteit Nijmegen), Erik Verhoef en Piet Rietveld (Vrije Universiteit Amsterdam). Zij stellen een fiscaal regime voor waarbij de reiziger mag kiezen wat hij wil (mobiliteit à la carte), maar ook betaalt voor de volledige (maatschappelijke) kosten die dat veroorzaakt. Dit betekent o.a. dat er geen teruggaven of tegemoetkomingen meer zijn voor reizen. In het voorstel van de groep hoogleraren worden de volgende (concrete) maatregelen genoemd: Kilometerheffing + ruimteheffing auto s Opheffen van alle financiële voordelen voor reizen; Tariefdifferentiatie OV toestaan Fiscale maatregelen in de woningmarkt Afbouw van de hypotheekrenteaftrek Afschaffen van de overdrachtsbelasting Geleidelijke afschaffing huursubsidie via beschermde huursector Heffingen op het gebruik van open ruimte en het vervuilen van de horizon Verhandelbare rechten in bedrijfsterreinen 2.2 Kilometerheffing + ruimteheffing auto s Voor alle auto s gaat er op alle wegen een kilometerheffing gelden. Daarnaast wordt er een ruimteheffing ingevoerd voor auto s, wat betekent dat auto s dienen te betalen voor het parkeren op openbaar grondgebied. Tegelijkertijd met de invoering van de kilometerheffing en de ruimteheffing wordt de MRB en 25% van de BPM afgeschaft, evenals de huidige parkeergelden/vergunningen. Wat betreft de vormgeving van de tarieven (hoogte en differentiatie) worden geen concrete voorstellen gedaan. Er wordt wel aangegeven dat de te betalen prijs wordt gebaseerd op de maatschappelijke kosten. Op basis van CE Delft et al. (2011) en CE Delft (2008) kan worden ingeschat dat de gemiddelde maatschappelijke kosten voor een personenauto ca. 0,12 0,13 per voertuigkilometer bedragen 4. Bedacht moet echter worden dat een deel van de maatschappelijke kosten ook reeds geïnternaliseerd worden door de brandstofaccijns en de resterende BPM. CE Delft en VU (2004) laten bijvoorbeeld zien dat bij de huidige belastingtarieven de maatschappelijke kosten voor een benzineauto gedekt worden door de betaalde belastingen. Wanneer de volledige maatschappelijke kosten in rekening worden gebracht via een kilometerheffing (+ ruimteheffing) bovenop de bestaande brandstofaccijns en resterende BPM, dan betalen (sommige) automobilisten 4 De gemiddelde externe kosten van geluidsoverlast, luchtvervuiling, klimaatverandering en ongevallen worden voor een personenauto in Nederland ingeschat op ca. 0,09 per vkm (CE Delft et al., 2011). CE Delft (2008) schat daarnaast in dat de infrastructuurkosten (aanleg + onderhoud en beheerkosten) voor een personenauto ca. 0,03 0,04 per vkm zijn Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

12 dus per saldo meer dan dat ze veroorzaken aan maatschappelijke kosten. In het voorstel van de hoogleraren wordt niet aangegeven hoe de tariefhoogte van de kilometerheffing precies zal worden vastgesteld. Daarom gaan we hier uit van een bandbreedte, waarbij de ondergrens wordt gevormd door een lastenneutrale invoering van de kilometerheffing en de bovengrens door een kilometerheffing die de volledige maatschappelijke kosten in rekening brengt. Voor de ruimteheffing beschrijven we kwalitatief de effecten die op kunnen treden bij verschillende typen vormgeving. Mobiliteitseffecten Besseling et al. (2008) schat in dat een lastenneutrale kilometerheffing waarbij de hoogte van het tarief is bepaald op basis van 100% MRB en 25% BPM afbouw leidt tot ca. 10% minder voertuigkilometers. In het kader van de onderzoeken naar de effecten van Anders Betalen voor Mobiliteit (ABvM) is er geen onderzoek gedaan naar een variant met een gemiddeld tarief per vkm van ca. 0,12-0,13. Wel is het echter mogelijk om op basis van de metaanalyse van de effectstudies in het kader van ABvM (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008b), een extrapolatie uit te voeren om deze effecten in te schatten. Op deze manier vinden we dat een kilometerheffing van 0,12 0,13 per voertuigkilometer leidt tot ca. 16% minder autokilometers. Het door de hoogleraren voorgestelde kilometerheffingssysteem zal dus waarschijnlijk leiden tot 10% tot 16% minder kilometers. Naast een afname van het totale aantal autokilometers zal ook de congestie afnemen. Voor de lastenneutrale variant gaat het dan om een afname van 13% tot 28%, afhankelijk van de wijze van differentiatie van de kilometerheffing (Ecorys en MuConsult, 2007). Bij de hoge variant is het effect op de congestie wederom geschat d.m.v. extrapolatie van de resultaten uit de meta-analyse van de effectstudies in het kader van ABvM. Deze variant leidt tot ca. 40% minder congestie. De bandbreedte voor de congestiereductie dat kan worden bereikt m.b.v. het kilometerheffingsysteem zoals dat wordt voorgesteld door de hoogleraren komt daarmee op 13% tot 40%. De mobiliteitseffecten van een ruimteheffing voor auto s zijn nog niet onderzocht. Wanneer de ruimteheffing budgetneutraal wordt vormgegeven (opbrengsten ruimteheffing zijn gelijk aan opbrengsten parkeertarieven/vergunningen), dan zal de maatregel waarschijnlijk geen significant effect hebben op de omvang van het wagenpark. Wel kan er een verschuiving optreden in de geografische spreiding van het wagenpark, afhankelijk van de differentiatie van de ruimteheffing. Leidt de ruimteheffing daarentegen tot een stijging van de lasten voor de automobilist, dan kan deze maatregel ook een reducerende werking hebben op de omvang van het wagenpark en daarmee indirect ook op het autogebruik. Milieueffecten De milieueffecten van de kilometerheffing zijn afhankelijk van de verandering in het aantal autokilometers en van de samenstelling van het autopark. De eerste variabele is hierboven geschat op ca %. De veranderingen in de samenstelling van het wagenpark konden niet ingeschat worden, omdat het niet precies duidelijk is op welke manier de kilometerheffing gedifferentieerd wordt. Uit MuConsult (2009) blijkt dat de wijze van differentiatie een significante invloed kan hebben op de milieueffectiviteit van de kilometerheffing: de range in CO 2 -reducties is enkele procenten. Op basis van deze constatering schatten wij in dat de reductie in CO 2 -emissies van de hier voorgestelde kilometerheffing in de range van 8% - 18% ligt. De effecten op luchtvervuilende emissies zijn sterk afhankelijk van de gehanteerde Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

13 differentiaties en kunnen zonder nadere informatie hierover dus niet ingeschat worden 5. De milieueffecten van de ruimteheffing zijn direct af te leiden van de mobiliteitseffecten en daarmee sterk afhankelijk van de vormgeving van deze maatregel. Bij een budgetneutrale vormgeving zijn de CO 2 -effecten waarschijnlijk zeer beperkt, terwijl bij een lastenverhogende vormgeving de maatregel bij kan dragen aan een reductie van de CO 2 -emissies. Financiële effecten De effecten op de belastinginkomsten voor de overheid en de koopkrachteffecten voor de automobilist zijn in belangrijke mate afhankelijk van het feit of deze maatregel budget/lastenneutraal wordt vormgegeven of niet. In ieder geval geldt er dat de lastendruk verschuift van mensen die weinig rijden naar mensen die veel rijden. De opzet van een op GPS-gebaseerde kilometerheffing brengt hoge investerings- en exploitatiekosten met zich mee, waarvan de hoogte sterk afhankelijk zijn van de vormgeving van het systeem. Ter informatie, de onderzoeken naar de kilometerprijs schatten de investeringskosten in op ca. 4 miljard, terwijl de exploitatiekosten voor de eerste 5 jaar van het systeem worden geschat op ca. 2 miljard (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008a). 2.3 Opheffen van alle financiële voordelen van reizen In het voorstel wordt slechts zeer summier aangegeven hoe deze maatregel wordt vormgegeven. In deze notitie gaan we uit van de volgende specifieke acties: Afschaffen van de onbelaste kilometervergoeding voor alle vervoermiddelen. Afschaffen van de fietsvergoeding. Afschaffen van de overheidsbijdrage aan de studenten OV-kaart. Deze maatregel heeft ook invloed op de bijtellingregeling voor auto s van de zaak. Dit zou echter op verschillende manieren vormgegeven kunnen worden. Aangezien dit niet is gedaan in het voorstel, zullen we dan ook geen effecten inschatten van veranderingen in de bijtellingregeling. Wel dient opgemerkt te worden dat maatregelen die aangrijpen op de bijtellingregeling in theorie zeer effectief kunnen zijn. Mobiliteitseffecten Door CE Delft (2008b) zijn de mobiliteitseffecten voor een verlaging van de onbelaste kilometervergoeding voor personenauto s van 0,19 naar 0,12 geschat op basis van een elasticiteitenbenadering. Wanneer we de resultaten van deze analyse extrapoleren naar de situatie waarin de onbelaste kilometervergoeding volledig wordt afgeschaft, dan vinden we dat het totale aantal autokilometers In het woon-werk- en het zakelijke verkeer afnemen met 5 tot 10%. KiM (2011) komt tot een daling van circa 6%. 5 In MuConsult (2009) worden verschillende varianten van een differentiatie van de kilometerprijs naar luchtvervuilende emissies bekeken. De reductie in emissies die optreedt bij deze varianten varieert van 10 tot 20%. Echter, het is mogelijk om te kiezen voor een nog verdergaande differentiatie, die resulteert in hogere emissiereducties Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

14 De bovenstaande inschattingen zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de onbelaste kilometervergoeding voor andere vervoermiddelen in stand blijven. Dat is hier echter niet het geval. Om hiervoor te corrigeren maken we gebruik van de constatering van CPB (2004) dat bij een verhoging van de onbelaste kilometervergoeding voor auto s ca. 1/3 van de stijging in autokilometers het gevolg is van een overstap naar de auto vanuit andere vervoerswijzen. Wanneer we dit hier toepassen, dan vinden we een afname van het aantal autokilometers in het zakelijke en woon-werkverkeer van 3% tot 7%. Naast dit modal shift effect (dat hierboven reeds is meegenomen in de berekeningen) kan ook het effect optreden dat mensen die gebruik maken van het OV minder gaan reizen omdat ze dichter bij het werk gaan wonen, vaker thuis gaan werken, etc. Er zijn geen onderzoeken bekend die deze effecten hebben onderzocht. Naast de effecten op het aantal voertuigkilometers heeft de afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding ook invloed op de congestie. KiM (2011) schat in dat het reistijdverlies daalt met 15% in 2020 bij afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor personenauto s. Bij afschaffing van de onbelaste vergoeding voor alle vervoermiddelen veronderstellen wij dat de daling in reistijdverlies ongeveer 33% lager uitvalt (vanwege uitblijven modal shift effect), d.w.z. ca. 10%. Het afschaffen van de fietsvergoeding zal waarschijnlijk een beperkt effect hebben. Uit MuConsult (2008) blijkt namelijk dat de reiskosten een beperkte invloed hebben op de keuze van mensen om wel/niet met de fiets naar het werk te gaan. Bovendien gaat het vaak om kleine bedragen omdat de afgelegde afstand en daarmee de maximale vergoeding beperkt zijn. Tot slot, de afschaffing van de overheidsbijdrage aan de studenten OV-kaart zal ertoe leiden dat er minder gebruik gemaakt zal worden van het OV. Kwantitatieve schattingen zijn daarvoor echter niet beschikbaar. Milieueffecten Op basis van de ingeschatte mobiliteitseffecten schatten we in dat de emissies van de auto in het woon-werk en zakelijk verkeer 3% tot 7% lager liggen door afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding. De daling van het aantal OV-kilometers kan ook leiden tot minder emissies (wanneer er bijvoorbeeld minder (lange) treinen hoeven te worden ingezet), maar deze kunnen in deze studie niet worden gekwantificeerd. Financiële effecten Door KiM (2011) wordt ingeschat dat afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding van de auto in het zakelijke en woon-werkverkeer de overheid 2,3 miljard oplevert. Daarbovenop komen nog eens de extra inkomsten als gevolg van de afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor de andere vervoerwijzen (omvang onbekend), de afschaf van de fietsvergoeding en de studenten OV-kaart. De koopkracht van mensen die momenteel profiteren van de onbelaste kilometervergoeding daalt, met in totaal meer dan 2,3 miljard. Daarnaast daalt ook de koopkracht van mensen die momenteel profiteren van de fietsvergoeding en de studenten OV-kaart Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

15 2.4 Tariefdifferentiatie OV toestaan De overheid geeft alle openbaarvervoersbedrijven de mogelijkheid om tariefdifferentiatie toe te passen: naar tijdstip, plaats en rijrichting. Mobiliteitseffecten Tariefdifferentiatie in het OV kan leiden tot verschillende mobiliteitseffecten. Allereerst kunnen mensen besluiten om buiten de spits te reizen, om zo de hogere tarieven in de spits te vermijden. Proeven met spitsmijden in het OV laten zien dat tariefdifferentiaties tussen spits en niet-spits inderdaad leidt tot deze gedragsverandering, al is de groep deelnemers aan deze proef te beperkt om definitieve conclusies aan de resultaten van deze proef te verbinden (Spitsmijden, 2008). De tariefdifferentiatie kan mensen er ook toe aanzetten om minder met het OV te reizen (in de spits), door bijvoorbeeld vaker thuis te werken, dichter bij het werk te wonen of door met de fiets of de auto te gaan. Door inzet van andere fiscale maatregelen, zoals de kilometerheffing, kan de laatstgenoemde gedragsreactie wellicht worden beperkt/voorkomen. Buiten de spits worden mensen juist geprikkeld om vaker met het OV te reizen, omdat de prijzen voor die reizen waarschijnlijk zullen gaan dalen. Het nettoeffect op de auto- en OV-kilometers is onbekend. Op langere termijn kunnen de opbrengsten van de tariefdifferentiatie eventueel worden gebruikt voor uitbreiding van de capaciteit of kwaliteit van het OV. Hierdoor wordt de aantrekkelijkheid van het OV vergroot en daarmee ook het gebruik ervan. Op basis van de beschikbare literatuur is het niet mogelijk om een kwantitatieve inschatting te maken van de mobiliteitseffecten van deze maatregel. Milieueffecten Omdat het netto-effect op de auto- en OV-kilometers onbekend is, is het ook niet mogelijk om de milieueffecten van deze maatregel in te schatten. Financiële effecten De maatregel leidt tot extra inkomsten voor de OV-bedrijven. Ook de overheid kan financieel profiteren, omdat ze minder subsidies hoeven bij te dragen aan het OV en er wellicht minder investeringen in OV-infrastructuur noodzakelijk zijn. De maatregel leidt daarnaast tot een daling van de koopkracht van mensen die op dure tijdstippen of plaatsen blijven rijden. Voor reizigers die daarentegen reizen op goedkope tijdstippen of plaatsen kan er sprake zijn van een verbeterde koopkracht. 2.5 Fiscale maatregelen in de woningmarkt In het voorstel worden drie specifieke fiscale maatregelen voor de woningmarkt onderscheiden: Afbouw van de hypotheekrenteaftrek; over een periode van 30 jaar wordt de hypotheekrenteaftrek afgebouwd door de maximale termijn waarover de aftrek genoten wordt elk jaar met één jaar te bekorten. Afschaffing van de overdrachtsbelasting. Geleidelijke afschaffing huursubsidie via beschermde huursector Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

16 Mobiliteitseffecten Deze maatregelen hebben tot doel de flexibiliteit van de woningmarkt te vergroten. Dit maakt het voor werknemers eerder mogelijk om dicht bij hun werk te gaan wonen. Echter, het biedt werknemers ook de kans om juist verder van hun werk te gaan wonen, op een locatie die beter aansluit bij hun woonwensen (bijvoorbeeld in een groene omgeving ). Door KiM (2011) wordt voor de afschaffing van de overdrachtsbelasting ingeschat dat deze beide effecten ongeveer even groot zijn als de maatregel afzonderlijk wordt ingevoerd. Voor de andere woningmarkten geldt waarschijnlijk hetzelfde. Echter, in combinatie met andere mobiliteitsmaatregelen (zoals de voorgestelde kilometerheffing en afschaffing van de vergoedingen voor woonwerkverkeer) zal het effect dat mensen dichter bij hun werk gaan wonen overheersen. Deze maatregel zal dus leiden tot minder woon-werkkilometers. Daarbij moeten de woningmarktmaatregelen vooral gezien worden als ondersteunend aan de specifieke mobiliteitsmaatregelen. Hoe groot dit ondersteunde effect is, is op basis van de bestaande literatuur niet in te schatten. Milieueffecten In combinatie met specifieke mobiliteitsmaatregelen, zoals een kilometerheffing, zal deze maatregel leiden tot minder CO 2 - en luchtvervuilende emissies. Hoe groot dit effect is kan aan de hand van de beschikbare literatuur niet worden ingeschat. Financiële effecten De drie fiscale maatregelen voor de woningmarkt hebben verschillende effecten op de overheidsbegroting. De afschaffing van de overdrachtsbelasting leidt tot een daling van de overheidsinkomsten. De omvang hiervan wordt door het KiM (2011) ingeschat op 1,5 miljard. De afbouw van de hypotheekrenteaftrek leidt juist tot meer overheidsinkomsten. De totale gederfde belastinginkomsten als gevolg van de hypotheekrenteaftrek wordt voor 2011 geschat op 12,1 miljard (Ministerie van Financiën, 2011b). Op langere termijn (30 jaar) kunnen de inkomsten van de overheid dus met een bedrag in die orde van grootte worden vergroot. Op korte termijn liggen de stijgingen in de belastinginkomsten veel lager. Tot slot leidt de afbouw van de huursubsidies tot minder overheidsuitgaven (de omvang daarvan is ons onbekend). De verschillende maatregelen kunnen ook aanzienlijke koopkrachteffecten hebben. Dit is vooral het geval bij de afbouw van de hypotheekrenteaftrek en de huursubsidies. Bij de hypotheekrenteaftrek gaat het dan vooral om de hogere inkomensgroepen (Ecorys, 2005), terwijl het bij de huursubsidies vooral om de lagere inkomensgroepen gaat. 2.6 Heffingen op het gebruik van open ruimte en het vervuilen van de horizon Een heffing op het gebruik van open ruimte en het vervuilen van de horizon. Mobiliteitseffecten Een open-ruimteheffing stimuleert het ontwikkelen van gestructureerde en compacte steden en ontmoedigt het bouwen in open gebieden (ECMT, 2007). Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in intensiever gebruik van binnenstedelijke bedrijventerreinen i.p.v. de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen in Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

17 buitenstedelijk gebied (RPB, 2007). Deze ontwikkelingen kunnen (op langere termijn) ook belangrijke mobiliteitseffecten hebben, in de vorm van minder autokilometers (mensen wonen gemiddeld dichter bij hun werk) en een modal shift van de auto naar het OV (binnenstedelijke gebieden zijn vaak beter bereikbaar met het OV dan buitenstedelijke gebieden). Daar staat tegenover dat er nadelige gevolgen kunnen zijn voor de binnenstedelijke congestie. ECMT (2007) en CE Delft (2010) zien ruimteheffingen als een belangrijk beleidsinstrument bij het terugdringen van de klimaatimpact van transport. Schattingen van de omvang van de mobiliteitseffecten van deze belastingen zijn bij ons echter niet bekend. In combinatie met de andere voorgestelde maatregelen verwachten wij echter dat deze maatregel effectief kan zijn. Milieueffecten De afname van het aantal autokilometers en een mogelijke modal shift van de auto naar het OV (of de fiets) leveren een positieve bijdrage aan de reductie van CO 2 - en luchtvervuilende emissies van transport. De omvang van deze effecten kunnen echter niet gekwantificeerd worden. Financiële effecten De invoering van een open-ruimteheffing levert de overheid extra belastinginkomsten op, die betaald moeten worden door grondeigenaren. We verwachten dat de administratieve lasten die samenhangen met deze nieuwe belasting beperkt zijn. 2.7 Verhandelbare rechten in bedrijfsterreinen Er wordt een systeem van verhandelbare rechten in bedrijfsterreinen (in hectares) tussen gemeenten. Hiermee wordt een limiet gesteld aan verder te ontwikkelen bedrijventerreinen in Nederland. Mobiliteitseffecten Zoals wordt aangegeven in het voorstel van de hoogleraren leidt een systeem van verhandelbare rechten in bedrijfsterreinen (bij een effectief plafond) tot een hogere marktprijs per hectare voor bedrijfsterreinen. Er zullen minder nieuwe bedrijventerreinen worden ontwikkeld; in plaats daarvan ontstaat er een flinke prikkel oude (binnenstedelijke) terreinen te revitaliseren. Evenals bij de open-ruimteheffing kan deze maatregel op termijn leiden tot minder woon-werkkilometers (door minder ruimtelijke spreiding van wonen en werken) en mogelijk tot een modal shift van de auto naar het OV en de fiets (betere OV-bereikbaarheid van binnenstedelijke bedrijventerreinen). Een mogelijk nadeel van deze maatregel is toenemende binnenstedelijke congestie. De mobiliteitseffecten van deze maatregel kunnen op basis van de beschikbare literatuur niet worden gekwantificeerd. Milieueffecten Deze maatregel leidt (op termijn) tot minder CO 2 - en luchtvervuilende emissies. De omvang van deze effecten kunnen echter niet gekwantificeerd worden Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

18 Financiële effecten Deze maatregel leidt tot hogere kosten voor de gemeenten, ofwel in de vorm van de kosten voor de aan te kopen rechten, ofwel in de vorm van gederfde inkomsten voor de uitgifte van grond. De gemeenten kunnen deze kosten doorrekenen aan projectontwikkelaars en bedrijven in de vorm van hogere grondprijzen. 2.8 Het totale pakket aan maatregelen De kern van het voorstel van het team hoogleraren wordt gevormd door de kilometerheffing (in combinatie met de ruimteheffing voor auto s). Deze maatregelen resulteren in een CO 2 -reductie van 8-12% en tot een daling van de reistijdverliezen van 13-28%. Kanttekening bij deze maatregel zijn wel de relatief hoge investerings- en exploitatiekosten. Naast de kilometerheffing zorgt ook de opheffing van de financiële voordelen voor reizen voor positieve milieu- en bereikbaarheidseffecten 6. Vooral de afschaffing van de onbelaste kilometervergoedingen (en mogelijk de fiscale voordelen voor de auto van de zaak) is (zijn) in die optiek waarschijnlijk effectieve maatregelen. De vraag is overigens wel of het vanuit milieuoogpunt niet wenselijker is om de onbelaste kilometervergoeding voor het OV en de fiets in stand te houden, zodat deze vervoerwijzen een beter alternatief voor de auto vormen? 7 Bovendien kan deze aanpassing van de maatregel leiden tot een groter draagvlak bij de burger voor de afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor de auto. De fiscale maatregelen gericht op de woningmarkt en de (open) ruimte ondersteunen de hierboven genoemde maatregelen. Zij kunnen (vooral op langere termijn) de effecten van bijvoorbeeld de kilometerheffing vergroten. 6 7 Merk op dat deze effecten niet zomaar bij de effecten van de kilometerheffing opgeteld kunnen worden, vanwege mogelijke interactie-effecten. Het valt buiten de scope van deze studie om de omvang van deze interactie-effecten in te schatten. Volgens CPB (2004) wordt ongeveer 1/3 van de vermeden autokilometers door afschaffing van de onbelaste kilometervergoeding voor het gebruik van de auto in het woon-werkverkeer vervangen door OV- of fietskilometers. Dit zal waarschijnlijk niet meer gebeuren indien ook voor deze vervoerswijzen de onbelaste kilometervergoeding wordt afgeschaft; een (groot) deel van de mensen zal er in die situatie voor kiezen om toch met de auto naar het werk te blijven reizen. De extra emissies die dit oplevert zijn mogelijkerwijs groter dan de emissies van het extra OV-vervoer dat optreedt als de onbelaste kilometervergoeding voor het OV (en de fiets) in stand wordt gehouden. Voor definitieve uitspraken is nader onderzoek nodig Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

19 3 Een optimale mobiliteitsmix zonder CO 2 -footprint. 3.1 Overzicht voorstel Het tweede voorstel is afkomstig van PWC en is getiteld: Een optimale mobiliteitsmix zonder CO 2 -footprint Dat geeft pas status! Een toekomstvisie over een pakket fiscale voorstellen gericht op vergroening van de mobiliteit en verbeterde bereikbaarheid. Dit voorstel bestaat uit een drietal elementen, die zijn geconcretiseerd in de vorm van acht specifieke maatregelen: Flexibele mobiliteitsmix met verleiding tot alternatief vervoer 1. Afschaffing onbelaste vergoeding voor gebruik privéauto in het woonwerkverkeer 2. Bijtelling auto van de zaak: totale leasebedrag wordt gezien als loon 3. Fiscale maatregelen die bedrijven stimuleren/faciliteren bij ontwikkeling nieuwe milieuvriendelijke vervoersconcepten. Het nieuwe werken: aanpassen werkplek aan mobiliteit 4. Fiscale stimulering van hubs en transferia in grote steden 5. Techniekneutrale fiscale maatregelen elektronische hulpmiddelen mobiel werken 6. Betere invulling van de fiscale thuiswerkfaciliteit Beprijzing van externe effecten van mobiliteit 8 7. CO 2 -punten systeem 8. Aanschafbelasting personenauto s gebaseerd op CO 2 -emissies productie auto s 3.2 Afschaffing onbelaste vergoeding voor gebruik privéauto in het woon-werkverkeer Voor het woon-werkverkeer geldt alleen voor eigen vervoermiddelen anders dan de auto een onbelaste vergoeding van 0,19 per kilometer. Voor zakelijke ritten blijft voor alle eigen vervoermiddelen een onbelaste vergoeding van 0,19 per kilometer gelden. Voor het OV en andere collectieve vervoersvormen geldt dat de volledige reiskosten voor het zakelijke en woon-werkverkeer onbelast vergoed mogen worden. Mobiliteitseffecten In hoofdstuk 2 is aangegeven dat afschaffing van de onbelaste vergoeding voor het gebruik van de privéauto in het zakelijke en woon-werkverkeer een daling van de autokilometers met 5 tot 10% oplevert. Hier wordt deze maatregel alleen ingevoerd voor het woon-werkverkeer. Volgens CE Delft (2008b) vindt ca. 87% tot 100% van de afname in autokilometers als gevolg van 8 Hoewel deze benaming suggereert dat het voorstel uitgaat van beprijzing van mobiliteit op basis van de totale externe kosten, worden er bij de concrete invulling van dit principe alleen maatregelen voorgesteld die de CO 2 -emissies van transport beprijzen Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle

20 veranderingen in de hoogte van de onbelaste kilometervergoeding plaats in het woon-werkverkeer. 9 Dit betekent dat de afname in autokilometers als gevolg van de afschaffing van de onbelaste vergoeding voor gebruik van de privéauto in het woon-werkverkeer gelijk is aan 4 tot 10%. Deze reductie zal ook bijdragen aan minder congestie en daarmee minder reistijdverlies. Evenals in hoofdstuk 2 schatten we dit effect op basis van KiM (2011) in op ca. 10%. Een deel van de vermeden autokilometers (ca. 1/3 volgens CPB (2004)) zal vervangen worden door OV- en fietskilometers. Milieueffecten Op basis van de ingeschatte mobiliteitseffecten schatten we in dat de emissies van de auto in het woon-werkverkeer met 4 tot 10% dalen. De stijging van de OV-kilometers kan leiden tot extra emissies, die we echter niet kunnen kwantificeren. Financiële effecten Deze maatregel zal leiden tot een besparing voor de overheid in de orde grootte van 1,7 miljard (KiM, 2011). De koopkracht van mensen die momenteel profiteren van de onbelaste kilometervergoeding voor het gebruik van de auto in het woon-werkverkeer zullen te maken krijgen met een koopkrachtdaling. Terugsluismaatregelen kunnen deze koopkrachtverliezen (gedeeltelijk) compenseren. 3.3 Bijtelling auto van de zaak: totale leasebedrag wordt gezien als loon In de bijtelling van de auto van de zaak wordt het gehele leasebedrag (incl. BTW en tankkosten) als loon gerekend. Daarnaast geldt er de mogelijkheid voor de werkgever om een onbelaste kilometervergoeding uit te keren van 0,19 cent voor zakelijke ritten. De CO 2 -differentiatie van de bijtelling komt te vervallen (en wordt vervangen door een CO 2 -puntensysteem, zie verderop). Voor de fiscale bijtelling voor zero-emissie auto s wordt voorgesteld deze te handhaven op nihil. Mobiliteitseffecten Door deze maatregel wordt het bezitten en gebruiken van een auto van de zaak duurder, waardoor het aantal auto s van de zaak zal afnemen. Een deel van deze auto s zal waarschijnlijk vervangen worden door extra privéauto s, maar per saldo zal het aantal auto s dalen (zie ook Van Ommeren en Gutiérrez-i-Puigarnau, 2011) en daarmee ook het autogebruik. Deze maatregel leidt ook tot minder privékilometers gereden in de auto van de zaak, omdat in tegenstelling tot de huidige bijtellingregeling deze maatregel een prijs per kilometer rekent per afgelegde privékilometer. Afhankelijk van de vormgeving van de maatregel kan het laatstgenoemde effect significant van omvang zijn. 9 De maatregel kan ertoe leiden dat werkgevers besluiten om een belastbare vergoeding voor het gebruik van de privéauto te gaan uitkeren ter compensatie van de afname van de onbelaste vergoeding (CE Delft, 2008b). Op basis van Tillema (2007) is in CE Delft (2008b) een bandbreedte ingeschat van de mate waarin werkgevers extra belastbare kilometervergoedingen gaan uitkeren in reactie op aanpassingen in de regeling voor onbelaste kilometervergoedingen. De ondergrens die daarbij gehanteerd wordt is o.a. gebaseerd op de veronderstelling dat werkgevers voor 100% van de zakelijke kilometers de daling in onbelaste vergoeding compenseren met een belastbare vergoeding. Dit verklaart waarom 100% van de daling in autokilometers kan plaatsvinden bij het woon-werkverkeer Doorrekening van drie maatregelen in het kader van de Green Tax Battle