Op weg naar Districtsoverheid

Transcriptie

1 Op weg naar districtsoverheid Decentralisatieprogramma van Suriname Op weg naar Districtsoverheid Decentralisatieprogramma van Suriname

2 Op weg naar districtsoverheid Decentralisatieprogramma van Suriname

3

4 Inhoud 5 Voorwoord 7 Inleiding 13 Hoofdstuk 1 Van proces naar beweging 39 Hoofdstuk 2 De DLGP-componenten 59 Hoofdstuk 3 Risico s en oplossingsmodellen 73 Hoofdstuk 4 De rol van evaluatie 81 Hoofdstuk 5 Het vervolg, kwaliteit van leven 87 Hoofdstuk 6 Karakteristieken van de vijf pilot-districten 98 Bijlagen

5

6 Visie en missie van de minister van Regionale Ontwikkeling Minister Felisi Voor de uitvoering van het decentralisatieprogramma van de regering van Suriname is minister Michel Felisi van Regionale Ontwikkeling verantwoordelijk. De contouren van het beleid zijn in enkele kernachtige uitspraken van de minister weergegeven. Met deze beknopte weergave van zijn visie op het DLGP en de rol van het ministerie in de voorbereiding en uitvoering, opent onze publicatie. * Adviserend: Bestuursambtenaren moeten integreren in de samenleving. Zij dienen samen met de burgers projecten, plannen en programma's te maken om hun omgeving te verbeteren en te ontwikkelen, waardoor men voor het nageslacht een ontwikkeld gebied achterlaat waarop verder gebouwd kan worden. * Vermanend: Als het slecht gaat met de burgers, ligt dat aan de bestuursdienst. * Ontwikkelingsgericht: Ontwikkeling is een proces. Als er één ding is dat zich niet verdraagt met ontwikkeling, is dat welke vorm van stagnatie dan ook. Stilstand in ontwikkeling staat gelijk aan achteruitgang. Het woord 'ontwikkeling' komt voor in de naam van het ministerie, hetgeen een extra druk legt op de schouders van iedereen binnen het ministerie om de regio's te ontwikkelen. * Volksgericht: De regio's moeten de handen uit de mouwen steken. Gemeenschapsontwikkeling is een aandachtsgebied van de hoogste prioriteit, waarbij bestuur en burger hand in hand de kwaliteit van het leven opvoeren tot boven het niveau van een menswaardig bestaan om te kunnen groeien naar een levensstandaard waar er in ieder geval geen ruimte is voor armoede. 5

7 Visie en missie van de minister van Regionale Ontwikkeling * Oplossingsgericht: Voor oplossingen zijn er expertise, middelen en regionale fondsen nodig. Het Districtsfonds is een voorbeeld van zo een regionaal fonds waarmee lokaal gewerkt kan worden. * Missie: De nieuwe strategie c.q. het beleid van het ministerie van Regionale Ontwikkeling kan niet anders zijn dan dagelijks gericht op het juist functioneren van de structuren die verantwoordelijk zijn voor de regionale fondsen en die nodig zijn voor de kwaliteitsverbetering van het leven van de burger. 6

8 Eygi prakseri, eygi du DLGP-Managing Director Mr. Basharat Ahmadali Er is veel gezegd en geschreven over decentralisatie in de afgelopen vijf jaar van implementatie en ook al daarvoor, gedurende de voorbereiding. Decentralisatie, zoals begrepen in het 'Decentralization and Local Government Strengthening Program' (DLGP) dat in 2002 officieel van start ging. Deze publicatie geeft openheid van zaken en belicht aspecten van het DLGP die niet eerder zijn beschreven. Hierin wordt verteld over de manier waarop de uitdagingen zijn overwonnen, over wat zich achter de schermen afspeelde, en worden de betekenisvolle rollen belicht van gezagsdragers, sleutelfiguren, instituten en instanties, alsook de bijzondere rol van een internationale organisatie als de Inter-American Development Bank. Verder is er aandacht voor de wijze van participatie van de burgers. De bedoeling van deze publicatie is niet alleen om vijf jaar Decentralisatie, met de vele historische mijlpalen die de regering met het DLGP op bestuurlijk vlak heeft bereikt, voor de historie vast te leggen. Deze vastlegging is ook bedoeld voor wetenschappers en studenten die geïnteresseerd zijn in de in gang gezette rechtsontwikkeling. Vooral de diverse actoren en doelgroepen met elk hun eigen verantwoordelijkheid op het terrein van projectmanagement vinden hierin materiaal dat zij als referentie kunnen gebruiken, in het bijzonder bij politiek-bestuurlijk gevoelige projecten. De in het DLGP opgedane ervaringen kunnen dan als instrument en/of succesformule gehanteerd worden. 7

9 Regering Venetiaan-Sardjoe, de centrale overheid Districts-commissarissen, de lokale overheid 8

10 Eygi prakseri, eygi du Was de omgeving er wel rijp voor om dergelijke vernieuwingen en hervormingen door te voeren? Op papier is Suriname een gedentraliseerde eenheidsstaat. Maar moet men er dan een kwart eeuw over doen om de wetgeving betreffende die decentralisatie operationeel te maken? Bestuur, burger en ontwikkeling gaan samen, hand in hand. De centrale overheid alleen kan die ontwikkeling voor de burgers niet brengen. Alle burgers bij elkaar kunnen dat ook niet. Het dan maar overlaten aan de particuliere sector of aan niet-gouvernementele organisaties? Deze publicatie gaat in op de benadering die we bij het DLGP hebben gehanteerd. We volgden een werkwijze van geïntegreerd denken en handelen. We gaven aanzetten voor een evenwichtige en effectieve taakverdeling tussen de centrale overheid, de districtsoverheden, de particuliere sector en de NGO's. In dit geheel speelden de burgers een unieke rol ze lieten hun stem horen op hoorzittingen en die werd vervolgens op alle lokale niveaus opgenomen in de plan- en begrotingsdocumenten. En om hún stem gaat het, de burger staat voor ons onder alle omstandigheden centraal. Onze drijfveer is dat de kwaliteit van hún leven steeds beter wordt. Het was een technisch programma vol risico's. We stonden voor vraagstukken als: hoe faalangst te overwinnen? Welke maatregelen moet je nemen om falen tijdig te voorkomen? Het vroeg om continu evalueren en steeds leren uit de gemaakte fouten. Stoppen of doorgaan? Of strategisch bijstellen en doorgaan? Of was het beste maar vasthouden aan de uitspraak van Machiavelli ( ) die anno 2008 nog valide is, namelijk om de uitvoering onder alle omstandigheden te beheersen en steeds door te gaan? U komt in deze publicatie de nieuwe visie tegen waar decentralisatie om draait. Met uitspraken als: Verlaat op districtsniveau de oude visie met betrekking tot begrotingsbesnoeiing en belastingverhoging. Werk met een open begrotingsvisie en met een resultaatgerichte begroting. Laat de burger zelf bepalen wat in de districtsbegroting komt en hoe dit te financieren. Is Suriname daar wel rijp voor? Of is dit meer iets voor de volgende generatie? 9

11 Informatiebijeenkomst voor regering en ambtelijk kader over nieuwe bestuursmodellen Bas Ahmadali met DLGPconsultants Wonny Boedhoe en Hans Lim A Po Presentatie Lim A Po Instituut van bestuursmodellen voor Paramaribo en Sipaliwini 10

12 Eygi prakseri, eygi du Deze visie is niet eens zo uniek, als je kennis maakt met de toepassing ervan in de 'Saramacca District Experience' en de 'Washington State Experience'. Hierover is te lezen in deze publicatie. Het DLGP heeft in ieder geval het eigenaarschap van deze issue en zal ermee doorgaan in de vervolgfase van het decentralisatieprogramma, tot het ook manifest wordt bij de instanties die in de positie zijn om daarop beleid te maken. Decentralisatie schept verder kansen voor de districtsoverheden om de verschillende overheden centraal en decentraal - integraal op elkaar af te stemmen. Maar vooral speelt decentralisatie een sleutelrol in het dichter bij elkaar brengen van overheden en burgers (particuliere sector), verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan burgers, toename van het vertrouwen van burgers in het lokaal bestuur, bevorderen van ethiek en integriteit binnen de administratie van de lokale overheden, toespitsen van de aanpak op versterking van de districten middels geassocieerde capaciteitsopbouw, en fysiek aanzetten blijven geven tot het verheffen van de woon- en leefkwaliteit in de woongemeenschappen boven de minimum levensstandaard door het uitvoeren van kapitaalinvesteringsprojecten. We brengen een woord van dank en erkentelijkheid uit aan de regering van Suriname en aan de districtsautoriteiten voor de ondersteuning en het in ons als projectteam gestelde vertrouwen. De Inter-American Development Bank danken we voor de financiële en technische bijstand. Een ieder die actief heeft geparticipeerd in onze brainstormsessies, planning en implementatie-activiteiten (nationaal en internationaal) en degenen die het projectteam wisten te verrijken met de juiste informatie, nieuwe inzichten, studies, ervaringen en documentatie zijn we zeer erkentelijk. En last but not least bedanken wij politiek Suriname en de burgers van de districten voor het gevormde draagvlak. Met ons allen hebben we gezorgd voor een decentralisatieproces dat gegroeid is tot een niet meer te stuiten beweging die de democratie verder helpt beschermen en versterken tot heil en welzijn van Suriname. Basharat Ahmadali Paramaribo, 11 november

13 Concept-districtsbestuursmodel. De districtsraad benoemt staffunctionarissen en bestuur. Het bestuur benoemt het lagere districtspersoneel; de regering benoemt de districtscommissaris die leiding geeft aan het bestuur Financiële decentralisatie: via het districtsfonds heeft elk district eigen inkomsten voor financiering van autonome taken. Het ontvangt middelen uit de staatsbegroting voor bewindsvoering en sectorale ontwikkeling 12

14 Hoofdstuk 1 Van proces naar beweging De eerste presentatie van een plan tot decentralisatie van de districten werd allesbehalve enthousiast begroet. Beleidsmakers keken sceptisch, districtscommissarissen reageerden onwillig en vanuit het parlement werd de aanvankelijke opzet gebagatelliseerd. Ongeloof en tegenstand voerden de boventoon. Na deze ontmoedigende reactie verscheurde presentator Basharat Ahmadali zijn introductie, legde de snippers op de ministerstafel en sprak de historische woorden: Uw omgeving is nog niet zover. In de stilte die hierop volgde verliet hij de kamer. Van beide kanten beschouwd was deze reactie niet vreemd. Discussie over mogelijke vormen van zelfbestuur voor de districten is in Suriname altijd een omstreden kwestie geweest. De economische potentie van de districten (bauxiet, rijst, landbouw en toerisme) en hun bewonersaantallen (bij landelijke verkiezingen vaak van doorslaggevend belang) maken de administratieve onderdelen van de centrale regering in Paramaribo tot een bron van belangenstrijd voor de politiek. Decentralisatie wordt in deze context dan al gauw geïnterpreteerd als het afstaan van macht. Geen reële optie dus, vanuit welk machtscentrum dan ook. Paradoxaal genoeg is volgens de grondwet van de Republiek Suriname decentralisatie wel voorgeschreven. Maar in de praktijk opereert het land als een gecentraliseerde eenheidsstaat, met een centrale overheid die vanuit de hoofdstad alles bepaalt. Suriname's bestuursindeling dateert uit 1863, hetzelfde jaar overigens waarin ook de slavernij in de voormalige Nederlandse kolonie officieel werd afgeschaft. Sinds die tijd staan alle districten onder beheer van een (benoemde) districtscommissaris. Deze fungeert slechts als administratief hoofd: zijn directieven komen van ministers uit Paramaribo. Met de groei van de bevolking in de tien districten en de toename van economische activiteiten ontstond de behoefte aan efficiëntere werkwijzen en grotere toegankelijkheid tot dienstverlening van de staat. De vraag om lokale faciliteiten deed zijn intrede. 13

15 1 Van proces naar beweging Enerzijds heeft de centrale overheid wel oog voor de veel grotere administratieve efficiëntie die decentralisatie ontegenzeggelijk met zich meebrengt. Maar anderzijds is de bestaande situatie ook al zo lang een gegeven dat het menig bestuurder erg moeilijk valt zich een andere vorm van bestuur in te denken. En bovendien speelt op de achtergrond steeds de vraag: zou de districtsbevolking, door heel de geschiedenis heen immers steeds achtergesteld, wel in staat zijn om zichzelf te besturen? Binnen dit hobbelige veld van tegenstrijdigheden moesten de eerste stappen worden gezet op de weg naar daadwerkelijke decentralisatie. De intentie tot spreiding van bestuur en bevoegdheden zou uiteindelijk gestalte krijgen in het DLGP, het 'Decentralization and Local Government Strengthening Program' dat in 1998 officieel van start ging - 35 jaar na de eerste poging vanuit de politiek - om actief invulling te geven aan het vestigen van lokale bestuursvormen in de districten. 14

16 1 Van proces naar beweging Voorgeschiedenis In 1963 schreef het kabinet van minister-president Emanuels geschiedenis: voor de eerste keer diende toen bij de Staten van Suriname een ontwerp voor een landsverordening waarmee een aanzet gegeven zou kunnen worden tot decentralisatie. Met dit ontwerp zouden er districtsraden worden ingesteld, met de functie van adviesraad. Maar uiteindelijk werd het voorstel nimmer in behandeling genomen; ook een later herzien ontwerp is na indiening (in 1972) nooit behandeld door het parlement. In 1968 ging het kabinet Sedney-Lachmon een stap verder. Onder deze regering werd een speciaal departement in het leven geroepen dat zich met deze kwestie moest bemoeien: het ministerie van Districtsbestuur en Decentralisatie. In de praktijk werd het echter bekend als het ministerie dat zorgt voor verbetering van de zandwegen, de drinkwatervoorziening en voor elektriciteit in de districten. Insiders noemden het daarom een 'politieke schijnbeweging'; dit zou immers met werkelijke decentralisatie van het bestuur niets te maken hebben, meenden zij. 15

17 1 Van proces naar beweging Toch heerste er lange tijd enige tevredenheid met deze ogenschijnlijke decentralisatie. Er was in 1989 een wet aangenomen en volgens deze Wet Regionale Organen (WRO) zou het in theorie wel goed zitten met de budgettaire, financiële en verordenende bevoegdheden die daarin aan de districtsraden was gegeven. Volgens de WRO zou, naarmate de wegen verbeterd werden, de lokale overheid gaandeweg het onderhoud daarvan overnemen en dit uiteindelijk uit eigen inkomsten van het district gaan financieren. Hiermee wilde men voorkomen dat de regering maar steeds fondsen moest blijven besteden aan het herstel van de zandwegen in het district - op zijn Surinaams gezegd een situatie van 'du no du' (vergeefse moeite). In de praktijk zou echter blijken hoe zwak deze per WRO ingevoerde decentralisatie feitelijk was. Zo functioneerde volgens deze structuur de districtscommissaris niet als werkelijke bestuurder, maar bleef hij een verlengstuk van de centrale overheid. Zijn positie werd weliswaar verstevigd door hem ook tot voorzitter van de districtsraad te maken. Daarnaast was hij ook hoofd van het districtsbestuur, maar dat bestond volledig uit vertegenwoordigers van de ministeries, dus het bleef toch een zaak van de centrale overheid. De districten en hun districtsraden hadden slechts op papier autonome bevoegdheden: daadwerkelijke uitvoering bleef uit. Waarom? Omdat zowel bij de centrale overheid (om politieke redenen) als bij de lokale overheid (vanwege onervarenheid in bestuurlijke zin) de wil daartoe ontbrak. Extra middelen om de districtsraden en de regionale raden te laten functioneren werden niet beschikbaar gesteld. De raadsleden hadden geen vergaderruimte, kregen geen materiaal en ontvingen initieel geen onkostenvergoeding. Training om hun werk beter te kunnen doen bleef uit. De post van secretaris van de districtsraad werd niet ingevuld en het districtsbestuur is nimmer bemenst. De districtscommissaris bleef ondanks de bij wet ingevoerde decentrale regionale organen als van oudsher functioneren: ten volle afhankelijk van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. 16

18 1 Van proces naar beweging Hoewel het de bedoeling was werd het districtsfonds niet geactiveerd, zodat er geen zelfstandig financieel beheer kon worden gevoerd, waardoor de autonome taken die op papier wel waren aangegeven bleven liggen. Geen ressortplannen, geen districtsplannen, geen districtsbegroting. Een andere zwakte in de WRO vormde het financiële beheer. De inkomstenzijde bleek onvolkomen geregeld: er waren slechts enkele inkomstenbronnen zoals boetes, bestemmingsheffingen en de opbrengsten van verbeurd verklaarde goederen. De uitgavenzijde was evenmin goed geregeld. Kortom: geen enkel bij wet gegeven instrument werd geactiveerd om het beheer, bestuur en ontwikkeling van het district in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever aan te pakken. Het bestaande systeem van beheer en bestuur op basis van mandaat en medebewind werd voortgezet. Centralisme bleef hoogtij vieren. Er kon dus niet anders dan geconcludeerd worden dat er weer voor de tweede keer - een schijnbeweging richting decentralisatie was gemaakt. Ook bleek de algemene zwakte binnen de centrale overheid (het ministerie van Regionale Ontwikkeling) en op de districtscommissariaten. De districtscommissariaten zijn in de loop der jaren verpolitiseerd waardoor er weinig gekwalificeerd personeel aanwezig was. Verder was er sprake van uitholling doordat er bevoegdheden werden afgehaald van de posten. Ministeries zetten hoe langer hoe meer hun eigen afdelingen neer in de districten. De aanpassing en de institutionele versterking van de commissariaten die verwacht mochten worden na invoering van de WRO bleven uit. Men bleef kampen met slechte behuizing, slecht meubilair, geen geschikte kantoorapparatuur, geen ICT-faciliteiten, geen transportmiddelen. Er kwam geen training voor het personeel met betrekking tot de nieuwe taken en verantwoordelijkheden, zoals inkomstengenerering (districtscommissariaten hebben vanaf hun instelling in 1863 nimmer bemoeid met inkomsten), financiële administratie m.b.t. begroting en financieel beheer, instellen en 17

19 1 Van proces naar beweging versterken van technische diensten om werken voor te bereiden en uit te voeren, het institutionaliseren van de voorgeschreven bevolkingsparticipatie, op het gebied van regionale planning met inspraak van de bevolking. Er was zelfs helemaal geen sprake van districtsoverheid. Het was een situatie die nationaal bekeken nog wel enige tijd 'intern' gehouden kon worden, maar internationaal speelden ontwikkelingen die in vele landen meer democratisering afdwongen. Ook Suriname kreeg met de nieuwe eisen in de wereld te maken. Op den duur was niet meer onder de internationale druk uit te komen. Steeds meer donorlanden en -organisaties twijfelden eraan om middelen ter beschikking te stellen van regeringen van landen die geen gedecentraliseerd bestuur kenden. Hoe langer hoe meer werd ingezien dat er via decentralisatie substantiële verbetering kan worden doorgevoerd in de woon-, werk-, leef- en productieomstandigheden van de burgers. Immers, de democratie van de Trias Politica-leer bood - hoe belangrijk de scheiding van de drie machten ook is - al lang geen soelaas meer voor de vele problemen van de bevolking, zoals toegang tot goede drinkwatervoorziening en elektra of begaanbare wegen. Bevolkingsinfo helpdesk Wanica 18

20 1 Van proces naar beweging Internationaal kwam er meer pressie op het begrip democratie. Decentralisatie werd een sleutelbegrip, omdat hiermee versterking van democratie wordt bereikt. Meegaan met deze tendens betekende voldoen aan randvoorwaarden om in aanmerking te komen voor internationale technische en financiële bijstand. Toch zou het nog enige tijd duren voordat Suriname zover was, maar verandering stond al voor de deur en wilde naar binnen. DLGP op internationaal forum in Brazilië over burgerparticipatie. Op de foto minister Simpson Miller van Regionale Ontwikkeling van Jamaica (m), Santrousia Somowidjojo, staflid Bureau Decentralisatie (l), Iris Gilliad, DLGP Task Manager Burgerparticipatie (r) 19

21 1 Van proces naar beweging Relatie met de IDB In december 1997 deed de regering van president Jules Wijdenbosch aan de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, de IDB het verzoek voor financiering van een ambitieus programma om lokaal bestuur te vestigen in de tien districten waarin het land is opgedeeld. De Bank reageerde hier positief op. In maart 1998 kwam een identificatiemissie van de IDB zich ter plekke oriënteren en adviseerde de regering om een drietal studies te verrichten: (i) Local Infrastructure Investment Financing (ii) Local Government Capacity Building (iii) Intergovernmental Fiscal Relations. De eerste studie betrof de lokale infrastructuur en zou een structurele aanpak moeten opleveren van het achterstallige onderhoud van de zandwegen in de districten die onder beheer staan van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. In eerste instantie werd gemikt op rehabilitatie van de secundaire en tertiaire (zand)wegen, maar tegelijkertijd zou er ook een begin gemaakt worden met een bredere opzet richting decentralisatie: het werken aan capaciteitsopbouw voor lokaal bestuur en het opzetten van een kader voor fiscale decentralisatie. Van de koppeling van deze drie aspecten werd veel verwacht; deze zou immers de ruggengraat gaan vormen voor de daadwerkelijke uitvoering van decentralisatie van het bestuur. Decentralisatie is in de Surinaamse situatie geen sinecure. Zo beslaat bijvoorbeeld het district Sipaliwini wel 80% van de oppervlakte van het land, maar het huisvest slechts 5-8 % van de bevolking. De overige districten liggen allen in de kuststrook en kennen problemen van zeer uiteenlopende aard. De bevolking spreekt verschillende talen en ook de economische potenties en de daaraan gerelateerde belangen lopen totaal niet parallel. Begrotingstechnisch zijn de districten niet meer dan een afdeling van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. Van enige districtsoverheid was geen sprake. 20

22 1 Van proces naar beweging Deskundigheid op het gebied van decentralisatie kwam niet voor in het land. Middelen daartoe waren evenmin beschikbaar. En op de koop toe bleek dat de herindeling van het land met de districtsgrenswijzigingen van 1985 ook niet had bijgedragen tot invulling van de gewenste decentralisatie zoals de grondwet die bedoelde. Het leek haast onbegonnen werk om enig ontwikkelingsgericht evenwicht te brengen in bestuurlijke en economische zin. Waar te beginnen? De drievoudige benadering van de IDB-studies leek een eerste houvast te geven. Onder leiding van de IDB-projectontwikkelaar Robert Daughters werd met als coördinator mr. Basharat Ahmadali een voorbereidingsteam samengesteld dat aan deze 'Mission Impossible' richting en leiding moest geven. De uitdaging zat hem vooral in het scherp krijgen van de focus van het programma. Want waartegen zei de politiek eigenlijk ja - tegen werkelijke decentralisatie of ging het er slechts om om aan de benodigde middelen te komen voor verbetering van de infrastructuur? Gaandeweg de voorbereidingen zou hier duidelijkheid in moeten komen. Soms leek het erop dat het er bij de regering alleen maar om ging de IDB te interesseren Suriname met een zachte lening te helpen met structurele aanpak van het onderhoud van de zandwegen in de districten en deze achterstand op termijn weg te werken. De identificatieperiode van het project liep van maart tot november Daarna kon men in december 1998 officieel beginnen met de fase van projectvoorbereiding. De coördinator wilde het liefst vanaf de start direct aansturen op een uitgesproken beleid om de districten institutioneel te versterken. In zijn strategie moest het met name gaan om de districten financieel te decentraliseren, waarbij er een eigen stelsel kwam van inkomsten en zelfstandig financieel beheer, waarbij de bevolking op lokaal niveau optimaal bij de besluitvorming was betrokken en er meerjaren investeringsprogramma's voor de ontwikkeling van de sectoren binnen de districtsautonomie werden ontwikkeld. 21

23 1 Van proces naar beweging Al deze aspecten zijn door het IDB-landenteam uit Washington DC, na vele brainstormsessies ontwikkeld, met input van het projectteam ter plekke, functionarissen van de ministeries van Regionale Ontwikkeling en Financiën, en vooral: met nauwe betrokkenheid van diverse doelgroepen in de districten. Iris Gilliad, manager Burgerparticipatie, zegt dat er in het begin veel tijd is besteed aan het verkrijgen van lokale ondersteuning voor de decentralisatie-gedachte. Dit werd gedaan door werkbezoeken aan de districten en interviews in de media. Het programma was in het begin vrij technisch: structuren creëren en documenten samenstellen zoals plannen voor burgerparticipatie. Lang niet gemakkelijk dus om mensen vlot mee te krijgen; er moest veel taai werk verzet worden. Maar haar team was goed gemotiveerd en zette door. Gilliad noemt bewustwording een constante uitdaging. Haar voornaamste doel? De win-win situatie van decentralisatie moet voor een ieder duidelijk worden! Het resultaat van de initiële beraadslagingen werd vastgelegd in een gedetailleerd programma en gepresenteerd aan de regering. Het bevat een op maat gesneden profiel waarin alle doelgroepen zich kunnen terugvinden. In totaal hebben 35 internationale consultants en evenveel Surinaamse deskundigen bijgedragen aan dit veelomvattende programma. Belangrijke staatsorganen waaronder het Planbureau, de Centrale Landsaccountantsdienst en de Rekenkamer hebben vanaf het eerste uur het programma constructief ondersteund. De opeenvolgende ministers van Regionale Ontwikkeling, Yvonne Raveles ( ), Romeo van Russel ( ) en Michel Felisi (vanaf 2005) zorgden voor continuïteit van het programma door goedkeuring in de Raad van Ministers van essentiële stukken zoals staatsbesluiten en interimwetten die het decentralisatieprogramma een wettelijke basis gaven. 22

24 1 Van proces naar beweging Het DLGP werd opgestart met een begroting van US$ 7 miljoen, waarvan 70% (US$ ) wordt gefinancierd uit een lening van de IDB en de overige 30% (US $ ) de committering is van de Surinaamse regering en uit de staatsbegroting komt. De algemene doelstelling van het programma luidt: Om de districten in Suriname een eigen wettelijk kader te geven en institutioneel te versterken, wat noodzakelijk is voor het voeren van een zelfstandig fiscaal, begrotings- en financieel beheer van het district, zodanig dat de pilot-districten in staat worden gesteld taken voor de eigen huishouding, alsmede hun eigen ontwikkelingsprogramma's, zelfstandig uit te voeren. Als de eerste vijf districten voor de pilot-fase werden gekozen Wanica, Para, Commewijne, Nickerie en Marowijne. Tegelijkertijd zou er in deze periode voor twee uitzonderlijke districten een studie naar bestuursmodellen worden gedaan: voor het stadsdistrict Paramaribo dat immers de hoofdstad van het land is en waar ruim de helft van de bevolking woont, en voor het enorme district Sipaliwini dat vrijwel het totale binnenland van Suriname beslaat. Aldus werd begonnen met een grote nationale uitdaging waar alle burgers van het land mee te maken zouden krijgen. DC Raymond Landburg van Sipaliwini werkt samen met zijn bestuursambtenaren en de PIU aan de herziening van hun organisatiestructuur voor een efficiënte en effectieve bestuursvoering 23

25 1 Van proces naar beweging Uitgangspunten van het beleid Als startpunt gold de bestaande situatie: een gecentraliseerde bestuursvorm waarbij het land is verdeeld in tien districten en elk district weer in een aantal ressorten is onderverdeeld. De districten kennen geen autonomie en geen zelfbestuur. Het zijn gedeconcentreerde administratieve eenheden die rechtstreeks ressorteren onder het gezag van de minister van Districtsbestuur en Decentralisatie (later genoemd ministerie van Regionale Ontwikkeling). Waar en wanneer nodig, volgen de districtscommissarissen de aanwijzingen van verschillende andere ministers die dikwijls met eigen personeel bemande bijkantoren hebben in de districten. De grondwet voorziet echter wel in de mogelijkheid tot instelling van zelfstandige gemeenschappen. Enkele uitspraken uit de hoogste kringen van beleidsmakers tonen een interessante voortgang in de uitgangspunten van decentralisatie. De huidige grondwet van Suriname gaat evenwel uit van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, terwijl de praktijk aangeeft dat Suriname een gecentraliseerde staat is. De hele bestuursvorm is in strijd met de grondwet, vandaar dat decentralisatie van bestuur hoge prioriteit heeft. (Regering Wijdenbosch ) Ontwikkeling van een district is en blijft een onderdeel van de nationale ontwikkeling. Het beleid van de districten moet gericht zijn op het nationale beleid. Onderdelen die specifiek te maken hebben met het district zullen autonoom worden uitgevoerd, terwijl de rest een samenspel wordt tussen de verschillende bestuurslagen van het complementaire bestuur. (Regering Wijdenbosch ) De Wet Regionale Organen zal worden geëvalueerd, waarbij speciale aandacht zal worden besteed aan het stelsel van regionaal bestuur en regionale vertegenwoordiging in het kader van de realisatie van het streven naar een verbeterde functionering van de regionale organen. Via een pilot-programma zal op een verantwoorde en beheersbare wijze gestalte worden gegeven aan de financiële decentralisatie met het doel stapsgewijs inkomstengenererende en budgettaire bevoegdheden aan de districten over te dragen. (Regeringsverklaring Venetiaan/Ajodhia , blz. 25) 24

26 1 Van proces naar beweging Er zal gewerkt worden aan de versterking van het regionale bestuursapparaat en van de afdelingen en instituten bij de centrale overheid, die verantwoordelijk zijn voor het richting geven aan en de monitoring van het decentralisatieproces en voor de begeleiding en ondersteuning van het lokale c.q. gedecentraliseerde bestuur. (Regeringsverklaring Venetiaan/Ajodhia , blz. 25) Bij de aanvang van het DLGP in november 2002 heeft de regering over een aantal cruciale kwesties in het decentralisatiebeleid duidelijke standpunten ingenomen. Zo werd besloten dat het invoeren van de financiële decentralisatie in een beperkte vorm zou plaatsvinden. Voorts golden als essentiële kenmerken in deze: gefaseerd, beheerst en verantwoord: a) Beperkt, omdat aan de districten niet direct de volledige autonomie, hun huishouding rakende, wordt toegekend. Slechts enkele van de meest brandende taken van de centrale overheid worden door het operationeel maken van de WRO overgeheveld naar de districten. b) Beheerst, dus niet alle 10 districten tegelijk, maar experimenteel in enkele 'pilot' districten. c) Gefaseerd in termijnen, om niet onbeheerst en onverantwoord binnen een kort tijdsbestek het decentralisatieprogramma te realiseren, maar een meerjaren decentralisatieprogramma (initieel drie jaar: ) op te stellen en te realiseren. d) Beperkt, gefaseerd, beheerst en verantwoord vanwege de overzichtelijkheid, de uitvoeringscapaciteit (deze is zwak, zowel bij de centrale overheid als bij de districtsoverheid) en het kostenaspect. Alvorens de districten financiële bevoegdheden - een eigen kas - te geven, dienden zij op verantwoorde wijze eerst te zijn gecertificeerd. Robert Daughters, de Mission Chief van het IDB-landenteam, is zeer kritisch geweest over de door het ministerie van Regionale Ontwikkeling voorgestelde kandidaten voor de post van projectcoördinator. De invulling hiervan was een harde voorwaarde om, na de geslaagde identificatieperiode, officieel te starten met de projectvoorbereiding. Uiteindelijk werd overeenstemming bereikt over Basharat Ahmadali als de projectcoördinator. Deze heeft tijdens 25

27 1 Van proces naar beweging het hele proces de overheid bijgestaan om het DLGP 'op maat' van de Surinaamse situatie samen te stellen. Als de rode draad in zijn beleid hanteerde Ahmadali dat de geldende visie van het DLGP niet zou indruisen tegen het regeringsbeleid en hij zorgde er ook voor lokale en internationale consultants en medewerkers in de eigen gelederen op het juiste spoor te houden. Daarmee wilde hij voorkomen dat verschillende betrokkenen een 'eigen ding' van het programma gingen maken. In een terugblik zegt Ahmadali hierover: Wie het DLGP niet begreep zoals het er lag en het geheel niet tot zich nam, was gedoemd tot eigen falen. Zij die daarin niet pasten of zich niet hebben weten aan te passen wie het ook moge zijn geweest, wat hun niveau ook was of welke politieke gelieerdheid ze ook mochten hebben zij hebben zichzelf tijdig weggezuiverd. De scherpte waarmee we dit in de gaten hebben gehouden, heeft het falen van het DLGP voorkomen. 26

28 1 Van proces naar beweging Maatschappelijke discussie Er moest simultaan, op vele fronten aftastend, begonnen worden. Het was belangrijk om rekening te houden met de harde realiteit dat het niet gemakkelijk zou zijn om een doorbraak te krijgen. Hoe kon men het best omgaan met de politiek-bestuurlijke gevoeligheid, en met de onbekendheid over het begrip decentralisatie die zeker zou leiden tot onbemindheid? Vooral kwesties als: hoever mag je gaan, waar trek je de grenzen, welke keuzen moet je maken als het gaat om veranderingen, hoe verklein je risico's om zonder kleerscheuren er vanaf te komen, hoe wordt voorkomen dat het programma reeds bij de start een deuk krijgt? Gevoelige zaken waar al doende een uitsluitsel op moest komen. Dat viel niet mee. Niemand durfde er in het begin publiekelijk mee uit te komen, vertelt Ahmadali. Het politieke kader niet en het ambtelijke kader nog minder. Er kwamen veel vragen uit alle kringen en doelgroepen die recht hebben op de juiste informatie, maar de antwoorden bleven uit. Door pro-actief en risicovol te bewegen, confrontaties niet uit de weg te gaan, prestaties te leveren zowel persoonlijk als in teamverband, hoogtepunten via de media uit te buiten werd langzaam maar zeker het vertrouwen opgebouwd dat nodig was om de decentralisatie dat als een proces begon om te zetten in een niet meer te stuiten beweging. Maatschappelijke discussie over decentralisatie en burgerparticipatie, door de Democracy Unit van de universiteit van Suriname 27

29 1 Van proces naar beweging De eerste internationale consultant, Luiz Villela uit Brazilië, ontpopte zich tot een grote steun voor de kersverse DLGP-projectcoördinator. Hij had op alle vragen een pasklaar antwoord, en met hem zijn de eerste tackles van onder andere de Belastingdienst waar men duidelijk liet merken decentralisatie niet te zien zitten, overwonnen. Gezamenlijk werd het hobbelige traject met succes afgelegd, en Ahmadali kon in juli 1999 sterk uitkomen met zijn eerste krantenartikel in het grootste dagblad van Suriname, een wetenschappelijke beschouwing met als titel: 'De fiscale decentralisatie in Suriname; Een nieuwe financiële verhouding tussen de Staat en de Districten in wording.' Het artikel schetste een algemeen beeld van de fiscale decentralisatie als een bijdrage aan de informele standpunten over het decentralisatieprogramma, bedoeld voor het intellectuele kader van het land. De reacties waren niet massaal, maar wel zeer positief. Hiermee kwam de maatschappelijke discussie over deze materie publiekelijk op gang en het onderwerp trok de aandacht van wetenschappers, studenten en internationale organisaties. Er volgden vele projectpresentaties. De eerste openbare presentatie vond plaats in het bekende café Tori Oso, er waren gastcolleges op de Anton de Kom Universiteit van Suriname, en er volgden meer publicaties. Dit alles droeg bij tot algemene acceptatie van de decentralisatie. Toen dit eenmaal merkbaar was had intussen het projectbureau ook pasklare antwoorden geformuleerd op de vele vragen die vanuit allerlei kringen werden gesteld. Minister Van Russel kwam gedurfd uit door in alle pilot-districten te verschijnen en eiste ten overstaan van de doelgroepen (districtscommissarissen, leden van districtsraden en ressortraden, ministeriële afdelingshoofden en districtsdiensthoofden, NGO's en het bedrijfsleven) de politieke verantwoordelijkheid op. Daarmee kwam een duidelijk eind aan de tot dan heersende onduidelijkheid van de kant van de regering cq. de politiek. En het projectbureau kon nu weer een tijd ongestoord verder met haar technische werk. 28

30 1 Van proces naar beweging Hoewel. ongestoord? Binnenshuis speelde er ook wel het een en ander. De IDB verwachtte erg veel van modern projectmanagement en had maar weinig op met een aanpak van management naar gemengde maatstaven. De Bank kwalificeerde dat laatste als 'ouderwets' terwijl het voor de Surinaamse omstandigheden vaak een betere aanpak bleek te zijn. Ahmadali voelde zich meermalen tussen twee vuren gevangen. Want kon de Bank eigenlijk wel antwoord geven op zijn vraag in wiens dienst hij nu eigenlijk was: van de IDB of van de Surinaamse gemeenschap? Een minister die ooit tegen hem de opmerking maakte: Ik hoor dat het slecht gaat met het project, kreeg prompt als antwoord:...neen, het gaat zelfs zéér slecht! Wilt u dus nu een besluit nemen en de regering vragen het programma stop te zetten of andere gepaste maatregelen te treffen? Maar ook deze soep zou in de praktijk niet zo heet gegeten worden. Het duurde een half jaar voordat aan de condities van de IDB was voldaan. Daarna kon het bureau de eerste gelden ontvangen en overgaan tot de implementatie van het goedgekeurde DLGP. De IDB heeft zelfs bij wijze van uitzondering extra middelen als schenking ter beschikking van de regering gesteld om internationale bijstand te kunnen inschakelen voor het projectteam en er aldus zeker van te zijn dat de overheid in staat was een dergelijk veelomvattend programma aan te kunnen. Hiertoe werden de volgende stappen gezet: Aanstellen van een Resident Advisor door een internationale organisatie: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werd ingehuurd voor de uitvoering van het 'Technical Cooperation Program' voor de duur van 4 maanden en wees de eerste Resident Advisor aan.. Acties om het staatsbesluit fiscale decentralisatie regionaal bestuur (S.B no. 53) te herzien en voor goedkeuring aan te bieden aan De Nationale Assemblee en deze tot wet te verheffen. Deze eis kwam van de Surinaamse overheid, die voor dit programma een breed politiek draagvlak en een sterkere wettelijke basis wenselijk achtte. De IDB zelf had al genoegen genomen met voormeld staatsbesluit. 29

31 1 Van proces naar beweging Werving, selectie en training van een projectdirecteur. Deze post was opengevallen omdat de projectcoördinator als strategisch adviseur ter beschikking van de minister van RO werd gesteld. Er waren reeds Task Managers op hun post. Ook na het plaatsen van vele advertenties en interviews met reflectanten kon deze belangrijke post niet ingevuld worden. Ze voldeden niet aan het profiel van een academisch geschoolde bestuurskundige met ruime nationale en internationale ervaring. Het project startte zonder een projectdirecteur. Een van de Task Managers werd aangewezen als Managing Director ad-interim in het belang van de voortgang van het programma. Werving, selectie en training van tenminste één Districts- Administrateur (DA). Hierbij werd uitgekeken naar een bedrijfseconoom als technocraat om leiding te geven aan de nieuw op te zetten afdeling Districts Financiën en Planning (DFP) op elk der districtscommissariaten. Met veel moeite en op de valreep kon in Wanica de eerste post van DA worden ingevuld. Ook de overige DA-posten zijn met horten en stoten bezet wegens gebrek aan ervaren kader in het land. DNA-voorzitter Ramdien Sardjoe bij de goedkeuring van de Interimwet Financiële Decentralisatie in

32 1 Van proces naar beweging. Het samenstellen van het Project Implementatie Plan (PIP) en voorbereiden van alle Terms of Reference voor de in te zetten lokale en internationale consultants. Hierbij is er behoorlijk wat mis gegaan. De betrokken internationale organisatie ging tornen aan de karakteristieken, principes en sleutels in het ontwerp en de begroting die al door de IDB en de regering waren goedgekeurd en op basis waarvan de leningsovereenkomst was gesloten. Door verschuivingen en herallocatie van de bedragen raakte veel ontregeld; de formules in de begrotingen en de monitoringsystemen klopten niet meer, en de medewerkers hadden geen andere keus dan door andere methoden het project te beheren, wat lastig en zeer tijdrovend was. Ook de ToR's werden niet gemaakt, en het heeft de PIU gedurende lange tijd parten gespeeld dat er aan lopende zaken moest worden gewerkt en tegelijkertijd aan de uitvoering van het programma als geheel. Al gauw werd duidelijk dat de strategische adviseur van de leiding van het ministerie tevens de rol van bewaker van het initiële Bestuur en docenten van de universiteit tijdens een presentatie over bestuurlijke en wettelijke hervormingen in Suriname 31

33 1 Van proces naar beweging programma had. Hij moest alert zijn en van tijd tot tijd zonder aanziens des persoons hard aan de bel trekken om buitensporigheden tijdig te signaleren en de zaak weer op het DLGP-spoor te krijgen. Dat ging niet altijd zonder conflicten, maar het is gebleken dat het de moeite waard was om het te trotseren. Voorbereiden van een trainingsplan. Door te lang bezig te zijn met veranderingen in het ontwerpprogramma, kwam het implementatieplan maar net op de valreep af en er was geen tijd meer om een trainingsplan te schrijven. Men moest er genoegen mee nemen om dit onderdeel ook op de hoop van pending zaken te plaatsen. Het ontwikkelen van een monitoring systeem. Ook dit ging op de hoop van pending zaken en werd pas tijdens de startfase van de implementatie afgemaakt. Alleen sloot het niet meer aan op de initiële cost table met eigen formules. Andere voorwaarden voor de eerste overmakingen van de leningsmiddelen waren: De selectie en het inhuren van een extern accountantskantoor; was tijdig gereed. o Het openen van een speciale bankrekening bij de Centrale Bank van Suriname voor de IDB-middelen; was tijdig gereed. o Het formuleren van het rekeningenstelsel voor de financiële administratie van het programma; was tijdig gereed. o De voorbereiding en goedkeuring van interdepartementale/ institutionele overeenkomsten, te weten de Belastingdienst, de CLAD en het NIMOS via het ministerie van ATM. Deze waren allen tijdig voorbereid. Het moment van de goedkeuring viel evenwel in de startfase van de implementatie. De IDB kon volstaan met de ondertekening van minimaal drie MOU's. Kernteam en consultants. Een lokaal consultantsbureau werd gecontracteerd om te zorgen voor de werving en selectie van de projectdirecteur, de Task Managers voor wettelijke hervormingen, voor begroting en financieel beheer, voor inkomstengenerering, voor civiele werken, en daarnaast een financieel administrateur, een ICTsysteemadministrateur, een secretaresse en een chauffeur. 32

34 1 Van proces naar beweging Het project startte evenwel zonder een projectdirecteur. Om toch aan de voorwaarden van de IDB te kunnen voldoen werd de Task Manager voor wettelijke hervormingen aangewezen als projectdirecteur ad interim. Ook startte het programma zonder een Task Manager voor civiele werken. Deze twee laatste posities zijn later, in de startfase van de uitvoering, naar tevredenheid ingevuld. Grote aanpassingen Basharat Ahmadali meent dat het IDB-programma terecht geen ruimte over laat om de aanpak te plaatsen in een eng kader. Een integrale aanpak vereist volgens hem een brede visie volgens welke er een product wordt geleverd waarbij rekening is gehouden met lokale, regionale en nationale omstandigheden, en met aspecten van politieke, bestuurlijke, sociale en economische aard en met internationaal aanvaarde normen en waarden die elders in de wereld met succes zijn toegepast met behulp van internationale organisaties. De door de IDB gedane aanbevelingen hebben de potentie om het bestuurlijke apparaat in de districten op een hoger niveau te brengen. De districten kunnen zelfvoorzienend gemaakt worden doordat ze bij voorbeeld met eigen besparingen en met financiële en technische bijstand investeringen van buitenaf kunnen doen in de verbetering van infrastructurele voorzieningen. De eis hierbij is wel dat deze investeringen zijn gerelateerd aan de economische groei die het welzijn en de welvaart van de lokale bevolking bevordert en tegelijkertijd tot verhoging van de productie leidt. De directeur van het DLGP vond de uitdaging bij het aanvaarden van zijn opdracht immens groot. Omdat de Surinaamse situatie, getoetst aan zijn eigen visie en gebaseerd op nationale en internationale oriëntatie, maar ook aan de door de IDB beschreven profielen, verre van ideaal was. De regering zou voor het bereiken van het rendement waarnaar door de realisatie van het IDBprogramma werd gestreefd, op nationaal niveau heel veel moeten aanpassen, verbeteren en vernieuwen. 33

35 1 Van proces naar beweging Zou het lukken om de regering van Suriname ervan te overtuigen dat middels het realiseren van 'op maat gesneden' meerjaren ontwikkelingsprogramma's zoals het DLGP, naar internationale standaarden kan worden gewerkt aan de economische groei voor de verhoging van de levensstandaard? Het was een uitdaging van de hoogste orde om samen met de deskundigen van de IDB en andere internationale en lokale experts te werken aan het ontwerpen van het DLGP, zegt Ahmadali. In tegenstelling tot de te overwinnen problemen elders in de wereld stond bij voorbaat vast dat in Suriname een specifieke benadering vereist was om tijdens de voorbereiding en uitvoering om te gaan met een scala van moeilijkheden. Enkele daarvan zijn: hoge kosten, ingewikkeldheid, een enorme algehele achterstand en zwakte, gebieden met over- en onderbevolking, overtuigingen van de verschillende etnische groepen, culturen, tradities en godsdiensten, politieke moeilijkheden, bureaucratie, emigratie en braindrain op grote schaal. Districtsbestuur Wanica en diensthoofden tijdens een doelgroepbijeenkomst met het DLGP-team 34

36 1 Van proces naar beweging Het DLGP zou moeten zorgen voor eenheid en uniformiteit in denken en handelen en gedaanteverwisseling is onvermijdelijk. Hoe bereik je dat als daarbij nog zaken komen kijken zoals scheef gegroeide economische en sociale structuren, het ontbreken van een goed ontwikkeld marktmechanisme, primitieve technieken en onwil tot vernieuwing? Als je je van te voren niet bewust bent van een dergelijke waslijst, dan weet je echt niet waarmee je begint en wat je te wachten staat. Wat je ook aanpakt, je stuit op problemen, drempels en obstakels. Haast voor elke stap en gedurende elke fase van het programma zal je strategieën moeten ontwikkelen om toch nog verder te kunnen gaan. Hoe dan ook, probleemoplossend. Omdat er niet voor alles een methode klaar ligt voor toepassing. Ook die moet je dan eerst ontwikkelen om verder te kunnen gaan. Terugkeren is de weg van de minste weerstand. Bij elke opkomende gedachte om maar ermee te stoppen, stond ik voor een nieuw begin. Zo is het gegaan vanaf het prille begin. En zo gaat het nog steeds. Die waslijst is nog steeds valide. Het presidium van de Districtsraad van Paramaribo. Van links naar rechts: ondervoorzitter Erwien Lely, voorzitter Rudy Strijk (DC) en secrectaris Udairay Panchoe 35

37 1 Van proces naar beweging Historisch overzicht van de belangrijkste initiatieven m.b.t. lokaal bestuur in Suriname Suriname is ruim drie eeuwen een kolonie van Nederland geweest. In die hoedanigheid werd het land beschouwd als een verzameling van cacao-, koffie- en suikerplantages die met slavenarbeid een lange periode zeer winstgevend zijn geweest en de eigenaren veel hebben opgebracht. In 1863 werd de slavernij in Suriname afgeschaft, en in dit jaar kwam er een nieuwe verdeling van de kolonie in 16 districten, bij Koninklijk Besluit. Het grootste deel van het binnenland was bij deze indeling niet betrokken - het ging duidelijk om de plantages in de kustvlakte, zoals de namen van de eerste districten ook aantonen: Boven Cottica, Perica, Boven Commewijne, Matapica, Beneden Cottica, Beneden Commewijne, Boven Suriname, Boven Para, Beneden Suriname, Commetewane, Beneden Para, Boven Saramacca, Coronie, Nickerie, Beneden Saramacca en Paramaribo. Eveneens in 1863 werden ook de eerste districtscommissarissen aangesteld, als de lokale beheerders van deze gebieden. Twee jaar later werd decentralisatie van bestuursmacht voor het eerst mogelijk gemaakt door art. 117 van het Regeringsreglement van 1865 dat 'de samenstelling, inrigting en bevoegdheid der districtsen plaatselijke besturen' aan de Surinaamse wetgever overliet. Van deze mogelijkheid werd pas in 1932 een zeer beperkt gebruik gemaakt door afkondiging van de Waterschapsverordening. Deze verordening was feitelijk een functionele decentralisatie en kan als een historisch hoogtepunt worden beschouwd in de geschiedenis van het decentralisatieproces. Hiermee werd namelijk vastgesteld dat de gekozen waterraden hun eigen inkomsten konden genereren en zij hadden tevens budgettaire en bestedingsautoriteit voor het onderhoud van de kanalen, alle watersystemen en civieltechnische infrastructuur die te maken hadden met de waterhuishouding in hun eigen gebied, dat een waterstaatkundige eenheid vormde. 36

38 1 Van proces naar beweging In 1936 kwam er een staatsregeling die bepaalde dat de aanwijzing van zelfstandige gemeenschappen enz. bij landsverordening moest geschieden. De Staten van Suriname keurden bij amendement een landsverordening goed (17 april 1937) 'tot oprichting van Dorpsgemeenten'. Gouverneur Kielstra zorgde voor grote ophef door in strijd met art. 118 aan de gouverneur de bevoegdheid toe te kennen om dorpsgemeenten in te stellen en op te heffen. Hiertegen kwam protest van de Staten en deze materie werd in 1938 met een Koninklijk Besluit geregeld conform de inzichten der Staten. In 1938 werden 21 nederzettingen gecreëerd in de districten Nickerie, Saramacca, Suriname, Para, Commewijne en Marowijne door een dorpsgemeentenbesluit. Hiermee waren de eerste dorpsgemeenschappen voor de wet een feit. Formering van de nederzettingen betekende in feite territoriale decentralisatie. De gekozen dorpsraden waren autonoom. Zij konden hun eigen inkomsten genereren en hadden budgettaire en bestedingsautoriteit voor het onderhoud van de kanalen, wegen, bruggen, sluizen, dijken en alle andere civieltechnische infrastructuur met betrekking tot hun eigen huishouding binnen hun eigen gebied. Ze hadden ook de bevoegdheid om land tot maximaal 3 ha. in huur uit te geven. Van de ook in de staatsregeling van 1955 aanwezige mogelijkheid van decentralisatie is gepoogd gebruik te maken door indiening bij de Staten in 1961 van een ontwerp landsverordening 'houdende voorschriften omtrent de bestuurshervorming in de districten'. Hierin is sprake van de instelling van districtsraden die gedeeltelijk benoemd zijn door de (toenmalige) gouverneur, en gedeeltelijk gekozen door de bevolking. Deze raden zouden aanvankelijk hoofdzakelijk adviserend werken, hoewel tevens de ruimte werd geschapen tot medebewind en tot ontplooiing van initiatieven, terwijl beperkte keurbevoegdheid zou worden verleend. 37