Marktwerking bij de overheid vereist principiële afweging èn intelligent design. ofwel. De politiek moet het willen en

Transcriptie

1 Marktwerking bij de overheid vereist principiële afweging èn intelligent design ofwel De politiek moet het willen en de overheid moet er goed over nadenken, ze moet het toestaan, ze moet het goed laten uitvoeren en ze moet het kunnen beheersen De ophef over de salarissen van bestuurders in de publieke sector is een indicator voor de morele verwarring waar ons land in verkeert. In de publiek-private soep van de collectieve sector weten we niet meer waar de overheid eigenlijk zelf voor staat. De publieke discussie over NS en ProRail is een goed voorbeeld. Het zijn beiden 100% staatsbedrijven, maar ze moeten commercieel handelen. Een contradictie. Concurrentie op (of om) het spoor is natuurlijk waanzin, maar de politiek zit nog in de ontkenningsfase. Het openbaar vervoer per spoorwegen is een gesloten taaksysteem en dit is principieel een overheidstaak. Ik ga uitleggen hoe we verantwoord kunnen omgaan met marktwerking binnen de publieke sector en maak daarbij gebruik van een logisch denkmodel. Bij elke menselijke activiteit gaat het om vijf dingen: willen, kunnen, mogen, denken en doen. Maar laten we eerst naar recente wetgeving inzake de marktwerking kijken. In 2012 heeft de overheid belangrijke besluiten genomen over marktwerking: de wet op de topinkomens, waar alle commotie om te doen is en de wet markt en overheid. Ook heeft de Eerste Kamer een parlementair onderzoek gedaan naar de besluitvorming m.b.t. enkele privatiseringen bij de rijksoverheid (PTT, spoorwegen, elektriciteitsvoorziening, UWV). Uit deze ontwikkelingen op wetgevingsterrein blijkt dat marktwerking binnen het publieke domein een voldongen feit is. De wetgeving schrijft voor onder welke procedurele voorwaarden marktwerking binnen het publieke domein kan worden toestaan en wat bestuurders mogen verdienen. De principiële vraag wat overheidstaken zijn, het wat en waarom, de wilsvraag wordt niet gesteld. Veel wordt bepaald door de EU, maar is dat een reden om een principiële discussie niet te willen voeren? Nee, dat is het niet. Uit onderzoek van het SCP blijkt dat slechts 23% van de Nederlanders positief over de privatiseringen bij de overheid denkt. Er is ongetwijfeld een verband met het algemene gevoel van onbehagen in de samenleving.

2 Willen - principes van de overheid Er zijn principiële redenen waarom we de overheid nodig hebben. De overheid garandeert ons een rechtsstaat, die ons beschermt tegen willekeur. Dan zijn er vier principes die de noodzaak van de overheid inroepen: 1. De overheid zorgt voor individuele rechtvaardigheid, zoals op het gebied van inkomen, onderwijs, huisvesting en zorg. 2. De overheid zorgt voor collectieve veiligheid en zekerheid, ze beschermt ons tegen bedreigingen en ze zorgt voor essentiële (fysieke) infrastructuren, zoals de water- en energievoorziening, het openbaar vervoer en publieke informatie- en communicatienetwerken. 3. De overheid beschermt onze identiteit, ons historisch en cultureel erfgoed, zoals kunst en monumenten. 4. De overheid heeft tenslotte een dynamische rol, het aanjagen van gewenste maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de vergroening van samenleving en economie. Laten we dit de kerntaken van de overheid noemen.

3 Mogen - de privatiseringen Eind jaren 80 begonnen de privatiseringen van de rijksoverheid. Ze pasten binnen een tijdsgewricht waarin het neo-liberale denken de internationale politiek domineerde. De overtuiging bestond dat de markt uitvoerende taken van de overheid beter zou kunnen doen dan de overheid zelf en dat de markt het zeker goedkoper zou doen. Beide claims, de markt doet het beter en de markt doet het goedkoper dan de overheid, zijn nooit aangetoond. Wat heeft het parlementair onderzoek van de Eerste Kamer ons geleerd? Volgens het parlementair onderzoek lijkt het er op dat de post in Nederland per ongeluk mee verzelfstandigd en geprivatiseerd is met de telecommunicatie. Over de gevolgen van de privatisering van de telefonie-infrastructuur ging de politiek pas nadenken toen de KPN in 2001 failliet dreigde te gaan en de infrastructuur al was verkocht. Het optimaliseren van de staatsinkomsten was een belangrijk motief. Bij de spoorwegen herhaalde de onderzoekscommissie de conclusie van een werkgroep van de Tweede Kamer dat de opsplitsing van de NS achteraf bezien ondoordacht en onverstandig is geweest. Over de energiesector schreef de commissie dat het parlement zich gaandeweg steeds meer zorgen ging maken over het verlies van controle van de rijksoverheid en haar regierol wilde borgen. Bij de energiesector leek de politiek dus te zijn wakker geschut. Maar grote delen van de productie- en distributie-infrastructuur kwamen wel in buitenlandse handen. Er lijkt sprake te zijn van een politieke leercurve en dat is positief. Maar welke maatschappelijke schade is er aangericht? En wat heeft het allemaal gekost? Niemand die het weet. Over de gevolgen van de privatiseringen voor de samenleving werd in ieder geval nauwelijks nagedacht. De burger werd vooral beschouwd als consument. De onderzoekscommissie concludeerde: Er bestaat veel onduidelijkheid, zowel over de definities van privatisering en verzelfstandiging, als over wat publieke belangen nu precies zijn en welke belangen soms in het geding zijn, en welke vormen van sturing en verantwoording mogelijk of wenselijk zijn. Er wordt weinig geleerd van eerdere ervaringen. De conclusie kan niet anders zijn dan dat er door een generatie van politici roekeloos is omgegaan met een van de kerntaken van de overheid, het onderhouden van landelijke, fysieke infrastructuren. De overheid zorgt kennelijk slecht voor onze collectieve veiligheid en zekerheid. Het blijkt overigens ook uit de vele ICT-debacles, zoals Diginotar, de OV-chipkaart en het C2000-systeem. Tot zover de gevolgen van marktwerking. (Niet) Kunnen - gebrek aan expertise, geld wordt verkeerd uitgegeven De overheid moet haar kerntaken goed doen. Daarvoor heeft zij geld (budget) en kennis (expertise) nodig. Door de bezuinigingen staat de uitvoering van kerntaken al jaren onder druk. Er wordt teveel geld uitgegeven aan beleid en te weinig nagedacht over de kosten van de uitvoering. Kennis van de uitvoering ontbreekt. Op uitvoering wordt gekort, niet op centraal bestuur en beleid. Er gaan daardoor veel zaken mis. De rechterlijke macht zucht onder de productiedwang. Inspecties kampen met een gebrek aan middelen. De

4 Belastingdienst: idem. Ook ontbreekt het de landelijke overheid aan cruciale expertise op het gebied van de ICT wat volgens de Algemene Rekenkamer tot een jaarlijkse verspilling van miljarden leidt. Gebrek aan geld voor de uitvoering van kerntaken en gebrek aan eigen deskundigheid zijn twee grote problemen binnen de rijksoverheid waar de samenleving last van heeft. Er is niet nagedacht over de vraag waarom er binnen het publieke domein geprivatiseerd moest worden, welk maatschappelijk belang ermee gediend is, hoe het allemaal zou moeten gaan werken en hoe het openbaar bestuur grip kon blijven houden op wat toch, ondanks alle marktwerking, door de grote meerderheid nog steeds als publieke taken worden gezien. Maar een goede uitvoering van de publieke kerntaken is nu juist des poedels kern. Er is een intelligent design nodig van de uitvoering van overheidstaken. Het kan niet anders. (Na)denken over de uitvoering van taken Als we ons in de uitvoering verdiepen zien we dat er binnen het publieke domein verschillende soorten uitvoeringsprocessen zijn. Veel uitvoeringstaken gebeuren binnen een coördinerend en voorwaardenscheppend systeem, het zijn taaksystemen. Een elektrische trein rijdt alleen als de stroomafnemer stroom afneemt, als de rails vastliggen, als de wissels werken en als de trajectbeveiliging het doet. Een stadsbus rijdt over een openbare weg die door de gemeente wordt onderhouden. Post wordt ingezameld en bezorgd via een distributiesysteem. Een telefoongesprek gaat via een netwerk, analoog of digitaal. In al deze voorbeelden is sprake van een voorwaardenscheppend (distributie-) netwerk, een systeem, dat de taakuitvoering mogelijk maakt. Ieder taaksysteem kent zijn eigen specifieke regels en (technische) normen waaraan de uitvoering moet voldoen. Een taaksysteem moet namelijk altijd functioneren en veiligheid is een absolute vereiste. Het systeem is daarom, als het om vitale infrastructuren gaat, altijd van de overheid. De uitvoering van het proces binnen het systeem, de feitelijke dienstverlening, kan door marktpartijen worden uitgevoerd mits er aan twee voorwaarden wordt voldaan: de processen moeten reproduceerbaar zijn en van de processen moet het kwaliteitsniveau gegarandeerd zijn. Daar hoort dus altijd inspectie en toezicht bij, anders kan de garantie niet gegeven worden. Er zijn ook uitvoeringstaken waarvoor geen voorwaardenscheppend systeem nodig is. Dan zijn algemene hulpmiddelen als een computer, een bedrijfsauto en kantoorruimte zijn voldoende om de taak te kunnen uitvoeren. Deze uitvoeringstaken zijn gemakkelijk te organiseren, uitvoering door de markt kan een optie zijn. Ook hier moet aan dezelfde twee voorwaarden worden voldaan: processen moeten reproduceerbaarheid zijn en er moet kwaliteitszekerheid zijn. Voorbeelden zijn het taxivervoer en het notariaat. We kunnen het vrije taken noemen. Maar ook deze vrije taken kennen specifieke overheidsregulering en kunnen niet zonder toezicht en inspectie.

5 Bij de taaksystemen moeten we onderscheid maken tussen gesloten en open taaksystemen. Bij een gesloten taaksysteem is er een nauwe wisselwerking tussen de feitelijke taakuitvoering en het systeem, een hoge kwetsbaarheid voor verstoringen. Het taaksysteem functioneert als een geïntegreerd geheel, als het ware als een organisme. Bij een verstoring gaan delen van het taaksysteem in een keer plat. Dit gebeurd met regelmaat bij de spoorwegen. Bij gesloten taaksystemen is door de organische samenhang marktwerking binnen het (organische) systeem niet mogelijk. Open taaksystemen zijn daarentegen nauwelijks gevoelig voor verstoringen, ze zijn robuust. De geleverde diensten zijn gestandaardiseerd. Gas heeft een bepaalde samenstelling en gaat per kubieke meter. Water idem. Electriciteit heeft een bepaald voltage en een stroomsterkte en gaat per kwh. Internet gaat met zoveel Gigabites per seconde. De bus voor 50 passagiers rijdt ieder kwartier van a naar b. Al deze processen voldoen aan de twee voorwaarden: de kwaliteit is goed en de processen worden gereproduceerd. Het zijn open taaksystemen. Wat geld voor de harde sector, geldt ook voor de zachte sector. Ook bij zorg- en dienstverlenende is sprake van taaksystemen, of van vrije taken. Marktwerking is in beginsel toegestaan, mits aan dezelfde twee voorwaarden wordt voldaan: kwaliteit is gegarandeerd en de dienstverlening is reproduceerbaar. En, uiteraard, de markt moet toegankelijk zijn voor nieuwe competitors. Doen de uitvoering van publieke taken Bij publieke uitvoeringstaken zijn twee vormen van marktwerking denkbaar: of de dienstverlening wordt gegund aan één marktparij (er wordt een concessie verleend voor een bepaalde tijd), er is geen keuze (voor de gebruiker ) of de dienstverlening wordt (op basis van aanbesteding) gegund aan meerdere marktpartijen, waardoor sprake is van concurrentie (vrije prijsvorming) en vrije keuze Het is klaarblijkelijk mogelijk om lessen uit de marktwerking bij de overheid te trekken. Belangrijker nog, we kunnen de marktwerking bij de overheid binnen een logisch samenhangend kader plaatsen waardoor een perspectief ontstaat op verbetering van het functioneren van de overheid, waarbij marktwerking ten lange leste de vruchten kan gaan afwerpen waar wij nu al vijfentwintig jaar met smart op zitten te wachten. De politiek moet zeggen wat ze wil en, als consequentie van die keuze, dingen die ze doet ook goed doen, dus goed uitvoeren. De vraag òf de uitvoering van een publieke taak kan worden uitbesteed aan de markt, moet altijd eerst getoetst worden aan de vraag waarom

6 het een publieke taak is. Is individuele rechtvaardigheid in het geding? Gaat het om collectieve zekerheid en veiligheid? Gaat het om het koesteren van onze culturele identiteit? Is een maatschappelijke verandering noodzakelijk? Elk antwoord geeft het kader aan dat bepalend is voor de vraag of marktwerking binnen het publieke domein mogelijk is. Gijs van Loef 21 mei 2013 Dit is een samenvatting van het boek Kiezen tussen overheid en markt, een wake-up-call voor onze volksvertegenwoordigers