Research voor Beleid onderdeel van Panteia. Inventarisatie regeldruk coalitieakkoord Balkenende IV

Transcriptie

1 Research voor Beleid onderdeel van Panteia Inventarisatie regeldruk coalitieakkoord Balkenende IV

2

3 Research voor Beleid onderdeel van Panteia Inventarisatie regeldruk coalitieakkoord Balkenende IV Een onderzoek in opdracht van Actal C. van der Werf N. Stroeker J. Wils Projectnummer: B3309 Leiden, 11 mei 2007

4 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

5 Voorwoord In opdracht van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft Research voor Beleid, in samenwerking met het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven onderzoek gedaan naar de regeldruk in coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het nieuwe kabinet Balkenende IV. In algemene zin is het van belang op te merken dat de tekst van een coalitieakkoord vooral een uiteenzetting is op hoofdlijnen, waarin de coalitiepartijen hun gezamenlijke richting en doelen hebben geformuleerd. De daadwerkelijke effecten op (administratieve) lasten zijn in hoge mate afhankelijk van de keuzes die gemaakt gaan worden rond de inrichting van de uitvoering. Neemt niet weg dat het onderzoek een overzicht heeft opgeleverd van 86 beleidsvoornemens in het coalitieakkoord die zeker of waarschijnlijk invloed hebben op de administratieve lasten of overige nalevingskosten voor burgers, bedrijven en overheden. Voor nog eens 35 maatregelen geldt dat deze mogelijk effect hebben op de (administratieve) lasten, maar dat de uitwerking nog onvoldoende duidelijk is om hierover een oordeel te kunnen geven. Van vijftien van deze beleidsvoornemens is een, zo mogelijk kwantitatieve, inschatting gemaakt van het effect op de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Het onderzoek is vanuit Actal begeleid door de heer Floris Mreijen en mevrouw Aleid van der Zwan. Het rapport bestaat uit twee delen. Deel 1 bevat een inhoudelijke beschrijving van de onderzoeksopzet en resultaten van het onderzoek. Deel 2 bevat een overzicht van alle beleidsvoornemens, en de verwachtte effecten op de (administratieve) lasten, alsmede een overzicht per departement en de uitwerking van vijftien beleidsvoornemens met naar verwachting substantiële effecten voor de (administratieve) lasten. Cornelis van der Werf Directielid Research voor Beleid 3

6 4

7 Inhoudsopgave Deel I 9 1 Doel en aanpak onderzoek Beleidscontext Doelstelling en onderzoeksvragen Onderzoeksopzet Leeswijzer 14 2 Beschouwing van het coalitieakkoord Hoofdlijnen: aandacht voor regeldruk Gebruikte beleidsinstrumentarium; trends Maatregelen met regeldruk Ontwikkeling regeldruk en haalbaarheid reductiedoelstelling Conclusies 21 Deel II 23 3 Overzicht beleidsmaatregelen coalitieakkoord Groslijst 25 4 Uitwerking shortlist Verbetering immigratie kennismigranten Invoering kilometerheffing Experimenten tariefdifferentiatie OV Uitbreiding levensloopregeling Vrijstelling herbeoordeling verlaagd Versterken positie 35-min WGA privaat Afschaffing Pemba Normering inkomens (semi) publieke sector Afschaffing sollicitatieplicht alleenstaande ouders Verbod radicale boodschappen internet Afschaffing no-claim Invoering nieuw systeem eigen betalingen Saldo premie en zorgtoeslag Vereenvoudiging DBC-stelsel 74 5

8 5 Overzicht beleidsmaatregelen per ministerie Buitenlandse Zaken / Ontwikkelingssamenwerking BZK Economische Zaken Financiën Justitie LNV OCW SZW V&W VROM VROM / Wonen, Wijken en Integratie VWS VWS / Jeugd en Gezin Rijksbreed 85 6

9 Samenvatting Doelstelling In opdracht van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft Research voor Beleid, in samenwerking met het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven onderzoek gedaan naar de regeldruk in het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet Balkenende IV. Het onderzoek heeft tot doel een overzicht samen te stellen van de beleidsvoornemens in het coalitieakkoord die van invloed zijn op de (administratieve) lastendruk voor burgers en bedrijven. Het onderzoek is nadrukkelijk geen doorrekening van het coalitieakkoord. Het is een scan van de beleidsvoornemens op mogelijke effecten voor de regeldruk voor burgers, bedrijven en overheden. Waar mogelijk is een inschatting gemaakt van de richting van het effect van het coalitieakkoord op de lastendruk. Van een selectie van 15 maatregelen is daarnaast ook nadere berekening gemaakt van het administratieve lasteneffect. Het onderzoek kent een brede focus als het gaat om regeldruk. Dat betekent dat niet alleen gekeken is naar het effect van beleidsvoornemens voor de administratieve lasten, maar ook voor de overige nalevingskosten en interbestuurlijke lasten. Hoofdlijnen coalitieakkoord In het coalitieakkoord is expliciete aandacht voor de vermindering van de administratieve lasten. Concreet is de inzet een nieuwe tranche van 25% reductie administratieve lasten. Daarbij krijgen ook provincies en gemeenten nadrukkelijk tot taak de lasten voor burgers en bedrijven met minimaal 25% te verminderen. Deze reductiedoelstelling van 25% voor het rijk is echter alleen toegespitst op bedrijven. Voor burgers is geen doelstelling opgenomen. Overige nalevingskosten en interbestuurlijke lasten krijgen geen specifieke aandacht. Ongeveer de helft van alle in het coalitieakkoord voorgestelde beleidsmaatregelen heeft (mogelijk) effect op de regeldruk van bedrijven, burgers of mede overheden. In totaal heeft 36% (86 maatregelen) zeker of waarschijnlijk invloed op de administratieve lasten, overige nalevingskosten of interbestuurlijke lasten. Voor nog eens 15% (35 maatregelen) geldt dat deze, afhankelijk van de uitwerking, mogelijk effect hebben op de regeldruk. Uit de analyse blijkt dat met name de pijlers II Innovatieve, concurrerende en ondernemende economie, IV Sociale samenhang en VI Overheid en dienstbare publieke sector beleidsvoornemens bevatten met invloed op de regeldruk. Een deel van de verklaring hiervoor is dat in deze pijlers relatief veel wordt geïnvesteerd door middel van financiële instrumenten. Dit heeft invloed op de administratieve lasten en overige nalevingskosten doordat meer burgers en bedrijven toegang krijgen tot deze middelen. Het zwaartepunt van de maatregelen met invloed op de regeldruk ligt bij vier ministeries: SZW, OCW, VWS en Financiën. Gebruikte beleidsinstrumenten Er zijn vijf trends te distilleren ten aanzien van het gebruikte beleidsinstrumentarium en de invloed daarvan op de regeldruk. Financiële instrumenten Er is in het coalitieakkoord relatief vaak sprake van de inzet van financiële instrumenten. Doorgaans leveren deze baat op voor de doelgroep, maar op macroniveau nemen de administratieve lasten toe. Efficiënte aanvraag en afhandeling is voor de doelgroep dan van belang om de lasten te beperken. 7

10 Convenanten en prestatieafspraken Het kabinet zet onder andere in op convenanten en prestatieafspraken. Deze zijn doorgaans niet gebaseerd op wetgeving en leveren daarom in formele zin geen regeldruk op. In de beleving van betrokken burgers, bedrijven en decentrale overheden en zal dit doorgaans wel als een verzwaring van de regeldruk overkomen. Intensivering toezicht Meerdere maatregelen zijn gericht op intensivering van toezicht. Dit kan leiden tot toename van zowel administratieve lasten als overige nalevingskosten. Verschuiving naar private partijen Binnen de sociale zekerheid is sprake van een verschuiving van de uitvoering van overheidstaken naar private partijen. Hierbij is dan strikt genomen niet langer sprake van administratieve lasten. In de praktijk krijgen burgers en bedrijven mogelijk eerder met meer dan minder administratieve taken te maken. Decentralisatie Ook is sprake is van verplaatsing van taken van de rijksoverheid naar provincies en gemeenten. Voor een deel zullen hierdoor ook administratieve lasten van het rijk naar de lagere overheden meeverhuizen. Specifieke aandacht voor de lasten die provincies en gemeenten veroorzaken is daarom van belang. Effect coalitieakkoord op regeldruk De 86 maatregelen met een effect op de regeldruk blijken bij nadere analyse vaker een toename dan een afname in te houden. Dat geldt zowel voor bedrijven als burgers en decentrale overheden. Dit zegt overigens niets over de omvang van de totale regeldruk; een kleine toename kan tegenover een grote afname staan. Van vijftien maatregelen die naar verwachting een substantieel effect zullen hebben op administratieve lasten voor burgers of bedrijven is een schatting gemaakt van de omvang van het administratieve lasteneffect. Het blijkt dat er bij de geselecteerde maatregelen per saldo eerder sprake is van een toename van de administratieve lasten dan een afname. Op basis hiervan zijn echter geen uitspraken te doen over het totale effect van het coalitieakkoord op de administratieve lasten van burgers en bedrijven. Haalbaarheid reductiedoelstelling Voor zover het mogelijk is gebleken om de administratieve lasten effecten voor burgers en bedrijven in te schatten en te kwantificeren, is het niet aannemelijk dat de beleidsvoornemens zoals geformuleerd in het coalitieakkoord zullen leiden tot een afname met 25%. Naast de voorstellen die leiden tot reductie, zijn er ook nieuwe beleidsvoornemens die leiden tot nieuwe administratieve lasten. Wil het kabinet de beleidsdoelstelling van 25% reductie in de komende kabinetsperiode realiseren, dan is het van belang dat over de hele linie van het rijksbeleid, opnieuw, wordt nagegaan welke reductiemogelijkheden er zijn. Gelet op de reductieoperaties die de afgelopen jaren reeds zijn doorgevoerd zal dit geen gemakkelijke opgave zijn. Aangezien de reductievoorstellen in de achterliggende periode vaak werden ingegeven door het laten vervallen van onnodige en overbodige regelgeving, zou de focus bij de nieuwe reductiedoelstelling primair moeten liggen bij de uitvoeringspraktijk en de nieuwe nog vorm te geven beleidsvoornemens. Immers administratieve lasten worden doorgaans vooral veroorzaakt door de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan het beleid. Reeds eerder is door Actal en anderen daarbij gewezen op het belang van een sterkere inzet van ICT, de zogenaamde clusteraanpak, versoberd toezicht en het delen van informatie tussen uitvoeringsorganisaties. 8

11 Deel I 9

12 10

13 1 Doel en aanpak onderzoek 1.1 Beleidscontext In de afgelopen jaren hebben de kabinetten Balkenende II en III een impuls gegeven aan het terugdringen van de lasten voor burgers en bedrijven. De fracties van CDA, PvdA en ChristenUnie hebben zich in het coalitieakkoord Samen Werken, Samen Leven ten doel gesteld de (administratieve) lasten verder te reduceren. In het coalitieakkoord staat hierover: Een dienende overheid is een overheid die burgers centraal stelt. Minder regels en bureaucratische lasten en een heldere handhaving zijn daarbij nodig, evenals een hoge kwaliteit van publieke voorzieningen. 1 Concreet is de inzet een nieuwe tranche van 25% reductie administratieve lasten. Daarbij krijgen ook provincies en gemeenten nadrukkelijk tot taak de lasten voor burgers en bedrijven met minimaal 25% te verminderen. Actal adviseert de regering en de Staten-Generaal over voorgenomen wet- en regelgeving en over programma s en maatregelen om de bestaande lastendruk voor bedrijven en burgers te verminderen. Om na te gaan in hoeverre het reductievoorstel van het kabinet haalbaar is, heeft Actal Research voor Beleid, in samenwerking met IOO, opdracht gegeven de regeldruk in kaart te brengen van het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het nieuwe kabinet Balkenende IV. Voor Actal heeft het onderzoek een signaalfunctie. 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen De doelstelling van het onderzoek is primair om een overzicht samen te stellen van de beleidsvoornemens in het coalitieakkoord die van invloed zijn op de (administratieve) lastendruk voor burgers en bedrijven. Het onderzoek is nadrukkelijk geen doorrekening van het coalitieakkoord. Het is een scan van de beleidsvoornemens op mogelijke effecten voor de lasten. Waar mogelijk is een inschatting gemaakt van de richting van het effect van het coalitieakkoord op de lastendruk. Van een selectie van 15 maatregelen zijn daarnaast ook nader gekwantificeerde uitwerkingen gemaakt. Deze informatie vormt de basis voor het oordeel over de haalbaarheid van de kabinetsdoelstelling van een nieuwe reductie van 25% administratieve lasten. Daarnaast zijn zo mogelijk reductiesuggesties vermeld bij de nieuwe beleidsvoornemens. Het onderzoek kent een brede focus als het gaat om lastendruk. Dat betekent dat niet alleen gekeken is naar het effect van beleidsvoornemens voor de administratieve lasten, maar ook voor de interbestuurlijke lasten en de overige nalevingskosten. 1 Samen werken, Samen Leven. Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie. Pijler VI, p

14 Op basis van de doelstelling van het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Welke beleidsvoornemens in het coalitieakkoord hebben (naar verwachting) invloed op de lasten van burgers, bedrijven en overheden? 2. Welke van deze beleidsvoornemens zijn van invloed op: a. de administratieve lasten? b. de overige nalevingskosten? c. de interbestuurlijke lasten? 3. Wat is het kwantitatieve (en indien niet mogelijk, kwalitatieve) effect van de beleidsvoornemens voor burgers, bedrijven en overheden op: a. de administratieve lasten? b. de overige nalevingskosten? c. de interbestuurlijke lasten? 4. Welke reductievoorstellen zijn mogelijk bij de beleidsvoornemens die leiden tot een toename van de lastendruk? 5. Lijkt, alles overziend, de kabinetsdoelstelling van 25% reductie haalbaar en welke aanknopingspunten zijn er om die doelstelling te halen? Deze onderzoeksvragen zullen beantwoord worden in hoofdstuk 3, conclusies. 1.3 Onderzoeksopzet Onderstaande volgende figuur geeft schematisch de onderzoeksopzet weer. Figuur 1.1 Onderzoeksopzet Beleidsvoornemens Coalitieakkoord ( zes pijlers) Stap 1 Relevant voor bedrijven Relevant voor burgers Relevant voor overheden Stap 2 Informatie verplichtingen Inhoudelijke verplichtingen Informatie verplichtingen Inhoudelijke verplichtingen Interbestuurlijke lasten Stap 3 Schatting mutatie AL Beschrijving nalevingskosten Schatting mutatie AL Beschrijving nalevingskosten Beschrijving lasten Bron: Research voor Beleid In de eerste fase van het onderzoek is de tekst van het coalitieakkoord zowel door het onderzoeksteam, als door medewerkers van Actal, doorgenomen met de vraag welke beleidsvoornemens zijn in het licht van lastendruk, relevant voor bedrijven, burgers en overheden. 12

15 Het product van deze inventarisatie is de zogenaamde groslijst van beleidsvoornemens. Vervolgens is per voornemen een eerste inschatting (stijging, daling of gelijkblijvend) gemaakt van de gevolgen voor administratieve lasten, overige nalevingskosten en interbestuurlijke lasten, geordend naar pijler en object van de lasten (bedrijf, burger of overheid). Het resultaat van deze exercitie is de groslijst zoals die is opgenomen in hoofdstuk 3. Tevens is in hoofdstuk 5 een overzicht per departement opgenomen van de beleidsvoornemens op de groslijst, en de inschatting van de effecten op administratie lasten, overige nalevingskosten en interbestuurlijke lasten. Van groslijst naar shortlist In samenspraak met Actal is vervolgens een shortlist opgesteld met 15 beleidsvoornemens waarvan het in de ogen van het onderzoeksteam en/of Actal zinvol is de doorwerking op de lasten verder te analyseren. Criteria bij de selectie waren de mogelijkheid e.e.a. te kwantificeren en een naar verwachting substantiële omvang van het effect. Beleidsvoornemens waarbij de omvang van de lasten primair toenemen vanwege het uitbreiden van de doelgroep - bijvoorbeeld bij het openstellen van een subsidiemaatregel voor een grotere groep bedrijven - zijn niet meegenomen in de shortlist. In de shortlist is van ieder beleidsvoornemen een nadere uitwerking van het beleid gegeven en is een inschatting gemaakt van de invloed op de lasten. Daarnaast komen aandachtspunten en reductiemogelijkheden aan de orde. Bij het uitwerken van de items is zoveel mogelijk getracht een kwantitatieve analyse te maken van de gevolgen van beleidsvoornemens voor de administratieve lasten, overige nalevingskosten en interbestuurlijke lasten. Omdat beleidsvoornemens vaak in vrij algemene termen gesteld zijn, en veel uitvoeringsaspecten nog niet bekend zijn, heeft het onderzoeksteam per onderwerp contact gezocht met uitvoeringsorganisaties en departementen. Op deze wijze is een inschatting gemaakt van welke uitvoeringsmodaliteiten naar verwachting ingezet zullen worden. De uitgewerkte items van de shortlist staan in hoofdstuk 4. Gehanteerde definities In het onderstaande kader staan de gehanteerde definities / omschrijvingen van de drie belangrijkste begrippen weergegeven. Administratieve lasten Dit zijn de kosten voor bedrijven en burgers om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Voor bedrijven wordt de administratieve lastendruk uitgedrukt in euro s en berekend volgens de formule: tarief * tijd * aantal bedrijven * frequentie. 2 De kosten voor burgers hebben betrekking op de door de burger bestede tijd (uitgedrukt in uren) en gemaakte (out-of-pocket) kosten (uitgedrukt in euro s). 3 2 Meten is weten. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. IPAL, Den Haag, Werkmap AL Burger, Ministerie van BZK, Den Haag. 13

16 Overige nalevingskosten Dit zijn de kosten die burgers en bedrijven maken om te voldoen aan de overige (inhoudelijke) verplichtingen die wet- en regelgeving stelt. De overheid legt aan burgers en bedrijven inhoudelijke verplichtingen op om haar publieke belangen te kunnen waarborgen. Het gaat hierbij om verplichtingen tot het doen of nalaten van handelingen of gedragingen. Over de precieze afbakening en definitie van het begrip overige nalevingskosten zijn nog geen Rijksbrede afspraken gemaakt. Interbestuurlijke lasten Van dit begrip is nog geen eenduidige definitie en operationalisering. Interbestuurlijke lasten hebben, in het kader van dit onderzoek, in ieder geval betrekking op de administratief bureaucratische lasten die de formele bestuurslagen (rijk, provincies, gemeenten en waterschappen) elkaar opleggen. Daarnaast zijn ook lasten die de formele bestuurslagen opleggen aan andere maatschappelijke instellingen (zoals bv. scholen) meegenomen. Conform de definities in Meten is weten, worden zorginstellingen en woningbouwcorporaties meegeteld bij de administratieve lasten bedrijven. 1.4 Leeswijzer Het rapport bestaat uit twee delen. Deel 1 bevat een inhoudelijke beschrijving van de onderzoeksopzet en resultaten van het onderzoek. In Deel 2 is een uitwerking van de groslijst opgenomen, komen de 15 nader uitgewerkte beleidsmaatregelen uit de shortlist aan de orde en is per departement een overzicht van relevante maatregelen gepresenteerd. 14

17 2 Beschouwing van het coalitieakkoord 2.1 Hoofdlijnen: aandacht voor regeldruk Het coalitieakkoord heeft op een aantal plaatsen aandacht voor regeldruk. Daarbij geldt als een algemeen uitgangspunt: De overheid moet zich dienstbaar opstellen. Regels zijn nodig en moeten worden nageleefd. Maar wel moet steeds worden bezien of een regel echt nuttig is 4. Vermindering van de administratie lasten krijgt expliciete aandacht in het coalitieakkoord. Eén van de concreet genoemde maatregelen is een vernieuwde inzet voor een reductie van de AL van 25%. Hiermee bouwt het kabinet voort op het beleid van voorgaande kabinetten. Het project vermindering regeldruk bedrijven zal worden gecontinueerd: de inzet is een nieuwe tranche van 25% reductie administratieve lasten 5. Daarnaast wordt de procedure van vergunningverlening voor bedrijven versneld 6. Opvallend is dat in de tekst van het coalitieakkoord alleen wordt gesproken over regeldruk bedrijven. Voor administratieve lastendruk bij burgers is geen expliciete rijksdoelstelling opgenomen. Wel is er aandacht voor de verhouding burger overheid: Een dienende overheid is een overheid die burgers centraal stelt. Minder regels en bureaucratische lasten en een heldere handhaving zijn daarbij nodig, evenals een hoge kwaliteit van publieke voorzieningen 7. Daarnaast is er specifieke aandacht voor administratieve lasten veroorzaakt door provincies en gemeenten. Het kabinet is voornemens in bestuursakkoorden met provincies en gemeenten afspraken te maken over vermindering van lasten voor bedrijven én burgers van minimaal 25%. In deze bestuursakkoorden worden ook afspraken gemaakt over vermindering van de provinciale en gemeentelijke administratieve lasten voor burgers en bedrijven van minimaal 25% 8. Bij deze vermindering moet overigens worden opgemerkt dat deze niet meetelt bij de eerder genoemde reductiedoelstelling van 25% administratieve lasten. Naast administratieve lasten (informatieverplichtingen) hebben burgers en bedrijven ook te maken met overige nalevingskosten (inhoudelijke verplichtingen). Hiervoor is minder aandacht in het coalitieakkoord. Gelet op het feit dat het coalitieakkoord op diverse plaatsen 9 het belang van handhaving benadrukt, zal in de praktijk wellicht sprake zijn van een toename van overige nalevingskosten. Interbestuurlijke lasten krijgen geen expliciete aandacht in het regeerakkoord, maar één van de beleidsmaatregelen gaat wel in op vermindering van de bureaucratische drukte binnen de overheid en een meer geïntegreerde en projectmatige wijze van beleidsvorming 10. Mogelijk wordt hiermee tevens een vermindering van de interbestuurlijke lasten nagestreefd. Daar staat echter tegenover dat bij meerdere maatregelen sprake is van verschui- 4 Inleiding op de zes pijlers Opgaven voor Nederland, blz Pijler II, thema Economie en ondernemerschap, artikel 7. 6 Door bundeling van vergunningen en ruime toepassing van het instrument van de lex silentio positivo. Pijler II, thema Economie en ondernemerschap, artikel 8. 7 Pijler VI, inleiding blz Pijler VI, thema Bestuurlijke inrichting en wetgeving, artikel 3. 9 Zowel in het kader van veiligheid (pijler V), als in algemene zin in pijler VI. 10 Pijler VI, thema Bestuurlijke inrichting en wetgeving, artikel 7. 15

18 ving van taken naar provincies en gemeenten. Per saldo komt uit de beleidsmaatregelen eerder een beeld van verzwaring dan een vermindering van interbestuurlijke lasten naar voren. Verder zijn er concrete maatregelen opgenomen om de uitvoering van beleid te vereenvoudigen. Zo opent bijvoorbeeld de paragraaf onderwijs met Onderwijsinstellingen krijgen meer mogelijkheden invulling te geven aan het onderwijs door vertrouwen te geven aan de professionals in het onderwijs, minder regels en minder toezicht, en wordt voorgesteld het DBC-stelsel in de zorg te vereenvoudigen 11. Hier staat echter ook beleid tegenover dat juist een verzwaring zal betekenen, zoals bijvoorbeeld de invoering van een nieuw systeem van eigen betalingen in de zorg. 2.2 Gebruikte beleidsinstrumentarium; trends Het regeerakkoord bevat uiteenlopende beleidsvoornemens gericht op het verwezenlijken van beleidsdoelen. Hiervoor staan de overheid verschillende typen instrumenten ter beschikking: juridische instrumenten (bijvoorbeeld wet- en regelgeving, beleidsregels, vergunningen, meldingen, convenanten) financiële instrumenten (subsidies, kredieten, heffingen, uitkeringen) communicatieve instrumenten (informeren, voorlichting, advisering). Deze instrumenten verschillen in de mate waarin er sprake is van dwang. Daarnaast loopt de mate van invloed op de administratieve lasten sterk uiteen. De meeste juridische en financiële instrumenten leiden doorgaans tot administratieve lasten. Communicatieve instrumenten doen dit niet. Vanuit dit perspectief kijkend naar het regeerakkoord vallen de volgende ontwikkelingen op. Ten eerste bestaat de indruk dat vrij veel gebruik gemaakt wordt van financiële instrumenten, met name subsidies. In totaal is bij 18 maatregelen concreet sprake van inzet van extra financiële middelen. Daarnaast zijn nog eens 17 maatregelen gericht op het vergroten van de doelgroep van de reeds bestaande financiële instrumenten. Voorbeelden van dergelijke onderzoeken zijn het vergroten van de toegang tot innovatiesubsidies voor het MKB, uitbreiding van de innovatievouchers en de vormgeving van de loonkostensubsidies aan werkgevers. De inzet van deze financiële instrumenten leidt op macroniveau in principe tot een toename van de administratieve lasten. Bedrijven of burgers moeten aanvragen indienen om voor de extra middelen in aanmerking te komen. Het feit dat bedrijven en burgers individueel baat hebben bij deze instrumenten zet de extra administratieve lasten weliswaar in een ander perspectief, maar dat neemt niet weg dat het van belang is dat de aanvraag en eventuele controle zo efficiënt mogelijk worden ingericht voor de belanghebbenden. Een tweede ontwikkeling uit het regeerakkoord is dat regelmatig gebruik wordt gemaakt van minder dwingende instrumenten zoals convenanten en andere prestatieafspraken om nieuwe beleidsvoornemens te regelen. Met name binnen het thema "wonen en wijkaanpak" is sprake van prestatieafspraken en convenanten met woningbouwcorporaties en gemeenten. Voorbeeld hiervan is de inzet om met woningbouwcorporaties afspraken te maken over 11 Pijler VI, Volkgezondheid en zorg, artikel 17. DBC is DiagnoseBehandelCombinaties. 16

19 investeringen in de betaalbaarheid van huurwoningen, de energie-efficiëntie van bestaande woningen, nieuwbouw en verbetering van kwetsbare probleemwijken. Strikt genomen vallen de informatieverplichtingen die uit deze afspraken voortvloeien niet onder de formele definitie van administratieve lasten. In de praktijk zullen corporaties en gemeenten echter wel een verzwaring van de administratieve taken, c.q. interbestuurlijke lasten te maken krijgen. In het regeerakkoord is verder relatief vaak sprake van een intensivering van het toezicht. Bij 11 maatregelen is expliciet sprake van verzwaring van het toezicht. Dit varieert van eliminatie van het gedoogbeleid tot striktere handhaving van de leeftijdsgrens bij de verkoop van alcohol. Afhankelijk van de wijze van invulling kan dit leiden tot toename van de administratieve lasten. De intensivering van het toezicht (met name te vinden in pijler V) is overigens enigszins in tegenspraak met de intenties in met name pijler VI om meer vertrouwen in ondernemers, burgers en overheden te geven. Een vierde trend is dat met name binnen de sociale zekerheid en de zorg een ontwikkeling is te zien, waarbij de beleidsuitvoering (voor een deel) verschuift naar private, commerciële partijen. Voorbeeld hiervan is onder meer de private uitvoering van de WGA. Deze maatregelen leiden weliswaar tot een vermindering van administratieve lasten volgens de strikte definitie, maar leveren betrokken burgers en bedrijven niet noodzakelijk minder lasten op. Tot slot lijkt sprake te zijn van decentralisatie en verplaatsing van rijkstaken naar regionale en lokale overheden. Hierbij worden de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van regionale en lokale overheden vergroot. Vanuit het oogpunt van administratieve lasten betekent dit dat mogelijk een deel van de wetgeving en uitvoering die lasten veroorzaakt ook naar provincies en gemeenten wordt verplaatst. De beleidsvrijheid van decentrale overheden brengt met zich mee dat er verschillende modaliteiten in de uitvoering, en daarmee meer administratieve lasten kunnen ontstaan. Het is daarom van belang dat er specifiek aandacht is voor de lasten van provincies en gemeenten. In het regeerakkoord staat vermeld dat in bestuursakkoorden hier afspraken over worden gemaakt. 2.3 Maatregelen met regeldruk Het regeerakkoord bevat in totaal 238 beleidsvoornemens. Daarvan heeft ongeveer de helft mogelijk tot zeker invloed op de regeldruk. Bij 86 beleidsvoornemens (36%) is zeker of waarschijnlijk sprake van invloed (daling of stijging) op de administratieve lasten, overige nalevingskosten en/of interbestuurlijke lasten voor burgers, bedrijven en overheden. Voor nog eens 35 maatregelen (15%) geldt dat deze mogelijk effect hebben op de lasten, maar dat de uitwerking nog onvoldoende duidelijk is om hierover een oordeel te kunnen geven. Regeldruk per pijler Het regeerakkoord is opgedeeld in zes pijlers. Deze pijlers weerspiegelen de prioriteiten van de coalitiepartijen. Het aantal maatregelen en de mogelijke invloed op de administratieve lasten verschilt sterk per pijler. Eén van de factoren die hierbij een rol speelt, is dat het detailniveau waarop de maatregelen zijn beschreven verschilt per pijler. De pijlers met de meeste maatregelen (IV Sociale samenhang en VI Overheid en dienstbare publieke sector) zijn verder uitgewerkt en bevatten ook de meeste concrete maatregelen. 17

20 Tabel 2.1 Beleidsmaatregelen met gevolgen voor de lasten (positief en negatief) Totaal aantal beleidsmaatregelen Aantal met effect op AL, ON of IL* Aantal met mogelijk effect I Een actieve internationale en Europese rol II Innovatieve, concur. en ondernemende economie III Duurzame leefomgeving IV Sociale samenhang V Veiligheid, stabiliteit en respect VI Overheid en dienstbare publieke sector Totaal 238 (100%) * AL = administratieve lasten; ON = overige nalevingskosten; IL = interbestuurlijke lasten 86 (36%) 35 (15%) Uit het overzicht blijkt dat met name de pijlers II, IV en VI in absolute zin de meeste maatregelen bevatten met (potentiële) invloed op de lasten. Dit kan overigens zowel een toename als afname van de lasten betekenen. In de genoemde pijlers wordt relatief veel geïnvesteerd door middel van financiële instrumenten, of extra middelen (bv. ruimere toegang MKB tot innovatiesubsidies, het financieel stimuleren van mantelzorg en informele kinderopvang en extra middelen voor regionaal economisch beleid of verpleeghuiszorg). Dit heeft invloed op de administratieve lasten doordat meer burgers en bedrijven toegang krijgen tot deze middelen. Regeldruk per departement De maatregelen met regeldruk zijn ook naar departement in te delen. In de onderstaande tabel is het aantal maatregelen per departement gepresenteerd. Hierin zijn zowel de 86 maatregelen (36% van alle maatregelen) meegenomen die effect hebben op de administratieve lasten, inhoudelijke nalevingskosten en/of interbestuurlijke lasten, als de 35 maatregelen (15%) die mogelijk tot dergelijke lasten kunnen leiden. Tabel 2.2 Aantal beleidsmaatregelen met (mogelijk) effect op regeldruk, per departement Departement Aantal met effect op AL, ON of IL* Aantal met mogelijk effect Totaal SZW OCW VWS Financiën BZK EZ Justitie VWS / Jeugd en Gezin VROM VROM / Wonen, Wijken en Integratie V&W LNV BUZA / Ontwikkelingssamenwerking AZ BUZA Defensie Totaal * AL = administratieve lasten; ON = overige nalevingskosten; IL = interbestuurlijke lasten NB: het totaal telt niet op tot respectievelijk 86 en 35 omdat regelmatig meerdere ministeries betrokken zijn. Daarnaast is een aantal maatregelen ministerie overstijgend. 18