Krimp als kans. In opdracht van: Parkstad Limburg. Provincie Limburg. Samenwerkende woningcorporaties Parkstad ROW.

Transcriptie

1 Krimp als Kans

2 Krimp als kans In opdracht van: Parkstad Limburg Provincie Limburg Samenwerkende woningcorporaties Parkstad ROW Ministerie VROM Gerrichhauzen en Partners Advies, management en training bij veranderingsprocessen in stedelijke gebieden Postbus AM Dordrecht t (078) f (078) Door: Leo Gerrichhauzen, Jan Dogterom M.m.v.: Siddharth Khandekar, Pieter van Haeften, Bert te Kiefte 25 mei 2007 Projectnummer Concept-

3 Inhoudsopgave Artikel Titel Pagina 1. Inleiding 4 2. Bevolkingsdaling in Parkstad Limburg: een demografische voorsprong? 7 3. Gevolgen van Bevolkingsdaling: hoe gaat het buitenland hiermee om? Actoren en een veranderend paradigma Krimp en de ruimtelijke ontwikkeling De gevolgen op enkele beleidsterreinen De opgave op de woningmarkt: verdunnen Instrumenten Kernadvies 45

4 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 4 1. Inleiding 1.1. Parkstad Limburg Parkstad Limburg behoort tot de demografische voorhoede van Nederland. Sinds 1997 doet zich een daling van het aantal inwoners voor en dat maakt de regio een uitstekende testcase om te onderzoeken hoe men met krimp om kan gaan. Maar Parkstad is natuurlijk meer dan krimp. De naam Parkstad vat de twee zijden van de persoonlijkheid van de regio goed samen: groen en heuvels en toch één van Nederlands meest verstedelijkte gebieden. Met de ontginning van de mijnen groeide de bevolking van een losse verzameling dorpskernen, linten en stadjes in 1920 ( inwoners) tot het huidige groenstedelijke gebied met Parkstedelingen. Het stedelijk gebied wordt gevormd door de centrumgemeente Heerlen en de gemeenten Brunssum, Landgraaf en Kerkrade. Deze worden omgeven door het landelijke Simpelveld, Onderbanken en Voerendaal. Omdat Parkstad Limburg als één regio functioneert, hebben de gemeenten eind 2005 ook de bestuurlijk samenwerking naar een hoger plan getild. Sinds dat jaar heeft de regio een WGR+ status. Hiermee kreeg de regio Parkstad (met een eigen bestuur, raad en apparaat) bevoegdheden op een aantal gebieden overgedragen van de individuele gemeenten. Volkshuisvesting is één van deze gebieden. Parkstad heeft als groenstedelijk gebied in de Limburgs heuvels veel mooie woongebieden. In de landelijke gebieden, maar ook ingebed in de meer stedelijke gebieden, vindt men oude kernen en lintenbebouwing. Karakteristiek voor de regio zijn verder de mijnkoloniën; kleinschalige wijkjes die ooit zijn gebouwd voor de mijnwerkers en die een kenmerkende architectuur hebben uit de eerste helft van de vorige eeuw. Zo n 20% van de woningvoorraad bestaat uit deze mijnkoloniën. Naast deze speciale woonmilieus heeft Parkstad vooral een groot aanbod in de zogenaamde suburbane gebieden: de naoorlogse uitbreidingswijken. Hier is het groen en rustig wonen. Keerzijde van dit grote aanbod aan suburbaan wonen, is het ontbreken van opmerkelijke en uitzonderlijke woonmilieus, een gebrek aan differentiatie dat zelfs monotoon overkomt. Daarnaast vormt het centrum van Parkstad, ondanks de vele voorzieningen met een verzorgingsgebied van een kwart miljoen mensen, geen echt hoogstedelijk woonmilieu, wat als een serieus gemis wordt gevoeld. In de regionale woonmilieu visie wordt dan ook expliciet als doel geformuleerd om Parkstad een grotere diversiteit aan woonmilieus te geven, de identiteit van het gebied te versterken, kortom: Parkstad nog meer smoel geven. Parkstad Limburg heeft grote ambities op het gebied van volkshuisvesting. De regio zet in op meer onderscheidende woonmilieus, een hoogstedelijk centrum in Heerlen en een versterking van de identiteit en het imago. Het verwezenlijken van deze doelen (en daarmee het keren van het negatieve migratiesaldo) is een forse maar vooral nieuwe opgave Krimp als Kans Structurele bevolkingsdaling is een betrekkelijk nieuwe fenomeen in Nederland. Het heeft grote invloed op het volkshuisvestingsbeleid maar ook op andere beleidsvelden. En het vergt een volledig nieuwe manier van denken. Om de gevolgen van krimp voor wonen in beeld te krijgen én te onderzoeken op welke manier hier het meest effectief mee kan worden omgegaan, is het project Krimp als Kans gestart. Regionale afstemming is in een krimpende markt nog belangrijker dan in een context van groei en steden en regio s in Nederland zullen op termijn met dezelfde problematiek te maken hebben. Echter, de intensiteit van het vraagstuk is bijna nergens zo groot als in Parkstad, zoals onlangs ook door het Ruimtelijk Planbu-

5 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans Proces reau is vastgesteld. Deze problematiek klemt, temeer omdat Parkstad de gevolgen van de deïndustrialisatie nog niet te boven is. De demografisch krimp valt samen met economische stagnatie (zie ook RPB). Gezien de unieke problematiek is een brede coalitie van partijen bij het project aangesloten. Naast de regio Parkstad en de lokale corporaties (verenigd in het ROW), zijn de provincie Limburg en het ministerie van VROM initiatiefnemers van het project. Voor de regio Parkstad leidde dit tot twee centrale vragen: 1 Hoe kunnen we de bevolkingsdaling benutten als kansen voor de regio? 2 Hoe moeten we omgaan met bevolkingsdaling; wat zijn de gevolgen en welke instrumenten zijn toepasbaar om de gevolgen te beperken? Een belangrijke doelstelling van project Krimp als Kans is om beide aspecten stevig op het netvlies van alle betrokkenen te krijgen. Een eenduidige focus op het tegengaan van krimp zou een ontkenning zijn van de realiteit (waar moeten nieuwe inwoners vandaan worden gelokt als omliggende regio s op termijn ook krimpen?) maar de concurrentiepositie van de regio moet natuurlijk ook sterk blijven. Het project is een zoektocht naar oplossingsstrategieën en daarbij passende instrumenten. De focus van het project ligt op de gevolgen voor de woningmarkt. Ook voordat project Krimp als Kans van start ging, stond wonen hoog op de agenda voor de regio Parkstad. In de zomer van 2004 presenteerde de regio de woonmilieuvisie Lekker Thuis in Parkstad. Lekker thuis bevatte de visie van de regio op de woonmilieus van de toekomst, zowel qua verbetering van bestaande buurten, als qua ontwikkeling van nieuwe woongebieden en -milieus door nieuwbouw en herstructurering. De visie vormt het kwalitatieve kompas waarop de regio vaart. De vraag was nu hoe deze kwalitatieve ambitie vorm kon krijgen in een context van krimp. Om deze vraag te beantwoorden ging in de lente van 2006 Krimp als Kans van start met een tweetal verbeeldingsgesprekken. Een brede groep van betrokken (ontwikkelaars, corporaties, gemeenten, huurders, makelaars etc.) verkende het onderwerp en de urgentie van het onderwerp werd nogmaals onderstreept. Conclusies van deze verbeeldingsgesprekken waren:. de bevolkingdaling is een feit en de betrokken partijen kunnen deze niet negeren; regionale programmering is hierbij essentieel;. er zit een forse financiële opgave aan vast, waarvoor een oplossing moet worden gevonden. In de hierop volgende maanden werd het vraagstuk van de regionale afstemming verder uitgediept in samenwerking met corporaties en gemeenten. In de zomer werd een excursie naar Gelsenkirchen georganiseerd. Deze Duitse stad heeft al veel langer te maken met een daling van het aantal inwoners en volgt een aantal interessante ruimtelijke strategieën. Ondertussen werd het onderwerp ook bestuurlijk stevig op de agenda geplaatst. De procesinrichting om tot een regionale programmering te komen, werd in de tweede helft van 2006 uitgewerkt en opgenomen in de regionale woonvisie die eind 2006 is vastgesteld door de regioraad. Parallel hieraan werd het vraagstuk van de financiële verevening tegen het licht gehouden; verschillende varianten hiervan zijn verkend. De gevoelens van onvrede of de kwaliteit van de vigerende bouwprogramma s wel bijdragen aan een inspirerend beeld van de regio na een periode van bevolkingsdaling, waren mede richtinggevend

6 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 6 bij het opstellen van de woonvisie Parkstad. Projecten met een vinex-achtige uitstraling passen in een groeiomgeving en dragen niet bij aan een versterking van de identiteiten die het gebied wel degelijk heeft ( Modern versus regionalisme ). Kortom: vernieuwing van Parkstad moet doorgaan, maar wel op een manier die rekening houdt met het karakter van de regio. Parkstad ontbeert op dit moment op regioniveau een doelbeeld Parkstad na de bevolkingsdaling. Zo n doelbeeld is een belangrijk referentiekader voor alle partijen De opbouw van dit advies Eerst gaan we in op de bevolkingsdaling; de zogeheten demografische voorsprong. We zetten de meest actuele cijfers op een rij en gaan in op het vraagstuk van de beleidsruimte. Daarna gaan we in op de betekenis van het veranderende gedrag van de actoren. We maken daarbij gebruik van de beleidslevenscyclus van Winsemius. Vervolgens zetten we de ervaringen in het buitenland met processen van bevolkingsdaling op een rij en trekken daar een aantal conclusies uit. Vervolgens zoomen we in op het vraagstuk van krimp en de ruimtelijke ontwikkeling. Ook hier is het zoeken naar een nieuwe paradigma. Planning for decline is in onze ogen een vorm van beeldhouwen. In het volgende deel zetten we de gevolgen van de bevolkingsdaling voor enkele beleidsterreinen kort neer en zoomen wat dieper in op de gevolgen voor de woningmarkt. Daarna behandelen we enkele kerninstrumenten. Tot slot zetten we de hoofdconclusies op een rij.

7 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 7 2. Bevolkingsdaling in Parkstad Limburg: een demografische voorsprong? Een van de basisveronderstelling van het project Krimp als kans is dat Parkstad een proces doormaakt dat op termijn ook in andere steden en gebieden plaats zal vinden. Vanwege het feit dat de bevolkingsdaling al in de loop van de jaren negentig is ingezet, wordt gesproken over een demografische voorsprong. Het motto is goed gekozen, omdat er mee tot uitdrukking wordt gebracht dat ontkennen niet meer helpt. De opgave is om beleid te maken voor een bevolking die in omvang afneemt. Daarnaast drukt het woord voorsprong ook een zekere toekomstgerichtheid uit. Dit geldt evenzeer voor de slogan krimp als kans Nederland De daling van de Nederlandse bevolking, zoals die in de statistieken zichtbaar wordt, zet zich de komende tijd langzaam in. Het gaat daarbij in de meeste gebieden om een graduele verandering. Binnen Nederland zijn de verschillen echter aanzienlijk. Sommige steden en dorpen groeien, zij het zeer bescheiden. (groeivoet 1%) De sterkste groei doet zich voor in Noord-Holland en Utrecht. In Zuid-Holland was per saldo sprake van krimp, het sterkst in Rotterdam en Vlaardingen. Het grootst is de bevolkingsafname in Limburg. Het RPB heeft een prognose gemaakt van de gemeenten waar de bevolking in absolute zin het hardst afneemt. Vier gemeenten uit Parkstad bevinden zich in deze toptien. Parkstad neemt binnen Nederland een unieke positie in en staat voor een opgave die lastig op eigen kracht kan worden volbracht. Steun van andere overheden is hard nodig. Tegelijkertijd is het van belang om een scenario te kiezen dat zo realistisch mogelijk is. De beïnvloedingsruimte is beperkt. Een goed adagium in de accountancy is om je verlies te nemen als dat zich voordoet. Bij een turnaround situatie in bedrijven wordt gebruik gemaakt van de bereidheid van het personeel om mee te werken aan noodzakelijke herstructurering, op het moment dat problemen zich openbaren. Bij uitstel verloopt het momentum en loopt de koerswijziging vast. Voor Parkstad betekent dit: maak gebruik van het groeiende bewustzijn dat de bevolkingsdaling vraagt om handelend optreden en neem maatregelen die zo goed moegelijk op de situatie zijn toegesneden. Kortom: creëer en gebruik urgentiegevoel. Ook vanuit het oogpunt van marketing is dat van belang, omdat anders steeds weer nieuwe tegenvallers worden gecommuniceerd. Een visie heeft oog voor de realiteit van de bevolkingsdaling en de gewenste situatie. Wat is de realiteit met betrekking tot de bevolkingsdaling? en Prognose van het aantal huishoudens per gemeente, ; RPB/CBS; PEARL, voorlopige cijfers Bevolkingsontwikkeling per provincie, (CBS)

8 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 8 wat is de beleidsruimte? zijn dan ook de vragen die wij ons gesteld hebben. In het hiernavolgende proberen wij hier een antwoord op te geven Parkstad: bevolkingsdaling sinds Sinds halverwege de jaren negentig neemt in Parkstad de bevolking af. De prognose van Derks uit 2005* toont een drietal scenario s, met aantallen inwoners in 2020 tussen en Inmiddels zijn er nieuwe prognoses gepubliceerd door het CBS en hieruit blijkt, dat de feitelijke ontwikkeling zich afspeelt conform de somberste prognose van Derks. Ten aanzien van de prognose van het aantal huishoudens geldt een vergelijkbare ontwikkeling. Echter, hier tekent zich een scherpere verandering af. In de prognoses van Derks waren eveneens drie scenario s aangegeven, variërend van groei tot 2020 tot een aanzienlijke afname. De laatste CBS-prognose toont nu een ontwikkeling die zich nog bevindt onder de laagste van Derks, die al voorzag in een duidelijke afname. Hiermee is tevens duidelijk, dat Bevolkingsafname een onderwerp is, dat alle aandacht behoeft. In de gehele provincie speelt dit vraagstuk. Bevolkingsdaling is overigens geen exclusief Parkstad-fenomeen. In Limburg als geheel, maar ook direct over de grenzen in de naburige regio s in België en Noord Rijn Westfalen, speelt dit evenzeer. Dit is mede van belang, omdat vaak ten onrechte wordt verondersteld, dat de gevolgen van de afname van de bevolking eenvoudigweg te compenseren zijn door ontwikkelingen te entameren die bewoners van aangrenzende gebieden kunnen verleiden om zich in Parkstad te vestigen. Ook dient benadrukt te worden, dat het verschijnsel niet tijdelijk is. Een veel gehoord geluid is dat er wel eerder periodes zijn geweest waarin de economische ontwikkeling stagnatie op de woningmarkt veroorzaakte en dat die ontwikkeling van voorbijgaande aard bleek te zijn. De ingezette daling van de bevolking is structureel van aard en vraagt bijzondere aandacht. Cijfers: Derks, CBS; bewerking: G&P

9 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 9 Dubbele problematiek Ooit was het de ontwikkeling van de mijnindustrie die velen naar Limburg deed verhuizen. Nu voltrekt zich dit proces in omgekeerde richting. De voor Nederland ongewoon sterke teruggang van de bevolking is mede gerelateerd aan deze deïndustrialisatie. Teruggang in werkgelegenheid is voor veel regio s de oorzaak achter bevolkingsdaling. De historische economische ontwikkeling van Parkstad heeft gezorgd voor een bevolkingssamenstelling die sterker dan in de rest van Nederland vergrijst, ontgroent en weinig draagkrachtig is. De gevolgen van de teruggang van de bevolking concentreren zich in de minst aantrekkelijke wijken. Het risico, dat met name hier zich een cascade van negatieve ontwikkelingen zal voordoen, is groot. De ernst van deze situatie wordt ook goed geïllustreerd door het overzicht, opgesteld door de Stichting Atlas voor Gemeenten, die van de vijftig grootste gemeenten van Nederland in kaart bracht welk aandeel van de bevolking binnen een gemeente in een probleemwijk woont. Heerlen scoort hier een tweede plaats, vlak achter Rotterdam. Een dergelijke status geeft een negatief beeld. Een lastig dilemma is hoe hierhiermee naar buiten te treden: Om aandacht te vragen voor de problematiek moet je de problemen benadrukken. Om te werken aan oplossingen moet je je blik richten naar de toekomst en heb je last van een achterstandsimago. Lastig is ook, dat door onvoldoende erkennen van de dubbele problematiek onbedoeld gekozen kan worden voor een aanpak van de achterstandswijken, op een voor Nederlandse maatstaven uitstekende manier, die echter in de context van een dalende bevolking niet werkt. Bijvoorbeeld: huurwoningen verkopen om middelen te genereren voor herstructurering lukt niet, ontwikkelen van koopwoningen genereert geen opbrengst want deze woningen moeten onder de kostprijs worden verkocht. Ook in het 40 wijkenprogramma is geen bijzondere positie voor de bevolkingsdaling in Parkstad ingeruimd. Natuurlijk is het goed dat een wijk in Parkstad, in het kader van deze regeling, middelen krijgen toebedeeld en uiteraard is het ook een erkenning van de specifieke grootstedelijke problematiek, die maar weinig afwijkt van die van de grote steden. Toch is het bod van het Rijk te mager en doet krimp halveringspercentage tijd (jaar) 0,1% 692,8 0,5% 138,3 1,0% 69,0 1,5% 45,9 2,0% 34,3 2,5% 27,4 3,0% 22,8 3,5% 19,5 4,0% 17,0 5,0% 13,5 7,0% 9,6 10,0% 6,6 Halveringstijd: De tijd die bij een jaarlijks vast percentage van bevolkingsteruggang verstrijkt totdat de bevolking gehalveerd is.

10 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 10 geen recht aan de bijzondere situatie van Parkstad Demografische voorsprong Omdat de bevolkingsdaling zich in Limburg eerder inzet in Limburg dan in de rest van Nederland, is sprake van een Demografische voorsprong **. Een voorsprong overigens, die wel gerelativeerd moet worden, aangezien de prognoses voor Nederland als geheel pas op aanzienlijk langere termijn bevolkingsdaling te zien geven. Met name de provincie `Limburg heeft deze uitdaging opgepakt. Zij heeft daartoe onder andere het project Demografische voorsprong gestart. Zij probeert daarmee aansprekende projecten te stimuleren; het debat aan te gaan met het Rijk en het vraagstuk ook in Euregionaal verband aan te pakken Beleidsruimte Hiervoor werd al aangegeven, dat tegengaan van bevolkingsafname niet realistisch is. Vanzelfsprekend is dan ook vervolgens de vraag, in hoeverre er beleidsruimte is ten aanzien van een mogelijke aanpak van Krimp. Die beïnvloedingsruimte is er niet met betrekking tot de natuurlijke aanwas. Dit is de uitkomst van een autonoom proces. Meer beïnvloedbaar is het proces van de migratie. Tot voor kort werd aangenomen, dat feitelijke bevolkingsdaling weliswaar op handen was, maar dat daaraan voorafgaand nog even sprake zou zijn van groei. (Scenario s Derks, geel in figuur..) De meest recente CBS-prognose schetst een somberder beeld. De ontwikkeling van het aantal huishoudens pakte nog lager uit dan de somberste voorspelling van Derks. Veranderingen in het geboorteoverschot zijn onwaarschijnlijk en gezien de vergrijsde bevolking zal dit saldo nog verder afnemen. Het vasthouden van vooral jongeren is dus een belangrijke uitdaging. In de figuur hebben we aangegeven wat de beleidsruimte is. Succesvol beleid betekent het volgen van de lage CBS-curve. Bij geringer effect volgt een toename van migratie en dus een snellere bevolkingsdaling. Duidelijk is dat een regio, waar de bevolking afneemt, het risico loopt in toenemende mate onaantrekkelijk te worden voor jonge bewoners en voor nieuwe vestigers. Hier ligt de grootste opgave om een vernieuwingsklimaat te scheppen, waardoor mensen weer vertrouwen hebben in het afslankende Parkstad. Aan de regio de opgave om zich te bezinnen op mogelijkheden om het gebied aantrekkelijk en leefbaar te houden en een goede uitgangspositie te kiezen voor een toekomst met een kleinere bevolkingsomvang, maar met de potentie om een aantrekkelijke stadsregio te zijn. Indien Parkstad één gemeente zou zijn, dan is het ook na een forse krimp nog altijd groter dan een bloeiende stad als Breda. Indien deze vernieuwingsaanpak niet succesvol mocht blijken, dan zullen wederom prognoses somberder uitkomen. Het komt dus aan op uitvoeringskracht. Het is in wezen een grote herontwikkelingsopdracht, waarin de woningcorporaties een enorme motor kunnen zijn, als zij bereid en in staat zijn de leiding te nemen bij een omvangrijk desinvesteringsprogramma. Ook hier geldt verlies nemen om goede maatschappelijke effecten te bereiken. De richting die gekozen wordt voor nieuw beleid zal breed gedragen moe-

11 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 11 ten worden, temeer daar bevolkingsdaling lastige dilemma s zal veroorzaken, lastiger dan de vragen die worden gesteld door groei. Bij krimp dienen voorzieningen en middelen te worden herverdeeld en dit dwingt tot onderlinge afstemming, waar niet altijd oplossingen denkbaar zijn, die voor alle lokale partijen ruimte laten terwijl dit bij groei veel minder voor de hand ligt. * p. 8: Woningvoorraad Parkstad Limburg , CBS/Derks, oktober 2005 ** p.10: Demografische voorsprong Limburg, Taskforce Demografische voorsprong, 24 mei Conclusies hoofdstuk 2. Neem verlies als het zich voordoet: ga bij de programmering van de beleidsvelden uit van het meest realistische scenario, in dit geval de cijfers van het CBS, zodat hopelijk maar één keer een duidelijke beleidswijziging hoeft worden doorgevoerd.. De intensiteit van het vraagstuk van de bevolkingsdaling is nergens in Nederland zo groot als in de regio Parkstad. Die intensiteit is groot omdat er ook relatief veel probleemwijken zijn en er tevens sprake is van economische stagnatie. Steun van de provincie en het Rijk is noodzakelijk. In met name het Rijksbeleid kan die steun explicieter gemaakt worden.. De beleidsruimte om de bevolkingsdaling te beïnvloeden is begrensd. De bevolkingsdaling is in belangrijke mate een autonoom proces. De sleutelvariabele is de migratie. Het is een kritische succesfactor om er voor zorg te dragen dat huishoudens en bedrijven behouden blijven voor Parkstad. Dit heeft alleen kans van slagen, indien wervende woonmilieus worden gecreëerd.

12 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans Gevolgen van Bevolkingsdaling: hoe gaat het buitenland hiermee om? Vergelijking van buitenlandse voorbeelden met Parkstad geeft toch steeds weer de indruk, dat de voorbeelden in het buitenland toch zich veel ernstiger ontwikkelen. We moeten de toestand niet dramatiseren. De meest treffende vergelijking is die met het Ruhrgebied in het buitenland en met Rotterdam binnen Nederland en meer algemeen de 50-er en 60-erjarenwijken De opgave in internationaal perspectief Krimp is een fenomeen dat zich niet alleen tot Parkstad beperkt. Er zijn andere gebieden buiten Nederland, waar men eerder ervaring heeft opgedaan met structureel dalende bevolkingsaantallen. Deze gebieden concentreren zich vooral aan de oostkust van de Verenigde Staten en in de grotere Europese landen (Groot-Brittannië, Duitsland, Italië en Rusland) Transformatieprocessen In de literatuur worden vier transformatieprocessen onderkend die een daling van de bevolking in een regio teweeg brengen (uitgezonderd oorlogen, hongersnoden etc.), namelijk:. deïndustrialisatie. postsocialistische transformatie. suburbanisatie. demografische verandering Een voorbeeld van een regio die krimpt door deïndustrialisatie is Manchester/Liverpool. Regio s die krimpen, doordat de oude industriële werkgelegenheid langzamerhand is verdwenen, kenmerken zich door een sterke polarisatie tussen zones die zich herstellen en zones die zich blijven bewegen in een neergaande spiraal. Leipzig/Halle is een voorbeeld van een regio die na de postsocialistische transformatie is begonnen met krimpen. Deze ontwikkeling Straatbeelden van Liverpool in de jaren 80 kenmerkt zich door een meer snelle vermindering van de werkgelegenheid en een grote migratie naar streken met meer banen en welvaart. Detroit is een duidelijk voorbeeld van een stad die krimpt, als gevolg van suburbanisatie. De stad Detroit verloor gedurende de laatste 50 jaar 1 miljoen inwoners, terwijl de regio als geheel stevig is gegroeid. Detroit is één van de meest sprekende onderdelen van de Amerikaanse rustbelt. In Japan zijn tenslotte de meest extreme voorbeelden te zien als gevolg van lage vruchtbaarheid en hoge levensverwachting. De

13 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 13 krimp van de bevolking als gevolg hiervan is vooral een welvaartsverschijnsel Aanpak in Duitsland Het maken van ontwikkelingsstrategieën en volkshuisvestingsbeleid voor regio s blijft maatwerk. Vergelijkingen met andere gebieden kunnen wel waardevolle lessen opleveren, maar dan moeten daarvoor wel de juiste casus worden gekozen. In Parkstad spelen drie van de vier transformatieprocessen een rol; deïndustrialisatie, suburbanisatie en demografische verandering. Van de internationale Hiernaast een beeld van de sloop in Oost-Duitsland. Hieronder een straatbeeld van Detroit Central District voorbeelden die zijn onderzocht, heeft de situatie in het Ruhrgebied in Duitsland de meeste raakvlakken met de ontwikkelingen in Parkstad. De oorzaken van de krimp zijn vergelijkbaar, maar de ontwikkelingen lopen enkele jaren voor op die in Parkstad. In Duitsland is in 2002 het project Stadtumbau-West van start gegaan. In het kader hiervan zijn 11 pilot-projecten aangewezen die vanuit de Rijksoverheid (beperkt) extra fondsen krijgen. Ook is een rapport verschenen met lessen die geleerd konden worden uit eerdere herstructureringsprojecten, waarin krimp een rol speelde. Enige bevindingen:. Regionale sturing noodzakelijk: De sterke samenhang tussen economische, stedenbouwkundige en economische factoren, maakt een integrale benadering noodzakelijk. Ook is het niet mogelijk op een effectieve en efficiënte manier op buurt- of stadsniveau om te gaan met krimp. Sturing op regioniveau is noodzakelijk.. Te lage urgentie: veel tijd gaat verloren! Verschillende Duitse experts wijzen er in het rapport op dat er zo veel kostbare tijd is verloren in Duitsland. Terwijl het probleem in de jaren 80 al onderkend werd door wetenschappers en ambtenaren, kreeg het met name in de politiek onvoldoende aandacht.. Totale stop van ontwikkelingen is contraproductief: In de stad Essen is in de jaren 80, naar aanleiding van de teruggang van het aantal inwoners, besloten om in het geheel geen nieuwe bouwlocaties aan te wijzen. Het feit dat het woningaanbod niet goed aansloot bij de vraag (meer vraag naar eengezinswoningen dan aanbod) zorgde ervoor dat inwoners, die in principe binnen de grenzen van de stad wilden blijven, buiten de regio hun woning moesten zoeken. Dit zorgde voor een verdere daling van het aantal inwoners.. Goed zicht op regionale woningmarkontwikkeling: Er wordt op gewezen dat een woningmarktmonitor een belangrijk instrument is om het beleid goed te laten aansluiten op ontwikke-

14 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 14 lingen in de markt. Nederland wordt overigens genoemd als een voorbeeld op dit gebied.. Het ontwikkelingsperspectief moet op de voorgrond worden gezet, niet in de krimp zelf: De Internationalen BauAustellung (IBA) in Emscher Park ( ) is een goed voorbeeld van een project waarin juist de ontwikkelingsmogelijkheden die in een krimpende regio aanwezig zijn, voor het voetlicht worden geplaatst. Er wordt ook op gewezen dat de bevolking, juist in het licht van onzekere (economische) ontwikkelingen, vaak een afwijzende houding/cultuur ontwikkelen tegen nieuwe initiatieven. Door de ontwikkelingsmogelijkheden positief naar voren te brengen, wordt het draagvlak onder de bevolking vergroot en het imago richting externe investeerders verbeterd.. Rommel en slooplocaties: altijd opruimen en inrichten! Als er niet meteen een nieuwe bestemming voor een herstructureringslocatie beschikbaar is, is het een teken van onmacht als de locatie vervolgens verloedert. Herinrichting kan ook teruggeven aan de natuur betekenen maar moet in ieder geval een aufgeraumtes beeld scheppen.. Leeggekomen locaties bieden leefkwaliteit in wijken: Juist de extra ruimte die ontstaat voor groen of speelruimte, is een uitgelezen mogelijkheid om de leefmilieus in een wijk te verrijken. In de tussenrapportage van het project Stadtumbau-West wordt benadrukt dat burgerparticipatie en transparantie bij ontwikkelingsprocessen in krimpende regio s van nog groter belang zijn dan gewoonlijk. Er worden enkele voorbeelden genoemd:. Selb: een burger-ideeën-wedstrijd voor het (tijdelijk) gebruik van herontwikkelings-locaties. Met behulp van grote reclameborden in de binnenstad en flyers, werden de bewoners op de wedstrijd gewezen. Uiteindelijk zijn 22 inzendingen gemaakt en vervolgens in een tentoonstelling gepresenteerd aan het publiek. Een dergelijke wedstrijd is een goede première voor het inluiden van een herontwikkeling en zorgt ervoor dat burgers ook op korte termijn voordeel, met én invloed, hebben op de operatie in hun wijk of stad.. Wilhelmshaven: in Wilhelmshaven werd de dialoog met de burgers actief opgezocht, door een jaarlijks burgerforum te organiseren. Daarnaast vond meer traditionele communicatie plaats, middels een nieuwsbrief en een internetsite Verenigde Staten: aandacht voor verblijfskwaliteit openbare ruimte Net zoals Parkstad, vond de grootste groei in veel steden plaats vanaf de tweede wereldoorlog en de tijd daarna in de tijd van de American dream. Grote suburbane ontwikkelingen, die vaak doorgeschoten zijn tot anonieme woongebieden, doorsneden met snelwegen, parkeerterreinen, verouderde shoppingmalls en restruimten, raken in een neerwaartse spiraal. Een beweging die men tracht te keren door meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van stedelijke verblijfsruimten en herbezinning op de locatiekeuze van onder meer winkelvoorzieningen. Populair worden woongebieden, waar de afstand tot deze voorzieningen klein en overzichtelijk is en in zekere zin doen denken aan de stadjes van rond 1900 met een bijna knusse vorm van stedelijkheid. Tegelijk stijgt de populariteit van ontwikkelingen in een lage dichtheid in een groene omgeving. Dicht en dun zijn de gewenste milieu s, homogene suburban sprawl is uit de gratie.

15 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans Conclusies hoofdstuk 3 Het is noodzaak tot een regionale sturing te komen.. Door een te lage urgentie en onderschatting van de omvang van de bevolkingsdaling wordt sturingsruimte verspeeld.. De totale stop van ontwikkelingen werkt contraproductief: zie ook rapport RPB.: als je niet bouwt weet je zeker dat er geen groei zal zijn. Volg en monitor de ontwikkelingen op de woningmarkt. Niet de krimp maar het ontwikkelperspectief is waar het om gaat.. Rommel- en slooplocaties altijd opruimen en herinrichten, ook als dat betekent dat een gebied moet worden teruggegeven aan de natuur ( inzaaien ).. Leeggekomen locaties bieden leefkwaliteit in wijken.

16 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans Actoren en een veranderend paradigma De bevolkingsdaling zet voor veel spelers de wereld op zijn kop. De routines en automatismen uit het verleden werken niet meer. Bijna alle organisaties zijn van nature op groei ingesteld. Krimp of tegenslag wordt meestal gezien als een tijdelijk verschijnsel. Na verloop van tijd herstellen groeipatronen zich weer. Parkstad Limburg staat als een van de eerste regio s in ons land voor een paradigmaverandering. Bevolkingsgroei is niet meer het wenkend perspectief, maar bevolkingsdaling. Stap voor stap hebben steeds meer actoren deze omslag erkend. Toch zit de paradigmaverandering nog steeds in de eerste fase van de door Winsemius ontwikkelde beleidslevenscyclus. erkenning naar beleidsformulering. Een ingewikkeld zoekproces, waarvoor een rijpingsperiode onontbeerlijk is. En het kan niet vaak genoeg gezegd worden: Dit vraagt niet alleen bij bestuurders en de overheid een omslag in denken, het vraagt van alle relevante partijen goed doordrongen te zijn van de fase waarin het beleidsproces zich bevindt. In de studie van het RPB worden treffende voorbeelden gegeven dat het proces van erkenning nog lang niet voltooid is, of dat lokale overheden (zonder afstemming) toch nog weer proberen om oplossingen alleen vanuit het eigen lokale perspectief te bezien. Een concurrentiestrijd om voorzieningen en om inwoners tussen gemeenten zou een slechte zaak zijn. Parkstad heeft er terecht voor gekozen om de regie op regionaal niveau te versterken. Beleidslevenscyclus volgens Winsemius Beleidsontwikkeling bevolkingsdaling Parkstad Limburg Om in Parkstad regie te kunnen voeren is er enige jaren geleden voor gekozen om een aantal taken op regionaal niveau te behartigen. Op dit niveau dienen kaders gesteld te worden en regie gevoerd te worden vanuit het publieke perspectief. Stap voor stap worden op dit gebied resultaten geboekt. Het vaststellen van de regionale woonvisie is er een sprekend voorbeeld van. Het is tevens van belang om goed zicht te hebben op de drijfveren van de diverse spelers in het veld. Om goed regie te voeren, is het van groot belang zicht te hebben op het speelveld. Kaders worden niet automatisch gevolgd. Gezag moet verworven worden. Bovendien zijn de antwoorden op de nieuwe vraagstukken die uit de bevolkingsdaling voortvloeien, niet zo eenvoudig te geven als die welke uit de vraagstukken van groei voortvloeien. Er is nog veel te ontdekken. Met groei hebben we al decennialang ervaring, met krimp pas sinds kort. Effecten van de krimp zijn op een aantal terreinen wel zichtbaar en voelbaar, maar nog niet in die mate dat bij iedere organisa- Volgens hem doorlopen veel beleidsvraagstukken een levenscyclus, die in vier fasen is onder te verdelen: Erkenning, beleidsformulering, oplossing en tot slotte beheer. Parkstad zit in de overgang van Paradigma = een samenhangend stelsel van modellen en theorieën die een denkkader vormen waarmee de werkelijkheid geanalyseerd wordt. Langer bestaande paradigma s worden vaak niet eens meer als zodanig ervaren en zijn vanzelfsprekend.

17 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 17 tie en elke speler het belang wordt ervaren van het anders met vraagstukken om moeten gaan. Gerichte actie moet zich nog verder ontwikkelen. Bovendien zijn bedrijfsroutines taai. Het vergroten van de schaduw van de toekomst is daarom van groot belang. De effecten bevolkingsdaling worden pas op termijn meer zichtbaar. Het is dus van belang om het urgentiegevoel te vergroten. Om die reden is intensieve communicatie tussen actoren en uiteraard de bevolking van essentieel belang. (* Zie ook Nicis rapport blz. 17) Voorts lopen de belangen niet altijd paralel. Dit geldt ook voor de gemeenten binnen Parkstad. Parkstad is een bestuurlijke regio, die uit zeven gemeenten bestaan, die elk weer hun eigen dynamiek kennen en die op hun eigen wijze hun publieke doelen proberen te realiseren. Het is een logisch gegeven. Het krimpvraagstuk wordt vaak vooral vanuit het eigen lokale perspectief bekeken. De effecten van de bevolkingsdaling lopen per gemeente uiteen. Tegelijkertijd hebben de gemeenten elkaar nodig om het publieke goed Parkstad in goede staat te krijgen en een gezamenlijke visie op de toekomst uit te dragen. Het is in dit kader van belang om rond Parkstad een maatschappelijk platform ontstaat. waarlangs de discussies over de toekomst van Parkstad als regio gevoerd kunnen worden en van waaruit het regiobelang gewenste oplossingen kunnen worden aangevoerd. Om draagvlak voor regionale oplossingen te krijgen, is het betrekken van gemeenteraden van groot belang. In de Drechtsteden zijn op deze wijze veel successen geboekt. De zogenaamde Drechtsteden (Dordrecht, Zwijndrecht, Barendrecht, Papendrecht, Sliedrecht, Alblasserdam en Alblasserdam) hebben zich verbonden in een regionaal samenwerkingsverband (WGRregeling). Al lang wordt gewerkt aan steeds meer gezamenlijke projecten. Focus heeft aanvankelijk vooral gelegen op de herinrichting van de Drechtoevers. Nu, na een proces van al ca. 15 jaar, begint de regio steeds meer als zodanig te functioneren. In maart 2006 is het Drechtstedenbestuur geïnstalleerd en lopen tal van gezamenlijke regelingen. Een jaarlijkse conferentie met alle gemeenteraadsleden over de ontwikkelingen zoals in de Drechtsteden wordt gehouden, is aan te bevelen, ook voor Parkstad Limburg. Raadsleden leren op deze manier om de vraagstukken ook vanuit een regionaal perspectief te zien. Omgekeerd wordt op deze wijze ook de lokale inbreng in beleidsprocessen verankerd Regiobewustzijn op lokaal niveau opbouwen De kunst wordt om daarbij ook te komen tot een regionale toets. Is de keuze ook vanuit regionaal oogpunt de goede? Een soort Parkstadeffectrapportage. De kans is dat op deze wijze een bestuursvorm ontstaat, waarin voortdurend geschakeld wordt tussen diverse schaalnivaeu s. Buurt, dorp stad en regio. Ook kan er op deze wijze een democratisch platform bestaan Daarnaast is het van belang goed stil te staan bij rol- en taakverdelingen en de wijze waarop het beleid nog beter op elkaar kan worden afgestemd. Opvallend is dat die rol- en taakverdeling tussen partijen nog onvoldoende geëxpliciteerd is. Ons valt een patroon op dat de beleidsvorming in toenemende geregionaliseerd wordt, maar dat de uitvoering lokaal ligt. Daarnaast hebben woningcorporaties een sterke rol in de buurt- en wijkvernieuwing. Grondbedrijven zijn gemeentelijk. Het verder doordenken en professionalisering van de organisatie van Parkstad lijkt ons van belang Speelveld Het is daarnaast van groot belang zicht te hebben wie zich op het speelveld bewegen. Wat is hun rol en bijdrage om het nieuwe perspectief gerealiseerd te krijgen? Wat zijn hun belangen en hoe kunnen belangentegenstellingen en belangenconflicten worden overbrugd, c.q. worden opgelost? Beloon organisaties die al in de goede

18 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 18 richting bewegen. Zet ze in het zonnetje, geef ze aandacht. Ontwikkel op dat punt nieuwe rituelen. Goede praktijkvoorbeelden dienen aandacht te krijgen Beleid en burger Zonder de pretentie te hebben van volledigheid, zijn een aantal vraagstukken cruciaal. In de eerste plaats de burgers van Parkstad. Burgers kunnen hun ongenoegen over het presteren van bedrijven en staatsorganisaties op verschillende manieren uiten. Zij stemmen met de voeten. Bovendien zal de competitie tussen stedelijke regio s toenemen. Het hemd is nu eenmaal nader dan de rok. Zij vertrekken uit een gemeente, of kopen bij een andere winkel. De mate waarin zij dat doen, hangt sterk samen met hun loyaliteit of gebondenheid aan een regio. Ook hun vertrouwen in de toekomst van het gebied speelt daarbij een grote rol. Daarnaast zijn zij in staat hun stem te verheffen. Hun wensen en klachten duidelijk te maken. Voor Parkstad komt het erop aan met name die burgers die overwegen te vertrekken vast te houden. Zoek ze op, wat drijft hen, hoe kunnen ze worden vastgehouden? Jongeren zijn daar een heel belangrijke doelgroep bij. Onorthodoxe middelen zijn daarbij van groot belang. Eerder hebben wij daarom al voorgesteld om burgerinitiatieven te stimuleren en desgevraagd, faciliteer ze ook.. Het binden en perspectief bieden is noodzaak, omdat anders de krimp een zich verder versterkend negatief proces kan worden. Voor marktbedrijven geldt eenzelfde redenering Maatschappelijk middenveld betrekken In de tweede plaats kunnen veel van de gewenste strategieën niet tot uitvoering komen, als daar de maatschappelijke organisatie, die ook vaak probleemeigenaren zijn, niet bij betrokken zijn. Plannen maken en het organiseren van reële uitvoeringsprogramma s, is minstens zo belangrijk. Daarbij is het van belang om sectorale kaders te overstijgen. Op het gebied van het wonen, zijn de woningcorporaties al actief betrokken bij de vorming en uitvoering van het beleid. Woningcorporaties vervullen een sleutelrol bij het transformatieproces. Zij hebben grote belangen in het gebied en beschikken over middelen om de doelstellingen waar te maken. Van hen mag worden verwacht dat zij een forse inspanning leveren. In Liverpool wordt daartoe een zogeheten Life concept gehanteerd. Life staat in dit verband voor Lead, influence, follow or exit. Wie dus niet bereid is te (des)investeren, kan zijn bezit overdragen en vertrekken! In sommige grote steden is ooit al het probleem onderkend van het versnipperde corporatiebezit in de wijken. Door te ruilverkavelen en er zodoende voor te zorgen dat steeds één corporatie per wijk aanspreekbaar wordt voor de wijkaanpak kan de effectiviteit van uitvoering soms aanzienlijk worden verbeterd. Schaalniveau s; stad en platteland Gevolgen van bevolkingsteruggang manifesteren zich op verschillende schaalniveau s in een verschillende gedaante. Statistisch doet zich bevolkingsdaling voor in geheel Parkstad en ook op nog groter schaalniveau, dat van de provincie of die van het rijk. Er is ook een duidelijk onderscheid in impact in verstedelijkte gebieden en het platteland. Het sluiten van een lokale supermarkt of van het postagentschap is veel meer voelbaar in een plattelandsgemeente, waar alternatieven vaak niet voorhanden zijn. In stedelijke gebieden doet zich dikwijls een grootstedelijke problematiek voor, die juist op het platteland veel minder voelbaar is.

19 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 19 Instandhouden van voorzieningenniveau op het platteland eist andere aanpak en oplossingen dan in een stedelijke context. Naast deze beleidsniveau s zijn er uiteraard de verschillende sectoren waarbinnen overheden en organisaties beleid ontwikkelen zoals bijvoorbeeld economie, onderwijs, zorg en huisvesting. Bij teruglopend draagvlak zullen op al deze velden afwegingen gemaakt worden die een relatie hebben met het thema bevolkingsdaling. Samenhang beleidsvelden De samenhang tussen al deze beleidsvelden is voor de burger vaak maar al te duidelijk, terwijl de overheden en maatschappelijke organisaties niet bij machte zijn op de wijk toegespitst en effectief te handelen. Top-down benadering resulteert snel in onbegrijpelijke interventies en vervreemding tussen partijen. Het ligt voor de hand om te zoeken naar een aanpak die recht doet aan de specifieke problematiek van elke wijk of elk gebied apart maar eveneens gebruik maakt van inzichten en beleidsdoelstellingen vanuit de diverse beleidsvelden. De verbinding maken tussen deze beleidsvelden en schaalniveau s is zeker in het geval van Parkstad van groot belang. Parkstad als WGR-plus regio is in het leven geroepen om meer samenhang te vinden in beleidsontwikkeling en aanpak van onder andere de aan bevolkingafname gerelateerde problemen. Wijkvisies spil van beleidsontwikkeling Onderkend wordt dat afstemming tussen beleidsvelden op wijkniveau noodzakelijk is om goed maatwerk te kunnen leveren. Afstemming tussen onderwijs en ruimtelijk beleid bijvoorbeeld zodat op wijkniveau kan worden afgewogen of deze nog voldoende interessant kan blijven voor jonge gezinnen. Hier ligt belangrijke taak voor de lokale gemeenten om op wijkniveau te werken aan wijkvisies die de meest wezenlijke voorzieningen dient te omvatten zoals onderwijs, zorg, economie (i.c. detailhandel en overige functies), sport, welzijn en wonen. In deze context kunnen ook afwegingen gemaakt worden voor de toekomst: samenvoegen van voorzieningen als hiertoe de noodzaak ontstaat, combinaties van functies als dat nieuwe kansen biedt. Herstructureren als de woningvoorraad niet langer aansluit bij de geprognosticeerde behoefte aan woningen van een bepaalde kwaliteit, enzovoorts. Daarnaast is het een middel om met stakeholders en uitvoerende partijen te kunnen komen tot afspraken om de kwaliteit van de wijk op orde te houden: prestatie-afspraken met bijvoorbeeld corporaties, ontwikkelaars of bijvoorbeeld zorginstellingen. Toewijzing van middelen, afstemming van aanpakken voor verschillende wijken of aanpassingen algemene werkwijzen kunnen gemaakt worden op regioniveau, waarbij de verschillende gemeenten zorgdragen voor presenteren en representeren van hun wijkvisies. Op regionaal niveau kan per wijkvisie een Parkstadeffectrapportage worden opgesteld die indicaties kan bevatten om eventueel regionaal beleid te herzien of aanleiding kan vormen om op wijkni-

20 Gerrichhauzen en Partners Krimp als kans 20 veau aan te sturen op aanpassing van de wijkvisie als op een hoger schaalniveau afstemmingsproblemen dreigen te ontstaan. Samenwerken op wijkniveau Het afstemmen tussen verschillende stakeholders en beleidsvelden op wijkniveau eist ook besef van betrokkenen dat zij dikwijls opereren in ketenverbanden. Al vaker werd gesignaleerd dat de samenwerking tussen zorg, onderwijs, wonen en economie niet vanzelfsprekend is. Ketens functioneren niet als er geen gezamenlijk besef is van een gezamenlijk probleem. Evenmin functioneren ze, als onder samenwerken wordt verstaan dat de ene partij dicteert wat de ander moet doen. Geen spelletjes met elkaar uithalen: als er geen transparantie is en geen besef van onderlinge afhankelijkheid wordt het niks. Natuurlijk is het onzin dat samenwerking wordt gezocht met partijen die niets met een specifiek probleem te maken hebben. Regie hierin is een belangrijke taak voor de gemeente. Nadenkend over de problematiek van het samenwerken tussen van elkaar verschillende maar op wijkniveau samenwerkende organisaties ontstond in Rotterdam de Munchhauzen beweging, waarin rond ketens van wonen, leren, werken en onderwijs praktische afspraken zijn gemaakt. (zie kader) In plaats van top down planningen worden op deze wijze van onderop problemen opgelost. Bijzonder is de code of conduct die zij samen opstelden. (zie kader). Münchhausenbeweging: om samenwerking tussen verschillende soorten partijen te bevorderen, hanteert de beweging een Code of conduct : 1. Onze wijze van werken staat steeds in het belang van een mens, van een vraag; 2. We hebben inzicht in het klaverblad (wonen, werken, leren en zorg) en snappen de wereld waar de andere ketenpartner in zit. We zien waar we van toegevoegde waarde kunnen zijn bij vraagstukken van een ander; 3. We werken oplossingsgericht desnoods buiten de gebaande paden en laten ons niet door beperkingen afremmen; 4. Onze benadering is gericht op het aanjagen, evalueren en leren van het proces van ketenontwikkeling; 5. We respecteren de andere specialismen binnen het klaverblad en spreken elkaar eventueel in een veilige context op ieders specialisme aan; EN: We