Wetgeving! Hoe, wat en waarom?

Transcriptie

1 Wetgeving! Hoe, wat en waarom? HDJZ-Handreiking voor VenW ers die bij de totstandkoming van wetgeving betrokken zijn Vlot bewegen. Veilig leven. Verkeer en Waterstaat.

2 Wetgeving! Hoe, wat en waarom? HDJZ-Handreiking voor VenW ers die bij de totstandkoming van wetgeving betrokken zijn

3 Colofon Uitgegeven door Extra exemplaren Telefoon Informatie Telefoon Uitgevoerd door Hoofddirectie Juridische Zaken Wim Kroon Margot Bijmans Repro SSO Datum December 2009 Status Definitief Versienummer 1.0 Wetgeving! Hoe, Wat en waarom?

4 Voorwoord Wetgeving! Iedere burger in Nederland heeft er dagelijks mee te maken. Maar als ambtenaar bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat kan je ook bij de totstandkoming van wetgeving betrokken worden. Wetgeving is niet alleen het werk van medewerkers van HDJZ, maar komt tot stand in samenwerking met onder andere beleidsmedewerkers, medewerkers van RWS en IVW. Wetgeving blijft immers een belangrijk beleidsinstrument, ondanks het feit dat bij VenW de afgelopen jaren, met succes, gewerkt is aan het verminderen van de regeldruk. Dit boekje is met name gemaakt als introductie voor VenW-ers die nog niet eerder bij de totstandkoming van wetgeving waren betrokken, maar kan ook dienen als naslagwerk voor meer ervaren medewerkers. Ik hoop dat dit boekje het verloop van vele wetgevingsprocedures te goede zal komen. s-gravenhage, november 2009 De Hoofddirecteur Juridische Zaken, Mw. mr. H. Dekker Wetgeving! Hoe, Wat en waarom?

5 Wetgeving! Hoe, Wat en waarom?

6 Inhoud Inleiding 7 Hoofdstuk 1. Waarom wordt er wetgeving gemaakt? 9 Hoofdstuk 2. Te onderscheiden soorten wetgeving Belangrijkste soorten van wetgeving 11 a. Verdragen 11 b. Grondwet 12 c. Wetten 12 d. Algemene maatregelen van bestuur (amvb) en ministeriële regelingen (mr) 13 e. Kb s ((kleine) Koninklijke besluiten) Geen wetgeving: beleidsregels en circulaires 15 Hoofdstuk 3. Goed om te weten over wetgeving Dwingendheid van wetgeving Implementatiewetgeving bij verdragen en EU-richtlijnen en verordeningen Aanwijzingen voor de regelgeving Meerdere ministeries? Minister of staatssecretaris? Meldingsplicht voor regelgeving bij EU (notificatie) 19 Hoofdstuk 4. Procedures bij de totstandkoming van wetgeving 21 Inleiding: wetgevingsproces in schematisch overzicht Voorbereidingsfase a. Ministerraad, onderraden en voorportalen 24 b. Voorhangprocedure Raad van State 27 Wetgeving! Hoe, Wat en waarom?

7 4.4 Tweede Kamer 29 a. Vaste Kamercommissie 29 b. Plenaire behandeling 30 c. Recht van amendement 31 d. Moties 32 e. Stemming Eerste Kamer 33 a. Vaste kamercommissie 34 b. Plenaire behandeling 34 c. Novelle 34 d. Stemming Afronding 36 a. Bekrachtiging 36 b. Bekendmaking (publicatie) in Staatsblad of Staatscourant 36 c. Inwerkingtreding 37 d. Tot slot 39 Hoofdstuk 5. Bijzondere wetgevingstrajecten Rijkswetgeving (koninkrijkswetgeving) Initiatiefwetgeving 44 Trefwoordenlijst 47 Wetgeving! Hoe, Wat en waarom?

8 Inleiding Dit boekje beoogt een praktische handleiding te zijn voor VenW-ers die bij de totstandkoming van wetgeving zijn of worden betrokken, maar er niet dagelijks mee te maken hebben. In dit boekje wordt uitgelegd waarom er wetten worden gemaakt, wordt ingegaan op de verschillende soorten wetgeving die te onderscheiden zijn en wordt verteld op welke wijze deze verschillende soorten wetgeving tot stand komen. Alleen de voor de dagelijkse VenW-praktijk belangrijkste soorten van wetgeving zullen aan bod komen. De wetgeving die door bijvoorbeeld provincies en gemeenten (verordeningen) wordt gemaakt blijft daarom buiten beschouwing. Bij het schrijven van dit boekje is steeds uitgegaan van wetgeving en wetgevingsprocedures zoals die er idealiter uitzien. Wetgeving is echter maatwerk maar ook mensenwerk. Om dit boekje leesbaar te houden zijn uitzonderingen, afwijkingen en andere variaties achterwege gelaten. Gepoogd is ook zo min mogelijk juridische termen te gebruiken. Om de bruikbaarheid van dit boekje in de dagelijkse praktijk te vergroten wordt voor meer achtergrond of detailinformatie op verschillende plaatsen verwezen naar relevante pagina s van het VenW-intranet of naar internet. Wil je weten wat voor soort wetgeving er in een bepaalde situatie noodzakelijk is en welke procedures daarvoor doorlopen moeten worden, neem dan contact op met een medewerker van HDJZ. Hij of zij zal je graag verder helpen. Als je niet weet wie je precies moet hebben, neem dan even contact op met het HDJZ-secretariaat. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 7

9 Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 8

10 Hoofdstuk 1 Algemeen verbindende voorschriften wijzigingswet Waarom wordt er wetgeving gemaakt? In wetten staan regels die voor iedereen in Nederland gelden (Algemeen verbindende voorschriften). Vaak gaat het over rechten en plichten voor burgers, rechtspersonen of de overheid. Wetgeving wordt vaak gebruikt om een gedragsverandering te bewerkstelligen. Het kan dan nodig zijn dat er inbreuk wordt gemaakt op de vrijheid van handelen van burgers. Daarom is het belangrijk dat de totstandkoming van wetgeving met veel waarborgen wordt omgeven en dat er een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak voor bestaat. Hoe groter het maatschappelijk draagvlak voor een wettelijke regeling is, hoe meer mensen vrijwillig de wettelijke regeling zullen naleven. Niet in alle gevallen is het nodig een nieuwe wet te maken. In de meeste gevallen bestaat er over het onderwerp al een wet. Het is dan alleen nodig die bestaande wet te wijzigen. Ook zo n wijzigingswet noemen we een wet. Maar een maatschappelijk probleem is niet altijd op te lossen door een wet te maken. Veel problemen laten zich beter op een andere manier oplossen: denk bijvoorbeeld aan advertenties in de krant of op tv om een gedragsverandering tot stand te brengen (bijvoorbeeld veilig op de achterbank), convenanten tussen de overheid en bepaalde sectoren, oproepen tot loonmatiging etc. Ook bij VenW proberen we zo veel mogelijk gebruik te maken van deze instrumenten. Als overheidsinterventie door middel van wetgeving toch wenselijk is, dan is, bij de keuze waarop deze wetgeving wordt vormgegeven, het zo veel mogelijk beperken van regeldruk een belangrijk aandachtspunt. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 9

11 In de praktijk blijkt dat er vaak nieuwe wetgeving komt als: - er veel publiciteit over een onderwerp is: denk aan de vuurwerkramp in Enschede of ongevallen op de weg als gevolg van het (niet-handsfree) bellen in de auto; - de politiek vindt dat er een ander beleid moet worden gevoerd (regeerakkoord): denk aan de wens dat er minder mensen in de WAO mogen komen, verhoging arbeidsparticipatie van vrouwen of rookverbod in horeca. - er rechterlijke uitspraken zijn geweest die aanleiding geven een wet te maken omdat een bestaande wet niet juist is of niet in een bepaalde situatie voorziet: denk aan het geval dat een Nederlandse wettelijke regeling in strijd met een verdrag blijkt te zijn; of - er internationale verplichtingen zijn die wetswijziging noodzakelijk maken: denk bijvoorbeeld aan een richtlijn van de EU. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 10

12 Hoofdstuk 2 Te onderscheiden soorten wetgeving 2.1 Belangrijkste soorten van wetgeving Er zijn verschillende soorten van wetgeving te onderscheiden. Elke soort heeft zijn eigen kenmerken en eigen procedures van totstandkoming. Hieronder staan ze in hiërarchische volgorde. Blijkt uiteindelijk dat er een tegenstrijdigheid zit tussen een hogere en een lagere wettelijke regeling, dan gaat de hogere wettelijke regeling voor. a. Verdragen Algemeen Een verdrag is een overeenkomst die Nederland met een of meer andere landen heeft gesloten. Voordat een verdrag ook daadwerkelijk in Nederland geldt, moet het eerst nog worden goedgekeurd door het Nederlandse parlement (de Tweede en Eerste Kamer). Dit gebeurt door het aannemen van een goedkeuringswet. Nadat een verdrag is goedgekeurd en in werking is getreden is het (juridische gezien) belangrijker dan de Nederlandse wetten. Dit betekent dat een verdrag altijd voor de Nederlandse wet gaat. Voorbeelden van verdragen zijn: Verdragen tussen de Rijnstaten, luchtvaartverdragen, verdragen met Vlaanderen met betrekking tot de Westerschelde. richtlijn implementatiewetgeving EU-verdrag Het EU-verdrag is voor VenW van groot belang. Op grond van dat EU-verdrag kunnen door de EU richtlijnen en verordeningen worden vastgesteld. Invloed op de inhoud hiervan kan alleen worden uitgeoefend in de onderhandelingsfase op basis van instructies. Kenmerk van een richtlijn is dat deze niet direct van toepassing is in Nederland. Een richtlijn moet eerst worden omgezet in de Nederlandse wetgeving (implementatiewetgeving). Een burger kan dus niet direct een beroep doen op een richtlijn. Hij zal moeten wachten Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 11

13 verordening totdat de richtlijn in de Nederlandse wetgeving is opgenomen. Kenmerk van een verordening is dat deze wel direct van toepassing wordt in een lidstaat. Een burger kan er direct een beroep op doen. Dit betekent dat een verordening niet hoeft te worden omgezet in de Nederlandse wetgeving. Wel is het vaak nog nodig om de Nederlandse wetgeving die in strijd is met een verordening aan te passen, doublures te verwijderen of wettelijke bepalingen te maken waarin personen of organisaties worden aangewezen die bevoegd zijn voor het handhaven van die verordening. Relevante andere documenten: - HDJZ/DIZ-uitgave Europa in de hand, Handreiking voor VenW ers voor het omgaan met Europese besluitvorming in Den Haag en Brussel. - De site is de website van het Expertisecentrum Europees recht van het Ministerie van Buitenlandse zaken. Onder het tabblad icerproducten/handleidingen is onder andere een Leidraad voor de onderhandelaar in de EU te vinden met daarin een praktische handleiding en een checklist voor onderhandelaars. - Verdragen worden gepubliceerd in het Tractatenblad. Via bekendmakingen kan via uitgebreid zoeken de gepubliceerde tekst van een verdrag worden gevonden. - Teksten van EU-richtlijnen en verordeningen zijn te vinden op Eur-lex, de databank van de EU. Grondwet b. Grondwet De Grondwet is de juridische basis van het Nederlandse staatsbestel. In de Grondwet staan de hoofdlijnen van de Nederlandse rechtsorde. De Grondwet bevat bijvoorbeeld bepalingen over wie bij het maken van wetgeving betrokken zijn. Ook geeft de Grondwet opdracht over allerlei onderwerpen regels te maken, bijvoorbeeld in artikel 133 (regels over de waterhuishouding). De Grondwet kan alleen na het doorlopen van een zware procedure worden gewijzigd. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 12

14 c. Wetten wet Een wet bevat de hoofdlijnen van het onderwerp dat geregeld moet worden. In een wet staat in elk geval voor wie de wet bedoeld is, maar ook bijvoorbeeld wat de rechten en plichten zijn voor degene die ermee te maken krijgt, wat voor sancties er staan op overtreding van die wet, wie er toezicht houdt op de goede toepassing van de wet en welke instrumenten deze toezichthouder heeft voor dat toezicht. In de Wegenverkeerswet 1994 zijn bijvoorbeeld regels vastgelegd over: welke voertuigen aan het verkeer mogen deelnemen, maar ook regels op hoofdlijnen over verkeersgedrag, kentekens, rijbewijzen, sancties etc. Een wet (of een wijziging van een bestaande wet) kent een lange totstandkomingsprocedure. Deze procedure wordt besproken in hoofdstuk 4. d. Algemene maatregelen van bestuur (amvb) en ministeriële regelingen (mr) amvb ministeriële regeling delegatiebepaling Algemeen Zoals gezegd, regelt een wet de hoofdlijnen van een onderwerp. Vaak is het voor de dagelijkse praktijk nodig dat bepaalde deelonderwerpen nog verder worden uitgewerkt. Het is niet altijd nodig dit in een wet te doen. Dit kan vaak ook op een lager niveau dan een wet worden geregeld. Er zijn twee soorten lagere regelgeving te onderscheiden: een algemene maatregel van bestuur (amvb) of een ministeriële regeling (mr). Indien die lagere regelgeving erg gedetailleerd is, wordt vaak gekozen voor een ministeriële regeling. Is het de bedoeling een meer algemene regeling te maken, dan wordt eerder voor een amvb gekozen. Om deze lagere regelgeving te mogen maken is het noodzakelijk dat daarvoor in een wet een wettelijke basis is gemaakt die aangeeft wat er in die lagere regeling geregeld mag gaan worden (een zogenaamde delegatiebepaling). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 13

15 Een delegatiebepaling voor een amvb ziet er vaak ongeveer als volgt uit: bij algemene maatregel kunnen (of worden) nadere regels gesteld (worden) omtrent [onderwerp]. Een delegatiebepaling voor een ministeriële regeling ziet er vaak ongeveer als volgt uit: bij ministeriële regeling kunnen (of: worden) nadere regels (worden) gesteld omtrent [onderwerp]. In artikel 14 van de Wegenverkeerswet 1994 staat bijvoorbeeld: Bij ministeriële regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden. De Regeling verkeerslichten is een voorbeeld van een ministeriële regeling die op artikel 14 van de Wegenverkeerswet 1994 is gebaseerd. De totstandkomingsprocedure van een amvb of een ministeriële regeling wordt besproken in hoofdstuk 4. besluit reglement regeling Herkennen van een amvb: Een amvb is, omdat het een Koninklijk besluit is, te herkennen omdat de tekst ervan begint met Wij Beatrix. Een amvb is ook vaak te herkennen doordat de term besluit in de citeertitel voorkomt. In oudere wetgeving wordt in plaats van de term besluit nog wel eens de term reglement gebruikt. Herkennen ministeriële regeling: Een ministeriële regeling is vaak te herkennen doordat de term regeling in de citeertitel voorkomt. Omdat het ook een besluit is van de minister wordt soms de term besluit in de citeertitel gebruikt. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 14

16 Kb inwerkingtredingsbesluit benoemingsbesluit e. Kb s (of: (kleine) Koninklijk besluiten) Een andere term voor algemene maatregel van bestuur is Koninklijk besluit. Een bijzonder soort algemene maatregel van bestuur is een klein Koninklijk besluit. In de praktijk wordt dit meestal een Kb genoemd. Dergelijke besluiten worden gebruikt om de inwerkingtreding van wetten of amvb s te regelen (inwerkingtredingsbesluit). Ook wordt het gebruikt voor de benoeming van hoge ambtenaren (benoemingsbesluit). Een Kb kent een korte totstandkomingsprocedure (zie hoofdstuk 4). Herkennen van een Kb: Een Kb is te herkennen doordat de term besluit in de titel voorkomt. Een Kb is ook te herkennen omdat de tekst ervan begint met Wij Beatrix. beleidsregels 2.2 Geen wetgeving: Beleidsregels en circulaires Alhoewel beleidsregels in de praktijk vaak ook als wetgeving worden ervaren zijn ze juridisch gezien geen wetgeving. Beleidsregels zijn namelijk niet dwingend van aard; er kan in bepaalde gevallen van worden afgeweken. In beleidsregels wordt vaak vastgelegd hoe de overheid in de praktijk een bestaand wettelijk voorschrift uitlegt. Vaak worden beleidsregels gemaakt door lagere bestuursorganen of uitvoerings-/toezichtsorganisaties. Wat de vorm betreft worden beleidsregels soms in het format van een ministeriële regeling gegoten. Maar ze kunnen ook worden bekendgemaakt in een brief. Meestal staat in het opschrift of in de citeertitel dat het beleidsregels zijn. Wat betreft de bekendmaking van beleidsregels zijn er verschillen. Sommige worden in de Staatscourant gepubliceerd, anderen op internet geplaatst of als interne leidraad binnen een organisatie gebruikt. In het laatste geval spreekt men veelal van een instructie of aanwijzing. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 15

17 circulaires De Algemene wet bestuursrecht geeft hiervoor regels. In het verleden werden ook circulaires uitgegeven om beleidsregels bekend te maken. Recentelijk is afgesproken circulaires alleen nog maar te gebruiken voor het verstrekken van informatie. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 16

18 Hoofdstuk 3 Goed om te weten over wetgeving dwingendheid sanctie Implementatiewetgeving 3.1 Dwingendheid van wetgeving Zoals gezegd zijn er verschillende niveaus van wetgeving te onderscheiden. Dit verschil is van belang voor de procedure die de betreffende regeling moet doorlopen om tot stand te kunnen komen (zie hoofdstuk 4). Qua dwingendheid maakt het geen verschil of je een regel overtreedt die in een ministeriële regeling staat of in een wet. In alle gevallen ben je in overtreding. De sanctie voor het overtreden van bepalingen in een ministeriële regeling is, net als bij overtreding van een wetsbepaling, afhankelijk van hoe ernstig de wetgever de overtreding vindt. De sanctie kan in beide gevallen even hoog zijn. Voor de dwingendheid van de regelgeving maakt het ook geen verschil of een minister of staatssecretaris verantwoordelijk is voor de wettelijke regeling. 3.2 Implementatiewetgeving bij verdragen en EU- richtlijnen en -verordeningen Anders dan een direct werkende verordening kan een EUrichtlijn niet direct van toepassing zijn in Nederland. Een richtlijn moet eerst worden omgezet in Nederlandse wetgeving alvorens de in de richtlijn opgenomen bepalingen van kracht kunnen zijn. Dit gebeurt door middel van implementatiewetgeving. In deze implementatiewetgeving wordt de richtlijn naar de Nederlandse wetgeving omgezet en worden Nederlandse wettelijke bepalingen die in strijd zijn met de richtlijn verwijderd. Implementatie kan, afhankelijk van het te regelen onderwerp, zowel in een wet als in een amvb of ministeriële regeling plaatsvinden. De totstandkoming van dergelijke wetgeving is niet anders dan bij gewone wetgeving (zie hoofdstuk 4). In Nederland is het vast kabinetsbeleid deze implementatiewetgeving te beperken tot hetgeen waartoe de richtlijn verplicht. Met andere woorden: er mogen geen andere beleidswensen in implementatiewetgeving worden meegenomen. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 17

19 nationale koppen Ook mogen er geen nationale koppen worden gezet op implementatiewetgeving. Dat wil zeggen dat geen strengere eisen mogen worden gesteld dan in de EU is afgesproken. Ook voor de goede werking van een verdrag of een EUverordening is het soms noodzakelijk implementatiewetgeving te maken. Dit zal nodig zijn als er in de Nederlandse wetgeving bepalingen zijn die in strijd zijn met het betreffende verdrag of de betreffende verordening of om doublures te verwijderen of wettelijke bepalingen te maken waarin personen of organisaties worden aangewezen die bevoegd zijn voor het handhaven van die verordening of dat verdrag. Aanwijzingen voor de regelgeving moeten en dienen 3.3 Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) Hoewel wettelijke regelingen van elkaar verschillen, zijn er ook in wettelijke regelingen veel punten te ontdekken die op dezelfde wijze kunnen worden aangepakt of opgeschreven. Hiervoor bestaan sinds 1993 de, bij regeling door de Minister-President vastgestelde, Aanwijzingen voor de regelgeving. In deze aanwijzingen zijn voorbeelden te vinden van hoe een wettelijke regeling moet worden opgebouwd, suggesties voor te gebruiken terminologie, voor het inrichten van een sanctiestelsel, oprichten van commissies etc. Een van de, voor niet-juristen, meest opvallende aanwijzingen stelt dat de termen moeten en dienen niet mogen worden gebruikt in wettelijke bepalingen. Daarom staat er in bijvoorbeeld artikel 37g, eerste lid, van de Luchtvaartwet: De luchtvaartmaatschappij draagt zorg dat geen ruimbagage aan boord is die niet toebehoort aan de aan boord zijnde passagiers. Dit lijkt wellicht op het eerste oog een wat vrijblijvende opdracht, maar niets is minder waar. In gewoon Nederlands staat in dit wetsartikel dat een luchtvaartmaatschappij verplicht is ervoor te zorgen dat alleen bagage in het ruim van het vliegtuig zit van passagiers, die daadwerkelijk aan boord zijn. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 18

20 Relevante documenten: De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn te vinden via via zoeken in de titel. Typ daar: Aanwijzingen voor de regelgeving. 3.4 Meerdere ministeries? Minister of staatssecretaris? Het kan voorkomen dat bij een wetgevingstraject meerdere ministeries of bewindspersonen betrokken zijn. Dit wil niet zeggen dat alle stukken altijd door al deze bewindspersonen moeten worden ondertekend, of dat al deze bewindspersonen in de Eerste en Tweede Kamer aanwezig moeten zijn om het wetsvoorstel te verdedigen. Dit is afhankelijk van de afspraken die daarover tussen hen zijn gemaakt (en ambtelijk zijn voorbereid). De inhoud van het dossier bepaalt de te maken afspraken hierover. notificatieverplichting 3.5 Meldingsplicht voor nationale regelgeving bij EU (notificatie) Enkele EU-richtlijnen verplichten Nederland (en de andere EU-lidstaten) voornemens met betrekking tot nieuwe nationale regelgeving bij de EU aan te melden. Het gaat om wetgeving waardoor het vrije handelsverkeer tussen lidstaten kan worden beperkt. Een dergelijke notificatieverplichting geldt bijvoorbeeld op grond van richtlijn nr. 98/34/EG. Deze richtlijn heeft betrekking op regels waarbij normen en technische voorschriften worden opgelegd aan producten die in een lidstaat in de handel worden gebracht. Een andere belangrijke richtlijn in dit kader is de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EEG). Deze richtlijn heeft betrekking op voorschriften die bepalingen bevatten op het terrein van diensten (dat wil zeggen elke economische activiteit die anders dan in loondienst, gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 19

21 Of in een bepaald geval een meldingsplicht geldt, op welk moment die melding zal moeten geschieden, en op welke wijze de Europese Commissie daarmee omgaat, gaat te ver om in dit boekje te bespreken. Medewerkers van HDJZ weten hierover meer. Indien niet aan de meldingsplicht wordt voldaan is de wettelijke regeling (wegens strijd met het EU-verdrag) onverbindend. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 20

22 Hoofdstuk 4 Procedures bij de totstandkoming van wetgeving Inleiding: wetgevingsproces in schema Voordat een wet (zowel een nieuwe wet als een wijziging van een bestaande wet) in werking kan treden moet een lange procedure worden doorlopen. Een wetswijziging duurt gemiddeld 1 tot 2 jaar. Een amvb (of een wijziging daarvan) heeft over het algemeen een minder lange procedure: gemiddeld 9 tot 12 maanden. Een ministeriële regeling (of een wijziging daarvan) heeft de kortste totstandkomingsprocedure: gemiddeld 1 tot 6 maanden. In het wetgevingsproces zijn, grof gezegd, zes verschillende fases te onderscheiden. Schematisch ziet de totstandkoming van een wettelijke regeling er als volgt uit: (interdep) Onderraden Raad Tweede Eerste Bekend- voorbereiding en van Kamer Kamer making in ministerraad State (*) (*) (par. 4.1) (par. 4.2) par. 4.3) (par. 4.4) (par. 4.5) (par. 4.6) wet X X X X X Staatsblad algemene maatregel van bestuur (amvb) X X X Staatsblad Koninklijk besluit (Kb) ministeriële regeling (mr) X Staatsblad X Staatscourant (*) Voorstel wordt door HM de Koningin aan de Raad van State resp. Tweede Kamer aangeboden Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 21

23 Relevante documenten: Voor een meer gedetailleerd overzicht van het wetgevingsproces wordt verwezen naar het VenW-intranet\ Staf\Juridisch\Wet- en regelgeving. administratieve lasten niveau van wetgeving startnotitie 4.1 Voorbereidingsfase Vaak is de voorbereidingsfase het meest tijdrovende onderdeel van de totstandkoming van wetgeving. Voordat besloten wordt dat er een wettelijke regeling komt, zal eerst precies moeten worden bepaald wat het probleem of de ambitie is en hoe dit het beste kan worden opgelost of bereikt. Het maken van nieuwe wetgeving blijkt niet altijd de beste oplossing of het beste instrument. Ook zal onderzocht moeten worden wat wetgeving voor gevolgen heeft voor de uitvoering en handhaving, hoeveel het gaat kosten, wie dat zal gaan betalen, en of het voorstel extra (administratieve) lasten oplevert voor burgers en bedrijven. Indien uiteindelijk tot het maken van nieuwe wetgeving wordt besloten zal moeten worden bepaald op welk niveau (type) van wetgeving het een en ander geregeld zal gaan worden (zie hoofdstuk 2.1). Als er al een wettelijke regeling over het desbetreffende onderwerp bestaat zal moeten worden bepaald op welke wijze die bestaande regeling kan worden aangepast. Bestaat een dergelijke regeling niet, dan zal een nieuwe wettelijke regeling moeten worden opgesteld. Het antwoord op al deze vragen wordt bij meer ingewikkelde voorstellen vastgelegd in een startnotitie. Nadat de bestuursraad en de minister of staatssecretaris hiermee hebben ingestemd kan het wetgevingstraject echt beginnen. Er moeten wetteksten worden opgesteld, en een algemeen en artikelsgewijs deel van een toelichting worden geschreven. De totstandkoming van wet- en regelgeving is vrijwel steeds een coproductie van beleid en HDJZ, waarbij de Directeur-Generaal verantwoordelijk is voor de beleidsaspecten van wet- en regelgeving en de Hoofddirecteur Juridische Zaken voor de wetgevingskwaliteit. De mate waarin beide coproducenten een bijdrage leveren aan de totstandkoming is vastgelegd in een procesbeschrijving (vindplaats zie hieronder). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 22

24 Nadat een eerste concept van een wettelijke regeling is consultatie opgesteld worden de wettekst en toelichting in consultatie gebracht. Dat betekent dat maatschappelijke partijen (bedrijfsleven, belanghebbende burgerorganisaties e.d.) en decentrale overheden (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen e.d.) die te zijner tijd met het voorstel te maken zullen krijgen de kans wordt geboden hun visie over het voorstel aan de minister of staatssecretaris kenbaar te maken. Ook uitvoerders en toezichthouders worden geconsulteerd (uitvoerings- en u- en h-toets handhavingstoets (u- en h-toets)). Zo nodig worden ook deskundigen zoals het Adviescollege toetsing Actal administratieve lasten (Actal) hierbij betrokken. Daarnaast zal vanaf 1 juli 2009 (vooralsnog als proef) een aantal internet- wettelijke regelingen in zogenaamde internetconsultatie consultatie worden gebracht. Hierdoor wordt een ieder in de gelegenheid gesteld zijn visie op het voorstel te geven. Nadat de opmerkingen uit de consultatiefase zijn verwerkt, wordt het voorstel voorgelegd aan een medewerker van de HDJZ-toetspool HDJZ-toetspool voor een laatste juridische VenW-check. Daarna wordt het voorstel met andere belanghebbende departementen besproken. Welke dat zijn is afhankelijk van het onderwerp. Het Ministerie van Justitie moet (bij wetsvoorstellen en amvb s) in het kader van de wetgevingstoets zogenaamde wetgevingstoets altijd (door HDJZ) worden geconsulteerd. Voor een ministeriële regeling eindigt hier het wetgevingsproces. De regeling kan door de minister of staatssecretaris ondertekend worden. Daarna wordt ze gepubliceerd in de Staatscourant (zie hiervoor par. 4.6.b- bekendmaking). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 23

25 Relevante documenten: - Sjabloon voor een startnotitie: is te vinden op het VenW-intranet: Staf\Juridisch\Wet- en regelgeving (voorbereiding)\startnota. - Procesbeschrijving over totstandkoming van wetgeving is te vinden op het VenW-intranet: Staf\Juridisch\Weten regelgeving (voorbereiding)\achtergrondinformatie\ (toelichting bij) procesbeschrijving wetgeving en verhouding beleid. - Meer informatie over administratieve lasten en de berekening daarvan is te vinden op: (zie met name de Handleiding meten is weten te vinden onder Officiële stukken op die site) en - Op is informatie te vinden over de selectieen toetsingscriteria die Actal bij haar beoordelingen gebruikt. - Regelgeving die in internetconsultatie is, is te vinden op - Op bekendmakingen is via uitgebreid zoeken de gepubliceerde ministeriële regeling (wettekst en toelichting) terug te vinden. 4.2.a. Ministerraad, onderraden en voorportalen Nadat de voorbereidingsfase is afgerond, is het voorstel (van een wet of een amvb) rijp voor behandeling in de ministerraad. Een paar jaar geleden is afgesproken om wetten en amvb s niet direct in de ministerraad te behandelen, maar eerst ambtelijk voorportaal voor te bespreken in een ambtelijk voorportaal en een onderraad onderraad. In een voorportaal resp. onderraad hebben de voor dat onderwerp meest betrokken hoge ambtenaren (meestal DG s) resp. ministers zitting. In het voorportaal of de onderraad wordt de wet of de amvb besproken en wordt, zo nodig, geprobeerd op dat moment nog bestaande verschillen van mening tussen departementen op te lossen. Er zijn immers vaak tegenstrijdige belangen tussen de verschillende departementen (bijvoorbeeld tussen VenW en VROM). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 24

26 Implementatiewetgeving en beleidsarme juridischtechnische regelgeving hoeven niet in een voorportaal of onderraad behandeld te worden; deze wetgeving kan direct bij de ministerraad worden ingediend. ministerraad De ministerraad vergadert elke vrijdagmorgen onder leiding van de minister-president. In het Reglement van orde voor de ministerraad zijn regels vastgesteld over onder andere de bevoegdheden en werkwijze van de ministerraad. Zo moeten stukken ten minste 10 dagen voor de behandeling in de ministerraad worden aangeleverd. In die 10-dagenperiode wordt het voorstel verspreid over alle andere departementen. Ambtenaren van de andere departementen kunnen in die periode het voorstel bestuderen, zo nodig vragen stellen aan de opsteller van het voorstel en een (stem)advies voor hun minister opstellen Indien de wet of amvb in een voorportaal of onderraad is geaccordeerd, dan worden de conclusies van dat voorportaal/onderraad geagendeerd voor de ministerraad en zal de behandeling in de ministerraad een formaliteit zijn. Is de wet of de amvb niet in een voorportaal of onderraad behandeld of is daarover in het voorportaal of de onderraad geen overeenstemming bereikt, dan volgt inhoudelijke behandeling in de ministerraad. Uiteindelijk zal de ministerraad in de meeste gevallen concluderen dat het zich kan vinden in het voorstel en dat het aan de Raad van State voor advies mag worden voorgelegd. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 25

27 Relevante documenten: - namen en taken van voorportalen en onderraden en daarbij behorende vergaderdata zijn te vinden op het VenW-intranet: Politiek\interne raden\voorportalen; - Ten behoeve van de behandeling in een voorportaal, onderraad en ministerraad dient een adviesformat te worden aangeleverd. Dit format is, onder tabblad formulieren en formats, ook te vinden op de genoemde pagina op het VenW-intranet. - Ten behoeve van de behandeling in de ministerraad dient een ministerraadsformulier te worden aangeleverd. Het ministerraadsformulier is te downloaden via het rijksweb\beleid\beleidsproces\stukkenverkeer. - De ministerraad heeft ook nog een eigen site met aanvullende informatie: voorhangprocedure algemeen overleg 4.2.b. Voorhangprocedure Het is niet gebruikelijk dat het parlement wordt betrokken bij de totstandkoming van lagere regelgeving (zie ook schema aan het begin van dit hoofdstuk). In sommige wetten is echter toch een parlementaire betrokkenheid vastgelegd voor op die wetten gebaseerde lagere regelgeving (bijvoorbeeld amvb s). In een dergelijk wetsartikel is geregeld dat een dergelijke ontwerp-amvb dermate belangrijk of politiek gevoelig is, dat deze eerst bij de Tweede en Eerste Kamer zal moeten worden voorgehangen en dan pas voor advies aan de Raad van State mag worden aangeboden. In deze zogenaamde voorhangprocedure (die meestal vier weken duurt) worden Tweede en Eerste Kamerleden in de gelegenheid gesteld hun visie op het ontwerp te geven. In sommige gevallen wordt over het ontwerp een algemeen overleg (AO) of een hoorzitting door de Tweede Kamer georganiseerd. Nadat de voorhangprocedure voorbij is en het besluit zo nodig aan de wensen van het parlement is aangepast, kan de gebruikelijke procedure worden voortgezet. Indien de voorhangprocedure echter tot aanzienlijke aanpassingen van de ontwerp-amvb aanleiding heeft gegeven, zal het aangepaste besluit eerst nogmaals door de ministerraad moeten worden aangenomen. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 26

28 Raad van State spoedadvies blanco advies negatief advies besluit niet vast stellen dictum nader rapport 4.3 Raad van State Na de toestemming van de ministerraad vraagt de minister of staatssecretaris, de Koningin (door toezending aan het kabinet van de Koningin) het wetsvoorstel of het voorstel voor een amvb aan de Raad van State voor advies voor te leggen. De Raad van State is de belangrijkste adviseur van de regering. De Raad van State toetst het voorstel beleidsmatig (Lost dit voorstel het geschetste probleem op? Zullen de beleidsdoelen op deze wijze worden behaald? Wat zijn de gevolgen voor de uitvoering? etc) en juridisch (Is het voorstel niet in strijd met andere (internationale) wetgeving? Zit het voorstel technisch goed in elkaar? etc.). Zolang het voorstel bij de Raad van State ligt is het geheim. De adviesfase bij de Raad van State neemt 2 weken tot 3 maanden in beslag. De mogelijkheid bestaat bij de Raad van State om een spoedadvies te vragen. Hiervoor moet wel speciaal toestemming worden gevraagd aan de ministerraad. De Raad onderscheidt een aantal gradaties in zijn adviezen: van zonder meer instemming met het voorstel (zogenaamd blanco advies) tot (indien het een wet betreft) het advies het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden (negatief advies). Indien het een advies op een amvb betreft zal de raad in het slechtste geval adviseren het besluit niet vast te stellen. De regering is niet verplicht het advies (het dictum) van de raad op te volgen. Als reactie op het advies van de Raad van State schrijft de minister of staatssecretaris een nader rapport aan de koningin. Daarin wordt op alle opmerkingen van de Raad ingegaan. Daarin kan dan ook gemotiveerd worden aangegeven waarom (delen van) het advies van de Raad van State niet wordt overgenomen. Het advies van de Raad kan aanleiding zijn het wetsvoorstel of het voorstel voor een amvb aan te passen. In de meeste gevallen is de conclusie in het nader rapport dat de minister of staatssecretaris de Koningin verzoekt het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen of, indien het een amvb is, het besluit te ondertekenen en te laten publiceren. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 27

29 negatief advies contraseign In de gevallen dat de Raad van State een negatief advies heeft gegeven, zal het nader rapport samen met de al dan niet gewijzigde tekst van het wetsvoorstel of de amvb, nogmaals in de ministerraad behandeld moeten worden. Pas na goedkeuring door de ministerraad kan het wetsvoorstel door de Koningin bij de Tweede Kamer worden ingediend of, indien het een amvb betreft, worden vastgesteld. (Nb. Ook indien uiteindelijk wordt besloten, na het advies van de Raad van State, het voorstel niet verder te behandelen, moet een nader rapport aan de Koningin worden geschreven.) Voor een amvb eindigt hier het wetgevingsproces. Nadat het besluit door de Koningin is ondertekend, en ook nadien door de betrokken bewindspersoon is ondertekend (contraseign), kan het, na ondertekening door de Minister van Justitie, in het Staatsblad worden geplaatst (lees verder hieronder bij afronding (par. 4.6). Relevante documenten: - Standaard aanbiedingsformulier voor een adviesaanvraag bij Raad van State is te vinden in de Aanwijzingen voor de regelgeving (nr. 264 ev (wet) en 281 ev (amvb)) te vinden via - Ook het format voor een nader rapport is te vinden in de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing nr. 273 ev (wet) en 282 ev (amvb)) te vinden via - Op is o.a. te vinden welke adviesaanvragen bij de Raad liggen en over welke voorstellen door de raad inmiddels adviezen zijn uitgebracht. - Via bekendmakingen uitgebreid zoeken is (na het aanvinken van Staatsblad in combinatie met een trefwoord) de gepubliceerde amvb (wettekst en nota van toelichting) te vinden. - Via zijn alle geconsolideerde (doorlopende) wetteksten van amvb s (zonder de toelichting) te vinden. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 28

30 Koninklijke boodschap kamerstuknummer 4.4 Tweede Kamer Door middel van een Koninklijke boodschap wordt een wetsvoorstel door de Koningin bij de Tweede Kamer ingediend. Hiermee wordt het voorstel openbaar. Het voorstel krijgt een vijfcijferig kamerstuknummer. Via dit kamerstuknummer zijn alle stukken (die een eigen volgnummer krijgen) die met de kamer over het voorstel worden gewisseld terug te vinden. a. Vaste kamercommissie (VC): In eerste instantie wordt het wetsvoorstel in één van de vaste (gespecialiseerde) kamercommissies behandeld. kamercommissie In een kamercommissie zitten leden van de verschillende Tweede Kamerfracties. Nadat het voorstel bij de commissie is binnengekomen zal het geagendeerd worden voor een procedure- procedurevergadering. In een dergelijke vergadering wordt vergadering bepaald hoe het voorstel verder behandeld zal gaan worden. Meestal wordt een termijn vastgesteld waarbinnen de kamerleden hun reactie op het voorstel kunnen inbreng indienen. Deze inbreng van kamerleden wordt door de verslag griffier van de VC in een zogenaamd verslag bijeengebracht. Hierop wordt door de minister of staatssecretaris een reactie gegeven in een zogenaamde nota naar aanleiding nota naar aanleiding van het verslag. Eventueel volgt van het verslag daarna nog een nader verslag van de zijde van de VC en nota naar aanleiding een nota naar aanleiding van het nader verslag door de van het nader minister of staatssecretaris. verslag In deze fase van de behandeling van het wetsvoorstel kan de VC besluiten deskundigen of belanghebbenden te horen. wetgevingsoverleg Ook kan door de VC een zogenaamd wetgevingsoverleg worden gepland. Dan wordt de minister of staatssecretaris uitgenodigd voor een debat met leden van de VC in een van de kleine zalen op het Binnenhof. Een beperkt aantal ambtenaren mag dan naast de minister of staatssecretaris plaatsnemen en, na een daartoe strekkend verzoek van de minister, het woord voeren. Soms is het noodzakelijk het bij de TK ingediende wetsvoorstel te wijzigen omdat er iets niet blijkt te kloppen of omdat er een samenloop is met andere wetsvoorstellen. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 29

31 nota van wijziging Tot het moment dat het wetsvoorstel in stemming komt kan de minister of staatssecretaris een nota van wijziging op het wetsvoorstel indienen. Vanaf dat moment vormen het oorspronkelijk wetsvoorstel en de nota van wijziging samen het wetsvoorstel waarover de Tweede Kamer zal gaan stemmen. De memorie van toelichting bij de wet kan niet meer worden gewijzigd. Wel is het mogelijk bijvoorbeeld in de nota naar aanleiding van het verslag in te gaan op gesignaleerde fouten in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Is het voorstel voldoende door de VC voorbereid dan wordt het geagendeerd voor plenaire behandeling door de TK. b. Plenaire behandeling: De Tweede Kamer vergadert in de grote vergaderzaal van de Tweede Kamer over het algemeen op dinsdagmiddag, woensdag en donderdag. Een wetsvoorstel wordt plenair (mondeling) behandeld als er Tweede Kamerleden zijn die zich hebben aangemeld om sprekers het woord te voeren (zogenaamde sprekers). Hebben zich plenaire behandeling tot het moment waarop de plenaire behandeling staat geagendeerd geen sprekers gemeld, dan zal het hamerstuk wetsvoorstel als hamerstuk (zonder stemming) worden aangenomen. Dit gebeurt zelden. Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel wordt het voorstel in aanwezigheid van de betrokken minister of staatssecretaris besproken. Ter voorbereiding hierop van de bewindslieden dossier zal een dossier moeten worden samengesteld. De plenaire eerste termijn behandeling gaat volgens een vaste procedure. In eerste termijn geven de woordvoerders van de verschillende kamerfracties hun beschouwing (algemeen, maar vaak ook gedetailleerd) over het wetsvoorstel. Vervolgens geeft de minister of staatssecretaris zijn reactie en antwoorden op de vragen in eerste termijn. Na het antwoord van de tweede termijn bewindspersoon kan de kamer, in tweede termijn, weer repliek reageren (repliek) en daarop kan de minister of dupliek staatssecretaris weer reageren (dupliek). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 30

32 Soms wordt de behandeling geschorst om bijvoorbeeld de bewindspersoon de gelegenheid te geven met zijn ambtenaren te overleggen, maar ook als het tijd is voor lunch- of dinerpauzes. Als uiteindelijk niemand meer het woord wil voeren, sluit de voorzitter de beraadslagingen over het voorstel. c. Recht van amendement Tot het moment dat in de Tweede Kamer over het wetsvoorstel wordt gestemd, kunnen kamerleden amendementen amendementen, voorstellen tot wijziging van de tekst van het wetsvoorstel, indienen. Amendementen kunnen door kamerleden zelf worden opgesteld, maar ze kunnen daarvoor ook deskundigen inschakelen. Vaak wordt de tekst van een amendement, op diens verzoek, voor een bureau wetgeving kamerlid opgesteld door een medewerker van het Bureau wetgeving van de Tweede Kamer, al dan niet in overleg met ambtenaren van het ministerie dat het wetsvoorstel heeft opgesteld. Ambtenaren zijn verplicht hieraan mee te werken en moeten dit melden aan de minister of staatssecretaris tot wiens taakpakket het wetsvoorstel ambtelijke bijstand behoort (ambtelijke bijstand). Overigens blijken lang niet alle amendementen die zijn opgesteld ook daadwerkelijk te worden ingediend. Vaak worden amendementen door kamerleden gebruikt om het gesprek aan te gaan met leden van andere partijen of worden ze achter de hand gehouden om, zo nodig, daarmee een toezegging van een bewindspersoon te kunnen afdwingen. Amendementen kunnen zeer verstrekkend zijn. In het Reglement van orde amendementen van de Tweede Kamer is vastgelegd dat amendementen niet ontoelaatbaar niet ontoelaatbaar mogen zijn. Een ontoelaatbaar amendement is een amendement dat qua strekking tegenovergesteld aan het wetsvoorstel is of dat geen direct verband houdt met het wetsvoorstel. Of een amendement ontoelaatbaar is beslist de kamer overigens zelf. De betrokken bewindspersoon zal tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel zijn mening geven over het amendement: hij heeft er geen bezwaar tegen, hij neemt het over (dan maakt het deel uit van het wetsvoorstel), het wordt ontraden of hij beoordeelt het amendement als onaanvaardbaar. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 31

33 Als bij een onaanvaardbaar amendement een meerderheid van de Tweede Kamer toch voor het amendement is, dan kan dit zodanig verstrekkende gevolgen hebben dat de minister of staatssecretaris (na overleg daarover in de ministerraad) moet besluiten het wetsvoorstel in te trekken of er volgt, in het ergste geval, een kabinetscrisis. Overigens kan de indiener van het amendement in zo n geval ook nog besluiten het amendement in te trekken. motie stemmingen d. Moties Soms vindt een kamerlid het belangrijk dat aan een onderwerp dat niet in het wetsvoorstel wordt behandeld, maar dat er wel raakvlakken mee heeft, meer aandacht moet worden besteed. In dat geval kan hij de regering in een motie oproepen om actie te ondernemen. Als een motie door een meerderheid van de Tweede Kamer is aangenomen, krijgt hij betekenis. Alhoewel bewindslieden niet verplicht zijn een aangenomen motie uit te voeren, wordt hier in de meeste gevallen toch gevolg aan gegeven. e. Stemming De stemmingen over wetsvoorstellen vinden meestal op dinsdagmiddag plaats. In de meeste gevallen geldt hierbij een gewone meerderheid van stemmen. Over een wetsvoorstel wordt (in een rap tempo) in de volgorde van de artikelen gestemd. Zijn er amendementen op een bepaald artikel dan wordt eerst daarover gestemd. Uiteindelijk wordt over het gehele voorstel gestemd. Aansluitend wordt over de moties die zijn ingediend gestemd. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 32

34 stemmingslijsten Relevante documenten: - Via bekendmakingen zijn via het tabblad parlementaire documenten of via uitgebreid zoeken, na het invullen van een trefwoord of kamerstuknummer alle relevante stukken over een bepaald wetsvoorstel terug te vinden. - Op is informatie te vinden over de vaste kamercommissies, over de plenaire vergaderingen (data, agenda, sprekerslijsten, stemmingslijsten) maar ook bijvoorbeeld over de zetelverdeling. - Via de DAB-site is nadere informatie te vinden over de voorbereiding van een kamerdebat, het maken van een dossier ten behoeve van kamerdebatten, contact met kamerleden etc. (VenW- intranet\politiek\ kamerzaken\ kamerdebatten) 4.5 Eerste Kamer Nadat het voorstel door de Tweede Kamer is aangenomen wordt door de Tweede Kamer nog een doorlopende wettekst gemaakt waarin de nota s van wijziging en de aangenomen amendementen zijn verwerkt. De memorie van toelichting wordt niet aangepast. De voorzitter van de Tweede Kamer zendt dit aangepaste wetsvoorstel aan de voorzitter van de Eerste Kamer. De behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is op hoofdlijnen vergelijkbaar met de behandeling in de Tweede Kamer. Belangrijkste verschil is dat geen nota s van wijziging meer kunnen worden ingediend. Ook kunnen door de Eerste Kamerleden geen amendementen worden ingediend. Er kunnen nog wel moties worden ingediend. In de praktijk betekent dit dat het wetsvoorstel in de Eerste Kamer alleen kan worden aangenomen of kan worden verworpen. Om te voorkomen dat een wetsvoorstel wordt verworpen, kan een bewindspersoon de Eerste Kamer verzoeken de stemming over het voorstel aan te houden tot het moment dat een novelle is ingediend (zie hieronder bij punt c). Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 33

35 kamercommissie voorlopig verslag eindverslag memorie van antwoord a. Vaste kamercommissie (VC) In eerste instantie wordt het wetsvoorstel in een van de vaste (gespecialiseerde) kamercommissies van de Eerste Kamer behandeld. In een kamercommissie zitten leden van de verschillende fracties. Nadat het voorstel bij de commissie is binnengekomen zal een termijn worden vastgesteld waarbinnen de kamerleden hun inbreng kunnen indienen. Afhankelijk van de mate waarin het wetsvoorstel rijp is voor plenaire behandeling zal door de VC een voorlopig verslag, een nader voorlopig verslag, een verslag of een eindverslag worden uitgebracht. Met uitzondering van het eindverslag, zal de minister of staatssecretaris hier een reactie op moeten geven (resp. in een memorie van antwoord, nadere memorie van antwoord of nota naar aanleiding van het verslag). b. Plenaire behandeling De Eerste Kamer vergadert op dinsdag. Het verloop van de plenaire behandeling is vergelijkbaar met dat in de Tweede Kamer. Desalniettemin is het feitelijk verloop van een plenaire behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer anders dan in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer behandelt een wetsvoorstel op een meer juridische en afstandelijke, beschouwelijkewijze. Ook worden verschillende wetsvoorstellen soms gelijktijdig behandeld of worden verbanden gelegd tussen het voorliggende wetsvoorstel met voorstellen van andere departementen, die (recentelijk) zijn behandeld. Dit alles maakt met name de voorbereiding van een plenaire behandeling door de Eerste Kamer in de praktijk soms lastiger. c. Novelle Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer kan het voorkomen dat het toch nodig blijkt het wetsvoorstel te wijzigen. Er kunnen echter geen nota s van wijziging meer worden ingediend en kamerleden hebben geen mogelijkheid amendementen in te dienen. Bij politiek minder beladen wetsvoorstellen zal de Eerste Kamer het wetsvoorstel aannemen, na de toezegging van de Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 34

36 novelle bewindspersoon, dat (een deel van) de wet, totdat hij is gewijzigd, niet in werking zal treden. Indien de Eerste Kamer een politiek omstreden wetsvoorstel dreigt weg te stemmen, zal geprobeerd moeten worden stemming in de Eerste Kamer te voorkomen. Dit kan door voor te stellen een novelle in te dienen. Een novelle is een nieuw wetsvoorstel (en dat dus de gehele hierboven beschreven procedure moet doorlopen) dat dient tot wijziging van een wetsvoorstel dat in de Eerste Kamer ligt. Het zal duidelijk zijn dat, als het nodig is een novelle op te stellen, dit tot een forse vertraging in het totstandkomingsproces van het (oorspronkelijke) wetsvoorstel kan leiden. Uiteindelijk zal de Eerste Kamer gelijktijdig over het oorspronkelijke wetsvoorstel en de novelle stemmen. d. Stemming De Eerste Kamer stemt alleen over het wetsvoorstel in zijn geheel. Er wordt feitelijk alleen gestemd als een kamerlid daarom verzoekt. Meestel stelt de voorzitter, direct na afloop van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel, vast dat het voorstel zonder stemming is aanvaard. Kamerleden die tegen het voorstel zijn, kunnen hiervan aantekening laten maken. Indien een kamerlid stemming verzoekt, zal die stemming de eerstvolgende vergadering plaatsvinden. Relevante documenten: - Via bekendmakingen zijn via het tabblad parlementaire documenten of via uitgebreid zoeken, na het invullen van een trefwoord of kamerstuknummer alle relevante stukken over een bepaald wetsvoorstel terug te vinden. - Op is informatie te vinden over de vaste kamercommissies, over de plenaire vergaderingen (data, agenda, sprekerslijsten) etc. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 35

37 4.6 Afronding bekrachtigd slotformulier uitvaardiging contraseign a. Bekrachtiging door de Koningin Het door de Eerste Kamer aanvaardde wetvoorstel is pas een wet nadat het door de Koningin is bekrachtigd door middel van het zetten van een tweetal handtekeningen, met datum en plaats van die ondertekening. De ene handtekening wordt door de Koningin gezet op het exemplaar van het wetsvoorstel dat door de voorzitters van de Tweede en Eerste Kamer naar haar is gezonden. De tweede handtekening komt onder het slotformulier van de wet (Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden) en dient voor de uitvaardiging. Hierna wordt de wet ook nog door de minister of staatssecretaris ondertekend (zogenaamd contraseign). Ten slotte tekent de Minister van Justitie als verantwoordelijke voor de publicatie van wetgeving. Bij amvb s en bij Kb s gelden vergelijkbare procedures. b. Bekendmaking (publicatie) kamerstuknummer Staatsblad Wetten, amvb s en Kb s Om in werking te kunnen treden moet de wet of een amvb, eerst gepubliceerd worden. Dit gebeurt door de plaatsing van de wettekst en, in het geval het een amvb of een Kb betreft, van de tekst van het besluit en de daarbij behorende nota van toelichting, in het Staatsblad. De toelichting bij de wet zal (op kamerstuknummer) moeten worden gezocht in de parlementaire geschiedenis van de betreffende wet. Er bestaat dus geen doorlopende toelichting bij een wet. Het Staatsblad verschijnt in beginsel alleen op dinsdag en donderdag. Vanaf juli 2009 geldt de (elektronische) bekendmaking op internet als officiële bekendmaking. De papieren versie van het Staatsblad bestaat sindsdien niet meer. Wetgeving! Hoe, Wat en waarom? 36