Bouwen met of zonder meervoudig ruimtegebruik: Is er behoefte aan modellen/systemen in het besluitvormingsproces?

Transcriptie

1 Bouwen met of zonder meervoudig ruimtegebruik: Is er behoefte aan modellen/systemen in het besluitvormingsproces? Een behoefte-scan Eindverslag november 2001

2 Onderzoeksrapport Bouwen met of zonder meervoudig ruimtegebruik: Is er behoefte aan modellen/systemen in het besluitvormingsproces? Een behoefte-scan Onderzoeksrapport van het project Verkenning behoefte, eisen en wensen integrale afwegingsmodellen en beslissingsondersteunende systemen ondergronds en meervoudig ruimtegebruik (J620) van het Centrum Ondergronds Bouwen (COB). Dit COB-project is onderdeel van de Programmacommissie Economie en Processen. L.J. Carton, W.A.H. Thissen J.W Plekkenpol H.M. Vermande TU Delft, faculteit TBM Berenschot Osborne BV PRC Bouwcentrum B.V Centrum Ondergronds Bouwen Büchnerweg 1 Postbus 420, 2800 AK Gouda november 2001, Centrum Ondergronds Bouwen 2

3 Inhoudsopgave 1 Voorwoord Inleiding ACHTERGROND BIJ HET PROJECT DOELSTELLING VAN HET PROJECT AANPAK ONDERZOEK Gebruik van modellen in besluitvorming ALGEMEEN WIE GEBRUIKT? WAARVOOR GEBRUIKT? WANNEER? VERBREDINGEN MODELLEN Resultaten uit interviews INLEIDING ENIGE CONCLUSIES UIT DE INTERVIEWS ENIGE AANBEVELINGEN VAN DE GEÏNTERVIEWDEN GDR-workshop INLEIDING VRAGEN DE GROUP DECISION ROOM (GDR) DEELNEMERS WERKWIJZE TIJDENS WORKSHOP ACHTERGROND-INFORMATIE TIJDENS WORKSHOP DEFINITIE VAN BEGRIPPEN Afweging Integraal Model Het besluitvormingsproces RESULTAAT BRAINSTORM RESULTAAT PRIORITERING VAN BEHOEFTES SLOTDEBAT WORKSHOP Het spel en de knikkers Het besluit wordt gefaseerd genomen, in een onvoorspelbaar proces Detail ontwerp is reeds goed voorzien van modellen Breng actoren in kaart Draagvlakvorming Ambitie tot allure Milieu Koppeling met modellen uit J MODELLEN VOOR DE VROEGE FASE MODELLEN VOOR DE FASE VOORLOPIG ONTWERP MODELLEN VOOR DE FASE DETAIL ONTWERP Conclusies ALGEMENE CONCLUSIES OVERZICHT BEHOEFTEN VANUIT DE GDR-SESSIE Aanbevelingen

4 9 Bijlage 1: Overzicht literatuur Bijlage 2a: Lijst geïnterviewden Bijlage 3: Antwoorden geïnterviewden Bijlage 4: Deelnemerslijst GDR-workshop Bijlage 5: Programma workshop Bijlage 6: Match van modellen en behoeften Bijlage 7: Samenvatting modellen J

5 1 Voorwoord De COB uitvoeringscommissie J620 heeft onderzoek gedaan naar de behoefte, eisen en wensen aan integrale afwegingsmodellen en beslissingsondersteunende systemen voor ondergronds en meervoudig ruimtegebruik. In het voorliggende rapport wordt een overzicht gegeven van de behoefte, de eisen en de wensen aan deze modellen en systemen. Tevens is een koppeling gelegd naar de inventarisatie van bestaande en in ontwikkeling zijnde integrale afwegingsmodellen en concepten. Aan de hand van bevindingen zijn conclusies getrokken en worden aanbevelingen richting COB gedaan. De inhoudelijke werkzaamheden zijn verricht door: Mw. Ir. L.J. Carton Prof.dr.ir. W.A.H. Thissen Ir. H.M. Vermande Ir. J.W. Plekkenpol (projectleider) TU Delft TU Delft PRC Bouwcentrum Berenschot Osborne De COB-uitvoeringscommissie J620 kende de volgende samenstelling: Ir. E.F.M. Nieuwenhuis (voorzitter) Fugro (namens TEC/Fugro) Mw.ir. R.C. van der Veen (secretaris) ProCap Projectmanagement Drs R. Meeuwsen Bouwdienst Rijkswaterstaat Ir. W.J. Hagen Aveco (namens BTC) Ir. J.W. Plekkenpol Berenschot Osborne Prof.dr.ir. W.A.H. Thissen TU Delft (namens Delft Cluster) Ing. P. Verheijen Gemeentelijke Havenbedrijf Rotterdam Ir. G. de Zwaan Railinfrabeheer Ir. H.M. Vermande PRC Bouwcentrum Mw.ir. C.J.M. Suykerbuyk Gemeentewerken Rotterdam (namens Grote Gem.) Dr.ir. M. Asin Ingenieursbureau Amsterdam (namens Grote Gem.) Mr. P.H. van der Kolk Fugro (namens COB-programmacommissie 2 Planologie en bestuurlijk instrumentarium) Ir. M.L. Ywema CUR/Habiforum Drs. G. Verrijn Stuart (programmacoordinator) COB Ir. J.J.P. Lodder (agendalid) Railinfrabeheer Mw.drs. K.J.M. Spaander-Van Gendt (agendalid) Holland Railconsult R. Fisser (agendalid) Provincie Zuid-Holland Mw.ir. A.G. Nijhof MBA (agendalid) Ministerie van VROM, RPD

6 2 Inleiding 2.1 ACHTERGROND BIJ HET PROJECT In COB-1 is onderzoek uitgevoerd naar het monetariseren van ruimtelijke en milieu-effecten en is een integraal afwegingsmodel ontwikkeld. Aan het begin van de COB-2-onderzoeksprogrammering is de COB-programmacommissie (PrC) Economie en Processen (waarbinnen het thema integraal afwegen thuishoort) geconfronteerd met de vraag in hoeverre aanvullend onderzoek op het gebied van integraal afwegen gewenst is. Hierbij zijn de volgende sporen denkbaar: Het ontwikkelen van een geheel nieuw model; Het verder ontwikkelen van al bestaande modellen (ontwikkelen van extra modules); Het toetsen/valideren van bestaande modellen aan de werkelijkheid; Het doen van onderzoek/aanbevelingen naar een optimaal gebruik van de modellen in het besluitvormingsproces. Teneinde een gemotiveerde keuze uit bovengenoemde sporen te kunnen maken heeft de PrC gekozen voor een tweetal kortlopende, inventariserende onderzoeksprojecten. Zo is in de eerste maanden van 2001 een literatuuronderzoek (J610) uitgevoerd naar integrale afwegingsmodellen en -concepten voor ondergronds en meervoudig ruimtegebruik. In dit onderzoek is een inventarisatie gemaakt van bestaande en in ontwikkeling zijnde integrale afwegingsmodellen, met een analyse van de belangrijkste kenmerken, modelfunctionaliteiten en mogelijkheden van modeltoepassing. In aanvulling op het project J610 is in het project J620 voorgesteld om een behoefteverkenning uit te voeren onder (potentiële) gebruikers van de modellen en (potentiële) opdrachtgevers/gebruikers van de modelresultaten. Onderzoeksvragen binnen dit project zijn o.a.: Aan welke eisen zouden dergelijke modellen moeten voldoen? Wanneer zouden dergelijke modellen moeten worden ingezet (in welke fase van de bestuurlijke besluitvorming)? Voor welk type project zouden ze inzetbaar moeten zijn? Wie (welke betrokkenen) zouden de modeluitkomsten nodig moeten hebben? De uitvoering van beide projecten is vervolgens op elkaar afgestemd. Eén COBuitvoeringscommissie is verantwoordelijk voor de aansturing, begeleiding en kwalitatieve beoordeling van de resultaten van de projecten J610 en J620. Uiteindelijk zullen de resultaten van de beide inventarisaties (J620 de behoeften, wensen en eisen en J610 de beschikbare modellen) naast elkaar worden gelegd. Daarna volgt een afsluitende synthese. 2.2 DOELSTELLING VAN HET PROJECT Het project moet inzicht geven in de behoeften, eisen en wensen die verschillende partijen (afhankelijk van hun belangen en de fase waarin het project zich bevindt) stellen aan integrale afwegingsmodellen en systemen voor ondergronds of meervoudig ruimtegebruik. 6

7 2.3 AANPAK ONDERZOEK Het in kaart brengen van de behoeften, eisen en wensen gebeurt via het doorlopen van een vijfstappen-plan, te weten: 1. In kaart brengen van de fasen in het besluitvormingsproces rondom bouwprojecten; 2. Onderzoeken op welke manier consensus wordt gefaciliteerd door integrale afwegingsmodellen en beslissingsondersteunende systemen; 3. Vertalen van de gewenste rol van deze modellen naar de gewenste functionaliteiten; 4. Toetsen van het bestaande instrumentarium aan deze gewenste functionaliteiten; 5. Formuleren van aanbevelingen om te komen tot een optimaal instrument. De volgende concrete activiteiten zijn ontplooid om bovengestelde stappen te kunnen uitvoeren. 1. In grote lijnen beschrijven welke fasen in de besluitvormingsproces rondom bouwprojecten te onderkennen zijn en hoe besluitvorming plaatsvindt. Dit heeft geresulteerd in een korte beschrijving en een overzichtslijst van publicaties op dit terrein. 2. De fasen 2 en 3 worden doorlopen middels een combinatie van: 1) literatuuronderzoek, 2) het mondeling en schriftelijk interviewen van sleutelfiguren, en vervolgens 3) het organiseren van een workshop met sleutelfiguren. 3. De fase 4 wordt uitgevoerd door de bevindingen uit de workshop te koppelen aan de resultaten van J610. Onderzocht zal worden in hoeverre de geïnventariseerde modellen en methodieken voldoen aan de gewenste functionaliteiten. 4. Formuleren van conclusies en het doen van aanbevelingen richting COB voor gericht onderzoek voor een optimaal instrument. 7

8 3 Gebruik van modellen in besluitvorming 3.1 ALGEMEEN Er is enige literatuur over empirisch onderzoek naar gebruik/nut van modellen in besluitvorming; een deel dateert reeds uit de jaren zestig en zeventig (Brewer over Politicians, Burocrats and the consultant ; Geenberger et al: Models in the policy process ). Deze literatuur wordt geleidelijk aan aangevuld, maar evaluaties van modelgebruik of van beleidsanalyses vinden nog steeds in slechts zeer beperkte mate plaats. Er is vrijwel niets over specifiek gebruik van modellen in relatie tot de besluitvorming ondergronds versus bovengronds. Er is iets meer bekend over gebruik van resultaten uit onderzoek - of, meer specifiek, uit beleidsanalytische studies - in beleidsvorming. Ook dit is al een oud thema, en de discussie beweegt zich tussen enerzijds de visie dat uitkomsten van rationele analyses geen impact hebben; het politieke proces, onderlinge relaties, verborgen agenda s, etc. bepalen wat er uiteindelijk gebeurt, en anderzijds de constatering dat argumenten die niet solide onderbouwd kunnen worden in een politiek debat niet veel waard zijn, en de wens de besluitvorming rationeler te maken. Dit hoofdstuk geeft een korte schets van een aantal hoofdlijnen, uitgaande van visies op de rol en het gebruik van informatie (dus niet zozeer van modellen) in beleidsprocessen. Informatie die soms alleen met behulp van modellen verkregen wordt. We besteden aandacht aan vragen als gebruik door wie, met welk doel, en in welke situaties? 3.2 WIE GEBRUIKT? Waar in klassieke zin de informatievergaring gericht was op een (fictieve?) besluitvormer gaat men er tegenwoordig van uit dat alle partijen in een proces al dan niet gebruikers van informatie kunnen zijn, en dat besluitvorming niet een rechtlijnig proces is met een aanwijsbaar hoofdmoment van beslissen, maar veel meer een diffuus proces dat zich in ronden voltrekt waarbij steeds deelbesluiten genomen worden. Voornaamste punt: alle betrokkenen kunnen gebruikers van informatie zijn, in verschillende fasen van het proces. Zo wint de mening terrein dat informatie die bijdraagt aan de probleemformulering en afbakening veel essentiëler is dan informatie die ten doel heeft een keus tussen gegeven alternatieven te ondersteunen. 3.3 WAARVOOR GEBRUIKT? Hier worden in hoofdzaak drie typen gebruik onderscheiden: 1. Klassiek gebruik, hulp bij het vinden van de rationeel beste oplossing voor een gegeven probleem ( technisch ontwerp als doel eenduidig is vast te leggen)- of hulp bij het zichtbaar en bespreekbaar maken van de afwegingen (scorecard) 2. Hulpmiddel om nieuwe ideeën, oplossingen, etc. in besluitvormingsprocessen te brengen of te stimuleren dat die onderzocht worden. Komt voor, al zijn voorbeelden niet legio. 3. Als ammunitie in een strategisch debat of onderhandelingsspel. Komt zeer veel voor. Gebruik is selectief, actoren gebruiken die uitkomsten die hun van pas komen, c.q. zoeken naar rechtvaardiging van reeds ingenomen standpunten. Verschillende partijen maken hun eigen analyses c.q. huren hun eigen consultants in. Je ziet dit ook in zekere zin bij partiële analyses, bijv MER of VER, waarbij specifiek een aspect of gezichtspunt wordt benadrukt om dit in het besluitvormingsproces meer nadruk te geven. 8

9 3.4 WANNEER? Welke soort gebruik de overhand heeft, en voor wie hangt af van de situatie. Een algemeen beeld is dat gebruikstype 1 het meest voorkomt in situaties waarin doelen en procesregels helder en weinig conflicterend zijn en voldoende informatie/kennis vergaard kan worden - in relatie tot ondergronds bouwen dus dicht tegen het technische ontwerp aan. In een veel voorkomende typologie van situaties wordt deze situatie afgezet tegen een situatie met vele en conflicterende doelstellingen en percepties en verwarrende en beperkte informatie. In dergelijke messy situaties lijkt gebruik van klassieke rationele modellen minder kansrijk - anderzijds is er juist extra veel behoefte aan ordening en structurering van het argumentatieveld. 3.5 VERBREDINGEN In de literatuur met een meer beleidsgerichte inslag zie je dat de rol die men voor analyses ziet in dergelijke situaties verschuift van effectbepaling van alternatieven, naar het zoeken van realiseerbare/hanteerbare combinaties van problemen, oplossingsingredienten, en bijbehorende actoren (die hetzij een probleem hebben, hetzij over oplossingsmiddelen beschikken). Analyses krijgen hier veel meer een katalytische of zelfs onderhandelingsondersteunende rol, iets dat ook in de ondergronds bouwen/meervoudig ruimtegebruik sfeer steeds meer gerealiseerd wordt: het accent van het proces verschuift van het maken van een keuze tussen gegeven alternatieven naar naar het in onderhandeling met uiteenlopende actoren verkennen en ontwikkelen van oplossingen die voor alle betrokkenen meerwaarde kunnen opleveren. Relevant is ook het onderscheid dat gemaakt kan worden naar typen procesondersteuning: in de literatuur worden uiteenlopende stijlen van ondersteuning geschetst, bijv. klassiek - analytisch (objectief kennis-aandragend), argumentatief (proberend struktuur aan te brengen in argumentaties, inclusief de normatieve componenten daarvan), ontwerpgericht/doelzoekend (bijv. optimalisering, besliskunde), onderhandelingsgericht (aandacht schenkend aan uitruilmogelijkheden), participatief (gericht op stimuleren interactie) tot zuiver procesgericht (afspraken over hoe actoren met elkaar omgaan). Belangrijk punt - in aansluiting op de vorige alinea, is de verbreding van de scope in analytisch perspectief: niet alleen technisch-economische oplossingen worden bekeken, maar het probleemsysteem strekt zich ook uit over de betrokken (of mogelijk nog te betrekken) actoren, hun percepties, wensen, hulpmiddelen, etc. In dit verband is een sterk toenemende belangstelling waar te nemen voor methoden en modellen voor actor- en netwerk analyses als aanvullend hulpmiddel bij het engineeren van werkbare arrangementen en oplossingen. Evaluatieonderzoek (bijv. het proefschrift van Twaalfhoven) wijst ook uit dat in de praktijk uiteenlopende aspecten van belang worden gevonden bij het waarderen van analytische inputs in complexe keuzeprocessen. Niet alleen de inhoudelijke kwaliteit van de verschafte informatie telt, ook de mate waarin die aansluit op de probleemperceptie, de tijdigheid, de toegankelijkheid, etc, tellen. En ook de kwaliteiten van het proces waarin die informatie aan de orde komt. Opvallend (en dit komt uit meer onderzoeken) is dat besluitvormers vaak als vanzelfsprekend aannemen dat technische informatie die in een proces gebracht wordt betrouwbaar is, en er dus verder niet veel aandacht aan schenken. 3.6 MODELLEN Meer specifiek gericht op kwaliteiten van gewenste modellen is de algemene lijn dat, en dit geldt vooral in relatie tot het ondersteunen van complexe besluitvormingssituaties, veel waarde gehecht wordt aan transparantie en flexibiliteit (d.w.z. de mogelijkheid om snel te kunnen inspelen op de dynamiek van het proces zelf). 9

10 4 Resultaten uit interviews 4.1 INLEIDING Voorafgaande aan de workshop zijn ca. 30 personen geïnterviewd. Deze personen zijn afkomstig uit de volgende groepen: Opdrachtgevers-provincies Opdrachtgevers- gemeenten Beleidsmakers - Ministeries V&W en VROM Projectmanagers/ontwikkelaars/onderzoekers OEEI-systematiek (maatschappelijke kostenbatenanalyse infrastructuurprojecten) Projectontwikkelaars Onderzoekers uit de kring van modelontwikkelaars. De volgende vragen zijn voorgelegd aan de geïnterviewden: 1. Weegt u momenteel integraal af? Zo ja, heeft u daar voorbeelden van? 2. Heeft u behoefte aan modellen/instrumenten voor integraal afwegen? 3. Welke overige behoeften/aanbevelingen inzake integraal afwegen kunt u geven? In dit hoofdstuk wordt een aantal conclusies en aanbevelingen gegeven van de antwoorden van de geïnterviewden. Een compleet overzicht van de antwoorden treft men in Bijlage ENIGE CONCLUSIES UIT DE INTERVIEWS Toepassing integraal afwegen voor stedelijk gebied Er wordt weinig gebruik gemaakt van integrale afweging in stedelijk gebied. Als het al gebeurt dan gebeurt dit lopende de planontwikkeling. Varianten worden bekeken op allerlei voor- en nadelen, en als een bepaalde variant wat meer kost maar wel aanzienlijke betere kwaliteit levert, dan kan daar toch voor gekozen worden. Dan komt het geld er gewoon. Plannen in een stedenbouwkundige opzet worden vaak gedwongen om ondergronds te gaan, vanwege ruimteschaarste of mobiliteitsproblemen. Verschillende gemeenten (Leiden, Delft), hebben een beleid dat parkeren bij nieuwbouwplannen onder de grond moet. Dat is gewoon beleid, en er is geen sprake van integrale afweging. Voor het afwegen van voor- en nadelen wordt (althans in stedelijk gebied) meestal steeds dedicated (op maat) een afwegingsmodel gemaakt. Toepassing voor infrastructuur Maatschappelijke Kosten Baten Analyses, zoals de OEEI, worden wel steeds meer gebruikt, met name in de beginfasen van het project. Bij Verkeer & Waterstaat lopen enige van deze projecten (zoals 2 e Maasvlakte). Men kan zich voorstellen dat dit ook voor goederentransport gaat gebeuren, waarbij de vraag aan de orde kan komen: moet dit onder- of bovengronds? Welke heeft de gunstigste maatschappelijke kosten/baten? Toepassing voor groene ruimte en overgang stad naar land Integrale afweging wordt ook nog al eens toegepast als het gaat om planontwikkeling in de groene ruimte (landschap en natuur), of de overgang stad naar land. Daar is de afweging steeds die van ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid. Mogelijk zal er op dit gebied een vraag ontstaan naar modellen voor integrale afweging. Dergelijke modellen zijn ook in ontwikkeling. Dan kan het gaan om de overgang van Stad naar Land (bijv. bedrijventerreinen), maar ook het 10

11 Buitengebied zelf, bijv. ontmoeting ecologische hoofdstructuur met infrastructuur (waarbij de vraag is: moet deze infra ondergronds worden gebracht). 4.3 ENIGE AANBEVELINGEN VAN DE GEÏNTERVIEWDEN Zoek het in bekendheid geven aan wat er al bestaat aan modellen/instrumenten, en beschrijf succes-stories. Dat is beste manier om toepassing te bevorderen. Breng deze ook onder de aandacht van beslissers/besluitvormers, want zij moeten er ook mee aan de slag gaan. Tracht aansluiting te vinden bij bestaande initiatieven van integrale afweging, zoals Maatschappelijke Kosten Baten Analyses, Duurzaamheids Effect Rapportage. Zoek modellen voor integrale afweging bij OG/MVR niet in een stedelijke context maar in een groene of duurzaamheids context: Ondergronds Bouwen levert extra ruimtelijke kwaliteit, en dit moet afgewogen worden. Maak BIOR af. 11

12 5 GDR-workshop 5.1 INLEIDING In het kader van het onderzoek is een workshop georganiseerd met behulp van het elektronisch vergadersysteem Group Decision Room (GDR) van de Technische Universiteit Delft. De GDR is gebruikt ter ondersteuning van de workshop, om snel de meningen te kunnen peilen en om efficiënt met elkaar in discussie te gaan over een aantal gerichte vragen. Het doel van de sessie is om in de praktijk de (maatschappelijke) behoefte te verkennen aan ondersteunende informatie, modellen of systemen tijdens het besluitvormingsproces rond bovengrondse versus ondergrondse / meervoudige aanleg van bouwprojecten. Met de praktijk worden beleidsmakers, bestuurders, projectontwikkelaars en adviesbureaus bedoeld. De bijeenkomst vond plaats op donderdagmiddag 30 augustus 2001 bij de faculteit Techniek, Bestuur en Management in Delft. 5.2 VRAGEN Tijdens de workshop stonden de volgende vragen centraal om de behoefte in kaart te brengen: - Wat voor soort hulpmiddelen, richtlijnen en ondersteunende kennis/informatie zou u (geregeld) gebruiken in dergelijke beslissingen? - Hoe verhouden deze items zich tot elkaar in prioriteit (waar is de behoefte het grootst)? - Aan welke randvoorwaarden, eisen en wensen moet een dergelijk hulpmiddel voldoen? 5.3 DE GROUP DECISION ROOM (GDR) De GDR is om verschillende redenen geschikt voor de genoemde doelstelling. De deelnemers kunnen efficiënt en in redelijke anonimiteit met elkaar over een aantal gerichte vragen in discussie gaan. Het Group Decision Support Systeem, ook wel elektronische vergaderruimte genoemd, is een gebruikersvriendelijke techniek waarbij deelnemers via een computer informatie kunnen invoeren, bewerken en daarover met elkaar kunnen communiceren. Iedere werkplek in de vergaderruimte is voorzien van een computer, waarmee de deelnemers elektronisch met elkaar van gedachten kunnen wisselen. De GDR kan worden gebruikt voor het vergaren van informatie door het groepsgewijs genereren van ideeën, suggesties, mogelijkheden of invalshoeken. Hierbij is het mogelijk om, gelijktijdig met het genereren van ideeën, commentaar toe te voegen die de gedane suggesties kunnen verduidelijken. Niet relevante informatie kan met behulp van de GDR snel worden uitgefilterd. Met behulp van de soft- en hardware die voor de GDR is ontwikkeld kunnen diverse brainstormtechnieken worden ondersteund, op een wijze die het mogelijk maakt dat deelnemers gelijktijdig ideeën aandragen en delen met de andere participanten. Ideeën kunnen op diverse manieren worden gerangschikt in categorieën, eventueel verspreid over verschillende hiërarchische niveaus. Nadat ideeën zijn gegenereerd en georganiseerd kan men deelnemers aan een GDR-sessie in de gelegenheid stellen om commentaar te leveren op elkaars ideeën. Met behulp van de GDR kunnen mensen dus ook met elkaar in discussie gaan over de ideeën die naar voren zijn gebracht. Voor de selectie en rangschikking van ideeën beschikt de GDR over een grote verscheidenheid aan prioriterings- en stemprocedures, variërend van ranking (op volgorde van eigen voorkeur zetten) en puntentoekenning tot multicriteria-analyse en argumentatie-analyse. Resultaten van de diverse stemming(en) kunnen voor de deelnemers op toegankelijke wijze worden gepresenteerd met behulp van statistische en grafische methoden, waarmee ook de mate van consensus in de groep te bepalen is. 12

13 De kracht van de technologie ligt in een productiever en effectiever groepsoverleg. Middels snelle integratiemogelijkheden van informatie tussen verschillende werkstations, gekoppeld aan specifieke audiovisuele presentatie-faciliteiten kan het brainstormen, discussiëren en prioriteren snel en doeltreffend verlopen. 5.4 DEELNEMERS De opkomst van de sessie was teleurstellend. Na veel bellen en mailen bevatte de deelnemerslijst ca. 20 namen, waarvan uiteindelijk 10 mensen toezegden te komen. Er kwamen echter vlak voor de bijeenkomst 3 afmeldingen binnen en tot slot kwamen 3 mensen (zonder afmelding) niet opdagen. De reden van deze lage opkomst is niet geheel duidelijk. Het uitvoeringsteam heeft de indruk dat het onderwerp niet genoeg leeft bij de betrokkenen uit de praktijk. Uit de interviews en de workshop komt naar voren dat in de praktijk de afweging bovengronds versus ondergronds of meervoudig ruimtegebruik niet als zodanig aanwezig is, dit is een aspect in de totale afweging van ruimtelijke planning. Ook het resultaat uit de workshop en de interviews wijst erop dat de behoefte aan modellen niet groot is, dit is mogelijk een verklaring dat weinig mensen de behoefte voelden om naar de workshop te komen. De aanwezige 4 experts, aangevuld met 2 projectteamleden, waren afkomstig uit de volgende disciplines/instituten: - provincie - gemeente - projectbureau VINEX-locatie - adviesbureau 5.5 WERKWIJZE TIJDENS WORKSHOP Ter voorbereiding van de workshop is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: - Interviews met diverse instanties - Discussies in de uitvoeringscommissie ter voorbereiding van het project - Resultaten uit het project J610 Inventarisatie van integrale afwegingsmodellen - Notities en begripsdefinities uit theorie rond integrale afweging van ruimtelijke vraagstukken De worskhop begon met een introductie door Wil Thissen, waarbij hij het doel en achtergrond van de workshop uiteen zette en een globaal overzicht gaf van de uitkomsten van het project Inventarisatie van Integrale Afwegingsmodellen. Vervolgens legde hij de werkwijze van de middag uit. Het eerste inhoudelijk onderdeel behelsde het presenteren en bespreken van een begrippenkader; dit ter voorkoming van spraakverwarring tussen de verschillende disciplines. De begrippen afweging, integraal en model werden toegelicht, alsmede verschillende fasen van het ruimtelijk planproces (waarbij een brug werd geslagen tussen het jargon uit de infrastructuur en de stedenbouw). Hierna werd de deelnemers gevraagd welke soort hulpmiddelen, richtlijnen en ondersteunende kennis/informatie zij zouden gebruiken in dergelijke beslissingen. Het besluitvormingsproces was hierbij opgedeeld in drie relevante fasen. Na een voorzichtige start kwam de ideeënstroom goed op gang. De deelnemers werden hierbij geprikkeld doordat zij de ideeën van de anderen op het scherm konden zien en hieruit inspiratie konden opdoen voor nieuwe ideeën. Na de pauze heeft men een tijdlang stil gestaan bij de opgevoerde ideeën. Deze werden gerubriceerd in categorieën. Er werd uitgebreid bediscussieerd waarom een idee wel of niet in een benoemde categorie thuishoorde, om een eenduidige beeld van de categorieën te verkrijgen. Vervolgens gaven de deelnemers per fase aan hoe groot hun behoefte is aan elk van de categorieën (middels een stemming door het toekennen van rapportcijfers). Tenslotte vond een slotdebat plaats waarin: 13

14 werd gecontroleerd of de uitkomst van de stemming in overeenstemming was met de verwachting, welke conclusies hieruit getrokken konden worden t.a.v. de algemene behoefte aan modellen e.d. in soortgelijke besluitvormingsprocessen, aan welke eisen en wensen dergelijke hulpmiddelen zouden moeten voldoen, en; welke concrete adviezen voor het COB hieruit kunnen voortkomen. Na de workshop: de resultaten uit deze workshop worden vergeleken met de resultaten uit de (bilaterale) interviews. Uit de inbreng van de geïnterviewden en de deelnemers van de workshop worden conclusies en aanbevelingen voor het COB opgesteld. De deelnemerslijst van de workshop is bijgevoegd in bijlage 4. Het programma is bijgevoegd in bijlage ACHTERGROND-INFORMATIE TIJDENS WORKSHOP Het doel van de workshop werd als volgt verwoord: Het inventariseren van de maatschappelijke behoefte, eisen en wensen aan integrale afwegingsmodellen en ondersteunende systemen (procesrol en inhoud) rond ondergronds en meervoudig ruimtegebruik. Als achtergrond werd de totstandkoming van het project binnen het COB belicht. De resultaten van het voorafgaand project Inventarisatie integrale afwegingsmodellen voor ondergronds en meervoudig ruimtegebruik (J610) werden als volgt samengevat: 14 modellen met beschrijving Variërend van rekenmodel tot proces-richtlijnen Doelgroep variërend van beleidsmaker tot aannemer Integraliteit variërend van alleen milieu-aspecten tot afweging milieu, kosten, opbrengst dubbel grondgebruik, draagvlak, etc. Fase in het proces variërend van initiatieffase tot ontwerpfase Voorbeelden van gevonden modellen: (slechts de namen van enkele modellen werden gepresenteerd) - MOB/BIOR (COB) - Quick Project Scan (LWI) - Bageo (SKB) - Quick Scan (COB) - Eco Quantum (SBR) - Verkenner Groene Ruimte (KDO-advies) - RasterGIS (TNO-Bouw) - OEEI (NEI & CPB) Figuur 1. Voorbeelden van diverse soorten hulpmiddelen ter afweging van ruimtelijke vraagstukken (v.l.n.r.gdr, modellen en visualisatietechnieken) 14

15 5.7 DEFINITIE VAN BEGRIPPEN De term integrale afweging is heel breed, en omvat in de wetenschappelijke wereld eigenlijk het gehele scala aan disciplines die verenigd zijn binnen de bestuurskunde. Een voorbeeld van een definitie die in de wetenschappelijke wereld wordt gehanteerd voor de engelse term integral assessment (Rotmans en Dowlatabadi, 1995): Integral assessment is een interdisciplinair proces van het combineren, interpreteren en communiceren van kennis uit diverse wetenschappelijke disciplines, op zo n manier dat de hele oorzaak-gevolg keten kan worden geëvalueerd vanuit een perspectief met twee kenmerken: I. Het moet meerwaarde hebben boven monodisciplinaire afweging II. Het moet bruikbare informatie verschaffen aan beleidsmakers en politici ( decision makers ) Ten behoeve van de workshop wordt een concretere definitie gegeven van de begrippen afweging, integraal en model. Ter verduidelijking worden bij ieder begrip voorbeelden gegeven Afweging Hier verstaan we: De voorbereiding van een keus tussen een gewone maaiveld-optie en een ondergrondse/ meervoudige variant, waarbij is gewikt en gewogen tussen voor- en nadelen van diverse opties. Dit omvat o.a: Discussieren over opties Tegen elkaar afzetten van voor- en nadelen In kaart brengen van de diversiteit aan opties en al hun voor- en nadelen Uitrekenen van (vermoedelijk doorslaggevende) aspecten Formuleren en onderbouwen van advies Integraal Hier verstaan we: Het meenemen van alle (uiteenlopende) te voorziene implicaties in de afweging, waarbij het (ruimtelijk) vraagstuk als onderdeel van een groter geheel wordt aanschouwd. Dit omvat o.a: Direkte en indirekte effecten Soorten implicaties: Milieu, economie, beleving, alle kostenaspecten, maatschappelijke effecten, etc. Andere vraagstukken die mede beïnvloed worden door de te kiezen opties Vanuit verscheidene standpunten bekeken Model Hier verstaan we een breed scala aan modellen: Een afbeelding van de werkelijkheid dat relevante aspecten in hun samenhang weergeeft. Men kan een model gebruiken om structuur te brengen in een veelheid aan informatie, partijen en/of aspecten, ter ondersteuning (inhoudelijk of procesgericht) van een besluitvormingsproces Dit omvat o.a: Rekentools Verzameling kengetallen en vuistregels Checklist met niet-te-vergeten aspecten in de afweging Stappenplan met een werkwijze welke aspecten in kaart te brengen en hoe (procesgericht of inhoudelijk) Procesrichtlijnen voor het regisseren van het proces 15

16 5.7.4 Het besluitvormingsproces De verschillende typen besluitvormingsprocessen rond ruimtelijke vraagstukken (met de vraag bovengronds versus ondergronds/meervoudig) worden als volgt ingedeeld (zie Figuur 2). Plangebied (gebouwen: bedrijven en woningen) Infrastructuur (tracé) Groot Zuidas Amsterdam Rotterdam CS Arena Boulevard Amsterdam HSL A4 Midden Delfland Ringweg A10 Klein Parkeergarage Westerhaven in Groningen Bedrijventerrein Laakhaven West in Den Haag Groente-opslag ondergronds in Rotterdam Tunnel voor station Leiden Trambanen Figuur 2. Indeling van typen besluitvormingsprocessen rond ruimtelijke vraagstukken, met praktijkvoorbeelden per categorie Het besluitvormingsproces kunnen we indelen in de volgende fasen: 1 Initiatieffase (politieke aandachtsvorming) 2 Vroege fase: eisen en randvoorwaarden Fase A 3 Voorlopig ontwerp (VO) Fase B [beleidsvoornemen] 4 Detail ontwerp (DO) Fase C [besluit] 5 Realisatie Tijdens deze workshop worden alleen de fasen 2 t/m 4 belicht. De strikte scheding tussen de eerste en tweede fase is niet te trekken. In bepaalde gevallen zal met de eerste fase worden begonnen, in andere gevallen met fase 2. Bijv. een projectontwikkelaar die een plan voorlegd aan de gemeente. De eerste fase vindt plaats in de politieke arena, er is dan nog geen ruimtelijk vraagstuk in beeld, er valt nog niets af te wegen. In de tweede fase, de vroege fase, wordt de in te richten ruimte of het te bouwen artefact gedefinieerd en worden randvoorwaarden, eisen en wensen geformuleerd. Vervolgens wordt een globaal ruimtelijk ontwerp gemaakt, hiermee is de planvorming gestart. Dit resulteert doorgaans in een beleidsvoornemen, waarna één of enkele opties worden uitgewerkt (fase 4, detail ontwerp). Bij goedkeuring hiervan kan de realisatie in gang worden gezet (werkvoorbereiding, etc). Deze fasen worden in verschillende disciplines vaak in eigen termen benoemd. Voor de workshop zijn termen van verschillende jargons naast elkaar gezet (zie Figuur 3). 16

17 Algemeen Vroege fase Voorlopig ontwerp (VO) Detail ontwerp (DO) Plangebied Planproces Masterplan Deelplan (inrichtingsplan) Infrastructuur (tracé) Nut/noodzaak Tracékeuze Tracé ontwerp Figuur 3. De fasen uit het besluitvormingsproces in verschillende jargons; algemeen, stedenbouw en infrastructuur 5.8 RESULTAAT BRAINSTORM Hieronder zijn de resultaten weergegeven van de brainstorm en rubricering van ideeën uit de behoefte-brainstorm. Hierbij stond de volgende vraag centraal: Wat voor soort hulpmiddelen, richtlijnen en ondersteunende kennis/informatie zou u (geregeld) gebruiken in dergelijke beslissingen? De hoofdstructuur bestaat uit de drie fasen: vroege fase (A), voorlopig ontwerp (B) en detail ontwerp (C). Per categorie (onder nummer 1.1 t/m 3.5) zijn de originele ideeën van de deelnemers weergegeven. 1. Vroege fase (A) 1.1 Actor en Netwerk analyse Wat willen de diverse politieke partijen een waar kunnen ze zich op profileren Bij een model wat technokratisch is, is hiervoor meestal weinig ruimte. De politiek accepteert dit op een geven moment niet en gaat zijn eigen proces leiden Een inschatting maken van de decision maker: een particuliere of private opdrachtgever heeft andere motieven en prioriteiten dan "de overheid" Een rollenspel (-simulatie) dat inzicht geeft in de verschillende belangen van partijen en in mogelijke reakties, om het maatschappelijk en politiek draagvlak te meten Checklist van (mogelijke) actoren Procesrichtlijnen met welke partijen je rekening moet houden/afstemmen in verschillende situaties 1.2 Gebiedsgerichte inventaristie Gaat het om een vastomlijnd gebied? Kunnen de betreffende plannen alleen daar? Wat leeft er nog meer binnen het gebied? Zijn er ook andere plannen? Handleidingen welke opties er bestaan van vergelijkbare voorbeeld-bouwwerken (verdiept, halfverdiept, overdekt, etc.) 1.3 Procesrichtlijnen Procesondersteunende tools voor publiek-private samenwerking. Hoe ga je met elkaar om? Welke stappen in het proces spreek je met elkaar af? Meervoudig ruimtegebruik levert vaak ook meerdere gebruikers op: in dit stadium dienen reeds afspraken gemaakt te worden over rolverdeling (evt. penvoerder) 17

18 1.3.3 Checklist wie over welk aspect beslist; hoe wordt integraliteit in besluitvorming georganiseerd. 1.4 Verdeling Kosten en Baten per actor Handreiking over kostenverdeling per actor Bij nut/noodzaakdiscussies wil de overheid de maatschappelijke kosten en baten zichtbaar krijgen. Deze hoeven op zich niet in geld uitgedrukt te zijn, maar het zou natuurlijk wel handig zijn als de kosten/baten door middel van dezelfde eenheid worden uitgedrukt (bijv. geld). Dan zijn er uniforme richtlijnen/modellen nodig om deze kosten/baten uit te rekenen, en deze richtlijnen/modellen moeten ook door alle partijen geaccepteerd worden Opmerking op: "Handreiking over kostenverdeling per actor". Ook: "handreiking over batenverdeling per actor" Als door het ondergronds bouwen het gebied en meer waarde krijgt, wie gaat wat betalen. Er wordt in het algemeen nog heel sectoraal gedacht. Doet een sector een extra investering waar de andere voordeel bij heeft, moet deze ''extra'" investering dan ook betaald worden door de sector die hier baat bij heeft of staat deze extra investering voor, de veroorzaker betaalt, en betreft het een mitigrerende maatregel en moet het uit de buidel van de initiatiefnemer komen Verdeling van de investeringen. 1.5 Gebrek aan meetlat voor gevoelszaken, flexibiliteit en omgevingskwaliteit Hoe is stedenbouwkundige of ruimtelijke omgevingskwaliteit af te wegen tegen andere aspecten Ondergrondse bouwwerken kunnen minder flexibel zijn in ruimtegebruik (slopen en uitbreiden is haast niet mogelijk). Hoe maak ik dit effect zichtbaar, en hoe weeg ik het af? Opmerking/vraag: Hoe kunnen gevoelszaken gemonetariseeerd worden? 1.6 Risicoanalyses Informatie over valkuilen uit worst cases (Haagse tramtunnel) en kansen van vergelijkbare projecten Risicoanalyses, ook in deze fase Opmerking bij risicoanalyses: hoe beperk ik de risico's voor de bestuurders? Want die willen alleen een beslissing nemen als zij zelf zo min mogelijk risico lopen Opmerking: met name ondergrondse bouwwerken worden momenteel gekenmerkt door vertragingen in de uitvoering, met als gevolg dat het project later wordt opgeleverd en later zijn rendement haalt. Hoe kan dit aspect al in een vroege fase worden meegenomen? 1.7 Draagvlakprocedure, communicatietraject Commitment partijen verwerven en vastleggen Visualisatie-tools waarmee de consequenties voor de omgeving zichtbaar kunnen worden gemaakt, zodat iedere belanghebbende zich ook direct een voorstelling kan maken wat het voor hem/haar betekent. Planwijzigingen dienen direct d.m.v. de tools doorgevoerd te kunnen worden. 1.8 Model/grondslagen ter vergelijking veiligheid t.o.v. de andere aspecten Model/rekengrondslagen waarmee het aspect 'veiligheid' kan worden afgewogen t.o.v. andere aspecten. De aanleg van een fietstunneltje is bijv. duurder dan een gelijkvloerse 18

19 kruising, maar kan verkeersveiliger zijn. Hoe weeg ik dan die extra veiligheid af t.o.v. de meerkosten? 1.9 Model/grondslagen ter vergelijking milieu/duurzaamheid t.o.v. de andere aspecten Ondergronds of meervoudig ruimtegebruik levert vaak milieuvoordelen op, of is duurzamer. Hoe kan ik bouwplannen integraal op milieu/duurzaamheid toetsen, en hoe moet ik de milieuvoordelen van ondergronds/meervoudig ruimtegebruik afwegen t.o.v. andere milieuvoordelen? 1.10 Kennis over en aandacht voor aspecten onder de grond Hoe verhouden de positieve bovengrondse aspecten van een plan zich ten opzicht van negetieve aspecten die ontstaan onder de grond. Bijvoorbeeld als positief effect boven de grond minder geluidshinder en als bijvoorbeeld als negatieve aspecten ondergrond, verstoring van archeologie (verdrag van Malta waarbij het bodemarchief bewaard moet blijven) en verstoring van de grondwaterstromingen. 2. Voorlopig ontwerp (fase B) 2.1 Milieuaspecten Checklist milieuaspecten (geluidhinder, luchtkwaliteit, bodemkwaliteit, grondwater) Breed geaccepteerde rekenmethode om mileuaspecten in geld uit te kunnen drukken Hoe weeg ik ondergronds/meervoudig ruimtegebruik af in een MER-procedure? 2.2 Kosten en Baten in de breedte (checklisten) Globale kostenschatting van iedere eis en randvoorwaarde (zodat die bijgesteld kunnen worden) Overzicht van (inter)nationale subsidieregelingen Onderscheid van de kosten en de baten naar de betreffende actor Naast investeringskosten dienen ook expliciet exploitatiekosten in beeld te zijn Volledige kostenchecklist, dus inclusief bv alle grondwateronttrkkingsheffingen 2.3 Ruimtelijke plannen Hoe verhoudt meervoudig grondgebruik zich met ruimtelijke plannen zoals streekplan? 2.4 Wegwijs in Regelgeving Checklist van relevante eisen, regelgeving en vergunningprocedures Bij welke keuze moeten welke procedure en vergunning aanvraagd c.q doorlopen worden. Hoeveel grip is door tussentijdse bijsturing hierop mogelijk als initiatiefnemer zijnde. (Deze vraag kan ook zinvol zijn om bij fase A te stellen) Kan ik bij bepaalde procedure versnellingen of vertragingen ondervinden? Checklist op welke punten ondergrondse varianten afwijken t.o.v. bovengrondse varianten 2.5 Veiligheid en rsico Integrale veiligheidsaspecten checklist Risico's van toe te passen technieken (methodes van aanleg) 19

20 2.6 Kennis en advies Bij wie kan ik voor advies terecht? Kenniscentra, adviesbureaus Opmerking: een overzicht van kennisdragers in alle fases is zeer bruikbaar! 2.7 Rekenmodellen kosten en baten Ik wil een financieel-economisch model hebben dat ik op maat kan maken voor de betreffende situatie. Daarmee kan ik zorgen dat ik het debat al in een bepaalde richting stuur die ik zelf wenselijk vind Rekenmodel dat de investeringskosten uitrekent n.a.v. eerste globale dimensies en functies Rekenmodellen, gegevens e.d. waarmee life cycle kosten berekend kunnen worden. 2.8 Visualisatie-tools Visualisatie-tools, waar plannen in 3D zichtbaar gemaakt kunnen worden. 2.9 Inzicht in omgang met zaken als duurzaamheid etc Wat kan ik binnen mijn ontwerp met het begrip duurzaam ontwerpen, duurzaam veilig etc.? 3. Detail ontwerp (fase c) 3.1 Regelgeving Inzicht in verschillen op het gebied van regelgeving (bijvoorbeeld brandveiligheid, bouwvergunning, milieuvergunning) tussen een bovengrondse en een ondergrondse oplossing 3.2 Optimalisatie Milieu Nationaal pakket om de energieprestatie van een gebouw aan te geven Hoe kan ik een en ander optimaliseren ten aanzien van duurzaam bouwen? 3.3 Veiligheid Veiligheidsaspekten, sociaal, brand etc. 3.4 Rekenmodel kosten Rekenmodel dat de bouwkosten uitrekent n.a.v. materiaalkeuze Modellen/tools voor life cycle kosten benadering. 3.5 Flexibiliteit t.a.v. uitbreiding Flexibiliteit t.a.v. ruimtelijke uitbreiding (verplaatsbare gevels in de grond?). Hoe kan in de detaillering van het ontwerp met deze flexibiliteits-eis rekening houden? 20