Participatieladder. Vorm van participatie

Transcriptie

1 Statenvoorstel nr. PS/2014/1080 Participatiecode Overijssel Datum GS-kenmerk Inlichtingen bij / dhr F. v. Damme, telefoon Aan Provinciale Staten Onderwerp Participatiecode Overijssel Bijlagen I. Ontwerpbesluit nr. PS/2014/ (bijgevoegd) II. Participatiecode Overijssel (bijgevoegd ) III. Participatieladder met toelichting (bijgevoegd) Samenvatting van het voorgestelde besluit Uw Staten hebben op 28 mei 2014 het Initiatiefvoorstel Code Maatschappelijke Participatie (PS/2014/341) besproken en aangenomen. U heeft ons verzocht burgerparticipatie te formaliseren en te integreren in de bestaande processen en vast te leggen in een participatiecode. Ook heeft u ons verzocht om participatie verder te ontwikkelen. In de veranderende samenleving is het noodzakelijk om in ons beleid en onze projecten te zoeken naar nieuwe verbindingen. De participatiecode is opgesteld om inwoners tijdig en effectief te betrekken bij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. In de code wordt inzicht geboden in het proces en de keuzes die gemaakt worden op het gebied van participatie. De opgestelde participatie code wordt als instrument gebruikt bij de verdere ontwikkeling van participatie. Gezamenlijk gaan PS/GS en ambtelijke organisatie met de participatiecode aan de slag. Inleiding Met het aannemen van uw initiatiefvoorstel Code Maatschappelijke Participatie (PS/2014/341) onderstreept u het belang dat u hecht aan maatschappelijke participatie bij provinciale projecten en beleid. U heeft de ambitie uitgesproken om burgerparticipatie verder te ontwikkelen. U heeft ons college gevraagd: om de keuze voor het niveau van participatie en de voortgang m.b.t. participatie te formaliseren en te integreren in bestaande processen zodat communicatie hierover met Uw Staten vroegtijdig plaatsvindt. om de beginselen/voorwaarden voor een goed participatieproces vast te leggen in een code maatschappelijke Participatie en de landelijke Code Maatschappelijke Participatie, Eerder, breder en beter hierbij als voorbeeld te nemen. Participatie Participatie in de provincie Overijssel Burgerparticipatie is een onderwerp dat de afgelopen jaren steeds meer aandacht heeft gekregen. In het hoofdlijnenakkoord de Kracht van Overijssel zijn twee programma s opgenomen die zich bezig houden met burgerparticipatie en de veranderende rol van de overheid in de samenleving. In het programma Communicatie en Burgerparticipatie worden

2 inwoners en maatschappelijke partners betrokken bij de taken en opgaven van de provincie. Het programma Overijssels Bestuur 20XX richt zich op de veranderingen in de samenleving en de veranderende verhoudingen tussen overheid en samenleving. Hoewel het programma de naam Communicatie en Burgerparticipatie draagt, zijn wij van mening dat deze naamgeving niet volledig het programma dekt. Het gaat er niet alleen om dat inwoners meer participeren in onze projecten, het gaat ons inziens om de wisselwerking tussen samenleving en overheid. Een scheiding is niet wenselijk aangezien wij als overheid onderdeel van de samenleving zijn. Bij de ontwikkeling van nieuw beleid en in lopende projecten gaan wij naar nieuwe verbindingen aan in deze samenleving. Zonder die samenwerking is het niet mogelijk om passend beleid te ontwikkelen. Momenteel wordt binnen projecten gestreefd naar optimale participatie. We werken samen met inwoners, maatschappelijke organisaties, ondernemers en andere overheden. Geslaagde voorbeelden hiervan zijn: Revisie van de omgevingsvisie, N340, Agro & Food en duurzame energie. De mate en vorm van participatie in deze voorbeelden is, afhankelijk van de rol van de provincie, verschillend. KOMPAS 2020 Ook in IPO-verband wordt de discussie gevoerd over de rol van de provincie in de netwerksamenleving. Onlangs is het KOMPAS 2020 Samen Werken aan een Sterke Regio verschenen, een visiedocument over de rol en de taken van de provincies in de samenleving van Kern is dat de netwerksamenleving vraagt om een interactieve overheid die dichtbij en bereikbaar is. De dynamiek van de netwerksamenleving vraagt om interactieve en participatieve rol van de provincies, waarbij maatschappelijke opgaven leidend zijn. De ene keer is provincie regisseur of investeerder, de andere keer katalysator of wegbereider. Maar bovenal is de provincie een belangenassembleur die lokale belangen bij elkaar brengt op regionaal niveau. Participatie in de toekomst In het synthesedocument Overijssels Bestuur 20XX concluderen wij dat er een aantal kritische succesfactoren zijn te benoemen in de relatie overheid-samenleving. a. Maatschappelijke opgaven zijn leidend Maatschappelijke opgaven, aangedragen door de samenleving, passen vaak niet in de overzichtelijke structuur van de overheid. Het vooropstellen van maatschappelijke opgaven betekent dat overheden over grenzen heen kijken. Het gaat niet alleen om geografische en bestuurlijke grenzen maar ook om grenzen in de overheidsorganisatie zelf. Dit heeft consequenties voor de interne organisatie van de overheid. Uitgaan van de maatschappelijke opgaven betekent ook uitgaan van wat er wel kan. b. Heb wederzijds begrip voor elkaars positie Investeer als overheid in de relatie met de samenleving, we zijn er tenslotte onderdeel van. Maak duidelijk wat wel en wat niet kan op grond van democratisch geborgde regelgeving. c. Voer een dialoog In de optiek van de samenleving heeft de overheid de neiging vooral te zenden, en aan te geven wat allemaal niet mogelijk is. De roep in de samenleving is: Draai het om, luister. Start het gesprek met inwoners vanuit hun perspectief. Dat levert vaak verrassende inzichten op. Participatie versterken betekent voor ons dat we nog meer willen aansluiten bij de maatschappelijke opgaven zoals die in de samenleving ervaren worden. We moeten aandacht hebben voor de nieuwe verhoudingen. Het vraagt om een nieuw samenspel tussen uw Staten, ons college en de ambtelijke organisatie. Gedeputeerde en Provinciale Staten zullen steeds vaker een doorlopende dialoog moeten voeren bij het aanpakken van maatschappelijke opgaven. Daarbij is het van belang om zoveel mogelijk in het begin tot een gedeeld beeld te komen. De noodzaak hiervoor is ook onderstreept door de motie Karssen (evaluatieonderzoek gebiedsontwikkeling Twente). Cruciaal hierbij is om elkaar ruimte te geven en opnieuw na te denken over ieders rol. Er is behoefte aan een nieuwe invulling in de context van het duale stelsel. Bij de politiek ligt het primaat, vanuit het college bestuur en de volksvertegenwoordiging moeten de veranderingen gestart worden, de ambtelijke organisatie moet volgen. Het vereist een ambtelijke organisatie die de hiervoor vereiste competenties heeft. Momenteel wordt er nagedacht over opleidingsvormen waarin ambtenaren aan de slag gaan met de eigen rol in de veranderende samenleving. 2 Statenvoorstel nr. PS/2014/1080

3 Participatieladder Bij elke doelstelling past een andere vorm van burgerparticipatie. Het niveau kan worden bepaald aan de hand van de participatieladder. Voor de provincie Overijssel worden vaak de onderstaande functies van burgerparticipatie onderscheiden. Deze vormen van participatie corresponderen met de treden van de participatieladder. Participatieladder Vorm van participatie Zelfbeheer Groepen nemen zelf het initiatief om in eigen beheer voorzieningen tot stand te brengen en te onderhouden. Politiek en bestuur zijn hier niet bij betrokken. Coproduceren Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. De participant is samenwerkingspartner. Meebeslissen Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over aan de betrokkenen, waarbij de ambtelijke organisatie een adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. De participant is meebeslisser. Adviseren nog geen plan alleen eerste contouren Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar betrokkenen hebben de gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardinge rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. De participant is adviseur. Raadplegen plan ligt er al Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich niet aan de resultaten van de gesprekken. De participant is geconsulteerde. Informeren Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen op de hoogte. Betrokkenen hebben geen inbreng in de beleidsontwikkeling. De participant is toehoorder. Middelen Rol van participant: Initiatiefnemer Particulier natuurbeheer, cluster van bewoners rond duurzame energie. De overheid kan lokale initiatieven ondersteunen en hier uiteindelijk beleid rond ontwikkelen. Rol van participant: Samenwerkingspartner (vaak waterschappen, gemeenten, organisaties) Overleggroepen, convenanten, werkateliers, projectgroepen, stuurgroep. Rol van participant: Meebeslissen Subsidieontvangers/beschikkingen Rol van participant: Adviseur beginspraak (veelal top van bedrijven, organisaties, instellingen, plaatselijke belangengroepen) Adviesraden, expertmeetings, rondetafelgesprekken, workshops. Rol van participant: Adviseur eindspraak (vaak inwoners) Inspraakavonden, hoorzittingen, digitale peilingen, enquetes, burgerpanel, focusgroep, consultatiegroep. Rol van participant: Toeschouwer Informatieavonden, internet, huis-aan-huisblad, magazine Jij & Overijssel, folders, nieuwsbrieven, campagnes etc. Statenvoorstel nr. PS/2014/1080 3

4 De mate van invloed van de participant wordt bepaald door de beleidsfase en de trede op de participatieladder, zie het schema hieronder. Dat inwoners veel invloed hebben als ze vroeg in de beleidsontwikkeling hoog op de participatieladder worden betrokken, spreekt voor zich. Maar ook laag op de participatieladder kan hun invloed groot zijn. Hoewel inwoners bijvoorbeeld slechts een adviserende rol hebben voor wat betreft de keuze van een wegtracé, is de - invloed achteraf gezien - groot geweest als hun advies wordt overgenomen, zeker als dat een advies betreft waar elementen in zitten waar de beleidsmakers niet eerder aan gedacht hadden. Laat in de beleidsontwikkeling is er eigenlijk al veel bepaald en hebben de bewoners hoogstens nog inbreng op details. Daar kunnen legitieme redenen voor zijn, die je zult moeten communiceren naar de inwoners die je betrekt. Vroeg in de beleidsontwikkeling Laat in de beleidsontwikkeling Laag op de P-ladder Invloed kan bij de 2 e trede al hoog zijn, afhankelijk van het proces. Weinig invloed Hoog op de P-ladder Veel invloed Invloed groot op uiterlijkheden, kaders zijn beperkend Participatiecode Overijssel Uw voorstel te komen tot een participatiecode Overijssel past bij de verdere ontwikkeling van participatie. Deze participatiecode is, ons inziens, een instrument dat kan helpen om het gesprek over het participatietraject voor beeldbepalende projecten en voorstellen voor nieuw beleid met elkaar te voeren. Doel is met elkaar aan de voorkant te komen tot gezamenlijke beeldvorming. Op basis van de landelijke Code Maatschappelijke Participatie en met inachtneming van bovenstaande overwegingen hebben wij de participatiecode Overijssel opgesteld (bijlage II). In Statenvoorstellen over beeldbepalende projecten en voorstellen voor nieuw beleid zal deze aangeven worden hoe de participatie met de samenleving vorm wordt gegeven. Nieuwe verhoudingen Het opstellen van de participatiecode alleen is niet voldoende. De code is alleen van waarde indien de code als instrument in het onderlinge samenspel tussen Uw Staten, ons college en de ambtelijke organisatie wordt ingezet. We moeten er met elkaar mee aan de slag. Dat is zowel uw als onze ambitie. Dit willen we in het kader van het programma Overijssels Bestuur 20XX oppakken. In het Statenvoorstel Overijssels Bestuur 20XX: Synthesedocument (PS/2014/1076) is dit voorstel opgenomen. Hiermee nemen we aandacht voor de nieuwe verhoudingen en het daarbij behorende samenspel. Op deze manier kan ook worden bekeken of de participatiecode dient te worden aangepast of verder dient te worden uitgewerkt. Wij stellen bovendien voor om in het inwerkprogramma voor Statenleden aandacht te nemen voor de nieuwe verhoudingen van de overheid in de samenleving. Voorstel Gelet op het voorgaande stellen wij u voor het besluit te nemen, als in concept in bijlage I verwoord. Gedeputeerde Staten van Overijssel, voorzitter, secretaris, 4 Statenvoorstel nr. PS/2014/1080

5 Bijlage I Ontwerpbesluit nr. PS/2014/1080 Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten d.d. 9 december kenmerk 2014/ overwegende dat participatie een integraal onderdeel is van het provinciale beleid en de projecten; dat burgerparticipatie in de provincie verder ontwikkeld kan worden; besluiten: 1. de participatiecode Overijssel vast te stellen; 2. om in Statenvoorstellen over beeldbepalende projecten en voorstellen voor nieuw beleid op te nemen hoe de participatie met de samenleving vorm wordt gegeven, waarbij voorkantsamenwerking specifiek aandacht vraagt; 3. dat rapportages over de voortgang van participatie in de betreffende beeldbepalende projecten en voorstellen plaatsvinden via de reguliere P&C cyclus (Monitor Overijssel). Zwolle, Provinciale Staten voornoemd, voorzitter, griffier, Statenvoorstel nr. PS/2014/1080 5

6 Bijlage II Participatiecode Overijssel Deze participatiecode is een instrument dat ons kan helpen om het gesprek over het participatietraject voor beeldbepalende projecten en voorstellen voor nieuw beleid met elkaar te voeren. Doel is met elkaar aan de voorkant te komen tot gezamenlijke beeldvorming. Deze code is op basis van de landelijke Code Maatschappelijke Participatie opgesteld. De participatiecode en ladder geven ons vooral vooraf inzicht in het proces en de keuzes die gemaakt kunnen worden op het gebied van participatie en de consequenties van die keuzes. Bij deze code is de participatieladder toegevoegd. Bij het vaststellen van het niveau van participatie wordt gebruik gemaakt van deze ladder. Bij elk niveau is aangegeven wat de rollen van participanten en de bestuurders zijn. Aan deze code zitten geen juridische consequenties vast. Het is voor ons een interne werkwijze/gedragscode met een externe uitwerking We nemen de inbreng vanuit de maatschappij gedurende het gehele planproces mee. We besteden aandacht aan het in beeld krijgen van alle belanghebbenden zodat ze in een vroeg stadium betrokken kunnen worden. We nemen in ieder geval in elk beeldbepalend project en statenvoorstellen voor nieuw beleid (waaronder de Infrastructurele- en Gebiedsontwikkelingsprojecten) een participatieparagraaf op waarin we per fase aangegeven op welk niveau participatie wenselijk is. Nieuwe inzichten kunnen er gedurende het proces voor zorgen dat de participatievormen wijzigen. Op geen enkel moment mag de voorafgestelde participatievorm restrictief zijn. We onderbouwen de keuze voor het niveau van participatie, het moment van participatie en de wijze van uitvoering zodat Provinciale Staten dat kunnen beoordelen. We dragen zorg voor verwachtingenmanagement. Het begint al voorafgaand aan de uitvoering. Beslisruimte moet van te voren duidelijk zijn voor alle betrokkenen. Wat is het budget, wie beslist, waarover kan meegedacht worden? Rollen van inwoners, politiek en bestuur moeten van te voren duidelijk zijn. We behandelen maatschappelijke initiatieven met dezelfde zorg als overheidsinitiatieven. We toetsen aan de hand van de doelstellingen van een project of een maatschappelijk initiatief kansrijk is. De uitkomsten van dit onderzoek worden met de initiatiefnemer besproken. Nieuwe alternatieven worden zo vroeg mogelijk in de verkenningsfase gevraagd, zodat deze volwaardig kunnen worden meegenomen. We zorgen er voor dat de participatie transparant is! Transparantie en communicatie zijn essentieel om de vroegtijdige inbreng van maatschappelijke initiatieven te stimuleren. We verwoorden de afweging tussen de verschillende belangen, die uiteindelijk door de beslissers gemaakt worden, in de participatieparagraaf in het Statenvoorstel. Uiteindelijk beslissen GS en controleren PS of dat proces zorgvuldig is doorlopen. Alle betrokkenen hebben daarnaast de mogelijkheid om in te spreken in de commissie. In tussentijdse rapportages geven we de voortgang van het beschrevene in de participatieparagraaf weer, zodat PS op vaste tijdstippen geïnformeerd worden. Gedeputeerde Staten van Overijssel, Zwolle, 9 december 2014.

7

8 Participatieladder Vorm van participatie Zelfbeheer Groepen nemen zelf het initiatief om in eigen beheer voorzieningen tot stand te brengen en te onderhouden. Politiek en bestuur zijn hier niet bij betrokken. Coproduceren Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. De participant is samenwerkingspartner. Meebeslissen Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over aan de betrokkenen, waarbij het ambtelijke organisatie een adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. De participant is meebeslisser. Adviseren nog geen plan alleen eerste contouren Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar betrokkenen hebben de gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardinge rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. De participant is adviseur. Raadplegen plan ligt er al Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich niet aan de resultaten van de gesprekken. De participant is geconsulteerde. Informeren Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen op de hoogte. Betrokkenen hebben geen inbreng in de beleidsontwikkeling. De participant is toehoorder. Middelen Rol van participant: Initiatiefnemer Particulier natuurbeheer, cluster van bewoners rond duurzame energie. De overheid kan lokale initiatieven ondersteunen en hier uiteindelijk beleid rond ontwikkelen. Rol van participant: Samenwerkingspartner (vaak waterschappen, gemeenten, organisaties) Overleggroepen, convenanten, werkateliers, projectgroepen, stuurgroep. Rol van participant: Meebeslissen Subsidieontvangers/beschikkingen Rol van participant: Adviseur beginspraak (veelal top van bedrijven, organisaties, instellingen, plaatselijke belangengroepen) Adviesraden, expertmeetings, rondetafelgesprekken, workshops. Rol van participant: Adviseur eindspraak (vaak inwoners) Inspraakavonden, hoorzittingen, digitale peilingen, enquetes, burgerpanel, focusgroep, consultatiegroep. Rol van participant: Toeschouwer Informatieavonden, internet, huis-aan-huisblad, magazine Jij & Overijssel, folders, nieuwsbrieven, campagnes etc.