Private kwaliteitsborging in de bouwregelgeving. Toezicht op het certificatiestelsel (en CE-markering) Datum 14 januari 2011

Transcriptie

1 Private kwaliteitsborging in de bouwregelgeving Toezicht op het certificatiestelsel (en CE-markering) Datum 14 januari 2011

2 Colofon VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Bouwen aan Kwaliteit Rijnstraat 8 Postbus BD Den Haag Publicatienummer VI Dit rapport is een publicatie van de VROM-Inspectie. Meer informatie is ook te vinden op Pagina 2 van 40

3 Inhoud Samenvatting... 4 Inleiding Het certificatiestelsel in de bouw Inleiding Certificering en CE-markering in Wetgeving Tripartiete overeenkomst uitvoerende partijen nationaal certificatiestelsel in de bouw Constateringen Certificering en toezicht Algemeen Workshop VI certificering Publiek toezicht op certificering/ce-markering in de bouwregelgeving Constateringen Bevindingen en signalen Signalen uit certificatietrajecten Algemene Rekenkamer Raad voor Accreditatie: Metarapportages Stichting Expertise Regelgeving Bouw (ERB) PRC-rapport Marktonderzoek productinformatie d.m.v. CE-markering en kwaliteitsverklaringen ACTAL: Certificatie en regeldruk Constateringen Ontwikkelingen EG Richtlijn Bouwproducten wordt EG Verordening Bouwproducten Ontwikkelingen in certificatie/accreditatie: interview directeur RvA Naar een nieuwe verhouding tussen private kwaliteitsborging en publiek toezicht Certificatie bouwplantoets of certificatie kwaliteitsysteem bouwproces Constateringen Conclusies en aanbevelingen Bijlage 1: Kabinetsstandpunt Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid Bijlage 2: Schema regelgeving bouw Bijlage 3: Wet- en regelgeving CE-markering en kwaliteitsverklaringen Bronnen Pagina 3 van 40

4 Samenvatting Zelfregulering maakt een belangrijk onderdeel uit van de kwaliteitsborging in de bouw. Zelfregulering vormt een belangrijk element in het stelsel van wet- en regelgeving voor de bouw. Het certificatiestelsel in de bouw, dat voorziet in de kwaliteitsverklaringen op bouwproducten en -diensten, is een verantwoordelijkheid die bij de markt zelf ligt. In mei 2006 is de overheid er toe overgegaan het stelsel als geheel te erkennen en niet meer de certificaten afzonderlijk te erkennen. Aan de erkenning ligt een overeenkomst ten grondslag tussen de minister van VROM, de Raad voor Accreditatie en de Stichting Bouw Kwaliteit (tripartiete overeenkomst van mei 2006). In dit rapport van de VROM-Inspectie worden achtereenvolgens het certificatiestelsel nader bekeken, de bevindingen van de VROM-Inspectie en signalen van derden over het stelsel besproken en de ontwikkelingen rondom de regelgeving geschetst. Tot slot wordt een aantal aanbevelingen gedaan. Het certificatiestelsel is omvangrijk en private merken (KOMO, KIWA, KEMA) hebben van oudsher in de sector een gedegen vertrouwenspositie opgebouwd. Het publieke bouwtoezicht dient bouwproductcertificaten ( kwaliteitsverklaringen ) als afdoende bewijs te hanteren bij vergunningverlening en toezicht. Uit het in dit rapport verzamelde materiaal blijkt dat er bij het functioneren van het certificatiestelsel in de bouw kanttekeningen zijn te plaatsen: De tripartiete overeenkomst wordt niet op alle punten volledig uitgevoerd. De communicatie en de informatie-uitwisseling/verantwoording tussen de participanten lijkt minimaal. Hierdoor is er geen goed inzicht bij partijen hoe het stelsel presteert en vindt er geen periodieke aanpassing plaats. De evaluatie van de overeenkomst vindt begin volgend jaar plaats. Onduidelijk is daarbij op welke wijze de minister haar stelselverantwoordelijkheid kan waarmaken. Betrokkenen, onder meer uit de omgeving van bouw- en woningtoezicht, doen met enige regelmaat een beroep op de VROM-Inspectie om het disfunctioneren van het stelsel aan de orde te stellen. De gebruikswaarde van gecertificeerde bouwproductinformatie in de bouwketen is beperkt. Afnemers van bouwproductinformatie, de uitvoerende bouw, maken in het dagelijks werk nauwelijks actief gebruik van de productinformatie. Hier gaat geen stimulans vanuit richting de producenten om te voldoen aan de regelgeving. Diverse ontwikkelingen hebben een (grote) impact op het stelsel in de nabije toekomst: Onder invloed van Europese regelgeving op het gebied van bouwproductinformatie (CE-markering) behoeft het stelsel aanpassing. CEmarkering kan niet langer opgehangen worden aan de private merken/certificaten. Certificering beperkt zich niet tot productinformatie. Al vanaf 2006 wordt er gewerkt aan het mogelijk maken dat (ook private) toetsers onder certificaat een bouwplan toetsen (BRL 5019). Eveneens zijn er initiatieven in de markt om te komen tot een procescertificaat voor het bouwtoezicht tijdens de bouw (BRL 5006). De laatste ontwikkeling op dit vlak is dat niet de toets of het toezicht wordt gecertificeerd, maar het gehele (kwaliteits)systeem van de uitvoerder van de kwaliteitsborgingswerkzaamheden. Deze initiatieven creëren de mogelijkheid dat ook private partijen de kwaliteitsborging Pagina 4 van 40

5 inclusief toetsing aan regelgeving en toezicht tijdens de bouw kunnen uitvoeren. De inbedding hiervan in de wetgeving wordt meegenomen in het kader van de uitwerking van de adviezen van de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw (kortweg Commissie Dekker). Op grond van de overwegingen in het rapport wordt een aantal aanbevelingen gedaan: Het is aan te bevelen de evaluatie van het tripartiete stelsel aan te grijpen voor een herbezinning op het functioneren van de regelkring/het stelsel. Bij een verruiming van het vertrouwen in de markt past een concretere invulling van de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid voor het stelsel waargemaakt kan worden. In 2011 dienen zich voor de VROM-Inspectie in het kader van het stelseltoezicht en private kwaliteitsborging de volgende prioriteiten aan: - vanuit onze toezichtprofessie input leveren in de evaluatie van het tripartiete stelsel; - input leveren vanuit de toezichtprofessie in de beleidsontwikkeling t.a.v. implementatie aanbevelingen Commissie Dekker; - toezien op implementatie van BRL 5019 en de wijze waarop gemeenten daar mee omgaan; - onderzoek naar de effecten van de nieuwe Verordening bouwproducten; respectievelijk toezien op eigenverklaringen van fabrikanten; - inzet om te komen tot een gedegen Staat van het Toezicht en Naleving op het domein Bouwen (de naleving van de Bouwbesluiteisen maken hier onderdeel van uit). Pagina 5 van 40

6 Inleiding Zelfregulering maakt een belangrijk onderdeel uit van de kwaliteitsborging in de bouw. Zelfregulering vormt ook een belangrijk element in het stelsel van wet- en regelgeving voor de bouw. Zo wordt in de bouwregelgeving regelmatig gebruik gemaakt van NEN-normen die worden ontwikkeld in commissies waar deskundigen uit de praktijk (branches en onderzoeksinstituten) zitting in hebben. De overheid bepaalt op welke onderwerpen er eisen worden gesteld en wat de minimumeisen zijn. Belanghebbende (markt)partijen stellen vast hoe aan die eisen kan worden voldaan door in NEN-verband daarvoor bepalingsmethoden op te stellen. Meer en meer worden de bepalingsmethoden tegenwoordig Europees vastgesteld. Ook het certificatiestelsel in de bouw, dat verantwoordelijk is voor de kwaliteitsverklaringen op bouwproducten en -diensten, is een verantwoordelijkheid die bij de markt zelf ligt. In mei 2006 is de overheid er toe overgegaan het stelsel als geheel te erkennen en niet meer de certificaten afzonderlijk te erkennen. Het stelsel omvat: de Raad voor Accreditatie die de certificatie-instellingen toetst en toezicht houdt op de werkzaamheden van de certificatie-instellingen; de certificatie-instellingen die de beoordelingschema s ontwikkelen en beheren en producten of processen beoordelen aan de hand van de beoordelingsrichtlijnen; de Stichting Bouwkwaliteit die de beoordelingsschema s toetst aan het Bouwbesluit. Aan de erkenning ligt een overeenkomst ten grondslag tussen de minister van VROM, Raad voor Accreditatie en Stichting Bouw Kwaliteit (tripartiete overeenkomst 1 van mei 2006). Ter bevordering van het vrije handelsverkeer zijn er in Europa richtlijnen opgesteld voor productinformatie: CE-markering. De Richtlijn bouwproducten regelt de CEmarkering voor bouwproducten. In de Nederlandse bouwregelgeving is de Richtlijn CE-markering verwerkt in het Bouwbesluit (en Regeling Bouwbesluit). Onder meer is daarin vastgelegd dat het verboden is om voor een bouwproduct waarvoor een CEmarkering is vastgesteld een nationale kwaliteitsverklaring (voor de aspecten waarop de CE-markering betrekking heeft) te eisen of verplicht te stellen. In de publiekrechtelijke regelgeving wordt gebruik gemaakt van privaat ontwikkelde regels (bijvoorbeeld: normen en beoordelingsschema s voor certificering). De overheid heeft gekozen voor een heldere verantwoordelijkheidstoedeling tussen publiek en privaat. In het private certificatiestelsel is dan ook geen toezicht op het stelsel vanuit de overheid opgenomen. De overheid heeft slechts een vertegenwoordiging zonder stemrecht in de Harmonisatiecommissie Bouw die kijkt naar de aansluiting van beoordelingsschema s op het Bouwbesluit (en de mogelijke strijdigheden tussen beoordelingsschema s). Kwaliteitsverklaringen die via dit stelsel zijn opgesteld hebben vervolgens betekenis, ook in het publieke toezicht. Bevoegde gezagen dienen deze kwaliteitsverklaringen te accepteren bij het bouwtoezicht als onderbouwing dat aan de (daaraan gerelateerde) eisen van het bouwbesluit wordt voldaan. Een aanvrager van een bouwvergunning is overigens vrij om te kiezen hoe hij aantoont dat aan de Bouwbesluiteisen wordt voldaan. Het gebruik van kwaliteitsverklaringen/gecertificeerde producten is vrijwillig. 1 Staatscourant 11 juli 2006 Pagina 6 van 40

7 De VROM-Inspectie (VI) heeft geen rol in het certificatiestelsel. Vanuit haar stelselrol 2 is de VI in de afgelopen jaren op basis van signalen uit de markt betrokken bij de uitvoering in specifieke situaties. Sinds 2 jaar vindt op onregelmatige basis overleg plaats met de Stichting Bouwkwaliteit (SBK) over signalen uit de markt. Signalen over onduidelijkheden of onregelmatigheden met beoordelingsrichtlijnen (BRL-en) of kwaliteitsverklaringen/certificaten. Naast dit soort signalen over de uitvoering van activiteiten in het stelsel ontvangt de VI ook kritische signalen van derden over de werking van het stelsel van certificering in de bouw. In het Jaarcontract 2010 is opgenomen dat het bestaande certificatiestelsel in de bouw in beeld wordt gebracht en wordt geanalyseerd op sterke en zwakke elementen. Dit om voor de komende jaren een interventieplan te kunnen gaan ontwikkelen. In dit rapport van de VI wordt achtereenvolgens het certificatiestelsel nader bekeken, de bevindingen van de VI en signalen van derden over het stelsel besproken en de ontwikkelingen rondom de regelgeving geschetst. De hoofdstukken worden steeds afgesloten met de belangrijke constateringen. In hoofdstuk 5 zijn de conclusies en aanbevelingen op basis van de constateringen uitgewerkt. VI/programma Bouwen aan Kwaliteit heeft binnen deze opdracht gesprekken gevoerd met diverse direct betrokkenen en heeft diverse bronnen geraadpleegd (zie Bronnen). De opdracht beperkte zich tot het in beeld brengen van het certificatiestelsel en het analyseren op sterke en zwakke punten en het doen van aanbevelingen. 2 Toezichthouder op het functioneren van het wet- en regelgevingstelsel in Nederland. Pagina 7 van 40

8 1 Het certificatiestelsel in de bouw 1.1 Inleiding De oorsprong van het stelsel van accrediteren en certificeren in de bouw ligt bij de gemeenten die behoefte hadden aan inkoop van kwaliteitsproducten. In 1948 is, op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), KOMO ontstaan wat staat voor Keuring en Onderzoek van Materialen voor de Overheid. VNG, gemeenten, bouwbedrijfsleven en de bouwdepartementen EZ en VROM hebben vervolgens de Stichting KOMO opgericht als beleids- en uitvoeringsorganisatie. In 1988 hebben bouwbedrijfsleven en overheid er voor gekozen af te stappen van een model van één centrale organisatie en over te gaan tot een open systeem met meerdere zelfstandige erkende instellingen die in concurrentie kunnen certificeren in de bouw. De coördinerende en harmoniserende werkzaamheden bij certificeren in de bouw is op dat moment belegd bij de Stichting Bouwkwaliteit. In die tijd is ook de eerste tripartiete overeenkomst tussen VROM/EZ, Raad voor Accreditatie en de Stichting Bouwkwaliteit afgesloten waarin is geregeld hoe het certificatiestelsel in de bouw werkt. Het merk KOMO is nog steeds een gevestigd privaat keurmerk in de bouw, naast bijv. KIWA en KEMA. In Nederland worden in de bouwregelgeving (prestatie-)eisen gesteld op een zo hoog mogelijk niveau, liefst het gebouwniveau. Er worden geen rechtstreekse publiekrechtelijke eisen gesteld aan bouwproducten. Fabrikanten van bouwproducten en bouwers dienen wel aan te tonen dat het bouwwerk waarin allerlei bouwproducten worden toegepast voldoet aan de eisen. Daarvoor wordt in Nederland gebruik gemaakt van gecertificeerde bouwproducten met een aansluiting aan de bouwregelgeving, ofwel erkende kwaliteitsverklaringen. Deze komen tot stand binnen een door de minister erkend privaat certificatiestelsel. Indien gebruik wordt gemaakt van erkende kwaliteitsverklaringen, toegesneden op de eisen van het Bouwbesluit, is er in een bouwvergunningsprocedure sprake van automatisch afdoend bewijs dat aan deze eisen is voldaan. Er is wel Europese regelgeving op het niveau van bouwproducten (Europese Richtlijn Bouwproducten, 89/106/EEG). Deze regelgeving betreft ook de kwaliteit van bouwproducten en dient om het vrije handelsverkeer van bouwproducten te bevorderen. De regels zijn met name gericht op de fabrikanten en gaan over de wijze waarop informatie over de kwaliteit van bouwproducten moet worden bepaald en verspreid. We hebben het hier over de CE-markering van bouwproducten. Bouwproducten worden, indien relevant, aan een zestal essentiële eisen getoetst: mechanische sterkte en stabiliteit, brandveiligheid, hygiëne, gezondheid en milieu, gebruiksveiligheid, geluidshinder, energiebesparing en warmtebehoud. In Nederland is de richtlijn verwerkt door in het Bouwbesluit regels over CEmarkering op te nemen. Onterecht gebruik van CE wordt door de wetgever gezien als economisch delict. Of producten zijn voorzien van CE-markering en de eigenschappen op correcte wijze zijn bepaald, wordt gecontroleerd door de VROM- Inspectie. Pagina 8 van 40

9 De Europese Commissie let er scherp op dat er in lidstaten geen handelsbelemmeringen ontstaan door het hanteren van private keurmerken naast de CE-markering. Overigens kunnen private certificaten een duidelijk toegevoegde waarde hebben naast CE-markering. Die meerwaarde kan liggen in extra (private) eisen die een opdrachtgever belangrijk vindt en die in private certificaten kunnen worden vastgelegd (bijv. kleurechtheid of maatprecisie), maar ook in extra conformiteit: een grotere rol van derde partijen bij de keuring van bouwproducten dan voor CE-markering van die producten nodig is. Vele CE-gemarkeerde bouwproducten worden door de fabrikant zonder betrokkenheid van een keuringsinstelling opgesteld (de zogenaamde fabrikanten-eigenverklaring). Bij kwaliteitsverklaringen is altijd sprake van volledige certificatie (dus met een keuringsinstelling). Enkele begrippen Certificering is het proces waarin door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Attesteren is het eenmalig beoordelen van de geschiktheid. Certificeren is meer. Daarbij wordt ook gekeken of de beoordeelde kwaliteit gedurende langere tijd voortgebracht kan worden door de producent en wordt dit periodiek geïnspecteerd. Accreditatie is evenals certificatie een beoordelingsactiviteit. Het betekent: als geloofwaardig erkennen. Accreditatie behelst de gezaghebbende erkenning dat een conformiteitverklaringen afgevende instelling onpartijdig, onafhankelijk en competent is. CE-markering van (bouw)producten vindt plaats op basis van Europese regelgeving: de Richtlijn bouwproducten. De richtlijn heeft tot doel het vrije handelsverkeer van bouwproducten in Europa te bevorderen. De regelgeving is gericht op fabrikanten en producenten van bouwproducten en regelt de wijze waarop voorgeschreven kwaliteitsaspecten worden vastgesteld (bepalingsmethoden) en gecommuniceerd. 1.2 Certificering en CE-markering in Wetgeving Het regelgevingstelsel van publieke bouwvoorschriften maakt uitgebreid gebruik van private documenten. Dit is als zodanig verankerd in de bouwregelgeving: begrippen zijn gedefinieerd; geregeld is dat in het Bouwbesluit verwezen kan worden naar kwaliteitsverklaringen; geregeld is ook dat die kwaliteitsverklaringen als bewijsmateriaal gelden voor het voldoen aan gestelde eisen. In de Woningwet, artikel 1 (de begripsbepalingen), is in het eerste lid onder j opgenomen dat wordt verstaan onder: Kwaliteitsverklaring: een schriftelijk bewijs, voorzien van een merkteken, aangewezen door Onze Minister, afgegeven door een deskundig, onafhankelijk instituut, aangewezen door Onze Minister, op grond waarvan een bouwmateriaal, bouwdeel of samenstel van bouwmaterialen of Pagina 9 van 40

10 bouwdelen dan wel een bouwwijze, indien dat bouwmateriaal, bouwdeel of samenstel van bouwmaterialen of bouwdelen dan wel die bouwwijze bij het bouwen wordt toegepast, wordt geacht te voldoen aan krachtens deze wet aan dat bouwmateriaal, bouwdeel of samenstel van bouwmaterialen of bouwdelen dan wel die bouwwijze gestelde eisen; In het Bouwbesluit 2003 zijn in 1.4 artikelen opgenomen over CE-markering en kwaliteitsverklaringen. In artikel 1.7 is een vergelijkbare tekst opgenomen als in de begripsbepaling in de Woningwet over Kwaliteitsverklaring, waarmee is geregeld dat voldaan is aan de Bouwbesluit-eis indien er een (op die eis toegesneden) kwaliteitsverklaring is afgegeven binnen het erkende stelsel: Indien bij of krachtens dit besluit een eis is gesteld ten aanzien van een bouwproduct of bouwproces en daarvoor een op die eis toegesneden kwaliteitsverklaring is afgegeven op basis van een door Onze Minister erkend stelsel van kwaliteitsverklaringen voor de bouw, is aan de betreffende eis voldaan indien dat product, of dat proces overeenkomstig de kwaliteitsverklaring is toegepast. Artikel 1.6 lid 2 van het Bouwbesluit regelt dat hetzelfde geldt voor CE-markering. Indien bij of krachtens dit besluit een eis is gesteld ten aanzien van een bouwproduct waarvoor een op die eis toegesneden CE-markering is afgegeven, is aan de betreffende eis voldaan indien dat bouwproduct overeenkomstig de CE-markering is toegepast. Lid 1 van artikel 1.6 regelt verder dat het verboden is om een nationale kwaliteitsverklaring (voor aspecten waarop de CE-markering betrekking heeft) te eisen/verplicht te stellen voor een bouwproduct waarvoor een CE-markering is vastgesteld. M.a.w. de CE-markering staat boven de nationale kwaliteitsverklaringen. Alleen voor kwaliteitsaspecten waar een CE-markering (de norm waarop CE-markering van het bouwproduct is gebaseerd) niets over zegt en voor bouwproducten waarvoor geen CE-markering is vast te stellen (indien er geen norm is vastgesteld) kunnen nog (alleen) nationale kwaliteitsverklaringen worden gebruikt. De Regeling Bouwbesluit tenslotte regelt ten aanzien van erkende kwaliteitsverklaringen dat: - buitenlandse instellingen die gerechtigd zijn kwaliteitsverklaringen voor andere lidstaten af te geven gelijkgesteld worden met de door de minister aangewezen onafhankelijk deskundig instituut; - De merktekens (zoals KOMO, of merktekens van buitenlandse instellingen) aangewezen worden; - De bekendmaking van een overzicht van bouwmaterialen en producten waarvoor een erkende kwaliteitsverklaring is afgegeven. 1.3 Tripartiete overeenkomst uitvoerende partijen nationaal certificatiestelsel in de bouw Sinds de introductie van het Bouwbesluit (1992) bestaat het stelsel van nationale publieke kwaliteitsverklaringen. In 2006 is ervoor gekozen om het stelsel aan te passen en op afstand van de overheid te zetten. De overweging daarbij was het verder terugdringen van administratieve en bestuurlijke lasten. Bovendien wilde de minister op deze wijze de private verantwoordelijkheid meer benadrukken. Pagina 10 van 40

11 Op 30 mei 2006 is een nieuwe tripartiete overeenkomst getekend tussen VROM, de Raad voor Accreditatie (RvA) en de Stichting Bouwkwaliteit (SBK). In dit aangepaste stelsel werd het stelsel als zodanig erkend en kwam er een einde aan het ministerieel erkennen van iedere afzonderlijke kwaliteitsverklaring. Andere redenen tot aanpassing waren dat certificering niet tot afscherming van de Nederlandse markt mag leiden en kwaliteits- en conformiteitverklaringen ongeacht merk of product gelijke toegang tot de markt moeten hebben. Op basis van het Kabinetstandpunt over certificatie en accreditatie (zie bijlage) is daarbij gekozen voor de toezichtsondersteuningsvariant. Kenmerk van deze variant is dat het certificaat geen wettelijke basis heeft. Marktpartijen in de bouw kunnen er vrijwillig gebruik van maken. De certificaten vormen, indien correct gehanteerd, afdoende bewijsmateriaal voor de publieke toezichthouder (bouw- en woningtoezicht) dat aan wettelijke eisen wordt voldaan. De tripartiete overeenkomst regelt: de verschillende taken van betrokken partijen; de procedurele aspecten van het komen tot (erkende) / toelaten van conformiteitverklaringen; de bijdrage vanuit de overheid in de kosten van het stelsel; de evaluatie van het stelsel na 4 jaar (= in 2 e helft 2010). De minister van VROM heeft de SBK aangewezen als coördinerende instelling voor de toetsing en de publicatie van (erkende) kwaliteitsverklaringen. De RvA accrediteert en houdt toezicht op de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en competentie van de conformiteitverklarende instellingen voor het afgeven van erkende kwaliteitsverklaringen in de bouw. Zowel SBK als RvA dienen jaarlijks de minister te informeren over de bevindingen van controles en afwijkingen met betrekking tot de taken in het kader van deze overeenkomst. Gelijk met de tripartiete overeenkomst zijn de reglementen voor de Toetsingscommissie Bouwbesluit, de Harmonisatie Commissie Bouw en het College van Beroep en Bezwaar van de SBK gepubliceerd, alsmede de regels voor aanmelding bij de SBK voor de aansluiting van een verklaring van conformiteit op het Bouwbesluit 3. Stichting Bouwkwaliteit (SBK) SBK heeft als doel de integrale kwaliteitszorg in de bouw te stimuleren en te bevorderen en de certificatie en attestering in de bouwsector te coördineren en te harmoniseren. De Stichting Bouwkwaliteit is feitelijk het uitvoerende bureau voor de toetsing en publicatie van de (erkende) kwaliteitsverklaringen van de bouwproducten in Nederland. Ter uitvoering van haar taken heeft de SBK een Toetsingscommissie Bouwbesluit (TBB) ingesteld, alsmede een Harmonisatie Commissie Bouw (HCB). Beide commissies zijn onafhankelijk en worden door de SBK gefaciliteerd. De TBB toetst de (normatieve) documenten op basis waarvan verklaringen van conformiteit worden afgegeven (waarin uitspraken worden gedaan over het voldoen aan de wet- en regelgeving voor gebouwen en bouwwerken). Getoetst wordt op relevantie, volledigheid en juistheid met betrekking tot de bouwregelgeving en op eventuele strijdigheid met Europese geharmoniseerde normen en goedkeuringsrichtlijnen. Het gaat dan om documenten als verklaringen van conformiteit (als bedoeld in de Richtlijn Bouwproducten of als bedoeld in 3 Staatscourant 11 juli 2006, nr 132/pag. 11 Pagina 11 van 40

12 Woningwet/Bouwbesluit), normatieve documenten (NEN-normen, BRL-en), en de beschrijvingen van de aansluiting op het Bouwbesluit. De HCB aanvaardt de door bouwpartijen gewenste geharmoniseerde grondslagen voor certificatie als voor Nederland geharmoniseerde beoordelingsrichtlijnen (BRLen). De commissie bewaakt de totstandkomingprocedure van BRL-en en ziet toe op de consensus over de ingediende voorstellen. Ook beoordeelt de HCB de relatie tussen titel en scope van de ingediende BRL. Raad voor Accreditatie (RvA) De RvA accrediteert certificatie-instellingen. In de tripartiete overeenkomst staat dat de RvA in dat kader toezicht houdt op de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en competentie van de conformiteitverklarende instellingen voor het afgeven van erkende kwaliteitsverklaringen in de bouw. De RvA toetst verder met een frequentie van ten hoogste eenmaal per 2 jaar of de HCB is samengesteld uit een evenredige en relevante vertegenwoordiging van bij de bouwsector betrokken partijen (art 5 lid 3). Maatwerkovereenkomst VROM - RvA VROM en RvA hebben op 20 december 2007 ook nog een maatwerkovereenkomst afgesloten (die overigens de afspraken in de tripartiete overeenkomst onverlet laten). De maatwerkovereenkomst beschrijft de taken van de RvA: - Accreditatie en controle van certificatie-instellingen; - Op verzoek van de minister accreditaties beoordelen die zijn verleend door accreditatie-instellingen uit andere landen; - Beoordelen of normatieve documenten zijn vastgesteld in colleges die voldoende draagvlak hebben; - Het initieel beoordelen van de (concept) normatieve documenten. De RvA dient jaarplannen op te stellen, (onverwijld) zaken die niet goed lopen te melden (bijv. intrekkingen van accreditaties, ontvangen klachten over notified bodies) en jaarlijks te rapporteren (uiterlijk op 1 september) over de uitvoering van het jaarplan (hierin dienen productiecijfers te worden opgenomen over onder meer aangevraagde, goedgekeurde en geweigerde accreditaties). Tweemaal per jaar dient er overleg plaats te vinden. Ook deze overeenkomst dient voor 1 januari 2011 te zijn geëvalueerd. De RvA is bij wet van 29 oktober 2009 aangewezen als nationale accreditatieinstantie 4. De RvA is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). 1.4 Constateringen Uit contacten met direct betrokkenen is gebleken dat: Formeel overleg tussen de overeenkomstpartijen niet of nauwelijks plaatsvindt, hetgeen betekent dat er geen uitwisseling plaatsvindt over de uitvoering en resultaten van de werkzaamheden binnen het stelsel; RvA en SBK periodiek richting het ministerie over de financiële aspecten van de overeenkomst rapporteren. De rapportages over de inhoudelijke gang van zaken vinden via deelname van de vertegenwoordiger van het ministerie in commissies (i.h.b. HCB) plaats en in bilaterale en persoonlijke contacten; Door de RvA in (separate?) opdracht van het ministerie zogenaamde Metarapportages zijn opgesteld over de activiteiten van certificatieinstellingen op de onderwerpen CE-markering volgens Richtlijn 4 In de zin van artikel 4 van de Verordening (EG) nr 765/2008 van 9 juli 2008 (PbEU L 218) tot vaststelling van eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten. Pagina 12 van 40

13 Bouwproducten (pilot, 2008), Kwalibo (2008 en 2009) en Emission Trading System (2008 en 2009). Uit de rapportages, veelal opgesteld op basis van de jaarverslagen van de certificatie-instellingen, blijkt dat over het doel van de rapportages nog geen eenduidigheid bestaat tussen de overeenkomstpartijen; De evaluatie van de tripartiete overeenkomst binnenkort zal starten en in 2011 tot rapportage leiden. Pagina 13 van 40

14 2 Certificering en toezicht 2.1 Algemeen De overheid is al lang bezig om de te reguleren partijen medeverantwoordelijk te maken voor realisering van beleidsdoelen, ook op het VROM-domein. Het wetgevingsstelsel wordt simpelweg te duur als geen gebruik wordt gemaakt van zelfregulerende systemen waarin de kennis van de praktijk maximaal wordt benut. In een nota van eind 2008 is voor de VI verkennend onderzocht hoe een juiste balans te vinden tussen inzet van toezicht en het gebruik van certificering. Moet de VI kiezen voor meer ruimte voor certificering en hoe verhoudt certificering zich tot toezicht? Uit de nota hieronder het volgende: In het kabinetsstandpunt worden de volgende criteria genoemd die van belang zijn voor het bepalen van de mix van certificering en toezicht : o Veiligheid De fysieke veiligheid van mensen moet door de overheid voldoende gegarandeerd zijn. Aan de andere kant kan de overheid ook niet alle risico s geheel uitsluiten; bovendien hebben mensen ook een eigen verantwoordelijkheid. Certificering kan in vergaande mate helpen bij het borgen dat de aanvaardbaarheid van de risico s aan objectieve eisen voldoet. De fysieke veiligheid van mensen in situaties van overheidsregulering (bijvoorbeeld ter bescherming van derden) kan niet geheel zonder toezicht. o Gedrag/Integriteit De keten loopt vanaf de overheid die regels stelt, via de certificatieinstelling, gecertificeerd bedrijf naar tenslotte de gereguleerde partij. Vertrouwen en certificering kan een grotere rol krijgen indien de opeenvolgende schakels goed gedrag en integer handelen vertonen. Daar waar niet integer handelen gemakkelijk financieel gewin oplevert (de VI-nota geeft als voorbeeld: afval, bouwstoffen), blijft betrouwbaar toezicht nodig. Daar bestaat ook een motief om te kiezen voor een erkenningenstelsel waarmee het niet integer handelen kan worden afgeschrikt en waar nodig corrigerend kan worden opgetreden o Belangen/Onafhankelijkheid Als (economische) belangen groot zijn en deze niet overeenkomen met overheidsdoelstellingen, ligt vertrouwen in de markt niet voor de hand. Grotere belangen leggen een zwaardere nadruk op de onafhankelijkheid van de certificerende en accrediterende instellingen. Die druk kan zo groot worden dat de regulering door certificaten en accreditatie zo complex wordt dat het beter is om terug te vallen op overheidstoezicht. o Deskundigheid Deskundigheid is een belangrijk criterium om de beoordeling over te laten aan partijen die dagelijks met dezelfde processen te maken hebben als de gereguleerde partij. Zeker als de deskundigheid in vergaande mate waardevrij is (geen last van belangentegenstellingen), biedt een stelsel van certificering een prima mogelijkheid om private partijen meer verantwoordelijkheid te geven. Pagina 14 van 40

15 De mate waarin vertrouwd kan worden op het respecteren van publieke belangen door gereguleerde partijen bepaalt de zwaarte en intensiteit van het toezicht. Certificering is een van de ondersteunende instrumenten om vertrouwen te operationaliseren. Hoe beter de beleidsdoelen zijn te vertalen naar objectieve kwaliteitscriteria, des te gemakkelijker kan certificering worden benut. Ook toezicht speelt een rol bij het realiseren van beleidsdoelen. Een goed werkend certificeringsysteem kan de intensiteit van toezicht doen afnemen. Echter waar publieke belangen worden behartigd en waar veel publieke middelen in omgaan zal de minister als eindverantwoordelijke altijd zicht willen houden op het functioneren van het gehele stelsel van kwaliteitsborging. Overwegingen van belang voor de toezichthouder: - In geval van de zelfreguleringsvariant: in arrangementen voor minder toezicht eventueel aansluiten op de door de branche geformuleerde kwaliteitseisen. De toezichthouder doet er goed aan van tevoren na te gaan waar overeenkomsten en waar strijdigheden zitten tussen de kwaliteitseisen van de branche en de overheidsdoelstellingen. - Onder de toezichtondersteuningsvariant: kwetsbare belangen, publieke taken waar veel geld in omgaat of publieke taken waarin grote belangentegenstellingen de uitvoering van taken kunnen belemmeren kunnen niet geheel aan certificering worden overgelaten. Wel kan in toezichtsarrangementen gebruik worden gemaakt van de deskundigheid van betrokkenen en kunnen gecertifceerden anders worden bejegend. - In geval de toelatingsvariant nodig wordt geacht om een goede uitvoering te waarborgen, dient certificering aangevuld te worden met publiek toezicht. Een stelsel waarbij de gereguleerde partij de kans krijgt om eigen verantwoordelijkheid in te vullen en daarmee vertrouwen te creëren bij wetgever en toezichthouder zal beter functioneren dan een stelsel waarbij alleen door overheidstoezicht de naleving wordt getoetst. Anderzijds is het moeilijk denkbaar dat het stelsel van de uitvoering van publieke taken volledig geborgd zal kunnen zijn door private certificering. De minister blijft immers verantwoordelijk voor de uitvoering van de taak of het stelsel waarbinnen dat gebeurt. Enige vorm van (systeem)toezicht van overheidswege blijft in dat geval nodig (reality-checks). 2.2 Workshop VI certificering Op 15 februari 2010 is er door afdeling Onderzoek en analyse van de VI een workshop georganiseerd over ervaringen binnen de VI met certificering. Ervaringen strekken zich uit via certificering van milieumanagementsystemen, van automatische blusinstallaties en asbestverwijdering tot certificering bij bodemwerkzaamheden en bestrijding van plaagdieren en leidingwaterinstallaties en energielabels. Geconcludeerd 5 wordt onder meer dat: Er een zeer grote verscheidenheid is aan sectorkenmerken, manieren waarop het instrument certificering zelf is vormgegeven en de manier 5 Zie verslag van de workshop (zie Bronnen nr. 17) Pagina 15 van 40

16 waarop samen met andere instrumenten een beleidsdoel moet worden bereikt. Hierdoor is het nauwelijks mogelijk om over het instrument certificering te spreken. Om allerlei redenen houdt het beleid zich niet altijd onverkort aan het kabinetsstandpunt met betrekking tot certificering. In een aantal gevallen kan je daarom al voorspellen dat het in de uitvoering mis zal gaan. De Raad voor Accreditatie, de certificatie-instellingen en de VI staan samen voor het bereiken van bepaalde beleidsdoelen. Het is daarom zinvol de mogelijkheden van samenwerking te verkennen. Aandachtspunten hierbij zijn de (on)mogelijkheden om informatie uit te wisselen en de coördinatie binnen de VI. 2.3 Publiek toezicht op certificering/ce-markering in de bouwregelgeving De minister heeft in 2006 het stelsel als zodanig erkend. Gekozen is voor een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen publiek en privaat. In het private certificatiestelsel is dan ook geen publiek toezicht opgenomen. De betrokken private partijen dienen wel de minister jaarlijks te informeren over de resultaten (o.a. ter verantwoording van financiële bijdragen). Het stelsel valt onder de toezichtondersteuningsvariant, hetgeen inhoudt dat marktpartijen in de bouwketen er vrijwillig gebruik van kunnen maken. Wel is het zo dat de publieke toezichthouder op de bouw (bouw- en woningtoezicht) de erkende kwaliteitsverklaringen als afdoende bewijs, dat aan wettelijke eisen van het Bouwbesluit wordt voldaan, dient te hanteren. Bij CE-markering is wel publiek toezicht geregeld. De VROM-Inspectie is toezichthouder voor het markttoezicht op de uitvoering van de Richtlijn Bouwproducten 6. Dit toezicht richt zich vooral op de wijze waarop fabrikanten/producenten en handelaren op correcte wijze productinformatie opstellen en verspreiden. Het publieke toezicht strekt zich ook uit tot de instellingen die de productbeoordelingen doen. 2.4 Constateringen Een stelsel waarin ruimte is voor invulling van de eigen verantwoordelijkheid van gereguleerde partijen zal beter functioneren dan een stelsel waarbij alleen door overheidstoezicht de naleving wordt getoetst. De minister blijft verantwoordelijk voor de resultaten van het gehele stelsel inclusief private zelfreguleringsafspraken (t.a.v. naleving publieke eisen) en om die reden zal er een vorm van (systeem)toezicht nodig zijn. Momenteel is er geen heldere lijn in de toepassing van certificering in beleid en in toezichtsarrangementen. 6 Op basis van artikel 120b, jo. artikel 120 lid 2 Woningwet is de Minister belast met de bestuursrechtelijke handhaving op de Richtlijn bouwproducten. In artikel 93 lid 1 van de Woningwet staat vervolgens dat met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de hoofdstukken V tot en met IX (artikel 120b staat in hoofdstuk IX) bepaalde zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren. Hieruit kan geconcludeerd worden dat gemeenten op basis van de Woningwet geen bevoegdheden hebben ten aanzien van het toezicht op de Richtlijn bouwproducten. Deze taak is voorbehouden aan de Minister en de door de Minister aangewezen ambtenaren, waaronder de ambtenaren van de VROM-Inspectie. De VROM-Inspectie is hiermee eerstelijns bevoegd. Pagina 16 van 40

17 Binnen de VI bestaat er verschillende ervaringen met certificering. Zowel positieve als negatieve. Ook de rol van de overheid in de certificeringsystemen verschilt per onderwerp. Pagina 17 van 40

18 3 Bevindingen en signalen 3.1 Signalen uit certificatietrajecten Binnen VI/U/BAK zijn sinds 2009 diverse signalen over mogelijke onregelmatigheden bij certificatie-activiteiten binnengekomen. Deze signalen variëren van: (ernstige) zorgen van deskundigen over kwaliteitsverklaringen voor nieuwe toepassingen/producten en de daarbij horende nieuwe beoordelingsrichtlijn; afgeven van een KOMO-certificaat door de certificerende instelling, terwijl de BRL nog niet is aanvaard door de HCB; onjuiste en/of onduidelijke certificaten met onderling elkaar tegensprekende gegevens; certificaten afgegeven zonder dat essentiële onderdelen zijn gevalideerd; certificaten afgegeven zonder dat deze op de erkende lijst van SBK staan. Omdat de VI geen formele positie heeft in het toezicht op de gang van zaken is het niet denkbeeldig dat de signalen slechts het topje van de ijsberg betreffen. De ontvangen signalen doen vermoeden dat onder druk van de markt certificatieinstellingen certificaten afgeven die de toets der kritiek niet altijd kunnen doorstaan. Soms worden daarbij zelfs de formele procedures gepasseerd en worden kwaliteitsverklaringen afgegeven, terwijl de aanvaarding van de BRL nog niet is afgerond. Onzorgvuldig of onjuist afgegeven certificaten doen het vertrouwen in het stelsel afnemen. De VI voert sinds 2009 regelmatig overleg met SBK over uitvoeringsaspecten van de certificering. Zulks onder meer op basis van de genoemde signalen. In bepaalde gevallen is het voorgekomen dat inzet van de VI van invloed is geweest bij het oplossen van de gerezen problemen of vraagstukken. BRL Lijm voor de bevestiging van gevelplaten van november 2003 Een voorbeeld van de meerwaarde van het betrekken van de VI is de gang van zaken bij de BRL Al voor 2009 was de VI betrokken bij de problemen rond de BRL (lijmen van gevelelementen). Al voor het uitkomen van de BRL waren er vraagtekens gezet bij de veiligheid en duurzaamheid van verlijmde gevelplaten. In 2005 heeft de COBc de RvA gemeld dat deze verlijmingen niet voldeden aan het Bouwbesluit (met 50 jaar referentieperiode). Vanuit bouwtoezichtland wordt op dat moment verlijming in de ban gedaan en worden de bij de BRL betrokken partijen verzocht maatregelen te treffen. De schemabeheerders SKG en SKH organiseren een commissie die moet werken aan aanpassing van de BRL. Jaren passeren, waarbij ook SBK wordt aangesproken op haar verantwoordelijkheid. Maar dat resulteert niet in een voor alle partijen acceptabel resultaat. Ondertussen blijven de BRL en daarop gebaseerde certificaten bestaan. Medio 2009 is voor de signalerende partijen de maat vol en wordt de VROM-Inspectie betrokken. De VI spreekt SBK en de RvA aan op hun verantwoordelijkheid. Dit leidt vervolgens tot afspraken waar alle partijen zich in kunnen vinden. De afspraken behelzen 2 hoofdpunten: een waarschuwing door fabrikanten bij de afgegeven certificaten en het snel uitvoeren van nader onderzoek dat moet leiden tot een sluitende oplossing voor aanpassing van de BRL. Begin 2010 blijken echter die afspraken niet nagekomen te worden. Als gevolg hiervan besluit SBK, mede op instigatie van de VI, op 28 april de BRL in te trekken. Pagina 18 van 40

19 De schemabeheerders kiezen er vervolgens voor om op de kortst mogelijke termijn de BRL aan te passen en stellen een gewijzigde BRL op. Monitoring van de gelijmde gevels, door gemeenten in het kader van de bouwvergunning op te leggen, wordt hierin als oplossing voor de gerezen vraagstukken voorgesteld. De VI deelt de schemabeheerders mede dat de gewijzigde BRL geen houdbare oplossing oplevert 7. Ook andere betrokkenen wijzen de oplossing af. De Toetsingscommissie Bouwbesluit van SBK (TBB) behandelt de aangepaste BRL in september2010. De TBB heeft nog enkele inhoudelijke opmerkingen en verwijst de BRL terug naar de indieners. De TBB acht zich niet deskundig om over de juridische aspecten die de BRL opwerpt te oordelen. De VI neemt na overleg met SBK het initiatief om het Instituut van Bouwrecht advies te vragen over de juridische aspecten van de BRL. Eind november is het advies van IBR ontvangen. Het advies ondersteunt het standpunt dat via de (bouw-)omgevingsvergunninng geen voorschriften kunnen worden opgelegd voor een periode na afloop van de bouwfase. Signalen uit de Toetsingscommissie Bouwbesluit Signalen uit de TBB geven aan dat de TBB ook regelmatig worstelt met haar taken. BRL-en zijn veelal verouderd, de aansluiting van bouwproducten op de eisen van het Bouwbesluit op gebouw(deel) niveau roept veel vragen op, er is druk vanuit de markt voelbaar die de zorgvuldigheid niet ten goede komt, SBK/TBB wordt als hindermacht van het systeem gezien. Signalen uit het veld Uit de bouw- en woningtoezicht praktijk is bekend dat het gemeentelijk toezicht vaak ophoudt bij de controle of er onder certificaat geleverd en/of gewerkt wordt. Het toezicht gaat slechts zeer sporadisch verder door ook te controleren of aan de uitgangspunten en toepassingvoorwaarden van de certificaten in het concrete werk wordt voldaan. Aangezien ook het private toezicht (door de certificatie-instellingen) zich beperkt tot systeemtoezicht en reality-checks achterwege blijven ontstaat een situatie van schijnveiligheid. Op papier klopt alles, maar in werkelijkheid kan er nog veel mis zijn. 3.2 Algemene Rekenkamer In een presentatie voor (rijks)inspecties geeft de Algemene Rekenkamer haar eerste voorlopige bevindingen uit een verkenning in januari-juli 2010 van Publieke certificatie en accreditatie : Het beleid van certificering verschilt sterk tussen departementen: van zoveel mogelijk zelfregulering tot meer overheidsregulering; Certificeringsregelingen worden zelden heroverwogen, ondanks signalen dat ze niet werken en soms strijdig zijn met het kabinetsstandpunt; Perverse prikkels bij certificatie-instellingen: de branche heeft belang bij het afgeven van certificaten, niet om misstanden te melden; Beperkte evaluatie en kennis over effectiviteit van certificering; Geen toezicht op RvA, alleen peer review. 3.3 Raad voor Accreditatie: Metarapportages In opdracht van VROM heeft de RvA in de afgelopen jaren een aantal Metarapportages uitgevoerd. Rapportages waarin gekeken is naar het functioneren van geaccrediteerde instellingen op een bepaald werkterrein in een bepaald 7 Brief 16 juli 2010, kenmerk EvL-NW Pagina 19 van 40

20 verslagjaar. De RvA heeft daarbij gebruik gemaakt van de jaarverslagen van de certificatie-instellingen. In 2008 is gerapporteerd als pilot over instellingen werkzaam op het gebied van CEmarkering volgens de Richtlijn Bouwproducten 89/106/EEG. In 2009 en 2010 is gerapporteerd over Kwalibo en over geaccrediteerde instellingen werkzaam op het terrein van Emission Trading System. De rapportages geven beperkt inzicht in de mate waarin de geaccrediteerde instellingen (waarop jaarlijks/2 jaarlijks toezicht wordt gehouden door de RvA) onderdelen van hun werk niet goed doen. De RvA heeft werkende weg een systeem met 8 categorieën ontwikkeld waarop het werk van de certificatie-instellingen wordt beoordeeld. Ook wordt er gerapporteerd over klachten en mogelijke sancties. In de praktijk beperken die sancties zich tot een gesprek op directieniveau. 3.4 Stichting Expertise Regelgeving Bouw (ERB) In haar visie op een toekomstige ontwikkeling van de bouw(techische-) regelgeving in Nederland geeft het ERB (Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw) een 10- tal aanbevelingen ter verbetering van het stelsel van de bouwtechnische regelgeving. De focus moet op de eindgebruiker, de afnemer van bouwwerken, worden gelegd. Wat is er voor de gebruiker nodig om zijn verwachtingen enerzijds en zijn wettelijk toebedeelde verantwoordelijkheden anderzijds ook daadwerkelijk te bedienen? Een van de aanbevelingen gaat over het onderwerp van deze notitie: Herstructureer erkenning en certificatie. Het vertrouwen dat de gebruiker zou moeten hebben in de wereld van de accreditatie, certificatie en erkenning wordt te vaak beschaamd. Het zelfreinigend effect binnen het systeem is ontoereikend wegens onder meer gebrek aan zelfcontrole en werkzame sancties op disfunctioneren. Daarnaast zal fundamenteel moeten worden gekeken naar de klachtenafwikkeling en de sanctiemechanismen t.a.v. certificatie-instellingen en gecertificeerde bedrijven bij gebleken non-conformiteiten, afgezet tegen de financieringsstructuur van de accreditatie- en certificeringwereld. 3.5 PRC-rapport Marktonderzoek productinformatie d.m.v. CE-markering en kwaliteitsverklaringen In opdracht van WWI heeft PRC kwalitatief onderzoek gedaan naar de marktpositie en gebruik van CE-markering van bouwproducten en vergeleken met erkende kwaliteitsverklaringen. Uit dit onderzoek komt onder meer naar voren dat er op dit moment nauwelijks vraag is naar productspecificaties volgens CE-markering of erkende kwaliteitsverklaringen. Alleen als er twijfel is over een bepaald product of in bijzondere gevallen (bijv. bij brandwerende deuren, buitenlandse producten, innovatieve producten) wordt er door de afnemers naar productspecificaties, - normen en kwaliteitsverklaringen gevraagd. Afnemers hebben een geringe kennis van CE-markering en er bestaat (nog steeds) een aantal misverstanden over de betekenis van zowel CE-markering als de kwaliteitsverklaring. De kwaliteitsverklaring ( KOMO ) heeft nog steeds een grote vertrouwenspositie op de Nederlandse bouwmarkt. Pagina 20 van 40

21 Een van de aanbevelingen is dat SBK op haar website de aansluiting op het Bouwbesluit voor alle producten met CE-markering gaat publiceren. Overigens zal het ontbreken van een duidelijke vraag naar productspecificaties in de bouwpraktijk voor de producenten weinig stimulans opleveren om aan de eisen te voldoen. 3.6 ACTAL: Certificatie en regeldruk Berenschot heeft in opdracht van ACTAL recent een inventarisatie gemaakt van certificatieregelingen. Dit heeft 288 certificaten opgeleverd, waarvan de meeste onder het beleidsterrein van het voormalige ministerie van VenW (116) vallen, met voormalig VROM als goede tweede (82). Verder bleek dat er eigenlijk maar heel weinig informatie en overzicht over dit onderwerp is. Weliswaar beheert de RvA een databank met regelingen, maar die bevat geen informatie over de soorten certificatie en de koppeling aan wet- en regelgeving. Ook ministeries houden geen lijsten bij. Berenschot constateert dat er eigenlijk geen overkoepelend beleid voor certificering is, dat er onduidelijkheid over definities is en dat men zich er soms zelfs niet van bewust is dat er certificaten worden gehanteerd. Het kabinetsstandpunt uit 2003 biedt onvoldoende inkadering en laat ruimte voor verschillende wijzen van inrichting van het certificatiestelsel. Opvallend is dat slechts in 2 gevallen vermindering van de regeldruk als argument is genoemd om certificatie in te zetten. Regeldruk speelt blijkbaar geen nadrukkelijke rol bij de keuze voor certificatie. Berenschot concludeert o.a. dat de huidige situatie risico s oplevert voor stapeling van toezicht en stapeling van normen. Doordat de overheid zich mengt in iets dat van oudsher een vorm van zelfregulering door de markt is, ontstaat al snel een uitbreiding van normen en eisen. Immers, private kwaliteitseisen worden uitgebreid met publieke eisen. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot toename van de beleefde regeldruk, omdat de publieke eisen niet (kunnen) aangrijpen op het primaire werk van de gecertificeerde. Berenschot noemt de inzet van certificatie in verband met EU-regelgeving als voorbeeld waar dit leidt tot afnemen van regeldruk, omdat certificaten in heel Europa geldig zijn. 3.7 Constateringen Er is regelmatig het nodige aan te merken op de inhoudelijke en procedurele gang van zaken in het geprivatiseerde kwaliteitsverklaringen stelsel voor de bouw; Regelmatig hebben partijen behoefte om ook de publieke toezichthouder buiten het stelsel (de VI) op de hoogte te brengen van gebeurtenissen die niet zouden mogen voorkomen; Ook derde partijen wijzen op (ernstige) gebreken in het certificatiestelsel; De gebruikswaarde van bouwproductinformatie voor de afnemers in de bouw is beperkt. De prikkel voor fabrikanten om goede productinformatie te verstrekken komt dus niet uit de markt; De evaluatie van het tripartiete stelsel komt op een goed moment en zal in het licht van de actuele ontwikkelingen (zie ook hoofdstuk 4) ook goed moeten kijken naar de wijze waarop de ministeriele verantwoordelijkheid voor het gehele stelsel van bouwregelgeving kan worden waargemaakt. De invulling van de rol van het publieke toezicht in de regelkring (zie figuur) dient met name ook opnieuw te worden overwogen. Pagina 21 van 40

22 Figuur: regelkring (overgenomen uit bron 18) Pagina 22 van 40