Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar (R 1456) Wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van de Europese identiteitskaart als reisdocument van Nederland en als nationale identiteitskaart Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 22 juli 1993 Wij zijn de fracties erkentelijk voor het uitbrengen van het verslag. Hierbij bieden wij u de nota naar aanleiding van het verslag aan. Algemeen De leden van de D66-fractie vroegen uiteen te zetten waarom de regering anders dan bij de behandeling van de Paspoortwet thans geen onoverkomelijke bezwaren ziet tegen gelijkstelling van identiteitskaart en Europese reiskaart. De leden van de GPV-fractie vroegen of er behoefte bestond aan invoering van een reisdocument naast een paspoort of een nationale identiteitskaart, welke vervolgens tevens als reisdocument zou kunnen dienen. Tijdens de behandeling van de Paspoortwet in 1990 was het nog de bedoeling van het kabinet om twee afzonderlijke documenten in te voeren: een nationaal identiteitsbewijs, uitsluitend bestemd voor binnenlandse identificatiedoeleinden en een Europese reiskaart ter vervanging van de toeristenkaart. De reden waarom het kabinet destijds koos voor twee verschillende documenten was gelegen in het feit dat een nationaal identiteitsbewijs voor een ieder zonder belemmeringen verkrijgbaar zou moeten zijn. De verkrijgbaarheid van een reisdocument is echter aan een aantal beperkingen gebonden, waardoor er naast een reisdocument behoefte zou blijven bestaan aan een document waarmee de burger aan zijn identificatieverplichtingen zou kunnen voldoen. Sindsdien is er wel wat veranderd. Op 5 maart 1991 deed het EG-Hof van Justitie een uitspraak in de zaak Giagounidis (zaak C-376/89). Die uitspraak ging over het recht op verblijf van werknemers (en hun gezinsleden) uit de EG-lidstaten op het grondgebied van andere EG-lidstaten. Het Hof overwoog dat aan werknemers uit EG-lidstaten niet het recht op verblijf in verband met het verrichten van arbeid mag worden ontzegd indien ze niet beschikken over een geldig reisdocument, maar wel over een geldig nationaal identiteitsbewijs aan de hand waarvan zij zich als EG-onderdaan kunnen identificeren, zelfs indien de geldigheid van het nationaal identiteitsbewijs beperkt is tot het grondgebied van de afgevende staat F ISSN Sdu Uitgeverij Plantiinstraat _.....*,*.* «««,*««,_.^, SGra«enhagei993 Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1456), nr. 6 1

2 Het Hof heeft daarmee niet uitgesproken dat een nationaal identiteitsbewijs daarmee reisdocument is geworden. De conclusie die wel uit deze uitspraak kan worden getrokken is dat een EG-onderdaan zich met een nationaal identiteitsbewijs binnen de EG ten opzichte van autoriteiten die belast zijn met de toelating van vreemdelingen kan identificeren als EG-onderdaan. Aanpassing van de regelgeving op Europees niveau zoals door de SGP-fractie gesuggereerd, is dan ook niet aan de orde. Het is de eigen keuze geweest van het kabinet naar aanleiding van deze uitspraak om naast de Europese reiskaart geen afzonderlijk nationaal identiteitsbewijs in te voeren. Het kabinet heeft daarbij overwogen dat het weinig zinvol zou zijn om een afzonderlijk nationaal identiteitsbewijs in te voeren als de burger daarmee zonder al te veel problemen binnen de Europese Gemeenschap zou kunnen reizen. Bovendien zou het voor de burger tot onduidelijke situaties kunnen leiden indien hij zich met een nationaal identiteitsbewijs ten opzichte van sommige autoriteiten wel zou kunnen identificeren als EG-onderdaan, maar anderzijds het document door bij voorbeeld grensautoriteiten op internationale luchthavens niet zou worden geaccepteerd omdat het geen reisdocument is. Over de gevolgen die het kabinet aan de uitspraak van het EG-Hof heeft verbonden, is de Kamer geïnformeerd bij brief van 16 augustus 1991 (TK , nr. 2). In het mondeling overleg met de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken op 29 oktober 1991 is vervolgens gesproken over het besluit van het kabinet om af te zien van invoering van twee verschillende documenten en te volstaan met invoering van een Europese identiteitskaart. Gelet op de eis van onvoorwaardelijke verkrijgbaarheid van een nationaal identiteitsbewijs betekent de keuze van het kabinet dat de mogelijke beperkingen die voor de verstrekking van reisdocumenten gelden niet zonder meer voor de Europese identiteitskaart behoren te gelden. Weigeringsg ronden De leden van de fracties van RPF, SGP en GPV vroegen naar de wenselijkheid van het laten vervallen van de weigeringsgronden. Het kabinet heeft overwogen dat er geen grote bezwaren verbonden behoeven te zijn aan het niet toepassen van de weigeringsgronden bij de verstrekking van de Europese identiteitskaart. Indien iemand Nederland zou verlaten met het doel om zich op te houden in een Europees land zal hem op grond van de Paspoortwet eerst dan een reisdocument kunnen worden onthouden indien het vermoeden bestaat dat hij zich door verblijf aldaar aan zijn verplichtingen tracht te onttrekken. Dit vermoeden zal bij een verblijf in een Europees land moeilijk aan te tonen zijn. Het onthouden van een reisdocument in gevallen waarin iemand zijn verblijf beperkt tot een Europees land zal in de praktijk dan ook weinig betekenis hebben. In een Europa zonder binnengrenzen zal het feitelijk niet meer mogelijk zijn mensen aan de grens daadwerkelijk tegen te houden. Bovendien zullen mensen ook zonder reisdocument kunnen proberen zich door verblijf in het buitenland te onttrekken aan hun verplichtingen. Het niet toepassen van de weigeringsgronden op de Europese identiteitskaart past naar onze mening in de ontwikkeling naar een Europa zonder binnengrenzen, waarin tussen de lidstaten afspraken bestaan voor politiële samenwerking en onderlinge informatieverstrekking in het kader van criminaliteitsbestrijding. In dit verband wijzen wij erop dat in tien van de elf lidstaten van de Europese Gemeenschap die een nationaal identiteitsbewijs kennen, dit document ook als reisdocument binnen Europa geldig is. Voor wat betreft de geldigheid van de kaart tot niet alleen de lidstaten van de Europese Gemeenschap, maar ook tot die van de Raad Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1456), nr. 6 2

3 van Europa kan het volgende worden opgemerkt. De landen van de Raad van Europa die geen EG-lidstaat zijn, eisen voor een verblijf van langer dan drie maanden (een niet-toeristisch verblijf) een paspoort. De Europese identiteitskaart kan bij een verblijf van langer dan drie maanden in die landen dan ook niet worden gebruikt. Het is dus evenmin goed aannemelijk te maken dat een burger die zich naar een van deze landen begeeft met een Europees identiteitsbewijs, zich aan zijn verplichtingen tracht te onttrekken. Aan het voorstel van de leden van de RPF-fractie om in sommige gevallen een aantekening op de kaart aan te brengen dat deze niet geldig is buiten Nederland kleeft een aantal bezwaren. Een dergelijke aantekening op de kaart maakt het voor derden meteen kenbaar dat er voor de houder weigeringsgronden gelden. Dit leidt tot stigmatiserende gevolgen en een onevenredige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de houder. Daar komt bij dat een dergelijke aantekening niets verandert aan de gevolgen van de uitspraak van het EG-Hof. Ook met een dergelijke aantekening kan de houder zich met de Europese identiteitskaart identificeren als EG-onderdaan. Ook het voorstel van de leden van de SGP-fractie om het buiten toepassing laten van de weigeringsgronden en de verstrekking aan minderjarigen te beperken voorzover het de geldigheid van de Europese identiteitskaart binnen de Europese gemeenschap betreft zou impliceren dat in die gevallen op de Europese identiteitskaart zou moeten worden aangetekend dat die kaart slechts beperkt geldig is en moet om dezelfde redenen worden afgewezen. Wij hebben er kennis van genomen dat de leden van de fracties van SGP, GPV en RPF het ongewenst achten de Europese identiteitskaart te verstrekken aan minderjarigen vanaf twaalf jaar zonder toestemming van de ouders, gezien de mogelijkheid om met deze kaart binnen Europa te reizen. De leden van de fractie van de RPF vroegen aan te geven in hoeverre de noodzaak bestaat tot het verstrekken van een identiteitskaart aan minderjarigen. Ook minderjarigen kunnen worden geconfronteerd met de verplichting zich te identificeren op grond van het wetsvoorstel op de identificatieplicht. Daarbij komt dat minderjarigen vanaf twaalf jaar kunnen worden vervolgd voor het plegen van strafbare feiten, in welk kader hun identiteit eveneens moet kunnen worden vastgesteld. Met nadruk wijzen wij erop dat het verstrekken van een Europese identiteitskaart aan minderjarigen vanaf twaalf jaar, zonder toestemming van de ouders, nog niet behelst dat daarmee wordt toegestaan dat een minderjarige zonder toestemming van de ouders op reis gaat. Echter, minderjarigen die wel over een Europese identiteitskaart beschikken zullen, indien zij zich zonder toestemming van hun ouders buiten Nederland begeven, alsdan eenvoudiger te traceren zijn dan minderjarigen zonder reisdocument. Met een aantekening op de Europese identiteitskaart van minderjarigen die deze zonder toestemming van de ouders hebben verworven zal, vanwege het wegvallen van de binnengrenzen in de Europese Gemeenschap, niet kunnen worden voorkomen dat deze toch Nederland verlaten en zonder toestemming van hun ouders op reis gaan. Territoriale geldigheid De leden van de SGP-fractie vroegen wat de relevantie is van de officiële uitbreiding van de territoriale geldigheid van de Europese identiteitskaart tot Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk indien deze kaart toch al als reisdocument in andere EG lidstaten wordt aanvaard op grond van de genoemde uitspraak van het EG-Hof. Wij wijzen er op dat het EG-Hof niet heeft uitgesproken dat een nationaal identiteitsbewijs als Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1456), nr. 6 3

4 reisdocument moet worden aanvaard, doch enkel dat iemand zich in het kader van de vaststelling van zijn recht op verblijf daarmee kan identificeren als EG-onderdaan. Deze landen zijn niet aangesloten bij het Verdrag van Parijs (de Europese overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de lidstaten van de Raad van Europa van 13 december 1957), zodat met deze landen bilaterale afspraken moeten worden gemaakt over de wederzijdse acceptatie van reisdocumenten. Een ander aspect is de kenbaarheid van de territoriale geldigheid zowel voor de burger als voor de officiële autoriteiten. Uit het document zelf moet duidelijk zijn naar welke landen ermee kan worden gereisd. Bezit van meerdere reisdocumenten De leden van de SGP-fractie vroegen waarom iemand die over een paspoort beschikt te allen tijde ook over een Europese identiteitskaart zal kunnen beschikken. De leden van de RPF-fractie veronderstelden dat alleen zij die reeds een identiteitskaart hebben, tegelijkertijd over paspoort en Europese identiteitskaart zouden kunnen beschikken. Wij zien geen redenen om beperkingen te stellen aan het tegelijkertijd bezitten van paspoort en Europese identiteitskaart. De Europese identiteitskaart zal doordat deze zal worden uitgevoerd in de vorm van een kaart, in het dagelijks gebruik gemakkelijker mee te nemen zijn dan het paspoort, dat uitgevoerd is in de vorm van een boekje. Wij kunnen ons voorstellen dat iemand die houder is van een paspoort en eigenlijk de Europese identiteitskaart niet nodig heeft, er toch de voorkeur aan geeft om te beschikken over een Europese identiteitskaart om aan zijn binnenlandse identificatieverplichtingen te kunnen voldoen. Verstrekking aan Nederlanders De leden van de fracties van Groen Links en het GPV vroegen om uitdrukkelijk aan te tonen dat het voorstel om de Europese identiteitskaart alleen aan Nederlanders te verstrekken, geen verboden discriminatie inhoudt. Deze leden verwezen daarbij naar het door de Tweede Kamer aangenomen voorstel voor een Algemene wet gelijke behandeling (kamerstukken I, , 1992/93, 212). Bij de behandeling van het voorstel voor een Algemene wet gelijke behandeling is opgemerkt dat onderscheid op grond van nationaliteit nog geen discriminatie inhoudt. Onderscheid op grond van nationaliteit door de overheid is geen onbekend verschijnsel en wordt in beginsel, ook in internationaal verband, gerechtvaardigd geacht. Het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie kent voor onderscheid op grond van nationaliteit een specifieke uitzondering. Het niet verstrekken van de Europese identiteitskaart aan niet-nederlanders is bij uitstek een onderscheid naar nationaliteit in staatkundige zin, zoals ook reeds in de Paspoortwet is neergelegd. Het recht op een Nederlands reisdocument wordt in de Paspoortwet uitsluitend toegekend aan Nederlanders, vluchtelingen en staatlozen: Nederlanders hebben recht op een nationaal paspoort; vluchtelingen hebben recht op een reisdocument voor vluchtelingen en staatlozen hebben recht op een reisdocument voor vreemdelingen. Vreemdelingen die in Nederland worden toegelaten, zijn in beginsel verplicht een geldig reisdocument in hun bezit te hebben. Bij de behandeling van de Paspoortwet in de Tweede Kamer (kamerstukken II, , nr. 3) is erop gewezen dat de Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1456), nr. 6 4

5 verstrekking van reisdocumenten aan vreemdelingen die onderdaan zijn van een ander land, slechts in uitzonderlijke situaties zal plaatsvinden omdat zulks naar internationale opvatting een inbreuk op de souvereiniteit van een andere staat oplevert en als onvriendelijke daad wordt beschouwd. Verstrekking van een reisdocument aan een vreemdeling die onderdaan is van een ander land, zal in principe dan ook slechts kunnen plaatsvinden, indien deze vreemdeling van zijn land, noch van enig ander land een reisdocument kan verkrijgen en geacht moet worden door zijn autoriteiten «verlaten» te zijn. Het bezit van een geldige verblijfstitel is daarnaast een absolute voorwaarde voor de verstrekking van een reisdocument voor vreemdelingen, terwijl omgekeerd een vreemdeling aan wie een dergelijk document is toegekend geen recht op verblijf daaraan kan ontlenen. De Europese identiteitskaart zal een reisdocument voor de landen van de Raad van Europa zijn en wordt om die reden alleen aan Nederlanders verstrekt. In dit verband wijzen wij erop dat voor wat betreft de meeste identificatieverplichtingen ingevolge het wetsvoorstel op de identificatieplicht vreemdelingen zullen moeten beschikken over een document waaruit niet alleen hun identiteit, maar ook hun verblijfsstatus blijkt. Om te garanderen dat ook zij op deugdelijke wijze aan hun identificatieverplichtingen in Nederland zullen kunnen voldoen, zal vanaf een goed beveiligd verblijfsdocument voor vreemdelingen worden verstrekt. Van de elf lidstaten van de Europese Gemeenschap die een nationaal identiteitsbewijs kennen, verstrekken de tien daarvan die dit document tevens de geldigheid als reisdocument binnen Europa hebben gegeven het document alleen aan de eigen onderdanen. Voor vreemdelingen kennen deze landen een afzonderlijk verblijfsdocument. Artikelsgewijze behandeling Naar aanleiding van de redactionele opmerking van de leden van de GPV-fractie kan erop worden gewezen dat na het woord «bepaald» een komma hoort te staan. Deze wordt in de eerste nota van wijziging, die u separaat zal worden toegezonden alsnog toegevoegd. Met de zinsnede «binnen de grenzen bij deze wet bepaald,» wordt de systematiek van de Paspoortwet gevolgd. Deze zinsnede beoogt aan te geven dat de Europese identiteitskaart slechts wordt verstrekt nadat aan de uit de Paspoortwet voortvloeiende verplichtingen in verband met de aanvraagprocedure is voldaan. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin De Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, E. M. H. Hirsch Ballin De Minister van Buitenlandse Zaken, P. H. Kooijmans Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1456), nr. 6 5