Onderzoek grond- (exploitatie)beleid

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Onderzoek grond- (exploitatie)beleid Rekenkamercommissie Harderwijk 19 september 2013 Rekenkamercommissie Harderwijk t.a.v. De heer C.H. Leeuwe, voorzitter

2 Onderzoekers: Drs. B. (Barn) Geurts T.A.J.M. (Tom) Smolders MA MSc Contactpersoon: Drs. B. (Barn) Geurts T E. Kenmerk: RO Datum: Rapport / Onderzoek grond(exploitatie)beleid

3 Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota 1 1 Onderzoeksverantwoording / Aanleiding / Doelstelling en onderzoeksvraag / Deelvragen / Visie: de sturingsdriehoek / Onderzoeksuitvoering / Leeswijzer 4 2 Centrale boodschap / Samenvatting en conclusies / Aanbevelingen 9 3 Reactie college van B&W 12 4 Nawoord opdrachtgever 18 Nota van bevindingen 1 1 Beleidskader / Besluit begroting en verantwoording (BBV) / Financiële verordening / Beleidskader grondbeleid / Beleid risicomanagement en weerstandsvermogen / Toetsingskader 9 2 Sturing en controle / Processen en procedures / Totale portefeuille / Casus Waterfront / Casus Lorentz / Toetsingskader 28 3 Financiële risicobeheersing / Proces risicomanagement / Vertaling naar weerstandsvermogen / Toetsingskader 34 Bijlagen 35 Bijlage 1. Toetsingskader 35 Bijlage 2. Bronnen 37 Rapport / Onderzoek grond(exploitatie)beleid i

4 Bestuurlijke Nota Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 1

5 1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding Met de huidige economische stilstand zijn voor veel gemeenten de grondexploitaties onder druk komen te staan. Ook de gemeente Harderwijk blijkt bij de jaarrekening 2011 al ruim 60 miljoen verlies te hebben moeten nemen op de lopende grondexploitaties. Ook zorgt de vertraging van de uitgifte van percelen ervoor dat de door de raad gewenste ruimtelijke ontwikkelingen pas op een later tijdstip kunnen worden gerealiseerd. De rekenkamercommissie Harderwijk wil met een onderzoek naar het grondbeleid de raad inzicht bieden in het controle- en sturingsinstrumentarium van de gemeenteraad voor grondbeleid en grondexploitaties, en aanbevelingen doen om de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van het grondbeleid en de grondexploitaties te verbeteren. In de Nota grondbeleid ( de nieuwe koers ) kondigde het college al aan dat in 2013 de verschillende mogelijkheden van kredietverstrekking door de raad bij grondexploitaties zullen worden onderzocht om zo transparant en efficiënt mogelijk te kunnen werken. Op basis van een analyse van de huidige werkwijze binnen de gemeente Harderwijk en het nieuwe beleidskader voor grondexploitaties wil de rekenkamercommissie een bijdrage leveren aan het vergroten van de transparantie van het grondbeleid en van de grondexploitaties voor de raad. 1.2 / Doelstelling en onderzoeksvraag Voor dit onderzoek hanteert de rekenkamercommissie de onderstaande doelstelling: Inzicht bieden in het controle- en sturingsinstrumentarium van de gemeenteraad voor grondbeleid en grondexploitaties, en aanbevelingen doen om de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van het grondbeleid en de grondexploitaties te verbeteren. Om deze doelstelling te realiseren, hanteert de rekenkamercommissie de volgende hoofdvraag: In hoeverre beschikt de raad over voldoende informatie, controle- en sturingsinstrumenten om zijn kaderstellende en controlerende taak ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties uit te voeren? 1.3 / Deelvragen De hoofdvraag is uitgewerkt in 10 deelvragen: Kaders en doelstellingen 1. Wat is de kwaliteit van het door de gemeenteraad vastgestelde beleidskader? Sturing en controle 2. Op welke wijze is het grondbeleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen? 3. In hoeverre is de uitvoering van het grondbeleid conform vastgesteld beleid en worden procesafspraken en waarborgen nageleefd? 4. Welke informatie ontvangt de raad over de uitvoering van het grondbeleid en grondexploitaties? Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 2

6 5. In hoeverre voldoet de informatievoorziening aan de gestelde eisen (waaronder landelijke wet- en regelgeving, gemeentelijke kaders)? 6. In hoeverre is de raad in staat op basis van de verkregen informatie de beleidskaders te controleren en (indien nodig) bij te stellen? Financiële risicobeheersing 7. Hoe is het risicomanagement ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties in Harderwijk ingebed in de organisatie en hoe functioneert het? 8. Worden grondexploitatie(complexen) regelmatig en tijdig geactualiseerd, getoetst aan marktontwikkelingen en bijgestuurd? 9. Hoe verhouden zich de (grond)reserves en (grond)voorzieningen ten opzichte van de risico s en verplichtingen betreffende de grondexploitaties? 10. Hoe verhouden de risico s van het grondbeleid zich ten opzichte van de totale reservepositie van de gemeente Harderwijk? 1.4 / Visie: de sturingsdriehoek De rekenkamercommissie heeft bij het onderzoek gebruik gemaakt van een normenkader. De bevindingen zijn aan dit normenkader getoetst en vormen daarmee de basis voor de conclusies en aanbevelingen. Het normenkader is gebaseerd op landelijke wet- en regelgeving en op de ervaringspraktijk van de onderzoekers. De rekenkamercommissie hanteert daarnaast een visie op kaderstelling en controle in het kader van grondbeleid en grondexploitaties die met name richtinggevend is voor de aanbevelingen. Grondbeleid staat niet op zichzelf, maar is dienend aan het ruimtelijk kwaliteitsniveau dat de gemeente nastreeft. Met het in ontwikkeling brengen van een gebied tracht de gemeente immers een gewenste ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen zoals deze is vastgelegd in een structuurvisie of bestemmingsplan. De afweging of de gemeenteraad bereid is om de financiële verwachtingen en risico s rondom een grondexploitatie te accepteren, kan dus ook alleen worden beantwoord vanuit het belang dat de raad hecht aan het bereiken van een bepaalde ruimtelijke kwaliteit in het betreffende plangebied. Voor de kwaliteit van kaderstelling en controle spreken we daarom van de sturingsdriehoek: de (ruimtelijke) kwaliteit van een plan, de looptijd en de winst- of verliesverwachting moeten in onderlinge samenhang zijn verantwoord om een volledige afweging door raad en college mogelijk te maken. De looptijd is hierbij in twee dimensies relevant. In de eerste plaats stelt de gemeenteraad met de grondexploitatie het doel om op een bepaald moment een specifieke ruimtelijke kwaliteit te ontwikkelen. Vertraging leidt ertoe dat de gewenste kwaliteit later beschikbaar komt dan besloten. Daarnaast heeft de looptijd van een project ook invloed op de uiteindelijke winst of verlies van een grondexploitatie. In een grondexploitatie zijn immers jaarlijks rentelasten opgenomen. Dit zijn de kosten die de gemeente maakt om geld te lenen om zijn plannen te realiseren. Als een plan vertraagt moet de gemeente ook langer geld lenen om de investeringen in het plan te financieren en leidt Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 3

7 dit tot hogere kosten in grondexploitatie, dus een lagere winst of een groter verlies. 1.5 / Onderzoeksuitvoering De onderzoeksopzet is uitgewerkt door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamercommissie van Harderwijk in overleg met de rekenkamercommissie. Het onderzoek is gestart met een interne startbijeenkomst op donderdag 13 december Daarbij zijn aan een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie het doel van het onderzoek, de onderzoeksvragen en het normenkader toegelicht. Het onderzoek is uitgevoerd door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamercommissie van Harderwijk. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de secretaris ondersteuning gekregen van een financieel specialist van onderzoeks- en adviesbureau Necker van Naem. In eerste instantie analyseerden de onderzoekers de relevante beleidskader en plannings- en verantwoordingsdocumenten. De gevraagde informatie is daarbij tijdig en compleet aangeleverd door de gemeentelijke organisatie. Dit onderzoek is gebaseerd op de informatievoorziening aan de gemeenteraad tot en met de Programmabegroting Dit betekent dat de actualisaties van de grondexploitaties die begin 2013 zijn uitgevoerd niet in de cijfers in dit rapport zijn verwerkt Na de documentanalyse zijn meerdere interviews gehouden met betrokken ambtenaren en collegeleden. Op donderdag 7 maart 2013 hielden de onderzoekers een groepsinterview met raadsleden. Op 10 april 2013 stelde de rekenkamercommissie de Nota van bevindingen vast en legde dit vervolgens voor aan het college en de organisatie voor een reactie op de feitelijke juistheid van de gepresenteerde bevindingen. Op basis hiervan stelde de rekenkamercommissie op 30 mei de definitieve versie van het rapport vast en bood het aan voor een bestuurlijke reactie van het college. Nadat op 17 juli de reactie van het college binnenkwam, heeft de rekenkamercommissie het rapport voorzien van een nawoord en op 19 september aan de gemeenteraad aangeboden. 1.6 / Leeswijzer Het eerste deel van het rapport, de bestuurlijke nota bevat de kern van het rapport. Naast de Onderzoeksverantwoording vindt u in de centrale boodschap de conclusies en aanbevelingen die de rekenkamercommissie op basis van het onderzoek heeft geformuleerd. Ook de bestuurlijke reactie en het nawoord hierop van de rekenkamercommissie maken integraal deel uit van de bestuurlijke nota. Het tweede deel van het rapport, de nota van bevindingen bevat de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen en behandelt achtereenvolgens beleid, uitvoering en risicomanagement in relatie tot grondbeleid en de grondexploitaties. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 4

8 2 Centrale boodschap 2.1 / Samenvatting en conclusies Beleidskader De raad heeft de kaders voor grondbeleid en het weerstandsvermogen vastgelegd in de Nota grondbeleid (2012) en de Nota weerstandsvermogen (2011). De Nota grondbeleid geeft een uitvoerige beschrijving van de instrumenten voor het grondbeleid. De Paragraaf grondbeleid bij de Programmabegroting biedt hier een korte samenvatting van. In de Nota weerstandsvermogen heeft de raad de gewenste relatie bepaald tussen het vermogensbeheer van de grondexploitaties en de algemene reserves en de bestemmingsreserves van de gemeente. Deze nota bevat duidelijke richtlijnen voor de reserves, de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen. Zowel de beleidskaders voor het Grondbeleid als voor het Weerstandsvermogen voldoen aan de landelijke wetgeving (BBV) en de interne spelregels (Financiële verordening). De gemeenteraad heeft in de Nota grondbeleid en de Paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting 2013 nadrukkelijk gekozen voor een faciliterend grondbeleid om risico s zoveel mogelijk te beperken. De tekst in het beleidskader biedt echter wel de mogelijkheid om op termijn weer naar een actief grondbeleid over te stappen. De keuze voor de meest geschikte ontwikkelstrategie plaatst de gemeenteraad bij het college. C1. Het grondbeleid en het beleid voor het weerstandsvermogen voldoen aan nationale en lokale wet- en regelgeving. De gemeente stelt het beleid regelmatig bij en speelt daarmee bewust en tijdig in op actuele ontwikkelingen. De Nota grondbeleid bevat een uitgebreide omschrijving van rollen, instrumenten en uitgangspunten voor de uitvoering van het grondbeleid. In deze uitwerking is de nota sterk gericht op de gemeentelijke organisatie en komt de rol van de gemeenteraad slechts beperkt aan bod. De momenten waarop de raad kan sturen staan tussen de processtappen verstopt, in plaats van dat deze de kapstok vormen om het beleid aan op te hangen. C2. Het grondbeleid is sterk geschreven vanuit de uitvoering door de gemeentelijke organisatie en niet vanuit het perspectief van de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad. Hierdoor biedt het grondbeleid met name handvatten aan de organisatie en niet zozeer aan de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen. Voor zover de rol van de raad wel is vastgelegd, is deze rol zeer beperkt. Zo stelt het college de grondexploitaties vast en doet het college een voorstel aan de raad of een project onder de regeling majeure projecten valt. Ook in de informatievoorziening rust een verantwoordelijkheid bij het college om de raad tijdig te informeren over actuele en relevante ( majeure ) ontwikkelingen in de grondexploitaties. Hiermee is de informatievoorziening sterk afhankelijk van het inschattingsvermogen van het college. Uit de raadsworkshop en de gesprekken spreekt echter wel de indruk van betrokkenen dat het college de raad op een goede manier informeert. Binnen de huidige beleidskaders is de raad echter wel afhankelijk van de rolinvulling door het college. Raadsleden zijn zich bij de vaststelling van het grondbeleid weinig bewust geweest van de consequenties van deze rolverdeling. C3. De raad heeft in het grondbeleid gekozen voor een rol op afstand en vertrouwt hiermee op het inschattingsvermogen van het college om de raad op de goede momenten mee te nemen. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 5

9 Sturing en controle De algemene kaders en instrumenten in de Nota grondbeleid zijn verder uitgewerkt in richtlijnen voor de organisatie voor projectmatig werken en de omgang met majeure projecten. In reactie op het onderzoek van de rekenkamercommissie naar de grondexploitatie Drielanden uit 2009 stelde de gemeenteraad bijvoorbeeld de Regeling majeure projecten vast. Hierin is de omgang met grote, afdelingoverstijgende en risicovolle projecten uitgewerkt. In deze regeling en de bijbehorende checklists zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie uit 2009 vertaald naar de uitvoering door de organisatie. Middels een online toolbox projectmatig werken en diverse checklists biedt de organisatie de medewerkers een handreiking projectmatig werken. Hierbij gaat het onder andere om de fasering en planning van projecten, risicobeheersing van projecten en taak- en rolverdelingen binnen de gemeentelijke organisatie en het college. In de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van de grondexploitaties hebben de onderzoekers de elementen uit de toolbox niet expliciet aangetroffen. C4. Projectmatig werken is geborgd binnen de gemeentelijke organisatie middels diverse tools en werkafspraken, waaronder de regeling majeure projecten. Net als bij de beleidskaders (zie conclusie 2) valt in de uitwerking van de ambtelijke processen en procedures in de toolbox op dat de rol van de gemeenteraad onderbelicht blijft. Momenten waarop de gemeenteraad kaderstellend of controlerend bij een project betrokken dient te worden, komen niet expliciet aan bod. Hieraan kleven risico s voor de voortgang van projecten. Indien onvoldoende rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld procedures voor kredietbesluiten door de gemeenteraad of als de raad niet weet op welk moment hij bij een project wordt betrokken, kan dit immers leiden tot vertraging in de uitvoering en een instabiel politiek draagvlak. In de Regeling majeure projecten is de rol van de raad wel uitgebreid uitgewerkt. Deze regeling wordt op dit moment echter alleen toegepast op het Waterfront, aangezien dit de enige grondexploitatie is die als een majeur project wordt beschouwd. De vraag leeft bij raadsleden of Drielanden-West of Lorentz III in het licht van toenemende risico s niet ook tot majeur project verklaard dienen te worden. C5. De uitwerking van projectmatig werken en planprocedures in de toolbox is sterk vanuit de organisatie geredeneerd en besteedt weinig aandacht aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Hieraan kleven risico s voor de voortgang van projecten. De gemeenteraad ontvangt informatie over het grondbeleid en de grondexploitaties primair via de programmabegrotingen en jaarrekeningen. Deze stukken bieden middels de programma s, de Paragraaf grondbeleid en de toelichting op de balans op een geaggregeerd niveau inzicht in de ontwikkeling van de grondexploitaties. Over het project Waterfront ontvangt de gemeenteraad separaat uitgebreide informatie over actuele ontwikkelingen en aanpassingen van de grondexploitatie. Ook worden de actualisaties van de grondexploitaties en de voortgangsrapportages standaard ter kennis gebracht van de commissie Beleid Algemeen. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij de overige individuele grondexploitaties is minder uitgebreid. De gemeenteraad neemt de benodigde besluiten tot kredietverstrekking om binnen de grondexploitaties uitgaven te kunnen doen. Verdere betrokkenheid bij de overige grondexploitaties is beperkt. Het college stelt zelfstandig de (actualisaties van) grondexploitaties vast, en legt deze vervolgens ter inzage (middels gesloten trommel) voor aan de gemeenteraad. Indien binnen een grondexploitaties ingrijpende keuzes en ontwikkelingen plaatsvinden, kan het college de raad meer uitgebreid betrekken. In de raadsworkshop spraken raadsleden hun waardering uit voor de rolinvulling door het college en de wijze waarop de raad werd meegenomen bij grote bijstellingen van grondexploitaties. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 6

10 Uit de in het kader van dit onderzoek gehouden raadsworkshop blijkt dat de informatievoorziening over de individuele grondexploitatie Waterfront sterk wordt gewaardeerd, maar dat de wijze van informatievoorziening over de andere grondexploitaties en de samenhang tussen de diverse projecten onvoldoende aansluit bij de behoefte van de raadsleden. Doordat de raad geen expliciet besluit neemt over de (actualisaties van) grondexploitaties, vindt niet vanzelfsprekend een debat plaats. Hierdoor is de raad grotendeels afhankelijk van de discussiepunten die het college aandraagt om individuele grondexploitaties te bespreken. C6. De sturing en controle van de gemeenteraad op het grondbeleid en grondexploitaties is volgend. Deze houding is mede ingegeven door de proactieve houding van het college en het vertrouwen in het college. C7. De raad kan over voldoende informatie beschikken om de ontwikkelingen van de individuele grondexploitaties te volgen. Het is echter de vraag of de raad over voldoende kennis en mogelijkheden beschikt om deze specifieke informatie over grondexploitaties (inhoudelijk) te beoordelen en hierover in het politieke debat een afweging te maken. Bij de herziening van de grondexploitatie Waterfront in 2011 is de raad door het college nadrukkelijk in positie gebracht om dit debat te voeren. De informatie die raadsleden ontvangen over het project Waterfront is uitgebreid en volledig: door middel van voortgangsrapportages en de actualisatie van de grondexploitatie kan de commissie Algemeen Beleid de grondexploitatie tot op uitvoeringsniveau volgen. De andere raadsleden krijgen informatie via de Paragraaf grondbeleid en het Programma Waterfront in de begroting. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenteraad met name de aanvullende informatie over de mogelijkheden en knoppen om aan te draaien in het kader van de herziening van de grondexploitatie in 2011 heeft gewaardeerd. De raad is daarbij actief geïnformeerd over verschillende scenario s en heeft gekozen voor het financieel minst nadelige alternatief. Over de grondexploitatie van Lorentz II heeft de raad minder informatie ontvangen. Deze informatievoorziening is conform de bestaande systematiek en regelgeving en biedt de raad de mogelijkheid om de grondexploitatie op hoofdlijnen te volgen. Dit hangt samen met het geringe risicoprofiel. Ondanks het vooruitschuiven van de einddatum is de grondexploitatie van Lorentz II positief en zijn er regelmatig winstnemingen gedaan. C8. De gemeenteraad ontvangt alle relevante informatie over het project Waterfront. Over andere grondexploitaties is de informatie meer beknopt. ` Bij de informatie over de grondexploitaties aan de gemeenteraad is er weinig aandacht voor de onderlinge samenhang en consequenties daarvan voor de haalbaarheid. In hoeverre aanpassingen van het woningbouw of kantorenprogramma van Waterfront (financiële) consequenties hebben voor bijvoorbeeld Drielanden is daardoor voor raadsleden niet goed inzichtelijk. Daarbij is de koppeling met de structuurvisie niet inzichtelijk gemaakt voor raadsleden. Evenmin is bijvoorbeeld duidelijk hoe het totale aanbod aan gronden voor bedrijventerreinen zich verhoudt tot de aanpassingen in de realisatiedatum van de grondexploitatie van Lorentz II. De programmabegrotingen en jaarrekeningen bieden op diverse plaatsen inzicht in de financiële (winst)verwachting, looptijd en beoogde programma s van de grondexploitaties. Op een aantal punten ontbreekt echter informatie die de raad in staat stelt om de ontwikkeling en samenhang van deze aspecten te duiden. Gegevens over de looptijd en het uitgiftetempo worden gepresenteerd, zonder dat deze zijn afgezet tegen de raming waarmee oorspronkelijk in de structuurvisie en eerdere begrotingen rekening was gehouden. Hiermee worden raadsleden onvoldoende in staat gesteld om bijvoorbeeld het achterblijven van de gerealiseerde gronduitgifte te koppelen met de verwachte financiële resultaten in de grondexploitaties. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 7

11 Ook staan de verwachte financiële eindresultaten in tabelvorm opgenomen, zonder dat hierbij inzicht wordt gegeven in de bandbreedte aan risico s waarmee rekening wordt gehouden. Hierdoor heeft het gepresenteerde bedrag een meer statische uitstraling dan dat het werkelijk is: een toekomstverwachting van de nog te maken kosten en opbrengsten. C9. De gemeenteraad krijgt in de planning-en-controlcyclus en bij de actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties geen expliciete koppeling voorgelegd tussen de doelen en ambities uit de structuurvisie, de planning van woningbouw en uitgifte bedrijventerrein, risico s en beheersing van de grondexploitaties. Hierdoor is de gemeenteraad onvoldoende in staat om de (financiële) samenhang tussen de verschillende grondexploitaties te beoordelen. Financiële risicobeheersing Reeds in de Nota grondbeleid 2009 nam de gemeente Harderwijk zich voor beleid voor risicobeheersing te ontwikkelen, maar hierover zijn nog geen voorstellen in de raad geweest. Sinds 2009 zijn op meer structurele basis risico- en gevoeligheidsanalyses uitgevoerd, maar deze werkwijze is nog niet vastgelegd in werkomschrijvingen of een protocol. De gemeente werkt momenteel een risicoprotocol uit, waarin een keuze zal worden gemaakt voor de te hanteren systematiek en instrumenten van risicobeheersing bij de grondexploitaties. De wijze van risicomanagement bij het project Waterfront dient hierbij als uitgangspunt. Deze werkwijze is echter tot op heden niet geformaliseerd en voornamelijk afhankelijk van de werkwijze van personen in de organisatie en leidt zo tot kwetsbaarheid bij het wegvallen van medewerkers. C10. De gemeente Harderwijk werkt op dit moment aan een eenduidig protocol voor de systematiek van risico-inventarisatie en -beheersing van grondexploitaties. Zolang er geen eenduidig risicoprotocol is, is de kwaliteit van de risicobeheersing van grote projecten sterk afhankelijk van persoonlijke kwaliteit van de betrokken medewerkers en is de kwaliteit van het proces onvoldoende geborgd. De gemeente hanteert twee werkwijzen om risico s van grondexploitaties te inventariseren. Bij het bepalen van de risico s en beheersmaatregelen voor het project Waterfront organiseert de gemeente multidisciplinaire bijeenkomsten waarbij de risico s worden besproken en indien nodig externe expertise wordt ingezet. Voor het bepalen van de risico s van de andere grondexploitaties rekent de planeconoom van het project een gevoeligheidsanalyse door. Bij deze projecten worden geen risicosessies gehouden zoals bij het project Waterfront. In de toolbox voor projectmatig werken is weliswaar de RISMAN-methode voor risicobeheersing opgenomen, maar deze wordt niet navolgbaar gebruikt voor het project Waterfront of navolgbaar ingezet bij de gevoeligheidsanalyses. C11. Het proces van risico-inventarisatie en -management bij Waterfront vindt op een gestructureerde en multidisciplinaire wijze plaats. Dit wijkt af van de werkwijze bij andere grondexploitaties. De gemeente hanteert twee verschillende manieren om de risico s van de grondexploitaties te koppelen aan de middelen en mogelijkheden om de financiële impact van risico s op te vangen. Bij Waterfront worden alle gekwantificeerde risico s bij elkaar opgeteld. Bij het kwantificeren van de risico s van Waterfront zijn meerdere jaren grote risico s P.M. geraamd. Alhoewel is vermeld dat deze risico s substantieel zouden zijn, zijn deze P.M. risico s in de kwantificering dus in feite beschouwing gelaten. Tegenover dit totaal aan risico s dient voldoende weerstandscapaciteit te staan om de risico s op te vangen. Bij de overige grondexploitaties waaronder die van Drielanden en Lorentz III wordt 5% van de nog te realiseren opbrengsten of kosten als weerstandsvermogen aangemerkt, voor zover dit bedrag hoger is dan de verwachte winst. Aan deze inschatting liggen geen risicosessies of kwantificering van de risico s ten Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 8

12 grondslag. Hiermee is voor de tweede categorie grondexploitaties de inventarisatie van de risico s niet gekoppeld aan een doorlopende systematiek van risicomanagement. Het is van belang voor een gemeenteraad om inzicht te hebben in de risico s van grondexploitaties en de koppeling met het weerstandsvermogen. Daarbij dient de gemeenteraad te kunnen vertrouwen op de onderliggende systemen van risico-inventarisaties en risicomanagement. Door risico s als P.M. te benoemen en niet te kwantificeren in het project Waterfront, en door het ontbreken van een doorlopende systematiek van risicomanagement bij de overige grondexploitaties, zijn risico s van grondexploitaties onvoldoende inzichtelijk. Hierdoor is de raad onvoldoende in staat een oordeel te geven over de haalbaarheid van ruimtelijke ambities. C12. De vertaling van de risico s naar het benodigd weerstandsvermogen is niet transparant. Gezien de grote impact van deze berekening op de reserves en middelen van de gemeente Harderwijk moet de raad inzicht hebben in de wijze waarop dit bedrag tot stand komt. Het ontbreken van een eenduidige systematiek voor alle grondexploitaties draagt bij aan het gebrek aan transparantie. Als gevolg hiervan is de raad onvoldoende in staat een oordeel te geven over de haalbaarheid van ruimtelijke ambities. 2.2 / Aanbevelingen Op basis van het onderzoek, de conclusies en de visie op de sturing en controle van grondbeleid komt de rekenkamercommissie van Harderwijk tot de volgende aanbevelingen: A1. De gemeenteraad dient het college op te dragen de Nota grondbeleid aan te vullen. De gemeenteraad dient deze aanvullingen expliciet vast te stellen en middels een appendix aan de Nota grondbeleid toe te voegen. Daarbij dient expliciet de rol van de gemeenteraad vastgelegd te worden bij: 1) het planproces van (grote) ruimtelijke projecten en de go-/no go-momenten in deze processen. Het planproces zoals beschreven in de toolbox projectmatig werken kan hierbij als uitgangspunt dienen. Ter aanvulling op de omschrijving van het planproces in de toolbox dient de rol van de raad omschreven te worden bij: i. Initiatieffase Raad beslissingsbevoegd voor eventueel benodigd voorbereidingskrediet ii. iii. iv. Definitiefase Raad beslissingsbevoegd voor voorbereidingskrediet en Kaderbesluit; Ontwerpfase Raad beslissingsbevoegd bij ontwerp stedenbouwkundig plan (VO en/of DO), bouwplan of infrastructuurplan bij grote projecten; Voorbereidingsfase Raad beslissingsbevoegd voor kredietaanvragen in kader uitvoeringsbesluit 2) de vaststelling van de (actualisaties van) grondexploitaties: de gemeenteraad dient actief geïnformeerd te worden door het college over de actualisaties van de grondexploitaties (zie ook aanbeveling A2); 3) de afwegingen van de inzet van de instrumenten voor grondbeleid; de gemeenteraad dient door het college geïnformeerd te worden over de inzet van instrumenten voor grondbeleid, achteraf bij kleine projecten en grondexploitaties, vooraf bij grote projecten en grondexploitaties (niet alleen majeure projecten); 4) het aanwijzen van grondexploitaties als majeure projecten: de gemeenteraad dient jaarlijks in samenspraak met het college een afweging te maken welke lopende en geplande projecten als majeur project aangewezen dienen te worden. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 9

13 A2. De raad dient het college op te dragen de gemeenteraad uitgebreider te informeren over de risico s ten aanzien van de grondexploitaties (zowel op portefeuilleniveau als, voor de grootste projecten, op projectniveau). Deze informatie dient inzichtelijk te maken: / welke risico s aan de grondexploitaties zijn gerelateerd; / de kansen dat de risico s zich voordoen; / de (financiële) gevolgen van de risico s; / de maatregelen die de gemeente neemt om de risico s te beheersen (zowel financieel als niet-financieel); / de mogelijkheden die de gemeente heeft om bij te sturen; / de wijze waarop de risico s financieel worden afgedekt; / de wijze waarop de benodigde weerstandscapaciteit is berekend. Deze afspraken kunnen worden opgenomen in de appendix op de Nota Grondbeleid zoals beschreven in aanbeveling A1. A3. De raad dient het college op te dragen de gemeenteraad actiever te betrekken bij de actualisaties van de grondexploitaties. Ter aanvulling op het ter inzage liggen van de grondexploitaties dient het college een informatieve sessie te houden waarop de actualisaties worden toegelicht. Het college dient hierbij een toets uit te voeren op de begrijpelijkheid en toegankelijkheid van de informatie. Hierbij dienen ten minste aan bod te komen: / de geraamde en gerealiseerde uitgifte; / de veranderingen in de looptijd van grondexploitaties; / de veranderingen in het financiële resultaat van de grondexploitaties; / de veranderingen en eventuele financiële consequenties van de risico s van de grondexploitaties. A4. De raad dient het college op te dragen in de planning-en-controldocumenten van de gemeente de koppeling tussen de geplande bouwcapaciteit uit de structuurvisie, de gerealiseerde bouwcapaciteit in de afgelopen jaren en de planning van de bouwcapaciteit in de komende jaren expliciet op te nemen. Ook voor de uitgifte van industrie- en bedrijventerreinen is dit aan te raden. Hiermee kan de raad zich een beeld vormen in hoeverre de eerder gevormde ruimtelijke ambities worden gerealiseerd, hierbij moet de raad dan ook worden meegenomen in de financiële consequenties en moeten verbindingen worden gelegd tussen de programmadoelstellingen en de uitkomsten. Hierbij kan gedacht worden aan een overzicht dat in ieder geval de onderstaande informatie bevat: Complex Geplande Uitgifte NCW in jaar NCW in jaar Geplande Geplande Ontwikkeling uitgifte in jaar X (m 2 of gerealiseerd in jaar X (m 2 X-1 X looptijd in jaar X-1 looptijd in jaar X risico s in van jaar X-1 aantal) of aantal) naar jaar X De Harder Prinsenhof Drielanden- West gem. Waterfront fase 2 [ ] Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 10

14 A5. De raad dient het college op te dragen (vanuit de inhoudelijke verantwoordingsrelatie) bij aanpassingen in programmering of uitgiftetempo van een grondexploitatie (zowel in volume, type, als kwaliteit) de gemeenteraad uitleg te geven over de samenhang van deze aanpassingen met de andere grondexploitaties in de gemeente Harderwijk, de relatie met de structuurvisie en het Kwaliteit Woningbouw Programma (KWP). A6. De raad dient het college op te dragen de uitwerking van het risicoprotocol uiterlijk in 2013 vast te stellen. De gemeenteraad dient bij de besluitvorming over het risicoprotocol actief betrokken te worden. In het risicoprotocol dient de gemeente ten minste: / het proces van het inventariseren en managen van risico s vast te leggen en de criteria die bepalen welke werkwijze voor welke grondexploitatie van toepassing is. Voor projecten waar majeure risico s spelen kan de gemeente aansluiten bij de multidisciplinaire werkwijze bij het Waterfront; / de systematiek van de kwantificering van risico s en vertaling naar het benodigd weerstandsvermogen te verbeteren ten opzichte van de gehanteerde systematiek bij Waterfront. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 11

15 3 Reactie college van B&W Rekenkamercommissie t.a.v. de heer drs. Ch. Leeuwe Postbus AC Harderwijk datum: 17 juli 2013 ons kenmerk: U uw brief van: uw kenmerk: onderwerp: bestuurlijke reactie rekenkamercommissierapport Grondbeleid Geachte heer Leeuwe, Als algemene opmerking willen wij opmerken wij de keuze van het rekenkameronderzoek naar grondbeleid zeer waardevol vinden. Juist in deze moeilijke economische tijd blijft het van belang om ruimtelijke opgaven binnen de gemeente uitvoerbaar en gelijktijdig beheersbaar te houden. Op basis van de conclusies in het rekenkamerrapport blijkt dat het grondbeleid en de uitvoering daarvan in het algemeen op orde is. Dat laat onverlet dat het college zich ervan bewust is dat continu gewerkt moet worden aan het versterken van de beheersing van de projecten en plannen, die onder de noemer van het gemeentelijk grondbeleid worden opgepakt. Daarvoor heeft het college een aantal initiatieven in gang gezet. Deze sluiten uitstekend aan bij de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Aan de meeste aanbevelingen wordt gewerkt. Daarnaast is het college uiteraard bereid uitvoering te geven aan de resterende aanbeveling, indien de raad de opvatting van de rekenkamercommissie deelt. In de onderstaande tekst wordt in detail ingegaan op de conclusies en aanbevelingen in het rapport. Conclusies Beleidskader Beleidskader: De rekenkamercommissie geeft aan dat de gemeenteraad in de Nota grondbeleid nadrukkelijk gekozen heeft voor een faciliterend grondbeleid maar dat de tekst in het beleidskader wel de mogelijkheid biedt om op termijn weer naar een actief grondbeleid over te stappen. De keuze voor de meest geschikte ontwikkelstrategie plaatst de gemeenteraad bij het college. Als college willen wij aan bovenstaande informatie toevoegen dat de raad de Nota Grondbeleid heeft vastgesteld en daarmee het kader voor de uitvoering van het grondbeleid. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 12

16 In de nota is opgenomen dat de algemene richting van het grondbeleid verschuift van actieve productie naar facilitaire productie. Daarnaast is de koers van de gemeente door vertaald in zeven onderscheiden rollen die de gemeente kan innemen. Een voorbeeld: voor rol 2 actieve regie / actieve productie (actief grondbeleid) is de koers de gemeente maakt de bestaande projecten verstandig af. In nieuwe gevallen kan de gemeente voor deze vorm kiezen bij groot maatschappelijk rendement. In de uitvoering van het grondbeleid wordt de keuze voor één rol of meerdere in combinatie toe te passen rollen voor een project of gebied onderbouwd en verantwoord door middel van een ontwikkelingsstrategie. Deze keuze wordt met diverse achtergronden toegelicht en vastgesteld door het college. Indien de ontwikkelingsstrategie afwijkt van de hiervoor beschreven koers (paragraaf 3.1 Nota Grondbeleid ) wordt afgeweken van het door de raad aangegeven kader en zal het college deze afwijking ter goedkeuring aan de raad voorleggen. C1: Wij ondersteunen de conclusie dat het grondbeleid en het beleid voor het weerstandsvermogen voldoet en regelmatig wordt bijgesteld waarmee bewust en tijdig wordt ingespeeld op actuele ontwikkelingen. C2: De opmerking van de rekenkamercommissie over de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad nemen wij mee door de informatie van de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad nadrukkelijker vanuit het perspectief voor de raad weer te geven in een toe te voegen appendix aan de Nota Grondbeleid C3: Wij zijn blij met de constatering van de rekenkamercommissie dat het college de raad op een goede manier informeert. Sturing en controle C4: Wij onderschrijven de conclusie dat het projectmatig werken geborgd is binnen de gemeentelijke organisatie. Daarnaast willen wij hier aan toevoegen dat in de Nota grondbeleid het volgende actiepunt is opgenomen uitwerken van beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement binnen verschillende projectfasen van het projectmatig werken. Bij uitwerking van dit onderdeel wordt per afzonderlijke projectfase vastgelegd welke informatie wordt aangeboden aan de raad en welk kader wordt vastgesteld door de raad. Het project Waterfront is overigens, anders dan de rekenkamercommissie opmerkt, niet aangemerkt als een majeur project maar wordt in de praktijk wel terdege als een majeur project opgepakt. C5: Zoals in de toelichting bij conclusie C4 is aangegeven is in de Nota grondbeleid als actiepunt opgenomen het uitwerken van beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 13

17 binnen verschillende projectfasen van het projectmatig werken. Bij uitwerking van dit onderdeel wordt per afzonderlijke projectfase vastgelegd welke informatie wordt aangeboden aan de raad en welk kader wordt vastgesteld door de raad. Binnen de huidige rolverdeling tussen raad en college is in onze visie geen sprake van onderbelichting in de rol van de raad en is voldoende aandacht voor bijvoorbeeld het tijdig aanvragen van kredieten. C6: Bij de begeleidende tekst van C6 merken wij op dat in het voorjaar van 2013 is gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad mede vanwege de steeds grotere financiële gevolgen van marktontwikkelingen op het resultaat. Dergelijke informatiebijeenkomsten zullen jaarlijks plaatsvinden waarbij de theorie van het grondbeleid wordt toegelicht, een terugblik plaatsvindt van resultaten en ontwikkelingen in het afgelopen jaar en een doorkijk wordt gemaakt naar de toekomst aan de hand van herziene grondexploitatieresultaten en risico-analyses. De informatievoorziening van de grondexploitaties wordt afgestemd op het risicoprofiel waarbij dus de meest aandacht uit gaat naar grondexploitaties met de grootste risico s. C7: Wij onderschrijven deze conclusie en merken op dat het voortdurend onze aandacht heeft om de raad voldoende op de hoogte te houden. Bij een toenemend risicoprofiel van grondexploitaties vindt de informatievoorziening intensiever plaats analoog aan het Waterfront. C8: Zoals bij de toelichting op C6 aangegeven is het college in het voorjaar van 2013 gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Deze informatievoorziening zal ten minste jaarlijks plaatsvinden. Zoals bij C6 en C7 aangegeven zal de intensiteit van de informatievoorziening worden afgestemd op het risicoprofiel. Wij waarderen de constatering dat de kwaliteit van de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van de grondexploitaties op orde is. In de rapportage wordt aangegeven dat in de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van grondexploitaties de elementen uit de toolbox projectmatig werken niet expliciet aangetroffen zijn. Een verklaring hiervan is dat het project Lorentz II voornamelijk is uitgevoerd in de periode voor de totstandkoming van de toolbox. Project Waterfront gaat zelfs uitvoeriger te werk. C9: Over deze conclusie willen wij opmerken dat voor het informeren van de raad over de relatie tussen de gestelde doelen en ambities uit de structuurvisie en de planning van woningbouw en uitgifte van bedrijventerrein de (herziening van de) grondexploitatie niet het juiste instrument is. Informatievoorziening over de voortgang van projectdoelstellingen en beleidsopgaven vindt hierover afzonderlijk plaats. Wij zullen met name voor de projecten met de hoogste risico s zoals Drielanden- West en Lorentz III sterker inzetten op informatievoorziening aan de raad. Uiteraard vindt de financiële vertaling vervolgens in de grondexploitatie plaats inclusief bijbehorende risico s. Tevens willen wij opmerken dat in de nota Grondbeleid is vastgelegd dat bij elk bestuurlijk Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 14

18 voorstel met een effect op de grondexploitatie het volgende wordt opgenomen: (update van) een risicoanalyse, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente, en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst. Financiële risicobeheersing C10: Wij delen de mening dat het van belang is om een risico-protocol uit te werken en hebben dit ook vastgelegd in de Nota Grondbeleid Op dit moment vindt uitwerking plaats van het risicoprotocol conform planning in de nota grondbeleid (2013). C11: Wij onderschrijven de conclusie en willen daar aan toevoegen dat door uitwerking van het risico-protocol, zoals toegelicht bij C10, de aanpak en uitwerking van risico-analyses wordt vastgelegd. Wij hebben een andere mening wat betreft het opgenomen risicobedrag binnen project Waterfront. In 2009 heeft bureau Balance een Monte Carlo analyse van de risico s uitgevoerd. Dat resulteerde in een zelfde bedrag aan risico s als bij de gemeentelijke benadering. Daarmee is voldoende indicatie verkregen over de juistheid van de raming. C12: Wij delen de mening dat het wenselijk is om P.M. posten zo veel mogelijk te beperken maar willen daar aan toevoegen dat deze wel degelijk nuttig zijn om melding te maken van het risico wanneer nog geen bedrag is te geven. Wij delen de mening niet dat de risico s onvoldoende inzichtelijk zijn en dat de vertaling van de risico s naar het weerstandsvermogen niet transparant is. Bij wijze van spreken kan de raad de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen narekenen. Voor grondexploitaties wordt op basis van de huidige systematiek één algemene vuistregel gehanteerd (5% norm) en voor het Waterfront wordt een specifieke risicoberekening gemaakt. Op deze wijze wordt eenduidig en transparant inzicht gegeven in het met risico s gepaard gaande vermogensbeslag. Overigens heeft de gemeenteraad op 4 juli 2013 een motie aangenomen waarin het college wordt gevraagd alle grondexploitaties voortaan op 1 januari van het lopende jaar vast te stellen. Daaraan zullen wij uitvoering geven. Aanbevelingen: Ondanks dat het niet onze bevoegdheid is om te antwoorden voor de raad willen wij op voorhand aangeven dat wij bereid zijn om uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de gemeenteraad. A1-1: Wij ondersteunen deze aanbeveling en merken op dat deze overeen komt met het actiepunt paragraaf 4.2, punt 4 in de nota grondbeleid Wij nemen de suggesties van de rekenkamercommissie voor de rol van de raad per projectfase in overweging mee bij de uitwerking van het hiervoor genoemde actiepunt. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 15

19 A1-2: Inmiddels geven wij uitvoering aan deze aanbeveling. Naast structurele informatievoorziening over het Waterfront is het college is in het voorjaar van 2013 gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. A1-3: Wij nemen deze aanbeveling over maar merken op dat deze werkwijze de laatste jaren in de praktijk plaatsvindt. A1-4: Indien de raad, zoals eerder raad gegeven deze aanbevelingen overneemt zullen wij uitvoering geven bij de start of een scobe-wijziging van een project. A2: Als college werken wij op dit moment aan deze aanbeveling door uitwerking van het actiepunt (actiepunt 4.3, punt 4) uit de Nota Grondbeleid waarin is opgenomen dat vanaf 2013 voor alle grondexploitaties risico-analyses worden opgesteld. Daarnaast wordt een risicoprotocol uitgewerkt waarin wordt beschreven op welke wijze jaarlijks een risico-analyse wordt opgesteld. Het risicoprotocol zal ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. Hiermee worden de kaders van de risicoberekening vastgesteld door raad. Ten aanzien van de wijze waarop risico s worden afgedekt c.q. het weerstandsvermogen wordt berekend, verwijzen wij naar de nota weerstandsvermogen. Het college geeft vervolgens uitvoering aan de risicoberekeningen. Het college zal de raad actief informeren over de risico s tijdens de informatiebijeenkomsten over grondexploitaties. A3: Wij gaan mee in deze aanbeveling en merken op dat wij in het voorjaar van 2013 zijn gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Deze informatiebijeenkomst zal jaarlijks plaatsvinden waarbij de theorie van het grondbeleid wordt toegelicht, een terugblik plaatsvindt van resultaten en ontwikkelingen in het afgelopen jaar en een doorkijk wordt gemaakt naar de toekomst aan de hand van herziene grondexploitatieresultaten en risico-analyses. Hierbij wordt tevens de voorgestelde informatie meegenomen: - de geraamde en gerealiseerde uitgifte; - de veranderingen in de looptijd van de grondexploitaties; - de veranderingen in het financiële resultaat van de grondexploitaties - de veranderingen en eventuele financiële consequenties van de risico s van de grondexploitaties. A4: Wij zullen uitvoering geven aan deze aanbeveling. A5: Wij onderschrijven deze aanbeveling voor zover we daar niet buiten onze kaders gaan. A6: Het risicoprotocol wordt conform planning uit de nota grondbeleid uitgewerkt in Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 16

20 Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders, de heer R.H. Tink secretaris de heer H.J. van Schaik burgemeester Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 17

21 4 Nawoord opdrachtgever De rekenkamercommissie heeft met waardering kennisgenomen van de uitgebreide reactie van het college (17 juli 2013, U ) op het hierbij aangeboden rapport "Onderzoek grond (exploitatie) beleid". Het college kan zich in grote mate vinden in de conclusies en aanbevelingen. Dat verheugt ons. Wij zullen ons uiteraard graag vergewissen van de implementatie van de conclusies en aanbevelingen. Naar aanleiding van de reactie van het college maken wij nog een aantal opmerkingen. 1. Met het college gaan wij er vanuit dat de gemeenteraad dit rapport zal aanvaarden als richtsnoer voor verder beleid. De raad is na aanvaarding van het rapport ook aan zet (zie de formulering in de zes aanbevelingen)! Zie ook verder op in ons Nawoord. Het is niet voor niets dat in deze zes aanbevelingen de formulering gekozen wordt dat de raad de uitwerking van de aanbevelingen aan het college opdraagt. Ook verwijzende naar eerdere rapporten van de rekenkamercommissie (o.a. Onderzoek Voorzieningen Drielanden-juni 2009 en Onderzoek budgetrecht Regio Noord Veluwe-april 2010) merken wij opnieuw op dat de gemeenteraad initiatief rijk(er) kan en moet zijn als het gaat om de invulling van haar kaderstellende rol. Het college constateert terecht zij niet kan antwoorden voor de raad; tegelijkertijd is het goed te lezen dat "het college bereid is om uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de gemeenteraad". 2. Wij waarderen het collegecommentaar bij de conclusies Ten aanzien van C3 merken wij op dat het college deze conclusie iets te positief in haar richting uitlegt. Wij trokken de conclusie dat de raad heeft gekozen "voor een rol op afstand" en het aan het inschattingsvermogen van het college overlaat de raad op de goede momenten mee te nemen". 3. Wij hebben het Waterfront aangemerkt als een majeur project. Wij baseren onze opvatting op de gemeentelijke notitie "(Samen) spelregels hoe te handelen bij Majeure projecten" van maart Bij de begripsbepaling Majeure projecten worden het Waterfront, de GSO-wijkaanpak en Drielanden genoemd. Wel zijn we het met het College eens als zodanig het Waterfront als een majeur project te zien. 4. Ten aanzien van C6 is de rekenkamercommissie verheugd om te horen dat is gestart met informatievoorzieningen van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Wij willen hierbij wel de opmerking plaatsen dat de kwaliteit van de informatievoorziening in relatie staat met de actualiteit van de grondexploitatiecijfers. Het is daarom van belang, en zeker in deze economisch onzekere tijden, om gebruik te maken van recente cijfers. Op deze manier wordt het de gemeenteraad mogelijk gemaakt om zijn controlerende taak beter en weloverwogen tot uitvoering te brengen. 5. In C9 gaat het college terecht in op de informatievoorziening aan de raad. Toch hebben wij een wat verdergaande conclusie geformuleerd, dat het niet alleen gaat om deze noodzakelijke informatievoorziening, maar juist om de beoordeling van de samenhang van de informatie. Doelen en ambities, de planning van de woningbouw, de uitgifte van bedrijventerreinen en risico's en beheersing van de grondexploitaties moeten in een samenhangend kader aan de raad gepresenteerd worden. Juist dat samenhangende karakter, dat meer is dan separate informatievoorziening, maakt het een alerte gemeenteraad mogelijk een juist politiekbestuurlijk oordeel te geven. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 18

22 6. Wat wij in C11 bedoelden te zeggen is dat een eenduidige systematiek voor alle grondexploitaties het de gemeenteraad mogelijk en meer mogelijk maakt vergelijkenderwijs een oordeel te geven over alle ruimtelijke ambities van de gemeente. 7. Wat de rekenkamercommissie in C12 bedoelde te zeggen is dat P.M. risico s wel benoemd worden, maar buiten beschouwing worden gelaten bij de kwantificering van de risico s. Dit zorgt ervoor dat de vertaling van de risico s naar het benodigd weerstandsvermogen niet transparant is en wordt het de gemeenteraad bemoeilijkt om een weloverwogen afweging te maken bij de inzet van de reserves en begrotingsruimte. 8. Wij waarderen het dat het college proactief ingaat op onze aanbevelingen. Tot slot merken wij op dat dit rapport bij het college in goede aarde is gevallen en de rapportage voortvarend uitgewerkt wordt. Ook hier geldt opnieuw- we zeiden het eerder- dat een actieve houding van de gemeenteraad in dit dossier het college goed in positie brengt en houdt. De gemeenteraad is daarom nu aan zet! Harderwijk, 24 juli 2013 Namens de rekenkamercommissie, Ch. Leeuwe, voorzitter Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 19

23 Nota van bevindingen Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 1

24 1 Beleidskader Hoofdstuk 1 gaat in op de kwaliteit van de door de raad vastgestelde beleidskaders en de spelregels en procedures zoals die door college en organisatie worden gehanteerd. In dit hoofdstuk behandelen we de onderstaande deelvraag: 1. Wat is de kwaliteit van het door de gemeenteraad vastgestelde beleidskader? 1.1 / Besluit begroting en verantwoording (BBV) Het Rijk stelt middels de Gemeentewet eisen aan de uitwerking van begrotingen en jaarstukken van gemeenten. Deze eisen zijn sinds 2004 uitgewerkt in het Besluit begroting en verantwoording (BBV). In het BBV is opgenomen dat een begroting van een gemeente o.a. een Paragraaf grondbeleid en een Paragraaf weerstandsvermogen dient te bevatten. De Paragraaf weerstandsvermogen van een gemeente dient in ieder geval te bevatten: / een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; / een inventarisatie van de risico s; / het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico s. De Paragraaf grondbeleid van een gemeente bevat conform het BBV ten minste: / een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; / een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; / een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; / een onderbouwing van de geraamde winstneming; / de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken. Hoewel dit formeel eisen zijn aan de begrotingsparagrafen, kunnen gemeenten ervoor kiezen (een deel van) het beleid op te nemen in aparte beleidsnota s. In hoeverre de beleidskaders van de gemeente Harderwijk voldoen aan deze eisen, komt in de volgende paragrafen aan bod. 1.2 / Financiële verordening In de Financiële beheersverordening 2011 heeft de raad de algemene spelregels vastgesteld over de wijze waarop de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol door het college wil worden ondersteund. Grondbeleid Ten aanzien van het grondbeleid heeft de gemeenteraad in artikel 22 van de financiële verordening de onderstaande uitgangspunten vastgelegd: 1. Het college biedt ten minste eens in de vier jaar een (bijgestelde) Nota grondbeleid aan ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt aandacht besteed aan: Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 2

25 a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert. 2. In de Paragraaf grondbeleid van de begroting en de jaarstukken wordt ingegaan op de uitvoering van de Nota grondbeleid. 1 Met deze uitgangspunten heeft de raad dus vastgelegd dat het beleid is vastgelegd in een Nota grondbeleid. De documenten in de planning-en-controlcyclus omvatten slechts de uitvoering. Weerstandsvermogen Naast kaders voor het grondbeleid heeft de raad in artikel 17 van de financiële verordening de uitgangspunten vastgesteld voor de omgang met risico s en de mogelijkheden om de financiële effecten van deze risico s op te vangen. Het college dient volgens deze bepalingen ten minste eens in de twee jaar een (bijgestelde) Nota van weerstandsvermogen aan te bieden (in de oude financiële beheersverordening stond deze termijn op eens in de vier jaar). Deze nota dient onder meer in te gaan op risicomanagement en het opvangen van risico s door middel van verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of andere wijze. Het college dient volgens de bepalingen in de financiële verordening in de Paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en het jaarverslag aan te geven wat de risico s van materieel belang zijn en een inschatting van de kans dat deze risico s zich voordoen. In diezelfde paragraaf dient het college aan te geven wat de weerstandscapaciteit van de gemeente is en in hoeverre schaden en verliezen als gevolg van de risico s van materieel belang met de weerstandscapaciteit opgevangen kunnen worden. 2 In de toelichting op de verordening staat dat bij risico s van materieel belang gedacht kan worden aan onder meer tegenvallende resultaten uit grondexploitaties. 3 Ook voor de omgang met risico s en het weerstandsvermogen dient de Nota weerstandsvermogen het beleid te bevatten. Net als bij de kaders voor het grondbeleid gaat de paragraaf in de begroting in op de uitvoering. 1.3 / Beleidskader grondbeleid De kaders voor de omgang met grond beleid en grondexploitaties zijn conform de Financiële verordening vastgelegd in de Nota grondbeleid. In 2012 is de meest recente Nota grondbeleid verschenen als opvolger van de Nota grondbeleid uit Omdat de onderzoeksperiode een deel van de periode van de oude nota omvat, gaan we bij de verschillende onderdelen kort in op de verschillen tussen de nota uit 2009 en de nota uit Visie en instrumenten: van actief naar facilitair grondbeleid In de Nota grondbeleid legt de gemeenteraad een relatie tussen de ruimtelijke ambities enerzijds en het grondbeleid anderzijds. In de visie van de gemeente Harderwijk is het grondbeleid dienend aan de ruimtelijke ambities zoals de raad deze in de structuurvisie en in 2013 in de programma s 2 Aantrekkelijke stad en 5 Waterfront heeft vastgelegd. In de Nota grondbeleid van 2009 is deze relatie nog grotendeels actief, dat wil zeggen dat de gemeente Harderwijk met name middels een actief grondbeleid de ruimtelijke ambities van de gemeente wil realiseren. In de Nota grondbeleid van 2012 legt de gemeente Harderwijk de nadruk meer op facilitair grondbeleid (zie uitleg hierna). 1 Financiële beheersverordening gemeente Harderwijk 2011, vastgesteld 9 december Financiële beheersverordening gemeente Harderwijk 2011, vastgesteld 9 december 2010, Artikel 17 lid 1t/m3 3 Idem, p.18 Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 3

26 De gemeente Harderwijk beschikt net als andere gemeenten in Nederland over diverse instrumenten in het kader van het grondbeleid: actief grondbeleid, publiek-private samenwerking (PPS) en een faciliterend grondbeleid. Bij actief grondbeleid koopt de gemeente gronden aan, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt bouwrijpe gronden aan derden. Kenmerkend hiervoor is dat de gemeente de ontwikkeling en verkoop van bouwrijpe gronden voor eigen rekening en risico uitvoert. Bij facilitair grondbeleid speelt de gemeente geen rol als eigenaar van de grond. Het realiseren van bepaalde bestemming wordt overgelaten aan eigenaren en/of marktpartijen. De gemeente kan nog invloed uitoefenen op de ontwikkeling van de gronden middels het bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan en het exploitatieplan. Het uitgangspunt in zowel de nota grondbeleid 2009 als de nota grondbeleid 2012 is dat per situatie moet worden afgewogen welke van deze vormen van grondbeleid de geëigende procedure is. In algemene zin is in 2012 in vergelijking met 2009 de voorkeur verschoven naar faciliterend grondbeleid. In 2009 stelt de gemeenten nog dat het verstandig is waar mogelijk en wenselijk uit te blijven gaan van een actief grondbeleid. 4 In 2012 staat dat het grondbeleid verschuift van actieve productie naar facilitaire productie. 5 Echter, indien er sprake is van een groot maatschappelijk rendement kan de gemeente er alsnog voor kiezen een actieve benadering te kiezen. 6 Rolinvulling gemeente Naast de vorm van productie van grondbeleid onderscheidt de gemeente Harderwijk ook de vorm van regie die de gemeente kan toepassen. De regietaak van de gemeente draait om taken als het maken van ontwikkelingsvisies, onderscheiden en stimuleren van deelprojecten en het inzetten van een exploitatieplan als instrument. De gemeente kan hierbij opteren voor een vorm van actieve regie (op zoek naar kansen en mogelijkheden) en van reactieve regie (reageren op initiatieven van derden die zich voordoen). De combinatie van vormen van regie en productie leidt tot een aantal rollen, die de gemeente kan vervullen al naar gelang de omstandigheden en ambities. In de Nota grondbeleid 2012 die is vastgesteld door de raad zijn deze rollen omschreven en gewaardeerd. Het uitgangspunt is dat per geval (project of gebied) de gemeente een unieke afweging zal maken voor de te hanteren vorm van grondbeleid en de houding van de gemeente in de ruimtelijke opgave. Tegelijkertijd geeft de rolomschrijving een waardering mee voor bepaalde rollen in gegeven situaties. 4 Nota grondbeleid 2009, p.15 5 Nota grondbeleid , p.25 6 Nota grondbeleid , p.26 Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 4

27 Figuur 1 Ontwikkelstrategieën grondbeleid 7 Om deze rollen in te vullen beschikt de gemeente Harderwijk over een groot aantal instrumenten voor het grondbeleid. Voorbeelden van deze instrumenten zijn strategische grondverwerving, onteigening, de wet voorkeursrecht gemeenten, grondprijsbeleid, exploitatieplannen, kostenverhaal en baatbelasting. Wat opvalt uit de beschrijvingen van de instrumenten is dat deze sterk zijn gericht op de uitvoering door gemeentelijke organisatie en onder meer ingaan op te volgen procedures, welke verantwoordelijkheden bij de organisatie liggen en welke bij externe partijen en welke processen op elkaar afgestemd dienen te worden. De keuze voor de te hanteren rol en instrumenten wordt uiteindelijk vastgelegd in een voorstel voor een ontwikkelstrategie bij de start van een visie of project. 8 De ontwikkelstrategie maakt duidelijk hoe de gebiedsontwikkeling in de tijd tot realisatie dient te komen. Het is de verantwoordelijkheid van het college om de ontwikkelstrategie vast te stellen. Rolverdeling raad college De bevoegdheden tussen raad en college zijn langs dualistische lijnen georganiseerd: de politieke sturing op hoofdlijnen en de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van een visie op het grondbeleid berusten bij de raad. 7 Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p Nota grondbeleid , De nieuwe koers, vastgesteld 24 juli 2012, pg. 5. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 5

28 Het is de verantwoordelijkheid van het college om het grondbeleid nader vorm te geven en te concretiseren, waaronder met name de inzet van instrumenten en het aangaan van onroerendgoedtransacties. Het college bepaalt per project of gebied welke vorm van regie en productie wordt gekozen. Ook is het college bevoegd om de (jaarlijks geactualiseerde) exploitatieopzet vast te stellen. 9 De gemeenteraad wordt vooraf geraadpleegd over de ontwikkelingsstrategie bij majeure gebiedsontwikkelingen en achteraf geïnformeerd bij de ontwikkelingsstrategie bij andere gebiedsontwikkelingen. 10 De herziening van grondexploitaties vindt jaarlijks plaats. Het college stelt de geactualiseerde grondexploitaties vast en biedt deze ter inzage (via de gesloten trommel) aan de gemeenteraad aan. In dien de raad dit wenst, kan de raad uitleg over en inzicht in de grondexploitaties krijgen door behandeling in een vertrouwelijke commissie. De raad kan hiertoe een verzoek in dienen bij het college. Het college plant vervolgens een besloten commissie in. Het college heeft hiermee een vrij eigenstandige rol bij het vaststellen van de ontwikkelingsstrategie en de exploitatieopzet en dient de raad hierbij actief te informeren. In het beleidskader heeft de raad hiervoor geen waarborgen (criteria voor totale verwachte investeringen in, type ontwikkelstrategie et cetera) opgenomen. Het is dus de verantwoordelijkheid van het college om naar eigen inschatting zorg te dragen voor een goede informatievoorziening aan de raad. Wel is in de nota grondbeleid 2012 expliciet opgenomen dat over fundamentele wijzigingen in het grondbeleid separaat besluitvorming plaatsvindt door de raad. 11 De raad moet bij het ter beschikking stellen van kredieten voor de grondexploitaties altijd een afweging kunnen maken of hij de risico s en aannames in de door het college vastgestelde exploitatieopzetten onderschrijft. In de Nota grondbeleid kondigt het college aan dat in 2013 een onderzoek zal plaatsvinden naar de verschillende mogelijkheden van kredietverstrekking door de raad bij grondexploitaties om zo transparant en efficiënt mogelijk te kunnen werken. 12 Verder legt het college in de planning-en-controlcyclus verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De informatie hierover is opgenomen in de Paragraaf grondbeleid. Tussentijdse winstneming Bij een tussentijdse winstneming is sprake van het uit de grondexploitaties nemen van winsten voordat het project of grondexploitatie geheel afgerond of gesloten is. Winstneming is alleen toegestaan als de gerealiseerde inkomsten de gerealiseerde kosten overstijgen en er dus gerealiseerde winst in de grondexploitaties zit. Voorwaarde is dat de tussentijdse prestaties waarop de gerealiseerde winsten zijn gebaseerd, verantwoord te bepalen zijn. Harderwijk hanteert hierbij het principe dat de winst gerelateerd wordt aan de mate waarin verkopen zijn gerealiseerd c.q. kosten zijn gemaakt. Dit betekent bijvoorbeeld dat wanneer 70% van de begrote kosten en opbrengsten is gerealiseerd ook 70% van de winst als gerealiseerd wordt beschouwd. 13 In de Nota grondbeleid is vastgelegd dat de winst zo nodig eerst moet worden aangewend om het weerstandsvermogen op het gewenste peil te brengen. Eventuele overschotten kunnen hierna bij de Kadernota worden bestemd Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p Programmarekening 2011, p Nota grondbeleid , De nieuwe koers, p.30. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 6

29 1.4 / Beleid risicomanagement en weerstandsvermogen Risicomanagement Het beleid ten aanzien van de omgang met risico s en weerstandsvermogen bij de grondexploitaties is deels opgenomen in de Nota grondbeleid, maar ook de Nota weerstandsvermogen bevat relevante bepalingen. De Nota grondbeleid geeft aan op welke momenten raad en college een actuele risicoanalyse moeten krijgen gepresenteerd: / Jaarlijks vindt een actualisatie van risicoanalyses plaats als onderdeel van de herziening van de grondexploitaties (actieve productie en productie via samenwerking). / Bij elk bestuurlijk voorstel met een effect op de grondexploitatie zit (een update van) een risicoanalyse, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst. 15 Op dit moment wordt jaarlijks een risicoanalyse opgesteld voor grondexploitatie Waterfront. Voor de overige grondexploitaties vinden gevoeligheidsanalyses plaats. Hoewel de beleidsnota het belang van de risicoanalyses onderstreept, is de te volgen methodiek, de precieze uitwerking, niet expliciet gemaakt. Het onderscheid tussen gevoeligheidsanalyses en risicoanalyses is bijvoorbeeld niet verwoord. In de Nota grondbeleid 2012 is wel aangekondigd dat in 2013 een risicoprotocol voor grondexploitaties zal worden uitgewerkt, waarin de precieze werkwijze zal worden vastgelegd. Uit de interviews blijkt dat momenteel gewerkt wordt aan het uitwerken van dit risicoprotocol. In hoeverre het risicoprotocol ter vaststelling aan de raad voorgelegd zal worden, is nog onduidelijk. De Nota grondbeleid 2012 meldt verder dat vanaf 2013 risicoanalyses worden opgesteld voor de lopende grondexploitaties. Óók in de Nota grondbeleid 2009 was al vastgelegd dat periodiek systematische analyses dienden plaats te vinden van de risico s van projecten en grondontwikkelingsprocessen: Risico s dienen het hele jaar door te worden gemonitord, kansen geïnventariseerd, beheersmaatregelen onderzocht en voorgesteld. 16 In de interviews is aangegeven dat sinds 2009 bij de actualisaties van de grondexploitaties jaarlijks gevoeligheidsanalyses zijn uitgevoerd, maar dat het risicoprotocol zich richt op het uitwerken van een eenduidige systematiek. Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit van een gemeente betreft de middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. De gemeente Harderwijk hanteert de volgende uitgangspunten bij het bepalen van de weerstandscapaciteit: 17 / Algemene reserves worden gerekend tot de weerstandscapaciteit. / De bestemmingsreserve renteschommelingen wordt niet (meer) gerekend tot de incidentele Weerstandscapaciteit. / Onvoorzien is bedoeld om incidenteel tegenvallers op te kunnen vangen en wordt gerekend tot de Weerstandscapaciteit. / Stille en geheime reserves worden niet gerekend tot de weerstandscapaciteit Nota grondbeleid 2012, p Nota grondbeleid 2009, p Nota weerstandsvermogen , p.7. In de nota staat nog opgenomen dat renteschommelingen wel tot de incidentele weerstandscapaciteit worden gerekend. Ondertussen is dit niet meer het geval, zo heeft de gemeente aangegeven. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 7

30 / Bestemmingsreserves met het doel de dekking van toekomstige investeringen en/of lasten, worden beschouwd als niet vrij aanwendbaar (ook al zijn er nog geen verplichtingen aangegaan) en worden daarom niet gerekend tot de weerstandscapaciteit. / Er is geen ruimte meer in de begroting en daarom is hier ook geen sprake van een weerstandscapaciteit. / De onbenutte belastingcapaciteit wordt in Harderwijk ook niet tot de weerstandscapaciteit gerekend, zolang de verhoging van de OZB boven de macronorm ligt. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen van een gemeente bestaat uit de verhouding tussen de weerstandscapaciteit van een gemeente en de risico s die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie van de gemeente, maar waarvoor geen maatregelen getroffen zijn. In principe moet het zo zijn dat een gemeente er met goed risicomanagement voor zorgt dat reguliere risico s proactief worden herkend en daarvoor beheersmaatregelen en/of voorzieningen worden getroffen. Het weerstandsvermogen heeft vervolgens betrekking op risico s die minder regulier van aard zijn, maar die kunnen leiden tot onverwachte tegenvallers wanneer ze werkelijkheid worden. In 2010 is de Nota weerstandsvermogen vastgesteld. Bij het raadsbesluit is tevens het besluit opgenomen deze nota iedere twee jaar vast te stellen in plaats van iedere vier jaar. In 2012 is vervolgens een nieuwe, geactualiseerde Nota weerstandsvermogen vastgesteld. In de Nota weerstandsvermogen wordt ingegaan op het risicomanagement en het opvangen van risico s, waaronder tegenvallende resultaten van grondexploitaties. Omdat de aard en risico s zo verschillend zijn, maakt de gemeente Harderwijk bij het bepalen van het weerstandsvermogen onderscheid tussen de algemene dienst en het grondbedrijf. 19 Hoofdstuk 3 bevat een uitgebreidere analyse van het risicomanagement. Inventarisatie risico s grondexploitaties In de Nota weerstandsvermogen staat dat voor de grondexploitaties jaarlijks een herziene berekening wordt opgesteld van de nog te verwachte kosten en opbrengsten. Binnen de algemene reserve van het grondbedrijf houdt de gemeente Harderwijk een financiële buffer (vloerbedrag) aan, die varieert met de omvang van de risico s die de gemeente loopt. 20 Voor projecten met een gemiddeld risicoprofiel gaat de gemeente uit van een noodzakelijke buffer van 5% van de nog te realiseren kosten of opbrengsten in de meest actuele exploitatieopzetten, voor zover het verwachte financiële eindresultaat van de individuele grondexploitatie deze 5% niet overstijgt. 21 Bij de Nota weerstandsvermogen worden alle grondexploitaties hiertoe gerekend behalve Waterfront. Ook voor grote projecten als Drielanden-West en Lorentz III hanteert de gemeente dus deze 5%-vuistregel zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van een specifieke risicoanalyse. Het project Waterfront wordt als dermate omvangrijk en bijzonder gezien, dat niet wordt volstaan met de vuistregel van 5%. Voor de grondexploitatie Waterfront wordt daarom wel een specifieke risicoanalyse opgesteld waarop de omvang van het benodigde weerstandsvermogen wordt bepaald. 18 Onder stille reserves verstaat de gemeente eigendommen die voor een lager bedrag op de balans staan dan een mogelijke opbrengstwaarde, onder geheime reserves verstaat de gemeente eigendommen die niet op de balans staan (bijvoorbeeld een volledig afgeschreven gemeentehuis) maar die nog wel een opbrengstwaarde hebben. De precieze waarde van stille reserves is moeilijk eenduidig vast te stellen, aangezien deze erg afhankelijk is van de economische conjunctuur. 19 Nota weerstandsvermogen , p, Nota weerstandsvermogen , december 2011, p De gemeente gaat hierbij uit van de hoogste post. Dit kan dus zowel de kosten als de opbrengsten zijn. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 8

31 Weerstandscapaciteit grondexploitaties In Harderwijk is bij een grondexploitatie pas sprake van een risico, als de 5%-vuistregel een hoger bedrag oplevert dan de geprognosticeerde winst van de grondexploitatie. Het gedeelte van deze 5% waarvoor geen geprognosticeerde winst als dekking kan worden aangewend, dient beschikbaar te zijn in de Algemene reserve van het grondbedrijf. 22 De gemeente Harderwijk heeft in het beleidskader vastgelegd dat het benutten van positieve saldi als dekking van risico s een zeker risico in zich draagt: Het risico bestaat dat een wijziging binnen een GREX, door bijvoorbeeld het aantal woningen te verlagen of een kwaliteitsverbetering in het openbaar terrein door te voeren, ertoe leidt dat de voorgecalculeerde winst onder de 5% komt. In dat geval wordt de buffer binnen de GREX te klein en zal het weerstandsvermogen moeten worden verhoogd / Toetsingskader Ten opzichte van het toetsingskader komt de rekenkamercommissie met betrekking tot het door de raad vastgestelde beleid tot het onderstaande oordeel. Toetsingscriterium Het beleidskader bevat beargumenteerde en eenduidige bepalingen over: a. de instrumenten die de gemeente kan benutten bij de uitvoering van het grondbeleid; b. de rollen en bevoegdheden van raad en college bij de diverse instrumenten van het grondbeleid; c. de (gewenste) relatie tussen het vermogensbeheer van de grondexploitaties en de Algemene reserves en bestemmingsreserves; d. de wijze van risicomanagement en informatievoorziening hierover; e. dat het beleid in lijn is met landelijke wet- en regelgeving. Oordeel a. Komt overeen. De instrumenten staan uitvoerig beschreven in de Nota s grondbeleid en keren terug in de Paragraaf grondbeleid van de begrotingen. b. Komt deels overeen. In de Nota grondbeleid is weinig aandacht voor de rolverdeling tussen raad en college. Het grondbeleid is sterk gericht op de uitvoering door de gemeentelijke organisatie en mist daardoor handvatten voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. c. Komt overeen. In de Nota weerstandsvermogen is deze relatie omschreven en zijn richtlijnen voor de reserves, de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen opgenomen. d. Komt deels overeen. Het risicomanagement is nog sterk in ontwikkeling. In 2013 zal het risicobeleid en risicomanagement verder worden uitgewerkt. e. Komt overeen. De beleidskaders voldoen aan de bepalingen uit het BBV. 22 Nota weerstandsvermogen , december 2011, p Nota weerstandsvermogen , december 2011, p.18. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 9

32 2 Sturing en controle Hoofdstuk twee gaat in op de sturing en controle op het grondbeleid en de grondexploitaties door raad, college en organisatie. Dit hoofdstuk beantwoordt de onderstaande vragen: 2. Op welke wijze is het grondbeleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen? 3. In hoeverre is de uitvoering van het grondbeleid conform vastgesteld beleid en worden procesafspraken en waarborgen nageleefd? 4. Welke informatie ontvangt de raad over de uitvoering van het grondbeleid en grondexploitaties? 5. In hoeverre voldoet de informatievoorziening aan de gestelde eisen (waaronder landelijke wet- en regelgeving, gemeentelijke kaders)? 6. In hoeverre is de raad in staat op basis van de verkregen informatie de beleidskaders te controleren en (indien nodig) bij te stellen? 2.1 / Processen en procedures Projectmatig werken In de Nota grondbeleid 2012 is gesteld dat het grondbeleid ingebed dient te worden in het projectmatig werken. De Nota grondbeleid bevat zelf geen gestandaardiseerde projectfasering voor de besluitvorming over de grondexploitaties. Wel is als voorwaarde opgenomen dat het college voor het openen van een grondexploitatie de ontwikkelstrategie vaststelt, waarin programma s, risico s en inhoudelijk programma nader zijn uitgewerkt. De afgelopen jaren is in Harderwijk de projectgroep Doorontwikkeling projectmatig werken bezig geweest met de ontwikkeling van een meer professionele projectorganisatie. In de nota grondbeleid uit 2012 zijn wel de uitgangspunten van deze projectgroep opgenomen. 24 Voorbeelden van deze uitgangspunten zijn: / de realisatieparagraaf (verankering van kostenverhaal) in structuurvisies wordt opgesteld door afdeling Vastgoed & Wonen; / bij de start van een project en bij (gebiedsgerichte)structuurvisies wordt een ontwikkelingsstrategie opgesteld binnen het projectmatig werken. Dit is een verplichte werkwijze voor uitwerking van het projectplan; Afdeling Vastgoed & Wonen is hierbij penvoerder van de ontwikkelingsstrategie; / een uitwerking van de beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement binnen de verschillende projectfasen van het projectmatig werken; / als standaard werkwijze hanteren dat bij elk bestuurlijk voorstel met een effect op de grondexploitatie een (update van) risicoanalyse bevat, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente, en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst. De gemeente Harderwijk heeft op verschillende manieren interne processen en procedures rondom projectmatig werken vastgelegd. Op het intranet van de gemeente is een aantal toolboxen opgenomen, waarin interne spelregels en procedures staan toegelicht Nota grondbeleid 2012, p Bron: intranet Gemeente Harderwijk. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 10

33 Daarnaast is in reactie op een onderzoek van de rekenkamercommissie uit 2009 een handleiding opgesteld voor het samenspel tussen raad en college bij grote projecten. Toolbox projectmatig werken De toolbox projectmatig werken geeft toegang tot een groot aantal omschrijvingen van procedures en processen die relevant zijn voor de invulling van projectmatig werken. Daarbij biedt de toolbox toegang tot hulpmiddelen, formats en checklists voor projectmatig werken. Onderdeel van de toolbox projectmatig werken is ook het onderdeel risicomanagement. De Toolbox Projectmatig Werken is per 1 september 2009 per besluit geformaliseerd. De afspraken, richtlijnen, procedures en werkwijzen uit deze toolbox zijn daarmee geldend voor de gehele organisatie. 26 Onderdelen van de toolbox projectmatig werken zijn onder andere toelichtingen op de inrichting van de projectorganisatie, de rolverdeling tussen de verschillende bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen, het opstellen van een projectplan en rapportages over de voortgang, de aanvraag van middelen en risicomanagement. De toolbox verwijst ook naar de handleiding voor het samenspel tussen raad en college bij grote projecten (zie verderop). Uit de interviews blijkt dat de toolbox voor projectmatig werken met name fungeert als een kennisbank waaruit geput kan worden en minder als een geheel van regels en richtlijnen dat systematisch door iedereen gehanteerd wordt. In interviews is bijvoorbeeld aangegeven dat er bij het project Waterfront weliswaar wordt gewerkt met de toolbox, maar dat er geen toets plaatsvindt of de toolbox daadwerkelijk wordt toegepast. Daarbij is de gehanteerde risico systematiek van het project Waterfront niet herkenbaar als de beschreven Risman methode in de toolbox. Projectfasering Eén van de onderdelen van de toolbox is een uitwerking van de fasering van een project. Deze bestaat volgens de toolbox uit zes fasen: / Initiatief: probleemanalyse, opstellen doelen en gewenst resultaat. Eindresultaat van deze fase is een conceptprojectplan dat is besproken met de opdrachtgever en een verstrekte projectopdracht. Figuur 2 Projectfasering / Definitie: deze fase heeft als startdocument het projectplan en de projectopdracht uit de initiatieffase. Onder andere inventarisatie projecteisen en wensen, opstellen planning, inventarisatie mogelijke problemen en bepaling randvoorwaarden. De fase eindigt met een goedgekeurd definitief projectplan met een uitgewerkt programma van eisen. / Ontwerp: het resultaat wordt ontworpen. Startdocument is het goedgekeurde projectplan uit de vorige fase. Soms is eerst een voorontwerp (VO) nodig waarna een definitief ontwerp (DO) wordt uitgewerkt. Eindresultaat van de fase is een goedgekeurd ontwerp. / Voorbereiding: deze fase begint met een goedgekeurd ontwerp. Vervolgens wordt een realisatieplan uitgewerkt, aanbestedingen uitgevoerd en inkopen gedaan, contracten 26 De toolbox vervangt hiermee het boekje Projectmatig werken bij de gemeente Harderwijk Bron: intranet Gemeente Harderwijk. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 11

34 worden gesloten, vergunningen aangevraagd en de projectorganisatie geïnstrueerd. Eindresultaat van deze fase is een goedgekeurd realisatieplan/bestemmingsplan/bestek. / Realisatie: deze fase start met een goedgekeurd realisatieplan. Wat er vervolgens precies gebeurt hangt af van de aard van het project. Het eindresultaat is in ieder geval het gewenste projectresultaat met een goedgekeurd onderhouds- of nazorgplan. / Nazorg: in deze fase dragen leden van het oorspronkelijke projectteam zorg voor het gebruik en onderhoud van het projectresultaat, waarbij de kennis en ervaring van het projectteam wordt benut. De afronding van deze fase is wanneer het project gereed is. Betrokkenheid gemeenteraad De toolbox is sterk gedacht vanuit de organisatie van projecten binnen de gemeentelijke organisatie. Het snijvlak met college en raad is hierbij niet expliciet gemaakt. De uitwerking van de projectfasering maakt geen melding van het belang van het opnemen van de betrokkenheid van de raad en het college in een project. Een gevolg hiervan is dat het onduidelijk is welke rol de gemeenteraad bijvoorbeeld heeft in een project. Om vertraging in een project te voorkomen is het belangrijk dat duidelijk is wanneer een besluit aan de gemeenteraad of het college voorgelegd dient te worden. De uitwerking van de projectfasering lijkt hiermee ook niet te voldoen aan het uitgangspunt dat de beslismomenten voor grondexploitatie & risicomanagement binnen de verschillende projectfasen van het projectmatig werken dienen te zijn uitgewerkt. Voor zover er in de toolbox een uitwerking is opgenomen van de rolverdeling bij een project is deze gericht op de (uitvoering door) de gemeentelijke organisatie. Zo geeft de toelichting op de rolverdeling van betrokkenen bij een project een omschrijving van de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers en de opdrachtnemer. De bestuurlijk opdrachtgever is in principe het college van B&W, waarbij deze rol in de praktijk wordt ingevuld door de betreffende portefeuillehouder. De ambtelijk opdrachtgever is in principe het afdelingshoofd van de betrokken afdeling. Voor Waterfront is de directeur Waterfront verantwoordelijk voor het ambtelijk opdrachtgeverschap. De projectleider fungeert als ambtelijk opdrachtnemer van een project, en is verantwoordelijk voor het realiseren van het afgesproken projectresultaat. De opdrachtnemer legt verantwoording af aan de ambtelijk opdrachtgever. Werkwijze grote projecten In navolging op een onderzoek van de rekenkamercommissie naar Drielanden uit 2009 heeft de gemeente een handleiding opgesteld met spelregels voor majeure projecten. 27 Hierin zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie concreet uitgewerkt. De handleiding biedt instrumenten en concrete handvatten voor raad en college indien een project als majeur project wordt gedefinieerd. Indien een project risicovol en afdelingsoverstijgend met een grote mate van (bestuurlijke) complexiteit is, en zich uitstrekt over meerdere raadsperioden, kan de gemeenteraad besluiten een project aan te merken als een majeur project. 28 In de handleiding worden Waterfront, de GSO-aanpak en Drielanden als voorbeelden van mogelijke majeure projecten benoemd. Het college dient in eerste instantie te beoordelen of een project aangemerkt kan worden als majeur project en hiertoe een voorstel aan de gemeenteraad voor te leggen. Indien de raad hiertoe besluit, heeft dit als 27 (Samen)spelregels hoe te handelen bij majeure projecten, 15 april 2010, definitief, versie 1.0, 28 (Samen)spelregels hoe te handelen bij majeure projecten, 15 april 2010, definitief, versie 1.0, paragraaf 2 Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 12

35 consequentie dat de raad en het college aan de hand van checklists het project volgen en behandelen. Door het toepassen van de checklists onderscheidt een majeur project zich van reguliere werkzaamheden. Het doel hiervan is te borgen dat de raad in staat wordt gesteld haar politiek sturende en controlerende taak uit te oefenen en het college de uitvoering nauwlettend kan volgen. Onderdelen van de checklist voor de raad zijn onder andere: / langetermijnplanning; / bepalen of de raad externe hulp nodig heeft bij de beoordeling van het project; / afspraken tussen raad en college over de communicatie over het project; / het bewaken van de voortgang van het project; / tijdspad en timing; / risicobeoordeling. Onderdelen van de checklist voor het college zijn onder andere: / het entameren van een discussie met de raad; / inzicht in de financiële haalbaarheid en consequenties; / benodigde professionele capaciteit; / inrichting projectorganisatie (projectwethouder, stuurgroep, projectleider). In de handleiding voor majeure projecten wordt verder verwezen naar de toolbox projectmatig werken en staat informatie opgenomen over rolverdelingen bij projectmatig werken, de ambtelijke werkwijze, een format voor een projectplan en een overzicht van het samenspel bij majeure projecten. Deze informatie is voor medewerkers van de gemeente tevens ontsloten via de toolbox projectmatig werken zoals hierboven beschreven. In de praktijk is de grondexploitatie van Waterfront de enige grondexploitatie die als majeur project is aangewezen. Voor het project Waterfront zijn een directeur en een projectwethouder benoemd, is een aparte projectorganisatie in het leven geroepen en heeft de gemeenteraad een projectplan vastgesteld. De grondexploitaties van Drielanden en Lorentz III zijn niet als groot project aangemerkt. Een gevolg hiervan is dat de raadsleden actief betrokken zijn bij de ontwikkeling van de grondexploitatie van Waterfront (zie ook paragraaf 2.3), maar dat over bijvoorbeeld de risico s van de grondexploitatie van Drielanden bij de raadsleden veel minder bekend is. 2.2 / Totale portefeuille De Paragraaf grondbeleid bij programmabegroting en jaarrekening informeert de raad over de totale grondportefeuille. Deze paragraaf bevat hoofdzakelijk uitvoeringsinformatie: in de financiële verordening (2011) heeft de raad vastgesteld dat beleidsuitgangspunten zijn vastgelegd in een aparte Nota grondbeleid. Visie en uitvoeringswijze grondexploitaties De programmabegrotingen in de periode bevatten een korte samenvatting van de beleidsuitgangspunten van de Nota grondbeleid. In de Paragrafen grondbeleid in de periode is een duidelijke ontwikkeling waarneembaar van een actief naar een passief grondbeleid. In de paragraaf van de begroting 2011 staat opgenomen dat de gemeente als uitgangspunt een actief grondbeleid voert, waarbij Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 13

36 strategische samenwerking met andere marktpartijen mogelijk is. 29 In de programmabegroting is actief grondbeleid nog steeds het uitgangspunt, maar de optie van facilitair grondbeleid is nadrukkelijk genoemd evenals de tussenoptie van een publiek-private samenwerking. De begroting van 2013 bouwt voort op de nieuwe Nota grondbeleid , waarbij is gekozen voor een facilitair in plaats van een actief grondbeleid. Ambitieniveau Wat betreft de beoogde kwaliteit bevatten de programma s 2 De aantrekkelijke stad (woningen en bereikbaarheid), programma 3 De ondernemende stad (bedrijventerreinen) en programma 5 (Waterfront) de inhoudelijke ambities. Ambitieniveau wonen De meerjarige kaders voor de woningbouwproductie in Harderwijk heeft de raad in 2012 vastgesteld in de Structuurvisie Harderwijk De meerjarige planning van de woningbouwopgave is hierin als volgt weergegeven: Figuur 3 Structuurvisie Harderwijk 2031, pg. 58 Opvallend is dat in de toelichting op de tabel niet zozeer vanuit de vraag wordt geredeneerd, maar vooral vanuit het aanbod: Tot en met 2019 mogen maximaal woningen worden gerealiseerd. In de tabel staan de geplande woningen in Harderwijk, ingedeeld per locatie. In de projecten is tot en met 2019 een overmaat aan woningen opgenomen uitgaande van mogelijke uitval van bepaalde projecten (2.781 in plaats 29 Programmabegroting Harderwijk, vastgesteld 11 november 2010, p.116. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 14

37 van 2.534). 30 De structuurvisie legt geen verbinding met de financiële consequenties van eventuele uitval van projecten. Bij de uitwerking van deze kaders in de programmabegroting meldt programma 2 de doelstelling een hogere kwaliteit van de woonomgeving met als subdoelstelling meer diversiteit in woonmilieus. Hieraan is de activiteit gekoppeld Uitvoeren van het woningbouwprogramma 2010 t/m In de toelichting op de activiteiten meldt het college: Kwalitatieve en kwantitatieve heroriëntatie Drielanden-West. Vanwege de stagnatie op de woningmarkt wordt het woningbouwprogramma heroverwogen in samenwerking met de ontwikkelaars. 32 Daarnaast biedt de programmabegroting inzicht in de te realiseren woningaantallen. Basis hiervoor vormen de regionale woningbouwafspraken in de regio Noord-Veluwe rond het Kwalitatieve woningbouwprogramma 2010 t/m 2019 (KWP3). Het college meldt dat deze aantallen, voor zover uitgevoerd door de gemeente, de basis vormen voor de berekening in de grondexploitaties. In de voor dit onderzoek uitgevoerde raadsworkshop gaven raadsleden aan dat in hun beleving bij het doorvertalen van deze afspraken vooral werd geredeneerd vanuit de mogelijkheid om te bouwen ( welk quotum haalt de gemeente Harderwijk binnen? ) in plaats van de marktmogelijkheden ( welke productie is reëel, gezien het economische klimaat? ). De programmabegroting 2013 bevat de onderstaande planning: Figuur 4 Woningbouwprogramma programmabegroting 2013 Bijna de volledige woningbouwproductie in Harderwijk zal vanaf 2015 voor rekening komen van Drielanden en Waterfront. Wat daarbij opvalt, is dat de gerealiseerde aantallen opgeleverde woningen in 2011, 2012 en 2013 aanzienlijk lager liggen dan in 2010 en dan de geplande jaarlijkse op te leveren aantallen woningen vanaf Daarnaast valt op dat in de Structuurvisie Harderwijk 2031 per 1 januari 2012 nog werd 30 Structuurvisie Harderwijk 2031, augustus 2012, pg Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole Programmabegroting 2013, pg Programmabegroting 2013, pg. 39. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 15

38 uitgegaan van een productie van 308 woningen in 2013 (zie figuur 3), in de programmabegroting 2013 is dit bijgesteld naar 81 (zie figuur 4), waarbij de beoogde productie in Drielanden West is vervallen. In de toelichting bij de tabel zijn het achterblijven van de productie en de financiële consequenties hiervan niet expliciet toegelicht. Uit de interviews blijkt dat de afzonderlijke rapportages over de grondexploitaties zoals Het Waterfront niet als doel hebben om de integrale afweging te maken over de totale woningbouwproductie. Ook het begrotingsprogramma Waterfront, waarvoor de projectorganisatie de teksten aanlevert, is puur gericht op het realiseren van het project Waterfront. Bij de jaarrekening 2011 concludeert de accountant dat de gemeente conform de bepaling uit de BBV de grondexploitaties heeft geactualiseerd, rekening houdend met externe adviezen over de effecten van de economische teruggang. Tegelijkertijd constateert de accountant dat de behoefte aan woningen in de gemeente Harderwijk zo n woningen bedraagt, terwijl de plancapaciteit nog woningen omvat. 33 De Paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2010 bood inzicht de gerealiseerde uitgifte van percelen in vergelijking met de realisatie van voorgaande jaren, maar zette hier niet het geraamde aantal verkopen tegen af. 34 De Paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening 2011 biedt geen inzicht in gerealiseerde uitgifte. Hierdoor is voor de raadsleden niet mogelijk om af te wegen in hoeverre ramingen die het jaar vooraf zijn vastgesteld ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Respondenten geven aan dat de raad een grote interesse heeft in ruimtelijke ontwikkelingen en ook steeds meer de link gaat leggen met de financiën. De verantwoording in de programmabegroting en jaarrekening kan hiervoor meer directe ondersteuning bieden. Ambitieniveau bedrijventerreinen Voor de bedrijventerreinen is de analyse in de Structuurvisie Harderwijk 2031 vergelijkbaar: Het uitgeefbaar oppervlak van de bovenstaande bedrijventerreinen is ruim voldoende om aan de vraag te kunnen voldoen tot 2031 mede gelet op de afnemende vraag op dit moment. Uitbreiding van bedrijventerrein is de komende periode daarom niet opportuun. Dit is ook vastgelegd in afspraken met de regio en de provincie. 35 Ook hier lijkt er sprake te zijn van een overschot. Onduidelijk is welke consequenties dit heeft voor het sluitend blijven van de exploitaties. Programma 3 van de programmabegroting bevat de doelstelling aantrekkelijker, sterkere werklocaties waarbij verwezen wordt naar de ontwikkeling van bedrijventerreinen bij de doelstellingen verschillende vormen van werkgelegenheid en een clustering en combi s van elkaar versterkende functies. 36 De programmabegroting bevat géén overzicht van geplande en gerealiseerde uitgifte van m 2 bedrijventerrein. De Paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2010 bood inzicht de gerealiseerde uitgifte van hectaren bedrijventerrein ten opzichte van eerde jaren, maar zette hier niet het geraamde aantal verkopen tegen af. 37 De Paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening 2011 biedt geen inzicht in gerealiseerde uitgifte. Hierdoor is het niet mogelijk voor raadsleden om de plannen af te wegen tegen de realisatie. 33 Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april, 2011, pg Gemeente Harderwijk, Jaarrekening 2010, pg Structuurvisie Harderwijk 2031, pg Programmabegroting 2013, pg Gemeente Harderwijk, Jaarrekening 2010, pg Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 16

39 Ontwikkeling financieel resultaat en planning Tot 2010 kende de gemeente Harderwijk een aparte jaarrekening voor het grondbedrijf en een aparte jaarrekening voor de gemeente. In 2011 (vanaf de jaarrekening 2010) stelt de gemeente één gecombineerde jaarrekening op. De accountant merkte hierbij op dat hierin relatief weinig informatie over het grondbedrijf was opgenomen, waardoor onder andere een overzicht van alle grondexploitaties ontbrak. 38 In de Paragraaf grondbeleid van de begroting ontbraken een actuele prognose van de totale grondexploitatie en een onderbouwing van mogelijke geraamde winstnemingen. De accountant adviseert in de rekening van de gehele gemeente een dergelijk overzicht op te nemen. 39 Bij de controle van de jaarrekening 2011 constateerde de accountant dat de jaarrekening nu wel dit inzicht bood. 40 In de programmabegroting 2012 is voor het eerst een overzicht opgenomen met de resultaten (uitgedrukt in Netto Contante Waarde) en looptijden van de grondexploitaties. Ook de begroting 2013 bevat een overzicht van de resultaten (NCW) en looptijd van de grondexploitaties (zie figuur 5). 41 Figuur 5 Programmabegroting 2013, Paragraaf grondbeleid Uit het overzicht blijkt dat de gemeente Harderwijk verwacht dat alle grondexploitaties met winst gaan sluiten, behalve het Waterfront en de WA-locatie. Voor deze exploitaties is een verliesvoorziening gevormd. Hoe langer de looptijd van grondexploitaties, hoe meer onzekerheden er spelen voor het uiteindelijke resultaat. Het is in dat licht opvallend dat het Waterfront loopt tot 2024, Drielanden tot 2025 en Lorentz III tot 2020: dit zijn vrij lange planningshorizonnen. De tabel biedt geen inzicht in de mogelijke risico s die de gemeente loopt op de grondexploitaties en ook is de ontwikkeling van de looptijd niet inzichtelijk. In de raadsworkshop in het kader van dit onderzoek gaven raadsleden aan vooral te sturen op de ontwikkeling 38 Conform het BBV (art. 16) dient de paragraaf grondbeleid inzicht te geven in de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert, een actuele prognose van de te verwachten resultaten en een onderbouwing van de geraamde winst- of verliesneming. 39 Gemeente Harderwijk, Rapport tussentijdse controle 2010, verslag van bevindingen voor de Raad, 10 februari 2011, pg Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april, 2012, pp. 1 en Dit zijn de gegevens uit de programmabegroting Ondertussen zijn alle grondexploitaties geactualiseerd, behalve Waterfront welke later in 2013 wordt geactualiseerd. Deze gegevens waren ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 17

40 van de negatieve waarden in deze tabel. Door het opnemen van extra informatie over risico s kan de raad in één overzicht ook de risico s en ontwikkeling van de looptijd in deze afweging betrekken. De huidige grondportefeuille omvat de hierop volgende boekwaarden (het saldo van de op dit moment gerealiseerde uitgaven en inkomsten): Figuur 6 Jaarrekening 2011, toelichting op de balans Uit dit overzicht blijkt dat de gemeente ultimo 2011 in totaal 89,5 miljoen heeft geïnvesteerd in de lopende grondexploitaties dat nog niet is terugverdiend (kolom eindbalans ). Van 61,6 miljoen verwacht de gemeente deze uitgaven niet meer terug te verdienen: conform de verantwoordingsvoorschriften heeft de gemeente dit verlies nu al genomen door het vormen van een voorziening (voorziening grondbedrijf). Grondvoorraden De waarde van de nog niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) in 2011 is afgenomen van 11,5 miljoen naar 4,6 miljoen. Dit betreft de toevoeging van de Groene Zoom aan de Grondexploitatie van Drielanden op basis van een collegebesluit. 42 De toelichting op de balans in de jaarrekening 2011 geeft inzicht in de ontwikkelingen binnen alle lopende grondexploitaties. Tussen de lopende grondexploitaties staat ook een toelichting op de strategische grondvoorraden opgenomen: Plan Glindweg Dichterskwartier Zuidelijke Stadsrand Hierde Hoge Varen (werken voor derden) Bij het Plan Glindweg licht de jaarrekening toe: Of er na 2020 wel ontwikkelingen in dit gebied mogelijk zijn is op dit moment onzeker. Woningbouw is op deze locatie echter niet meer mogelijk, door de ontwikkeling van industrieterrein op Lorentz III. 43 Ook voor het Dichterskwartier is nog niet bekend wat de gemeente op dit terrein wil gaan ontwikkelen. Voor het verschil tussen de minimale opbrengst en de huidige boekwaarde heeft de gemeente een voorziening getroffen. Voor de Zuidelijke Stadsrand gaat de gemeente ervan uit dat deze kosten op termijn kunnen worden terugverdiend. Deze bewering wordt niet gestaafd door een concrete planning in relatie tot de planning van de andere grondexploitaties. De Zuidelijke Stadsrand maakt met een boekwaarde van de helft uit van alle grondvoorraden. 42 Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april, 2012, pp Jaarrekening 2011, pg Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 18

41 Risico s De Paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting 2013 illustreert de ernst van de vastgoedcrisis aan de hand van landelijke verkoopcijfers uit de periode Hierbij kondigt het college aan dat de gevolgen van deze ontwikkelingen in de eerstvolgende actualisatie van de grondexploitaties en risicoanalyses inzichtelijk zal worden gemaakt. Als beheersmaatregel om de uitgifte van bedrijventerreinen te stimuleren, heeft het college gereserveerd voor een acquisitieplan voor bedrijventerrein Lorentz III. 44 De Paragraaf weerstandsvermogen meldt verder dat het benodigde weerstandsvermogen in de Nota weerstandsvermogen is vastgesteld op 28,3 miljoen euro. Het college meldt dat deze nota in de eerste helft van 2013 voor zal worden herzien en ter besluitvorming aan de raad zal worden voorgelegd. In de paragraaf gaat het college ook in op de risico s die de gemeente loopt. In het cijfermatig overzicht staan de risico s op het grondbedrijf P.M. geraamd. Hierbij geeft het college een opsomming van factoren die de resultaten van de grondexploitaties negatief kunnen beïnvloeden: een afnemende aanwezigheid van winstgevende grondexploitaties door noodzakelijke afwaarderingen; zo zal een verlieslatende grondexploitatie moeten worden afgewaardeerd tot het bedrag van de verwachte verkoopprijs en moet voor dat bedrag een voorziening worden getroffen; onduidelijkheid over de vraag of en in welke mate herstel van de woningen- en kantorenmarkt plaatsvindt, met eveneens nadelige effecten voor de financiële positie van het grondbedrijf (onder andere druk op verkoopprijzen, voorraadrisico s met langer braakliggende, onverkochte gronden); wijzigingen in het woningbouwprogramma door provinciaal en/of rijksbeleid. 45 Risico s voor de gemeentebegroting Door het ontbreken van een kwantificering stelt deze risicoanalyse de raad niet in staat zich een beeld te vormen van de omvang van de risico s die de gemeente loopt. Dit ontneemt de raad de mogelijkheid om bij de inzet van reserves of het vaststellen van het ambitieniveau rekening te houden met het effect dat eventuele tegenvallers kunnen hebben op de gemeentebegroting. 2.3 / Casus Waterfront Om de informatievoorziening over de individuele grondexploitaties te analyseren hanteert de rekenkamercommissie een tweetal cases: de grondexploitatie Waterfront en het bedrijventerrein Lorentz II. De rekenkamercommissie analyseert de cases op basis van de informatievoorziening aan raad en college in de periode De raad nam in de aanloop naar de het project Waterfront in 1997 (ontwikkelingsvisie Waterfront), 2003 (Masterplan), 2004 (Structuurplan) en 2005 (Uitvoeringsbesluit) diverse kaderstellende besluiten. Daarnaast stelde de raad ook de kredieten beschikbaar voor de diverse verwervingen en de plankosten die de organisatie maakt. Dit zijn separate besluiten waarmee de raad binnen de kaders van de grondexploitatie de middelen beschikbaar stelt voor de te maken investeringen. Over de realisatie krijgen raad en college de onderstaande documenten aangeleverd 44 Programmabegroting 2013, pg Programmabegroting 2013, pg. 82. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 19

42 Tabel 1 Informatievoorziening Waterfront College Raad Actualisatie grondexploitatie Collegebesluit Ter kennisname commissie Voortgangsrapportages halfjaarlijks Collegebesluit Ter kennisname commissie Paragraaf grondbeleid en programma Waterfront programmabegroting en jaarrekening Collegebesluit Raadsbesluit Kwaliteit De eerste ontwikkelingsvisie voor het Waterfront is in 1997 door de raad vastgesteld. Daarbij werd bestuurlijk draagvlak gezocht bij diverse partners met wie de gemeente een deel van het project zou ontwikkelen. De inhoudelijke uitgangspunten voor de grondexploitatie heeft de raad in september 2003 vastgesteld in een Masterplan. In oktober 2004 stelde de raad het Structuurplan vast. Dit Structuurplan Waterfront was de planologische vertaling van het Masterplan, dat de raad in september 2003 vaststelde. Het plan bestaat uit een aantal deelgebieden dat in 3 fasen wordt ontwikkeld: Tabel 2 Opbouw programma Waterfront Fase Programma 1 / Deelgebied Mheenlanden bestaat overwegend uit weidelanden die voor het project Waterfront zijn opgenomen voor de realisatie van te compenseren waterberging en natuur. / Deelgebied Lorentzhaven is een uitbreiding van het bedrijventerrein Lorentz ter grootte van 22 hectare gelegen in het Veluwemeer. De uitbreiding is noodzakelijk om bedrijven uit het bestaande bedrijventerrein in Waterfront-Zuid te kunnen verplaatsen. Naast uitbreiding van het bedrijventerrein worden ook stepping stones gerealiseerd in de vorm van eilandjes voor de kust welke deel uit maken van de ecologische verbinding Hierdense Poort Harderbroek, ofwel de Natte as. / Deelgebied Overloopterrein. Realisatie van een parkeerterrein voor auto s voor piekopvang van de parkeerbehoefte in het hoogseizoen van het Dolfinarium. 2 / Deelgebied Samenspel heeft een oppervlakte van circa 45,4 hectare. Het deelgebied betreft een integrale ontwikkeling van woningbouw, waaronder wooneilanden, parkeergarages, jachtenhaven, strandeiland, boulevard met leisure conform programma zoals is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst dd. 22 december / Deelgebied Stadswerven bestaat uit een woonlocatie van circa 6,7 hectare direct gelegen aan de historische binnenstad. / Deelgebied kades bestaat uit een woningbouwlocatie van circa 9,2 hectare. In de verschillende voortgangsrapportages vindt steeds een uitgebreide beschrijving plaats van de uitwerking van de diverse deelcomplexen. Het plan bevat één grote bijstelling in het ambitieniveau in het gebied Stadswerven en Kades. Bij de actualisatie van de grondexploitatie per 1 januari 2011 vond een grote herziening van het bouwprogramma in fase 3 plaats. Deze herziening had twee oorzaken: Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 20

43 De aanleg van de N302 vroeg meer ruimte dan waarmee in het fase rekening was gehouden: Door onderschatting ruimtevraag N302 t.o.v. fase 3 moeten stedenbouwkundig ontwerp en programma worden herzien. 46 Door de verslechterde economische omstandigheden zijn de te realiseren grondprijzen onder druk komen staan. Al in de actualisatie per 1 januari 2009 stond een programmawijziging wonen Stadswerven Kades als P.M. geraamd in de risicoanalyses. 47 Ook in de actualisatie per 1 januari 2010 was dit als P.M. risico opgenomen (zie paragraaf 3.2). Ateliersessies en bijstelling fase 3 Over de bijstelling van de derde fase van het Waterfront werd de raad in meerdere ateliersessies meegenomen in de ontwikkelingen. Hierbij kreeg de raad informatie aangereikt over de crisis op de vastgoedmarkt. 48 Bij de tweede werkatelier sessie op 29 maart 2011 kregen de aanwezige raadsleden informatie aangereikt over de invloed van de verbreding van de N302 en de programma-aanpassingen die het marktpotentieel van het plan verder kunnen vergroten. Tijdens de in het kader van dit rekenkameronderzoek georganiseerde raadsworkshop geven raadsleden aan dat zij deze ateliersessies erg waardeerden, omdat het inzicht bood in de knoppen waaraan de gemeente kan draaien om het financiële resultaat te verbeteren. Na deze informerende sessies kreeg de raadscommissie Algemeen Beleid op 26 mei 2011 een presentatie die inzicht gaf in de diverse opties die zijn afgewogen (waaronder het stoppen met de derde fase), maar die betoogde dat de gemeente eigenlijk geen andere keuze heeft dan met het programma door te gaan. Tijdens de presentatie krijgt de raadscommissie inzicht in de precieze aanpassingen aan het programma: 46 Voortgangsrapportage Waterfront januari nr. 16, 6 april 2010 (college), 9 juni 2010 (commissie). 47 Projectbureau Waterfront, Herziening Grondexploitatie Waterfront 1 januari 2009, pg Ontwikkelingen Waterfront in een breder perspectief. Achtergrondinformatie over actuele ontwikkelingen, maart Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 21

44 Figuur 7 Toelichting wijziging programma fase 3 49 Opvallend is dat de presentatie niet ingaat op de relatie met de overige bouwplannen en de totale woningbehoefte in Harderwijk. In de structuurvisie 2031 (augustus 2012) constateerde het college dat de kantorenmarkt in een impasse zit, alhoewel de leegstand in Harderwijk met 9% lager is dan het landelijk gemiddelde. 50 In de interviews is aangegeven dat de extra oppervlakte kantoren in fase 3 direct inwisselbaar is voor een ander programma met dezelfde opbrengst (zoals woningen); de extra kantoormeters zijn mede opgenomen om flexibeler te zijn in de uitgifte van het gebied. De markt zal bij de aanbesteding / uitgifte bepalen of er behoefte is aan deze kantoormeters. Deze uitleg maakt de vraag waarom bij deze programmawijziging niet een expliciete relatie met de structuurvisie is gelegd, alleen maar pregnanter. Daarnaast constateerde de accountant bij de jaarrekening 2011 dat de woningbehoefte in Harderwijk woning omvat, terwijl de totale plancapaciteit bedraagt. 51 Dergelijke signalen zijn niet expliciet meegenomen en afgewogen in de presentatie: deze heeft alleen betrekking op het verbeteren van het perspectief van het Waterfront. Gesprekspartners geven aan dat dit ook niet de focus was van de projectorganisatie: die heeft het primaire doel om het Waterfront binnen de gestelde kaders uit te voeren. Ook in de tweede fase, die wordt ontwikkeld door een consortium van bedrijven, zijn de afspraken eind 2011 herijkt vanwege de veranderde marktomstandigheden. In een bijeenkomst voor alle raadsleden op 13 oktober 2011 werd de raad meegenomen met de verschillende aanpassingen in de tweede fase van het 49 Presentatie herziening grondexploitatie Waterfront , 26 mei 2011, sheet Structuurvisie Harderwijk Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april, 2011, pg.9. Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid 22