Normalisering van het ambtenarentuchtrecht: het beste van twee werelden? Een vergelijking van strafontslag en ontslag op staande voet

Transcriptie

1 Normalisering van het ambtenarentuchtrecht: het beste van twee werelden? Een vergelijking van strafontslag en ontslag op staande voet Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam Masterscriptie Arbeidsrecht Floor Suurenbroek

2 COLOFON Titel Normalisering van het ambtenarentuchtrecht: het beste van twee werelden? Ondertitel Een vergelijking van strafontslag en ontslag op staande voet Versie Definitieve versie, 4 oktober 2012 Samengesteld door F.M. Suurenbroek Bestandsnaam _ScriptieDef_FS Project Scriptie Opleiding Master Arbeidsrecht Onderwijsinstelling Universiteit van Amsterdam Studentnummer Begeleider Contactadres R. Nieuwenkamp F.M. Suurenbroek F.M. Suurenbroek,

3 INHOUDSOPGAVE Afkortingen 4 Voorwoord 5 1. Inleiding 6 2. Ambtenarenrecht als deel van het arbeidsrecht Achtergrond normalisering Historisch overzicht van de ambtelijke rechtspositie De ambtelijke rechtspositie tot De ambtelijke rechtspositie vanaf Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren Verhouding met EU-lidstaten Behouden of afschaffen ambtenarenrecht De ambtenaar van de toekomst De noodzaak van normalisering De gevolgen voor het tuchtrecht Tuchtrecht Karakter van het tuchtrecht Algemeen Arbeidstuchtrecht Disciplinaire maatregelen en sancties Procedure Toetsing Ambtenarentuchtrecht Plichtverzuim Disciplinaire maatregelen en sancties Procedure Toetsing Samenloop strafrecht Met de publiekrechtelijke verhouding naar de privaatrechtelijke toekomst Wettelijke regelingen en (collectieve) arbeidsovereenkomsten Opties De juridische procedure Vergelijking strafontslag en ontslag op staande voet Algemeen Ontslag op staande voet Wettelijk kader De dringende reden materieel De dringende reden formeel Strafontslag Voorbeelden Socialezekerheidsrecht Waardering uitkomst normalisering - de toekomst Conclusie en afsluiting 47 Literatuurlijst 49 3

4 AFKORTINGEN ABP ARAR AW Awb BBA BBUW-Rijk BIG BW CAO CAR-UWO CRvB CvA EHRM ESH EUR EVRM Gw HR HvJ ILO JAR Ktr. LJN MvT NJ OOW PI Rb. ROP SCO Sr Sv TAR T&C UvA UWV VNG VU WAO WBP WCAO WGBO WOR WW ZW Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds Algemeen Rijksambtenarenreglement Ambtenarenwet Algemene wet bestuursrecht Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid Rijk Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg Burgerlijk Wetboek Collectieve Arbeidsvoorwaarden Overeenkomst Collectieve ArbeidsvoorwaardenRegeling-Uitwerkingsovereenkomst Centrale Raad van Beroep College voor Arbeidszaken Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees sociaal handvest Erasmus Universiteit Rotterdam Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Grondwet Hoge Raad Hof van Justitie International Labour Organisation Jurisprudentie Arbeidsrecht Kantonrechter Landelijk Jurisprudentie Nummer Memorie van Toelichting Nederlandse Jurisprudentie Overheidspersoneel Onder de Werknemersverzekeringen Penitentiaire Inrichting Rechtbank Raad voor het Overheidspersoneel Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Tijdschrift voor AmbtenarenRecht Tekst & Commentaar Universiteit van Amsterdam Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Vrije Universiteit Amsterdam Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet bescherming persoonsgegevens Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst Wet op de ondernemingsraden Werkloosheidswet Ziektewet 4

5 VOORWOORD Amsterdam, oktober 2012 Voor u ligt de masterscriptie ter afsluiting van mijn master Arbeidsrecht aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam. Met veel plezier heb ik de colleges en werkgroepen van deze master in de Oudemanhuispoort gevolgd. Het arbeidsrecht is tastbaar en raakt velen. Ook kent het arbeidsrecht interessante raakvlakken met andere rechtsgebieden, zoals bestuursrecht, ondernemingsrecht, verbintenissenrecht en Europees recht. Arbeidsrecht bemoeit zich met gedrag van zowel mensen als organisaties en bepaalt de inrichting van de samenleving. Alle aspecten van de samenleving komen terug in het arbeidsrecht. De beleidsmatige en politieke kanten van de werking van het recht in de maatschappij hebben mij altijd zeer aangesproken. Mijn scriptie onderwerp is voortgekomen uit deze interesse. Daarnaast heeft mijn keuze voor het ambtenarenrecht te maken met mijn stage bij het College voor Arbeidszaken (CvA) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in Den Haag. Het College voor Arbeidszaken is de werkgeverskoepel voor de Nederlandse gemeenten. Zeer interessant om te mogen bijwonen was de CvA-tweedaagse. Tijdens dit congres stonden de ambtenaar van toekomst en de normalisering van de ambtenarenstatus centraal. Het boeiende van de thema s was dat deze vanuit veel verschillende invalshoeken werden benaderd. Het was een leuke en leerzame stageperiode met veel kansen en mogelijkheden. Graag wil ik van de mogelijkheid gebruik maken om alle medewerkers van het CvA heel hartelijk te bedanken voor de medewerking en inspiratie tijdens het maken van de opzet van mijn scriptie. Mijn bijzondere dank gaat ook uit naar mijn scriptiebegeleider, de heer R. Nieuwenkamp, voor zijn ondersteuning en waardevolle suggesties. Tot slot wil ik graag de mensen in mijn directe omgeving bedanken voor hun steun. Floor Suurenbroek 5

6 1. INLEIDING De overheid bekleedt een dubbelfunctie, namelijk het zijn van een bestuursorgaan en het zijn van een werkgever. De personen werkzaam bij de overheid - ambtenaren - nemen daarbij een aparte positie in. De ambtenaar heeft al lange tijd een bijzondere rechtspositie. Na veel wijzigingen in de rechtspositie is vanaf de jaren tachtig een proces in gang gezet tot normalisatie van de rechtspositie van ambtenaren. 1 Het doel van normalisatie van de rechtspositie van ambtenaren is om de arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform vorm te geven. De verschillen tussen de rechtspositie van werknemers en ambtenaren zijn de afgelopen jaren al aanzienlijk afgenomen, het ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht zijn steeds meer naar elkaar toegegroeid. Als sluitstuk van het normalisatieproces is op 3 november 2010 het initiatiefvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren 2 door Koser Kaya en Van Hijum ingediend. Dit wetsvoorstel beoogt de civiele arbeidsrechtregels van boek 7 titel 10 Burgerlijk Wetboek (BW) op ambtenaren van toepassing te verklaren, ofwel het gelijkmaken maken van de rechtspositie van ambtenaren met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Er zijn immers nog steeds een aantal belangrijke verschillen. De rechtspositie van de werknemer is geregeld in het privaatrecht en van de ambtenaar in het publiekrecht. Ten eerste is de formele positie hierdoor anders. De ambtenaar wordt eenzijdig aangesteld door de overheid in plaats van tweezijdig in het civiele arbeidsrecht. 3 Dit brengt met zich mee dat bij de uitleg van de rechtspositie van de ambtenaar het civiele arbeidsrecht niet van toepassing is. Geschillen worden niet beslecht door de burgerlijke rechter, maar door de bestuursrechter op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ontslaggronden zijn voor de ambtenaar uitputtend opgesomd, er is sprake van een gesloten stelsel. Voor werknemers in de particuliere sector zijn de belangrijkste rechten en plichten vastgelegd in het BW en Collectieve Arbeidsvoorwaarden Overeenkomsten (CAO s). Voor ambtenaren staan deze in de rechtspositiereglementen: het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) voor het Rijk en de Collectieve ArbeidsvoorwaardenRegeling-Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) voor gemeenteambtenaren. Er zijn geen collectieve arbeidsovereenkomsten in de zin van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst (WCAO), maar er is een georganiseerd overleg en daarbij is een omzetting in algemeen verbindende regelgeving noodzakelijk. Het formeel juridisch verschil komt ook tot uiting in de grondrechten en de publiekrechtelijke grondslag voor het tuchtrecht. Daarnaast is sprake van enkele materiële verschillen in de rechten en plichten van de ambtenaar. Deze verschillen hebben ondermeer betrekking op de bovenwettelijke socialezekerheidsuitkeringen, de salariëring, het functioneel leeftijdsontslag en de verzekering tegen ziektekosten. Overige verschillen houden verband met de positie van de overheidswerkgever. Te denken valt onder andere aan de voorbeeldrol van overheidswerkgever, de ambtelijke ethiek, het budgetmechanisme en het eigenrisicodragerschap van de Werkloosheidswet (WW). In het initiatiefvoorstel worden slechts hoofdzaken geregeld, bij invoering zullen echter meer specifieke aspecten van het ambtenarenrecht ter sprake komen, zo ook het tuchtrecht. Het ambtenarentuchtrecht hanteert een ander systeem en begrippenkader dan het arbeidstuchtrecht. Het tuchtrecht als onderdeel van het civiele arbeidsrecht is weinig ontwikkeld. De arbeidstuchtmaatregelen kennen een contractuele grondslag. Het publiekrechtelijke systeem van tuchtrechtelijke regelingen in het ambtenarenrecht is uitgebreider en specifieker. Wat is de beste optie binnen deze twee verschillende werelden? Wat moet er worden geregeld voor de ambtenaar van de toekomst? Interessant is te kijken naar het strafontslag van ambtenaren en ontslag op staande voet in de particuliere sector. Op het eerste gezicht lijken deze ontslaggronden immers veel gelijkenis te vertonen. Het vertrekpunt is de vraag op welke wijze het tuchtrecht moet worden vormgegeven in het proces van normalisering en welke consequenties dit heeft. Van belang is in hoeverre de overheidssector gebaat is bij de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren met betrekking tot het tuchtrecht. De volgende vraag staat hierbij centraal: Wat moet er gebeuren met de tuchtrechtelijke aspecten in het ambtenarenrecht gezien de Wet normalisering 1 In veel landen binnen de Europese Unie staat de ambtenarenstatus momenteel ter discussie. In Zweden (1965), Denemarken (1969) en Italië (1993) is de bijzondere status al afgeschaft. 2 Voluit betreft het hier het voorstel van wet tot wijziging van de Ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Kamerstukken II 2010/11, , nr Vergelijk artikel 1 lid 1 AW en artikel 7:610 BW. 6

7 rechtspositie ambtenaren? Bezien wordt of de tuchtrechtelijke aspecten moeten worden genormaliseerd of dat deze identiek dienen te blijven. Hierbij is ook het woordgebruik normalisering interessant, wat moet er worden verstaan onder normaal maken en in hoeverre dient dit te worden nagestreefd? Indien de tuchtrechtelijke regelingen worden genormaliseerd moet worden gekeken wat de gevolgen hiervan zijn voor de ambtenaar en/of overheidswerkgever: treden er verbeteringen dan wel verslechteringen op of zijn de gevolgen als neutraal te beschouwen? Om deze vragen te kunnen beantwoorden, zal in hoofdstuk 2 een overzicht worden gegeven van de ontwikkelingen met betrekking tot de ambtelijke rechtspositie in Nederland in het kader van het normaliseringsproces. Met de veranderende invulling en inhoud van het openbaar bestuur verandert ook de daarbij behorende rol voor ambtenaren. In het kort worden de visies van voor- en tegenstanders van normalisering belicht. Dit hoofdstuk biedt daarnaast een kijk op de vormgeving van de normalisering en de gevolgen voor het ambtenarentuchtrecht. In hoofdstuk 3 wordt een vervolg gegeven aan het ambtenarentuchtrecht in vergelijking met het civiele arbeidsrecht. Gekeken wordt naar de opties om het ambtenarentuchtrecht in te kaderen in het arbeidstuchtrecht. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens specifiek ingegaan op de vergelijking van het ambtelijke strafontslag en het ontslag op staande voet in de private sector. De vraag is wat daartoe noodzakelijk en gewenst is. In hoofdstuk 5 wordt afgesloten met een algemene conclusie en een aanbeveling voor het ambtenarentuchtrecht in het kader van het normaliseringsproces. 7

8 2. AMBTENARENRECHT ALS DEEL VAN HET ARBEIDSRECHT Achtergrond normalisering Historisch overzicht van de ambtelijke rechtspositie De ambtelijke rechtspositie tot 1980 De angst om macht te verliezen aan de burgerij was aan het einde van de achttiende eeuw groot bij Frederik Willem I van Pruisen, daarom riep hij een bijzonder juridisch beschermingsmechanisme in het leven voor ambtenaren en verdedigde hij een publiekrechtelijke status. 4 Als tegenwicht voor de bijzondere bescherming eiste hij specifieke trouw, vlijt en onberispelijkheid. De openbare dienst werd zo een instelling. In de negentiende eeuw was de ambtenaar geen dienaar van de vorst meer, maar van het algemeen belang. Voornamelijk staatsrechtelijke redenen hebben geleid tot de bijzondere status van ambtenaren. De rechtspositie en daaraan verbonden bezoldiging (de theorie van de onderhoudsrente) was bedoeld om ambtenaren te beschermen tegen willekeur en te voorzien in de dagelijkse zorgen van bestaan. Ambtenaren moesten zoveel mogelijk onafhankelijk zijn in het belang van de staat. 5 Aan het einde van de negentiende eeuw werd ervan uitgegaan dat de rechtspositie van ambtenaren publiekrechtelijk geregeld diende te zijn. 6 Het publiekrechtelijk karakter maakte het namelijk onmogelijk de rechtspositie contractueel vast te leggen. Dit hing samen met het begrip openbare dienst en de beperkte groep van ambtenaren die werd beoogd. De overheid stond boven de burgers en oefende gezag uit, ambtenaren werden gezien als verlengstuk van de overheid en waren belast met de uitoefening van openbaar gezag. Er kon daarom niet worden onderhandeld met degenen die werden ingeschakeld bij het uitoefenen van dergelijke taken, de rechtspositie moest eenzijdig worden bepaald. 7 Inmiddels waren er op diverse onderdelen van de rechtspositie van ambtenaren regelingen tot stand gekomen, echter een algemene en overkoepelende regeling was er nog niet. Het duurde tot 1929 voordat er een wettelijke regeling van het ambtenarenrecht kwam, de AW. Bij de inwerkingtreding van de AW werd de bijzondere positie van het overheidspersoneel als vanzelfsprekend beschouwd en stond niet ter discussie. Pas na het in 1958 verschenen rapport van de Staatscommissie-Kranenburg kwam dit onderwerp wederom ter sprake. De Staatscommissie had zich gebogen over de vraag welke redenen er in het verleden toe hebben geleid dat de rechtspositie van de ambtenaren door een bijzondere status werd gekenmerkt en of deze bijzondere reglementering ook nog steeds gerechtvaardigd werd geacht. 8 Met het oog op de ontwikkeling van de openbare dienst en de sociale evolutie diende de bijzondere status van het overheidspersoneel opnieuw principieel te worden bepaald en gefundeerd. 9 De meerderheid was van mening dat de overheid hoedster van het algemeen belang is. Dit vergde dat arbeidsvoorwaarden eenzijdig en publiekrechtelijk werden vastgesteld. 10 De minderheid verklaarde dat de ambtenaar, zoals iedere werknemer, een in ondergeschiktheid presterend mens is. De minderheid ging daarom uit van gelijkheid tussen de overheidssector en de particuliere sector. 11 In 1960 stond de status van ambtenaren eveneens centraal in het debat van de Vereniging voor Arbeidsrecht en de Vereniging voor Administratief Recht. Mannoury maakte hier een onderscheid de status dignitatis en de status iuris. De status dignitatis heeft een ambtenaar als vertegenwoordiger van het openbaar gezag. De status iuris komt enerzijds tot uiting in een afwijkende formulering van materieel niet-afwijkende rechtsregels, anderzijds in bepaalde speciale voor ambtenaren geldende rechtsregels. De status iuris volgt niet noodzakelijkerwijs uit de status 4 Zie De Becker 2007, p Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, p Lanting 2009, p. 1. In de Gw van 1848 waren al bepalingen opgenomen ter zake van ambtenaren. Zie ook Hennekens 2011, p De Leede 1982, p Zie ook Krabbe 1897, p. 80 e.v. 8 Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, p Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, p Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, p. 92, 96 en Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, p Dit standpunt vormt later in feite het uitgangspunt voor het normaliseringsproces. 8

9 dignitatis, zo meende Mannoury. 12 Jeukens was van mening dat het werkzaam zijn in de openbare dienst de ambtenaar onderscheidde van de werknemer De ambtelijke rechtspositie vanaf 1980 Rond 1980 herleefde de vraag of er wel voldoende grondslag was om de bijzondere status van ambtenaren te handhaven. Aanleiding was de economische recessie door de oliecrisis in 1973 die leidde tot bezuinigingen bij de overheid. Daarnaast speelde de ratificatie van het Europees sociaal handvest (ESH) een rol, waardoor het stakingsverbod voor de overheidssector verviel. Met de belangstelling voor het stakingsrecht kwam er ook weer meer aandacht voor regelingen voor ambtenaren in het algemeen. Deze ontwikkelingen vormden de grondslag voor de preadviezen van Niessen en De Jong op verzoek van de Nederlandse Juristenvereniging over de vraag of de rechtspositie van ambtenaren aan vernieuwing toe was. 14 Hierin stond de vraag centraal of er aanleiding bestond om de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven. 15 De Jong en Niessen kwamen beiden tot de conclusie dat er in beginsel geen grondslag was ambtenaren anders te behandelen dan civiele werknemers. Niet duidelijk was of dit tot stand diende te komen door het zoveel mogelijk volgen van het civiele arbeidsrecht. 16 Rond 1990 kwam toch beleid gericht op normalisatie en marktconformiteit van het overheidspersoneel tot stand; regels uit de marktsector werden zoveel mogelijk overgenomen. De eerste stap in een meer gelijkwaardige positie was de installatie van de Advies- en Arbitragecommissie in Daarna werden het overeenstemmingsvereiste (1989) en het sectorenmodel (1993) ingevoerd in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Later werden ook verschillende wetten van toepassing op het overheidspersoneel, zoals de Arbeidstijdenwet, de Arbeidsomstandighedenwet, de Algemene wet gelijke behandeling, de Wet op de ondernemingsraden (WOR) 17, de Ziektewet (ZW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de WW ( ). Ook vond de omvorming van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) plaats (1996). 18 In het kader van de Wet Overheidspersoneel Onder de Werknemersverzekeringen (Wet OOW) nam de Tweede Kamer in 1997 de motie-zijlstra c.s. aan waarin de regering werd opgeroepen na te gaan onder welke voorwaarden de ambtelijke status kon worden afgeschaft. 19 Het in dit kader in gang gezette traject wordt wel aangeduid als normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Uit het in december 1998 door de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) uitgebrachte advies bleek dat het natuurlijke moment voor afschaffing van de bijzondere status van ambtenaren toen nog niet was aangebroken, maar geconstateerd werd dat wel door moest worden gegaan met de geleidelijke normalisatie. 20 Sprengers gaf aan dat bij het normaliseringsproces wel de richting was bepaald, maar dat niet duidelijk werd wat het einddoel was. 21 Ook in de Trendnota Arbeidszaken Overheid werd regelmatig aandacht geschonken aan 12 Mannoury 1960, p. 243 en 247. Het is in strijd met de structuur van de moderne democratie om maatschappelijke verschillen in een aparte rechtspositie tot uiting te brengen, ook al zijn dergelijke maatschappelijk verschillen als zodanig geaccepteerd. Voor veel afwijkende rechtsregels bestaan deugdelijke gronden, maar verder is overeenstemming van regels wenselijk. Gezien de bijzondere plaats van de ambtenaar in de samenleving als drager van het openbaar gezag mogen deze bijzondere eisen gesteld worden. 13 Jeukens 1960, p Niet de aard van de werkzaamheden zijn de grondslag van dit onderscheid, maar het institutionele, publiekrechtelijk georganiseerde verband tussen de overheid en ambtenaren. De openbare dienst vormt de basis voor de ambtsethiek van de ambtenaar. 14 Lanting 2009, p Zie ook De Leede 1982, p De Jong 1982a en Niessen 1982, p De Jong 1982a, p ; Niessen 1982, p De Jong leek meer in algemene zin te kiezen voor een gelijkschakeling, terwijl volgens Niessen elk rechtspositioneel punt in de rechtspositie op zijn eigen merites diende te worden beoordeeld en er moest worden nagegaan of de dubbelrol van de overheid tot een afwijking moest leiden. Overigens werd in meerdere publicaties de bijzondere status van de ambtenaar ter discussie gesteld. Zoals de minderheid van de Staatscommissie-Kranenburg stelde, werd de ambtenaar als een in ondergeschiktheid arbeidende werknemer gelijk aan de private sector gezien. Zie Lanting 2009, p. 21 en Kamerstukken II 1979/80, , nr. 7, p In artikel 46d WOR is een bijzondere bepaling ten aanzien van primaat van de politiek opgenomen. 18 Lanting 2009, p Kamerstukken II 1997/98, , nr Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid 1998, nr. 17, p Sprengers 1998, p

10 de normalisatie. In de Trendnota 2001/2002 stelde de regering dat de gelijkschakeling ook grenzen kent. Een aantal beginselen die samenhangen met het eigene van de overheid lenen zich niet voor normalisering. 22 Aangekondigd werd te onderzoeken in hoeverre de verschillen nog gerechtvaardigd zijn en wat de voor- en nadelen zouden zijn van afschaffing van de ambtelijke status. De vraag was welke doelstellingen men eigenlijk wilde bereiken. 23 Uiteindelijk verscheen in 2005 het rapport Buitengewoon Normaal van de interdepartementale werkgroep Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. 24 De werkgroep heeft de voor- en nadelen van volledige normalisatie van de rechtspositie van het overheidspersoneel in kaart gebracht. 25 Uit het verschenen advies van de ROP in 2006 over het rapport bleek dat de ambtenaren, vertegenwoordigd door de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (SCO), minder positief staan tegenover verdere normalisering, inhoudende de afschaffing van de eenzijdige aanstelling en het onder het BW brengen van overheidspersoneel. De overheidswerkgevers stelden juist dat normalisatie niet alleen wenselijk is, maar ook een noodzakelijke stap behelst. 26 Ondertussen ging de aandacht meer uit naar vragen rondom integriteit bij de overheid en werd artikel 125ter AW in 2006 toegevoegd met daarin de norm van het goed werkgeverschap en goed ambtenaarschap. Dit kan gezien worden als een gelijkschakeling met artikel 7:611 BW, waarin deze norm voor werknemers en werkgevers in het civiele arbeidsrecht reeds was neergelegd. Op 30 oktober 2008 gaf de toenmalige minister van Binnenlandse zaken in een brief aan de Tweede Kamer aan dat zij de afschaffing van de bijzondere ambtenarenstatus niet wenselijk vond gezien het werkzaam zijn ten behoeve van het algemeen belang. Deze bijzondere verantwoordelijkheid brengt specifieke eisen met zich mee. Eventueel zou er wel ruimte zijn voor sectorspecifieke afspraken binnen overheidssectoren over gelijkschakeling met privaatrechtelijk arbeidsovereenkomsten, aldus de minister Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren Het kabinetsbeleid tendeerde ondertussen al lange tijd naar afschaffing van de rechtspositionele verschillen tussen de overheid en de particuliere sector. 28 Op 3 november 2010 dienden Koser Kaya en Van Hijum het initiatiefwetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren en de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Tweede Kamer in. 29 Het wetsvoorstel wil een zo groot mogelijke eenvormigheid tot stand brengen tussen overheidspersoneel en werknemer in de marktsector door middel van het commune arbeidsrecht van toepassing te verklaren, bepaald door het BW en de WCAO. De MvT bij het wetsvoorstel geeft aan dat dit voorstel de laatste stap is in het normaliseringsproces en aan de eigenheid van het ambtenaarschap. Het ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht zijn twee afzonderlijke systemen, maar beogen beiden de arbeidsverhouding te reguleren. 30 In de MvT wordt de opvatting uitgedragen dat het ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht materieel gezien grote gelijkenis vertonen. Het wezenlijke verschil in het wetsvoorstel ligt aan de formele kant, de publiekrechtelijke rechtsbescherming. 31 Er komt een tweezijdige arbeidsovereenkomst tot stand, de eenzijdige aanstelling en vaststelling van de arbeidsvoorwaarden worden aldus vervangen. De publiekrechtelijke rechtsbescherming volgens het stelsel van de Awb wordt hiermee eveneens beëindigd, de rechtsbescherming wordt privaatrechtelijk van karakter. Overigens worden wel een aantal groepen uitgezonderd in het wetsvoorstel, te weten: politieke ambtsdragers, benoemde bestuurders, de rechterlijke macht, dienstplichtigen, militaire ambtenaren, notarissen en gerechtsdeurwaarders. Het wetsvoorstel beoogt een nieuwe AW, de AW zelf 22 Kamerstukken II 2001/02, , nr. 2, p Lanting 2009, p Interdepartementaal Beleidsonderzoek , nr In de Trendnota 2007 wordt niet gesproken van normalisatie maar van harmonisatie. Zie Kamerstukken II 2006/07, , nr. 2, p Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid 2006, nr. 27, p Zie ook Verhulp (red.) 2010, p Kenmerk /DGBK/APS/AAR. 28 Verhulp (red.) 2010, p Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Sleeswijk Visser-de Boer & Kouwenhoven 2011, p

11 blijft dus wel gehandhaafd. De wetgever regelt de bijzondere kenmerken van ambtenaarschap in de AW, de sociale partners gaan over het arbeidsvoorwaardenoverleg. 32 De indieners van het wetsvoorstel stellen dat de keuze voor een gelijke rechtspositie allereerst een principiële keuze is. Koser Kaya en Van Hijum menen dat een principiële gelijkheid in de arbeidsverhouding beter past in de huidige tijdsgeest. De redenen uit het verleden voor een afzonderlijke rechtspositie zouden niet meer actueel en houdbaar zijn. Voorts zijn er een aantal belangrijke voordelen van verdergaande normalisatie Het voorkomen van de dubbelrol van de overheid als wetgever en werkgever. Onderhandelingen in het kader van een CAO leiden daardoor in potentie tot stabielere arbeidsverhoudingen. - Door contractsvrijheid als leidend beginsel te aanvaarden wordt meer in overeenstemming gehandeld met de principes van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). - De kans op toename van arbeidsmobiliteit tussen de overheid en marktsector. - De verandering en verbetering van het imago van de ambtenaar. - Er is geen vertaalslag meer nodig naar de verschillende ambtelijke rechtspositiereglementen. - Het is kostbaar en inefficiënt om twee rechtssystemen naast elkaar te behouden voor het reguleren van nagenoeg dezelfde vraagstukken. Daarnaast is de publiekrechtelijke rechtsbescherming niet geschikt voor het oplossen van arbeidsgeschillen. Het is volgens de Raad voor de Rechtspraak evident dat er gevolgen zullen zijn voor de rechtspraak met dit wetsvoorstel aangezien de rechtsbescherming nog slechts privaatrechtelijk van karakter zal zijn. De Raad heeft op grond van artikel 95 Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak met betrekking tot de nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak. De Raad heeft op basis van zijn bevoegdheid op 16 februari 2011 op eigen initiatief een zeer kritisch advies uitgebracht. De Raad is van mening dat de uitwerking van de normalisering in het onderhavige wetsvoorstel te beperkt is. 34 Dit advies lijkt geen gewicht in de schaal te hebben gelegd, in de MvT wordt er niet aan dit advies gerefereerd. Daarnaast is op 3 februari 2011 door de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel. De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat de noodzaak en urgentie van de beëindiging van de ambtelijke status niet voldoende duidelijk wordt gemotiveerd. 35 De Afdeling ziet het wetsvoorstel niet zozeer als vervolgstap in het normalisatieproces, maar het inslaan van een andere weg. De vraag wordt gesteld of met het van toepassing verklaren van een tweezijdige overeenkomst de dienstbaarheid en daarmee de ondergeschiktheid aan het algemeen belang niet wordt losgelaten. De Afdeling stelt dat de positie van de overheid verschilt van die van een werkgever in de particuliere sector. Dit heeft tot gevolg dat er bijzondere eisen aan de ambtelijke rechtspositie en het ambtelijk functioneren worden gesteld. De Afdeling beveelt aan nader te motiveren of een tweezijdige arbeidsovereenkomst zich verdraagt met het uitgangspunt dat de overheidswerkgever en de werknemer het algemeen belang dienen. 36 Op 12 april 2011 is vervolgens een combinatie van het advies van de Raad van State en een reactie daarop van de indieners verschenen. Tegelijkertijd verscheen een gewijzigd wetsvoorstel en een gewijzigde MvT, in kern gelijk aan het oorspronkelijke wetsvoorstel. 37 De indieners van het wetsvoorstel zien geen dwingend verband tussen de dienstbaarheid van de ambtenaar en het eenzijdig vaststellen van arbeidsvoorwaarden. Dit is slechts het geval bij een klein aantal onderwerpen, zoals integriteit, die behoren tot de publiekrechtelijke randvoorwaarden voor het functioneren van de ambtenaar. 38 Daarnaast zijn de indieners het oneens met het door de Afdeling gelegde verband tussen de noodzaak van ontslagbescherming en het dienen van het algemeen belang. Ook in de particuliere sector dienen werknemers voldoende bescherming te krijgen, daarin wordt ook door de civiele rechter voorzien. 39 Eens 32 Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Advies van de Raad van Rechtspraak, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 4, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 4, p Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2010/11, , nr. 4, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 4, p

12 moet de stap naar werkelijke normalisatie gezet worden, doen alsof is niet langer gewenst. 40 Een deel van de fracties juichten het wetsvoorstel dan ook toe. Andere fracties stelden echter vragen, voornamelijk van praktische en fundamentele aard. 41 Dientengevolge is er een aantal amendementen ingediend met betrekking tot de uit te zonderen ambtenaren en het overleg- en overeenstemmingsvereiste. Het voorstel is momenteel in behandeling bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel leek goed te passen in het regeerakkoord van kabinet-rutte. In het regeerakkoord werd aangekondigd het arbeidsrechtelijk regime voor ambtenaren gelijk te stellen aan die van de marktsector. 42 Echter, het kabinet was vooral omwille van budgettaire redenen dit standpunt toegedaan. Uitdrukkelijk leggen de indieners van het wetsvoorstel niet een bezuinigingsdoelstelling ten grondslag aan het voorstel, maar ze streven voornamelijk gelijkheid tussen ambtenaren en werknemers in de particuliere sector na. De verwachting is dat na de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, die plaatsvond op 12 september 2012, de behandeling een nieuwe impuls zal krijgen. Van belang is te vermelden dat er momenteel ook een discussie gaande is omtrent de hervorming van het ontslagrecht naar aanleiding van het initiatiefwetsvoorstel van Koser Kaya tot wijziging hiervan 43 en de notie van minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 44 Het ontslagrecht is al jaren een heikel punt in het civiele arbeidsrecht. Indien ambtenaren ook onder het civiele arbeidsrecht gaan vallen is het van belang te bezien wat de gevolgen van eventuele wijzigingen in het ontslagrecht voor ambtenaren zullen zijn. Met name de mogelijke gevolgen voor het ontslag op staande voet en wat dit eventueel betekent voor het strafontslag van ambtenaren na normalisering van de ambtelijke rechtspositie zijn interessant Verhouding met EU-lidstaten Nederland is niet het enige land waar de overheidsorganisatie een bijzondere positie inneemt en waar een bijzondere positie voor overheidspersoneel is vastgesteld. 46 Internationaal recht staat onderscheid toe in verband met de aard van de arbeid of met het oog op het algemeen belang, er is hier echter geen verplichting toe. 47 Sinds 1983 bepaalt artikel 109 Grondwet (Gw) 48 dat de wet de rechtspositie van ambtenaren regelt. Tegelijkertijd impliceert artikel 109 Gw niet dat de overheid de rechtpositie eenzijdig publiekrechtelijk vast dient te leggen, de Gw staat ook een rechtspositie toe voor ambtenaren die dezelfde fundering heeft als bij werknemers in de marktsector. Niet de Gw of internationale verplichtingen verhinderen eventuele gelijkschakeling met het civiele arbeidsrecht, maar de AW. In een aantal ons omringende landen is eenzelfde normaliseringsdiscours gaande. 49 Hierbij staan niet alleen arbeidsrechtelijke aspecten centraal; het debat vindt in een bredere politieke context plaats. In principe zijn de verschillende EU-lidstaten nog volledig soeverein met betrekking tot specifieke regelingen voor de arbeidspositie van ambtenaren. 50 Echter, indirect is er wel degelijk invloed op de regelingen. 51 In 40 Kamerstukken II 2010/11, , nr. 4, p Kamerstukken II 2010/11, , nr Regeerakkoord VVD-CDA Vrijheid en verantwoordelijkheid 2010 (bijlage), p Voluit betreft het hier het voorstel van wet tot wijziging van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945, het Burgerlijk Wetboek en enkele andere wetten ter verbetering van de rechtsbescherming bij ontslag. 44 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 1-3; Kamerstukken II 2011/12, , nr Zie paragraaf In Frankrijk garandeert artikel 34 van de Gw dat de wet de fundamentele rechten vastlegt die worden gewaarborgd voor ambtenaren. Denemarken heeft in artikel 27 van de Gw bepaald dat de wetgever de rechtspositie van de ambtenaar vastlegt. In Duitsland is in artikel 33 vastgesteld dat er een bijzonder beschermingsmechanisme is voor ambtenaren. 47 De Jong 1982b, p Artikel 109 Gw is te zien als een bijzondere bepaling van artikel 19 lid 2 Gw. 49 In andere landen wordt de neutralere term gelijkschakeling gebruikt. Zie De Becker 2011a, p Binnen de beperkingen van artikel 45 lid 4 van het Verdrag van Maastricht (HvJ 30 september 2003, nr. C-405/01 Colegio de Officiales de la Marina Mercante Espanola). Verschillende uitspraken van HvJ hebben de categorie waarvoor deze uitzondering gemaakt kan worden steeds meer ingekaderd. Zie De Becker 2011b, p Dit is bijvoorbeeld het geval via richtlijnen en uitspraken van het HvJ en het EHRM. De regelgeving wordt vaak uitgevaardigd met het oog op de private sector, maar wordt eveneens van toepassing verklaard in de publieke sector. Artikel 6 EVRM is in principe van toepassing op alle ambtenaren, behalve als er een uitzondering is voorzien bij 12

13 Nederland wordt wetgeving vanuit de private sector van toepassing verklaard op de publieke sector, zoals in de OOW-operatie. Dit is niet de manier waarop andere landen te werk gaan. In Denemarken wordt bijvoorbeeld een collectieve arbeidsovereenkomst gesloten die bindend is 52, het collectief overleg wordt op de voorgrond gebracht Behouden of afschaffen ambtenarenrecht De grondslagen van het ambtenarenrecht en een aantal materiële onderdelen bestonden alvorens het civiele arbeidsrecht tot ontwikkeling kwam. De onderhoudsrente van de overheid aan ambtenaren was al gangbaar voordat de regelingen van de arbeidsovereenkomst en de sociale zekerheid waren vastgelegd. Mede daarom hebben de rechtsgebieden gedeeltelijk een gescheiden rechtsontwikkeling doorgemaakt. 54 Met de verandering van nachtwakersstaat naar verzorgingsstaat gingen ook verzorgende en dienstverlenende taken tot die van de overheid behoren. Doordat ook deze andere werkzaamheden met een algemeen belang naast de gezagstaken kwamen binnen de overheid, vervaagde de ondersteuning van het bijzondere karakter en de daarmee samenhangende status. 55 Het is geen probleem als het een specifieke overheidstaak is en in de marktsector niet voorkomt, maar zodra buiten deze taakstelling wordt gegaan is de scheidslijn dun met de marktsector. De redengeving van een afzonderlijk ambtenarenrecht naast het civiele arbeidsrecht is zodoende in de loop van de jaren afgezwakt. In de juridische literatuur is hier de nodige aandacht aan besteed. De voorstanders van normalisering zien, zoals hiervoor aangegeven, geen rechtvaardiging voor handhaving van de bestaande verschillen tussen het ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht. Van der Heijden draagt een karakteristiek voorbeeld aan om dit te illustreren. De medewerkers van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) hebben een andere rechtspositie dan die van de Universiteit van Amsterdam (UvA), omdat de medewerkers van de UvA ambtenaren zijn. Ze doen echter precies hetzelfde werk, hebben dezelfde verantwoordelijkheden en de organisaties krijgen een gelijk bedrag van de overheid naar rato van onder andere het aantal studenten. Van der Heijden is er dan ook een voorstander van om de ambtenarenstatus te laten vervallen (behalve voor het leger, de politie en de rechterlijke macht). Naar zijn mening voldoen bijvoorbeeld de werkzaamheden van een beleidsmedewerker en een plantsoenmedewerker aan de juridische definitie van een arbeidsovereenkomst zoals in het BW omschreven. Dat zij een andere werkgever hebben kan geen doorslaggevende reden zijn om een aparte positie te handhaven. 56 Tegenstanders menen dat volledige gelijkschakeling niet mogelijk is, het opereren in een politieke context vergt wel degelijk specifieke bescherming. Volgens Van der Meer dienen ambtenaren vrij zelfstandig te functioneren in een context waar met publieke en private actoren op verschillende niveaus wordt bestuurd. Dit wordt aangeduid als multi-level governance en stelt eisen aan de ambtelijke verantwoordelijkheid, die onvergelijkbaar is met de private sector gegeven het karakter van het bestuur. Van der Meer ziet de ambtenaar daarom niet als gewone werknemer, maar als een binnen politieke eindverantwoordelijkheid opererende factor met een grote mate van materiële zelfstandigheid. De ambtelijke positie vereist derhalve een specifieke bescherming tegen politieke willekeur. 57 De Becker merkt op dat de gemiddelde ambtenaar niet bang hoeft te zijn voor een positie als werknemer, zoals blijkt uit de ervaringen elders in Europa. De ambtenarentop moet volgens hem echter wel beschermd blijven tegen politieke willekeur. Een fatsoenlijk politiek klimaat kan immers veranderen, de regering mag dan niet zomaar van personen met een bepaalde signatuur af willen en kunnen. 58 wet. Die uitzondering moet objectief gerechtvaardigd kunnen worden in het belang van de staat (EHRM 8 december 1999, nr /95 (Pellegrin); EHRM 19 april 2007, nr /00 (Vilho Eskelinen). 52 Interessant is welke categorieën volgens de Deense wetgever zijn uitgezonderd. 53 Dit roept vragen met betrekking tot het budgetrecht op ingevolge artikel 105 Gw. Ook Scandinavische landen hebben met deze moeilijkheid te maken en hebben er praktische oplossingen voor aangewend. 54 De Jong 1982b, p De overheid trekt zich enigszins terug door middel van privatisering. Deze trend is ingezet door de vorming van een vrije markt binnen de Europese Unie. 56 Van der Heijden 2008, p Van der Meer 2008, p Bescherming topambtenaar is lacune in Nederlands plan, Ambtenarennieuws mei 2010, < ( zoek op ambtenarenstatus), geraadpleegd op 1 september

14 Geconstateerd kan worden dat er veel stappen zijn gezet om de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers in de private sector gelijk te trekken. Echter, er wordt zeer verschillend gedacht over het normalisatieproces. Er is sprake van een jaren slepende discussie met stellig ingenomen standpunten. Deze standpunten over de wenselijkheid en haalbaarheid van normalisering kunnen ook betrokken worden op het wetsvoorstel. De argumenten zijn zowel rationeel als emotioneel van aard. Hennekens is van mening dat het wetsvoorstel niet is gebaseerd op een visie met betrekking tot de overheidsorganisatie en eveneens niet hoe een dergelijke organisatie dient te worden opgezet. 59 Niessen pleit voor het behoud van het ambtenarenrecht, volledige gelijkschakeling acht hij onmogelijk. Hij geeft daarnaast aan dat de voordelen van de bestuursrechtspraak boven de civiele talrijk zijn. 60 Van Peijpe geeft aan dat het bestuursrecht is geschreven voor hiërarchische verhoudingen en daarom beter past dan het civiele recht. Het bijbehorende bestuursprocesrecht biedt echter niet alleen maar voordelen, aldus Van Peijpe. Nadelen voor ambtenaren zijn de korte termijnen en lange procedures in het ambtenarenrecht. 61 Inmiddels is het dan ook meer een geloofskwestie: je bent voor of tegen het ambtenarenrecht. 62 Tegen deze achtergrond wordt het wetsvoorstel kritisch beschouwd. Is het wetsvoorstel een verbetering of verslechtering voor de positie van de ambtenaar en de overheidswerkgever? De publiekrechtelijke aanstelling, het CAO-recht, het bestuursrechtelijk systeem en met name het ontslagrecht zijn hierbij discussiepunten. 63 Naast deze belangrijke inhoudelijke vragen worden ondermeer discussies gevoerd over de financiële gevolgen van het voorstel. 64 Het wetsvoorstel besteedt verder voornamelijk aandacht aan het mogelijk maken van een op de praktijk toegesneden en doeltreffend personeelsbeleid. 65 Aldus merken de tegenstanders op dat er verslechteringen optreden; draagt dit wetsvoorstel wel bij aan de op het oog legitieme redenen? Er moet rekening worden gehouden met het wantrouwen van het optreden van de overheid ten opzichte van zijn werknemers. De bijzondere rechtsverhouding vereist een aparte rechtspositie. Daarentegen zijn de voorstanders van mening dat de normalisering leidt tot gelijke behandeling, transparantie, deregulering, mobiliteit en meer betrokkenheid. Het toepassen van het civiele arbeidsrecht op de rechtsverhouding tussen de overheidswerkgever en de ambtenaar hoeft geen afbreuk te doen aan de in meerdere opzichten andere positie van de overheidswerkgever ten opzichte van de werkgever in de particuliere sector, ook daar kunnen bijzondere eisen worden gesteld aan ambtenaren. 66 Tenslotte is het maar de vraag of ambtenaren beter beschermd worden door een aparte rechtsverhouding of door het civiele arbeidsrecht De ambtenaar van de toekomst De noodzaak van normalisering Door bezuinigingen en publiekprivate constructies wordt het onderscheidende kenmerk van de overheid ter discussie gesteld. De rentabiliteit lag in het algemeen belang, niet in economische belangen zoals in de private sector het geval was. Om het eigene van de overheid te blijven zien, moet ook naar de markt en samenleving gekeken worden. De juridische duiding alleen is tegenwoordig niet meer voldoende. De kernfuncties zelf, zoals het waarborgen van de rechtsorde, blijven het collectieve belang ondersteunen en marktimperfecties corrigeren. Echter, in welke vorm is onduidelijk. Parallel hieraan loopt de vraag of de ambtenaar in rechtspositionele zin een aparte status behoeft. 67 De juridische positie van de ambtenaar is deels een uitvloeisel van de aard van de werkzaamheden en deels van de symbolische betekenis. 59 Hennekens 2011, p Niessen 2010, p Zie ook Janischka 2011, p Janischka stelt daarnaast een alternatief voor invoering van het wetsvoorstel voor. 61 Van Peijpe 2005, p Wet verrommeling rechtspositie ambtenaren?, Capra 26 mei 2011, < (zoek op verrommeling rechtspositie), geraadpleegd op 1 september Zie Van den Berg, Dijkstra & van der Meer 2011, p. 3; Sprengers 2011, p Deze kosten zijn deels wel en deels niet goed in te schatten. Een goed onderbouwd overzicht van de omvang van de kosten ontbreekt, dit wordt wel wenselijk geacht. 65 Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Rijnja 2011, p

15 Het bijzondere karakter van de arbeidsverhouding van de ambtenaar, waardoor deze afwijkt van het civiele arbeidsrecht, is aldus de status van de ambtenaar. De arbeidsverhouding kan derhalve in drie categorieën worden onderscheiden. Naast formeel-juridische en materieel-juridische kenmerken zijn er sociaal-functionele aspecten in publiekrechtelijke arbeidsverhouding. Formeel betekent de status dat de ambtenaar niets kan veranderen en beïnvloeden aan de rechtstoestand waarin hij is geraakt met zijn aanstelling. De formele rechtspositie is immers vastgelegd in de AW. Het materiële aspect heeft te maken met de inhoud van de rechtspositie van de ambtenaar. Te denken valt aan regels met betrekking tot bezoldiging, werktijden en ontslag. De rechtspositie is geregeld in algemeen verbindende voorschriften. 68 De laatste categorie beslaat de ambtelijke ethiek en heeft onder andere betrekking op loyaliteit, toewijding, trouw en integriteit. De ambtenaar dient zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. 69 Echter, de grenzen zijn in beweging. Bij de rechtspositie van de ambtenaar wordt zowel naar de markt als de samenleving gekeken en daardoor wordt de huidige vorm in twijfel getrokken. Er is sprake geweest van een stapsgewijs proces dat tot verschillende aanpassingen in de ambtelijke rechtspositie heeft geleid. De regels uit de marktsector dienden als leidraad voor ambtenaren. Lanting stelt dat dit vooral neerkwam op het kritiekloos overnemen van regelingen uit de marktsector, het ideaalbeeld dat gevolgd moest worden. 70 De argumenten voor en tegen de laatste stap van normalisering, zoals met het wetsvoorstel wordt beoogd, zijn duidelijk. Sprengers heeft zich afgevraagd wat het einddoel van het normaliseringsproces is. Na een reis van vele jaren is het wetsvoorstel naar de mening van Sprengers een logisch gevolg. 71 Van der Heijden vindt dat er een keuze moet worden gemaakt; de argumenten zijn nu wel uitgewisseld. 72 Er ligt nu een wetsvoorstel dat tot doel heeft ambtenaren onder het civiele arbeidsrecht te brengen. De gevolgen van de ontwikkelingen van normalisering in de wetgeving zijn van belang voor de ambtenaar als werknemer en de overheid als werkgever. De politiek moet kiezen welke vorm zij prefereert om de overheid als arbeidsorganisatie vorm te geven. Met het wetsvoorstel is aanzet gegeven tot het expliceren van deze keuze; de partijen zijn nu aan zet. Naast een juridische discussie is het bovenal een politieke keuze wat de toekomst voor het ambtenarenrecht zal zijn De gevolgen voor het tuchtrecht Niessen stelde in zijn preadvies al dat per onderdeel van de rechtspositie moet worden nagegaan of de bevoegdheden van de overheid in haar verschillende rollen nopen tot een afwijkende behandeling van de rechtspositie van civiele werknemers. 73 Het wetsvoorstel strekt er niet toe de omvangrijke operatie in zijn geheel te omvatten en is zeer minimalistisch ingegeven, slechts de hoofdzaken worden geregeld. Hennekens heeft op dit punt kritisch op het wetsvoorstel gereageerd. Er kan zijns inziens niet zomaar van het publiekrecht naar het privaatrecht worden overgestapt, regels worden als het ware vermengd of moeten nog worden ontworpen. 74 Het wetsvoorstel bevat slechts een model voor de mogelijke toekomstige vormgeving van de ambtelijke rechtsverhouding. 75 Als het voorstel aangenomen wordt, zullen er een aanpassingswet en maatregelen van praktische aard moeten komen. Op deze manier kunnen alle overige noodzakelijke wijzigingen worden gerealiseerd. De op de AW gebaseerde regelgeving, de sectorale rechtspositieregelingen, vervallen immers van rechtswege bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De termijn waarna het in werking zal treden is betrekkelijk ruim, dit is per 1 januari De AW blijft gehandhaafd voor zover het die onderdelen betreft die specifiek verbonden zijn met het werken bij de overheid en daarmee uitstijgen boven het reguliere arbeidsvoorwaardenoverleg. Sprengers benadrukt dat dit een goed handvat biedt voor de scheiding van de petten van de overheid, die van werkgever en wetgever. 77 Voorts gaat het BW gelden en 68 Verhulp (red.) 2010, p De Jong 1982b, p Lanting 2009, p Sprengers, presentatie CvA-tweedaagse, Normalisatie rechtspositie ambtenaren: een logische keuze, bijgewoond op 16 april Van der Heijden 2008, p Niessen 1982, p Hennekens 2011, p Sprengers 2011, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 3, p Sprengers 2011, p

16 voor het overige zullen CAO s moeten worden afgesloten. In dit kader stelt Den Uyl dat hij meer vertrouwt op eigen invulling door sociale partners van algemene wetgeving, dan op de rol van de overheid bij het vaststellen van specifieke wetgeving. Naar zijn mening heeft de politiek geen geheugen en geen geweten. 78 De gevolgen van normalisering zijn niet geheel duidelijk, zeker niet op elk deelterrein. 79 Het wetsvoorstel is gebaseerd op de gedachte dat een op de praktijk toegesneden en doeltreffend personeelsbeleid mogelijk wordt gemaakt. Kan deze doelstelling ook worden nagestreefd met de normalisering van het ambtenarentuchtrecht? Hoe dient de complexiteit van de ambtelijke verhouding vertaald te worden naar regelgeving? Van belang is te bezien of, indien het wetsvoorstel wet wordt, de overheidswerkgever de noodzakelijke maatregelen kan nemen en of de rechtsbescherming van de ambtenaar gewaarborgd blijft. De ambtelijke ethiek brengt daarnaast vanuit de overheidswerkgever bepaalde eisen aan regelingen in het BW met zich mee. Kortom, waar heeft de ambtenaar van de toekomst mee te maken, zijn er aparte regels nodig met betrekking tot het tuchtrecht? Momenteel worden ambtenaren met verschillende instrumenten gestuurd. De Jong stelde dat disciplinaire straffen in het ambtenarenrecht als een middel van interne gezagsverhouding van het bevoegd gezag worden gezien. In feite is er in dat opzicht geen verschil met de gezagshandhaving van een werkgever in de particuliere sector. Het ambtenarentuchtrecht kan wel afwijken voor zoverre het maatregelen betreft ter handhaving van de status van het ambtenaarschap in belang van het publiek. 80 Het gaat dus zowel om een juiste plichtsbetrachting binnen de overheid als mede om de plicht dat de burger kan vertrouwen op het optreden van de overheid. De overheid heeft op grond van haar verantwoordelijkheden de behoefte ambtenaren anders te behandelen dan werkgevers in de private sector. Het besef, dat ieder incident bij de overheid het vertrouwen van de burger in de overheid beschadigt en het imago van de overheid daardoor over de hele linie verslechtert, is sterker bij de overheid. 81 De overheid is een risico-omgeving, mede daarom is met name de overheid bijzonder, niet de werknemer. Naast bepalingen wordt er vaak een beroep gedaan op de beroeps- en ambtsethiek. Het werken bij de overheid stelt bijzondere eisen aan ambtenaren en aan het functioneren binnen de context van de rechtsstaat, vooral op het vlak van integriteit. Elk integriteitsincident is er dus één te veel, aldus Niessen. 82 Een integere overheid is immers noodzakelijk voor het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid. 83 Echter, de noodzaak tot het geven van voorschriften en aanwijzigen bij arbeid in georganiseerd verband is niet voorbehouden aan de overheid, ook ondernemingen in de marktsector maken hiervan gebruik om orde te handhaven bij werknemers. 84 Het doel is in beide sectoren van belang; het stimuleren en/of onthouden van bepaalde gedragingen. Gedragsregels zijn dan ook in beide sectoren te vinden. Duidelijk is dat uit het bijzondere karakter van de overheidswerkgever een meer omvattend en nauwer luisterend beleid voortvloeit dan in het civiele arbeidsrecht aanwezig is. Vanuit de tuchtrechtelijke optiek is het interessant te bezien wat de gevolgen van normalisering van de ambtelijke rechtspositie zijn. Het tuchtrecht is een gebied waar de bijzondere aspecten van de arbeidsverhouding tot uiting komen. 78 Den Uyl 2010, p Zie het advies van de Raad van State en de Raad voor de Rechtspraak in de het kader van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. 80 De Jong 1982a, p Niessen 2003, p Niessen 2001, p Van den Berg e.a. 2010, p Denk onder meer aan de Bouwfraude-affaire en de vuurwerkramp in Enschede. 84 Verhulp (red.) 2010, p

17 3. TUCHTRECHT Karakter van het tuchtrecht Algemeen Voor publiekrechtelijke lichamen geldt hetzelfde als voor privaatrechtelijke rechtspersonen: beide krijgen ze gestalte door natuurlijke personen en uiteindelijk draait het om de personen in kwestie. Een werkgever moet zijn gezagrecht tot handhaving van de orde in de onderneming - de nakoming van wettelijke voorschriften - kunnen uitoefenen. Ook werknemers hebben er belang bij dat een collega die over de schreef gaat aangepakt kan worden. 85 Naast bepalingen gericht op de structurering van de organisatie en de functionering van de werkzame personen, zijn er disciplinaire maatregelen: het tuchtrecht. Deze maatregelen bieden uitkomst als het aanspreken op functioneren dan wel structurering geen gevolg hebben. Het geeft recht om met negatieve sancties binnen een kring van bepaalde personen door die kring gewenst gedrag te handhaven om de gemeenschappelijke doelstelling van die kring te bewerkstelligen. 86 De werkgever heeft hier vrijheid in, de overheidswerkgever echter niet. Voor ambtenaren is immers in artikel 125 lid 1 onder k en lid 2 AW bepaald dat het bevoegd gezag, zowel de gemeente als het Rijk, voorschriften vaststelt voor ambtenaren betreffende disciplinaire straffen. Met name van belang zijn hierbij goede plichtsbetrachting, het gestelde vertrouwen in de overheid, de moraal van de ambtenaar, de voorbeeldfunctie en het imago van de ambtelijke top en de organisatiestructuur. 87 Van ambtenaren moet worden geëist dat zij integer zijn, dit wordt gerelateerd aan goed ambtenaarschap. Disciplinaire straffen zijn daardoor onderdeel geworden van een breder integriteitsbeleid. 88 Het ambtenarentuchtrecht heeft dan ook zowel correctieve als preventieve doelen in zich en naar buiten toe een helend effect Arbeidstuchtrecht Onder het arbeidstuchtrecht wordt de mogelijkheid verstaan een negatieve sanctionering door de werkgever van de door de werknemer in het kader van de arbeidsovereenkomst begane normschendingen op te leggen. Vaak wordt in het contract afgesproken dat de werknemer zich houdt aan de in de organisatie geldende regels. Op basis van de contractuele grondslag kan de werkgever tuchtrechtelijk optreden. Disciplinaire maatregelen mogen uiteraard niet in strijd zijn met de wet. 90 Of en op welke wijze een werkgever deze sancties mag toepassen volgt alleen niet duidelijk uit de wet, er is geen algemene wettelijke regeling. Het BW bevat slechts de regeling voor het opleggen van een boetebeding in de artikelen 7: BW en het ontslag op staande voet voor zover het ontslag is aan te merken als een disciplinaire sanctie. 91 De grenzen van het arbeidstuchtrecht worden verder bepaald door (collectieve) arbeidsovereenkomsten en rechtspraak. CAO Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening Een voorbeeld van tuchtrecht in een CAO is te vinden in de CAO Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening In deze CAO wordt expliciet gesproken over disciplinaire maatregelen. De CAO kent in hoofdstuk 2 een paragraaf met als titel Disciplinaire maatregelen. In deze paragraaf worden de schorsing en non-actiefstelling geregeld. Er worden zowel materiële als procedurele voorschriften gegeven met betrekking tot deze maatregelen. CAO Openbaar Vervoer In de CAO Openbaar Vervoer is in hoofdstuk IX een uitgebreide disciplinaire regeling te 85 Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Stuiver 2003, p Dales Dales zette in 1992 integriteit uitdrukkelijk op de agenda; de aandacht voor integriteit gaat verder dan het tegengaan van fraude en corruptie. Voor het beschermen van integriteit is permanente waakzaamheid geboden. Daarna kwam er zowel begrips- als beleidsmatig verrijking en verbreding van het integriteitsbegrip. 88 Van den Berg e.a. 2010, p Stuiver 2003, p Van der Grinten 2008, p Zie hoofdstuk 4. 17

18 vinden. Op grond van het artikel 82 van de CAO kan de werkgever bij plichtsverzuim een disciplinaire maatregel nemen. Dit laat de mogelijkheid tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst onverlet. Onder plichtsverzuim wordt het doen of nalaten van hetgeen een goed werknemer in soortgelijke omstandigheden behoort te doen of na te laten verstaan. De disciplinaire maatregelen die kunnen worden opgelegd zijn een berisping, een waarschuwing, een boete, een verlaging van het functieloon en het inhouden van een periodieke loonsverhoging. Deze maatregelen kunnen ook voorwaardelijk worden opgelegd. In artikel 84 en artikel 85 CAO Openbaar Vervoer zijn bepalingen betreffende onderzoek, verantwoording en beroep opgenomen. Een aanknopingspunt kan verder gevonden worden in artikel 7:660 BW, de instructiebevoegdheid voor de werkgever en de verplichting voor de werknemer zich aan deze voorschriften te houden. Dit is een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen. Daarnaast zijn op grond van artikel 7:611 BW een werkgever en werknemer in de marktsector verplicht zich te gedragen als een goed werkgever en een goed werknemer. Naarmate de rechten en verplichtingen meer gedetailleerd en specifiek zijn omschreven in wet, CAO of overeenkomst zal er minder aanleiding zijn een beroep te doen op artikel 7:611 BW. 92 Tijdens de parlementaire behandeling van het ontwerp voor titel 10 BW is er tevens een wetsvoorstel arbeidstuchtrecht aanhangig geweest tot wijziging van de artikelen 7: BW. Het wetsvoorstel beoogde de regeling over het boetebeding te moderniseren en bepalingen in het BW op te nemen over de mogelijkheid om een werknemer disciplinair te straffen. 93 Echter, de meerderheid van de Tweede Kamer achtte de meerwaarde van de regulering niet voldoende. Het recht functioneerde bevredigend en ook bij de nadere invulling van de wettelijke regeling in CAO s waren geen problemen gebleken. Hierbij werd het goed werkgeverschap van artikel 7:611 BW gezien als een normering van disciplinaire maatregelen. Dit betekende dat het wetsvoorstel buiten behandeling bleef en werd ingetrokken Disciplinaire maatregelen en sancties Zoals hierboven aangegeven is er geen algemene wettelijke regeling. Aangenomen wordt dat als disciplinaire maatregelen onder meer kunnen worden opgelegd: een waarschuwing of berisping in verschillende varianten, een intrekking van faciliteiten en emolumenten, het onthouden van een periodieke loonsverhoging, een verlaging van rang, een verlenging van diensttijd, een overplaatsing, een schorsing en een boete. Een ontslag op staande voet wordt als meest vergaande maatregel beschouwd. De grondslag van een maatregel dient soms uitdrukkelijk te zijn geregeld in een beding, deze kan zijn opgenomen in de individuele arbeidsovereenkomst, bijvoorbeeld door middel van incorporatie van een personeelshandboek/ondernemingsovereenkomst, of in een CAO waaraan beide partijen gebonden zijn. Echter, soms kunnen sancties worden toegepast zonder dat hierover iets is opgenomen. Dit kan op grond van de gezagsverhouding en binnen de kaders van goed werkgeverschap, bijvoorbeeld door een berisping of door het onthouden van een verhoging indien daarop geen contractueel recht is. 95 Indien de sancties bepaalde rechten uit de dienstbetrekking aantasten, zoals inhouding van loon, kunnen deze alleen worden opgelegd als daartoe uitdrukkelijk een bevoegdheid is vastgelegd. 96 De algemene bevoegdheid om op grond van artikel 7:613 BW de arbeidsovereenkomst te wijzigen is niet toereikend om disciplinair te kunnen straffen. 97 De werkgever dient eveneens binnen de grenzen van goed werkgeverschap te blijven. De vraag is of het instructierecht de werkgever de bevoegdheid tot het opstellen van een disciplinaire regeling geeft. 98 In artikel 7:660 BW is de instructiebevoegdheid geregeld van de werkgever met betrekking tot het verrichten van arbeid en de goede orde in de onderneming. Tevens wordt er aan toegevoegd dat de instructie ook betrekking kan hebben op ordevoorschriften. Hiermee wordt nog eens tot uitdrukking gebracht dat de werknemer staat onder de zeggenschap van de werkgever, zoals volgt uit artikel 7:610 BW. Naarmate grotere belangen op het spel staan bij de door de werknemer uit te voeren werkzaamheden, 92 Van der Grinten 2008, p Kamerstukken II 1995/96, , nr Kamerstukken II 1995/96, , nr Van der Grinten 2008, p Verhulp (red.) 2010, p, Verhulp & Zondag (red.) 2008, p. 25. Zondag noemt twee uitzonderingen op het vereiste van een contractuele grondslag. 98 Koevoets 2006, p

19 zullen de voorschriften uitgebreider en strikter zijn. 99 De instructies behoren te vallen binnen de grenzen van de arbeidsovereenkomst en algemeen verbindende voorschriften. De bevoegdheid tot het geven van instructies is groter naarmate rechten en plichten van partijen minder expliciet bepaald zijn of uitdrukkelijk ter bepaling van de werkgever zijn overgelaten. 100 Een disciplinaire regeling op basis van artikel 7:660 BW is mogelijk zolang er geen strijd is met bepalingen uit de (collectieve) arbeidsovereenkomst en de voorschriften redelijk zijn. De voorschriften mogen geen inbreuk maken op de arbeidsvoorwaarden. 101 Het boetebeding in de artikelen 7: BW, de enige wettelijke regeling, bevat specifieke voorschriften die afwijken van de algemene regeling van artikelen 6:91-94 BW. Een boete kan worden gesteld op de overtreding van een bepaald voorschrift of om overeengekomen verplichtingen na te leven door aansporing. Aangezien een boetebeding makkelijk in een arbeidsovereenkomst kan worden opgenomen, stelt de wet bijzondere eisen aan het gebruik van het boetebeding. 102 Een boetebeding moet schriftelijk worden aangegaan en in een individuele arbeidsovereenkomst of in een CAO te vinden zijn, dan wel in een publiekrechtelijke regeling. Vanwege het disciplinaire karakter van de boete is het uit het strafrecht afkomstige beginsel, dat geen straf mag worden opgelegd anders dan uit kracht van een vooraf bekende regel, in het arbeidsovereenkomstenrecht overgenomen in verband met de rechtszekerheid. Het beding heeft betrekking op gehele of gedeeltelijke niet-nakoming van de arbeidsovereenkomst door de werknemer. De vorm kan bestaan uit een door de werknemer te betalen geldbedrag of in het verlies van een deel van de loonaanspraak. Het bedrag van de boete dient schriftelijk voor iedere overtreding te zijn vastgesteld. De overeenkomst waarbij de boete is bedongen moet daarnaast de bestemming van de boete nauwkeurig vermelden, de boete mag niet ten goede komen aan de werkgever. Verder is de hoogte van de boete die binnen een week mag worden opgelegd gemaximeerd en zijn er beperkingen aan de boete voor minimumloners. Artikel 7:651 BW bepaalt dat er geen boete en schadevergoeding tegelijkertijd kan worden geëist, de werkgever moet een keuze maken. 103 Eveneens een belangrijke disciplinaire maatregel is de schorsing. Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee soorten schorsingsgronden. Aan de ene kant als een voorlopige ordemaatregel, vooraf aan een reguliere ontslagprocedure of als onderzoeksperiode voorafgaand aan een ontslag op staande voet. Aan de andere kant wordt de schorsing gebruikt als zelfstandige disciplinaire straf, de schorsing komt dan juist in plaats van het ontslag. 104 Zoals aangegeven is niet in de wet te vinden onder welke condities een schorsing kan worden opgelegd. In literatuur en rechtspraak zijn enkele criteria aangelegd. Allereerst wordt een onderscheid gemaakt tussen aanwezigheid of afwezigheid van een contractuele regeling. Bij afwezigheid van een contractuele grondslag is het de vraag of de werknemer recht heeft op tewerkstelling. Het criterium is of van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd dat de werknemer zijn functie blijft vervullen, hierbij moeten de belangen van de werkgever en werknemer worden afgewogen. De lagere rechtspraak volgt inmiddels een andere lijn dan de Hoge Raad en is erg terughoudend in het aanvaarden van een schorsing. Indien er wel een contractuele regeling van toepassing is dan worden daarin vaak de gronden, de duur, de loondoorbetalingen en de procedure van schorsing bepaald. 105 De vraag of deze regelingen een uitputtend karakter hebben of dat er ook andere regelingen mogelijk zijn is in literatuur en rechtspraak uiteenlopend beantwoord. 106 De doorbetaling van loon is afhankelijk van artikel 7:628 BW. De Hoge Raad heeft bepaald dat alleen nog schorsing zonder behoud van loon kan worden gegeven indien de CAO daartoe een bevoegdheid biedt Beltzer 2004, p. 18. Zie Ktr. Amsterdam 3 mei 2002, JAR 2002/123; HR 27 juni 2003, JAR 2003/ Verhulp (T&C Arbeidsrecht) 2010, artikel 7:660 BW, aant. 1 en Koevoets 2006, p Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Verhulp (T&C Arbeidsrecht) 2010, artikelen 7: BW, aant. 1 en 2. Aldus ook Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Zondag merkt op dat er een verschil moet worden gemaakt tussen schorsing als ordemaatregel en schorsing als zelfstandige straf. In het laatste geval is een restrictievere uitlegbenadering gewenst. Zie Verhulp & Zondag (red.) 2008, p HR 21 maart 2003, JAR 2003/91. 19

20 Uit CAO-onderzoek is gebleken dat in sommige sectoren, zoals industrie, relatief veel bepalingen inzake disciplinaire maatregelen voorkomen. Daarnaast blijkt er een verschil te zijn tussen bedrijfstakcao s en ondernemingscao s, bij deze laatste zijn relatief vaker disciplinaire bepalingen te vinden. Inhoudelijk zijn veel bepalingen gericht op schorsing en meer algemene bepalingen, de boete als maatregel komt weinig voor Procedure Ook een wettelijke regeling van procedurevoorschriften betreffende disciplinaire maatregelen ontbreekt. In de rechtspraak en literatuur worden bepaalde eisen gesteld aan het opleggen van sancties aan de hand van artikel 7:611 BW, de beginselen van goed werkgeverschap. 109 Bij het nemen van disciplinaire maatregelen dient de werkgever de redelijkheid in acht te nemen. Dit betreft in de eerste plaats de besluitvorming. De werkgever dient daarbij zorgvuldig te werk te gaan; er dient een gedegen feitenonderzoek te hebben plaatsgevonden door de werkgever. Ook zal de werkgever de maatregel moeten motiveren en zal er een zorgvuldige belangenafweging moeten plaatsvinden. Soms zijn dergelijke procedurevoorschriften expliciet opgenomen in een regelingen of CAO s. 110 Er kan zelfs een verplichting in de CAO zijn om een beroepsinstantie in te stellen. In het arrest Schothorst/Jonker Veendam heeft de Hoge Raad het belang benadrukt van de naleving van procedurevoorschriften bij het opleggen van een disciplinaire straf Toetsing De maatregelen dienen evenredig te zijn aan de ernst van de misdraging. Toetssteen is of de maatregel voldoet aan zorgvuldige besluitvorming en gelet op de omstandigheden van het geval redelijk is. De rechter kan dit volledig toetsen. 112 De aan de rechtspraak ontleende beginselen van behoorlijk werkgeverschap worden voldoende bevonden om het functioneren van disciplinaire maatregelen te waarborgen Ambtenarentuchtrecht Het ambtenarenrecht heeft een eigen stelsel van disciplinaire straffen en ordemaatregelen om geldende regels en normen te handhaven. Vaak worden disciplinaire maatregelen voorafgegaan door ordemaatregelen. Ordemaatregelen beogen orde en rust in de werksituatie te bevorderen, te realiseren of te handhaven. 114 De overheidswerkgever heeft verschillende mogelijkheden om de werkuitvoering gedisciplineerd en ordelijk te laten verlopen. Deze bevoegdheden zijn opgenomen in het ARAR respectievelijk de CAR-UWO. 115 Het tuchtrecht is in de artikelen 80 t/m 84 en 50 ARAR en 16:1:1 t/m 16:1:5, 8:13 en 15:1:1 CAR-UWO gedetailleerd uitgewerkt. Door toepassing van het ambtenarentuchtrecht kan een overheidswerkgever disciplinair reageren op ongewenst gedrag van de in dienst zijnde ambtenaren, de ambtenaar heeft op zijn beurt mogelijkheden om zich te verweren tegen een disciplinaire maatregel. 116 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de Awb en algemene rechtsbeginselen zijn van invloed op het ambtenarentuchtrecht Plichtsverzuim Indien een ambtenaar verplichtingen niet nakomt of zich aan plichtsverzuim schuldig maakt, kan hij disciplinair gestraft worden. Wat precies onder plichtsverzuim wordt verstaan is aangeduid in het eerste en tweede lid van artikel 80 ARAR en artikel 16:1:1 CAR-UWO. Verhulp maakt een onderscheid tussen drie verschillende vormen van plichtsverzuim, te weten: het niet nakomen van een opgelegde verplichting, het 108 Zie Kamerstukken II 1994/95, , nr. 5, p. 1. Zie ook Koevoets 2006, p Verhulp & Zondag (red.) 2008, p Bijvoorbeeld in de Hema-CAO Van der Grinten 2008, p Zie ook Verhulp (T&C Arbeidsrecht) 2010, artikel 7:611 BW, aant HR 9 juli 1990, NJ 1991/ Van der Grinten 2008, p Kamerstukken II 1997/98, , nr. 1, p Velo 2008, p Een ordemaatregel is een tijdelijke maatregel die geen rechtstreeks gevolg voor de rechtspositie hoeft te hebben. Dit in tegenstelling tot een disciplinaire maatregel, deze treft de ambtenaar direct in zijn rechtspositie. 115 Stuiver 2003, p Stuiver 2003, p