Huisbezoeken Wet werk en bijstand

Transcriptie

1 Huisbezoeken Wet werk en bijstand Een empirisch rechtssociologisch onderzoek naar de invloed van uitvoeringsambtenaren op grondrechtbescherming en de naleving van geldende normen bij gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand. Faculteit der Rechtsgeleerdheid Masteropleiding: Staats- en bestuursrecht Augustus 2008 Coen Geerdes ( ) 1 e Begeleider: Dr. R.J.S. Schwitters 2 e Lezer: Prof. dr. I.C. van der Vlies

2 Teruggebracht tot zijn essentie is een wet, op het moment dat hij de wetgever verlaat, niet meer dan zwarte inktvlekken op papier. Althans, voorzover een wet meer is dan dit, heeft die meerwaarde specificatie en uitleg nodig, want hoe een wettekst zich laat vertalen in gedrag met maatschappelijke gevolgen is allerminst evident. Hoe en wanneer inktvlekken getransformeerd worden in gereguleerd gedrag is een van de grootste en minst ontgonnen mysteries van de rechtssociologie. John Griffiths Het liefst ga ik eerst naar binnen. Voor de privacy enzo, als je dat buiten op de stoep moet doen dan luisteren er misschien andere mensen mee. Fragment uit een gesprek met een Wet werk en bijstand handhaver ii

3 Voorwoord Deze scriptie vormt het sluitstuk op ruim zeven jaar academische vorming, vijf jaar in de politicologie en twee jaar in de rechtsgeleerdheid. Het schrijven is een leerzaam proces geweest, omdat het mij opnieuw heeft laten zien dat het bedrijven van wetenschap enorm moeilijk kan zijn. Zoals ik ook al in het voorwoord van mijn vorige scriptie opmerkte, heb ik dat gedurende mijn studie vaak niet in de gaten gehad en sprong slechts om met de woorden van mijn docent rational choice, Huib Pellikaan, te spreken succesvol door een hoepeltje. Zeker tegen het eind van de studie dreigde studeren inderdaad een trucje te worden. Het kan daarom geen kwaad om bij de afronding toch nog eens met de neus op de feiten te worden gedrukt. In deze scriptie komt een groot aantal thema s samen waar ik mij de afgelopen jaren, zowel in de politicologie als bij de rechtenstudie, mee heb beziggehouden. Vraagstukken rond sociale ongelijkheid, decentrale overheden, bestuurlijke uitvoering, grondrechten, handhavingproblematiek, maar ook methoden en technieken van onderzoek, hebben mij altijd geboeid en zijn terugkerende onderwerpen op mijn curriculum geweest. Door een paar maanden onderzoek te doen naar de manier waarop uitvoeringsambtenaren bij gemeentelijke huisbezoeken in de praktijk omspringen met het geldende recht, heb ik mijn kennis met plezier kunnen gebruiken en belangrijker is het voor mij eindelijk beginnen te leven. En dat is prettig, na zes jaar grotendeels kennis reproduceren uit boeken, readers en collegeaantekeningen. Door de jaren heen heb ik een voorliefde ontwikkeld voor de empirische politicologie en empirische rechtssociologie. Empirisch onderzoek doen is een uitdagend proces waarin het de ambitie is om uitspraken over de werkelijkheid te doen. Telkens moet een wetenschapper zich daarbij afvragen klopt het wat ik doe en zijn er alternatieven? Het belang van empirisch onderzoek kan, zeker binnen de staats- en bestuursrechtelijke wetenschap, mijns inziens niet genoeg benadrukt worden. Het kan tegenwicht bieden wanneer de wetgever zich bij wetgeving dreigt te laten leiden door emoties of onvoldoende doordachte probleemanalyses. Zo is uitkeringsfraude elke staatssecretaris een doorn in het oog. Zij behoren niet toe te staan dat mensen misbruik maken van de solidariteit van anderen. Echter, wanneer de staatssecretaris in het RTL-nieuws roept als het aan mij ligt kunnen gemeenten binnen zes maanden onverwachts voor de deur staan. Als de deur dicht blijft voor de controleur, wordt er gekort op de uitkering, dan gaat er wat mij betreft iets te snel. Kunnen gemeenten dan niet uit de voeten met de huidige regelgeving? Is het dicht blijven van de voordeur de grootste belemmering voor rechtmatigheidcontrole? Hoe zit het met de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht? En is dit niet in strijd met de Grondwet en het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden? Dergelijke vragen liggen ten grondslag aan deze scriptie. In deze scriptie hoop ik met een nuchtere blik, rekening houdend met de strenge regels van de wetenschap, enkele zinnige iii

4 uitspraken te doen over de discussie rond de gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand. Veel dank gaat uit naar de ambtenaren, de handhavers en sociaal rechercheurs, die bereid waren om met mij vrijuit over hun werk te praten. Mijn dank gaat verder uit naar dr. Rob Schwitters voor zijn begeleiding. Onze gesprekken zijn van groot belang geweest bij het schrijven van deze scriptie. Ook gaat dank uit naar (de medewerkers van) Nicis Institute. Doordat ik gebruik heb kunnen maken van de faciliteiten van Nicis en regelmatig met collega s van gedachte kon wisselen, is deze scriptie er zeker in kwaliteit op vooruit gegaan. Ook heb ik door lange dagen op kantoor te zitten de vaart in het schrijfproces kunnen houden. Tot slot dank ik nogmaals mijn ouders voor de ondersteuning de afgelopen studiejaren en voor de rust waarin zij mij mijn studie hebben laten afronden, wetende dat het uiteindelijk toch wel goed zal komen. En nu kan het echt niet anders aan het werk! Coen Geerdes Amsterdam / Den Haag, juli 2008 iv

5 Inhoudsopgave Voorwoord Inhoudsopgave Lijst van tabellen en figuren Lijst van afkortingen ii v vii viii 1. Inleiding Probleemstelling Opbouw 3 2. Theoretische verkenning Griffiths: de sociale werking van het recht Lipsky: street-level bureaucracy Kritieken op Lipsky Kagan: modes of rule application Kritieken op Kagan Synthese Juridische verkenning Wettelijk en verdragsrechtelijk kader Rechterlijke toetsing en overzicht recente jurisprudentie De ombudsmanrapporten Beoordeling van de ruimte voor en grenzen van huisbezoeken Data, operationalisatie, methoden Kwalitatief onderzoek: interviewen als methode van dataverzameling Betrouwbaarheid en validiteit De selectie van de respondenten en non-respons Het interviewprotocol Analyse van de interviewresultaten Het huisbezoek in zijn context Relaties tussen actoren De relatie handhaver bijstandsconsulent De relatie handhaver leidinggevende De relatie met de klachtenfunctionaris en de afdeling bezwaar en beroep Relaties tussen actoren en de feitelijke effectiviteit van het recht Het proces van de doorwerking van het recht 53 v

6 5.3.1 Het proces van doorwerking en de feitelijke effectiviteit van het recht Grondrechtbescherming Grondrechtbescherming en de feitelijke effectiviteit van het recht Stijlen van regeltoepassing Stijlen van regeltoepassing en de feitelijke effectiviteit van het recht Conclusies en aanbevelingen Grenzen bij het verrichten van huisbezoeken Sociale factoren van invloed op de doorwerking van het recht De feitelijke effectiviteit van het recht Aanbevelingen 73 Literatuur 76 Jurisprudentie 78 Appendices A Casusillustratie bij de juridische verkenning 79 B Uitnodiging verzonden aan gemeenten voor deelname aan onderzoek 82 C Interviewprotocol 83 D Ruwe transcripten van de interviews 85 vi

7 Lijst van tabellen Tabellen 2.1 Kagan s modes of rule application Respons van gemeenten die benaderd zijn voor interviews Samenvatting theoretische verkenning en aandachtspunten 39 voor het interviewprotocol 5.1 Handhavers in Kagan s modes of rule application 64 vii

8 Lijst van afkortingen Abw Awb Awbi BO CRvB CWI CBS DWI G31 GBA EVRM SASV SZW VNG Wwb Algemene bijstandswet Algemene wet bestuursrecht Algemene wet op het binnentreden Bijzonder Onderzoek Centrale Raad van Beroep Centrum voor Werk en Inkomen Centraal Bureau voor de Statistiek Dienst Werk en Inkomen De 31 grote gemeenten die vallen onder het grotestedenbeleid Gemeentelijke Basisadministratie Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Semi-Autonoom Sociaal Veld Sociale Zaken en Werkgelegenheid Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wet werk en bijstand viii

9 1. Inleiding Nu gemeenten met de invoering van de nieuwe Wet werk en bijstand (Wwb) 1 volledig financieel verantwoordelijk zijn voor het reïntegratiebudget, zijn de lokale sociale diensten stringenter gaan controleren op de rechtmatigheid van bijstandsuitkeringen. Dit loont de moeite, want een tekort aan uitkeringsmiddelen moet door gemeenten zelf worden bijgelegd, terwijl ze een overschot mogen houden. In toenemende mate wordt hierbij gebruik gemaakt van hun bevoegdheid tot het afleggen van huisbezoeken. 2 Dit is begrijpelijk, omdat de hoogte van uitkeringen veelal samenhangt met de leefvorm van bijstandsontvanger. Een bijstandsuitkering bedraagt voor een alleenstaande bijvoorbeeld 70% van het minimumloon, terwijl dit voor samenwonenden 50% is. Door middel van een huisbezoek is snel te achterhalen of mensen gescheiden huishoudens hebben of niet. Op deze manier komt de gemeente relatief eenvoudig fraudegevallen op het spoor. Huisbezoeken als effectief handhavingsinstrument Uit enkele eerste evaluaties van de Wwb blijkt dat het huisbezoek door gemeenten wordt gezien als een krachtig handhavinginstrument. Gemeenten geven in de evaluaties aan dat huisbezoeken veel informatie opleveren waardoor sommige aanvragen die anders toegekend zouden worden, nu worden afgewezen. In een aantal gevallen leidt (de dreiging van) een huisbezoek er ook toe dat de potentiële aanvrager zijn aanvraag intrekt. 3 Ook de uitvoerders van de huisbezoeken, handhavers en sociaal rechercheurs 4, laten zich in de evaluaties positief uit over het huisbezoek als handhavingsinstrument. Ze geven aan met huisbezoeken (verrassend) veel meer en betere informatie te krijgen om de rechtmatigheid te kunnen vaststellen. Bijkomend voordeel is dat huisbezoeken ook een duidelijk signaal geven aan de burger. 5 Op landelijk niveau wordt de effectiviteit van huisbezoeken inmiddels ook gesignaleerd. Begin maart 2008 kondigt staatssecretaris Aboutaleb (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan dat hij op korte termijn met een wetsvoorstel komt om de gemeentelijke huisbezoekbevoegdheden verder uit te breiden. 6 Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dringt momenteel aan op een ruimer huisbezoekbeleid en pleit in het bijzonder voor de inzet van risicoprofielen. Met behulp van deze risicoprofielen kunnen gemeenten beter inzicht krijgen wie van de uitkeringsgerechtigden gevoelig zijn voor fraude. De VNG acht dit van belang voor een effectievere en efficiëntere fraudebestrijding. 1 Besluit van 10 oktober 2003, Stb. 2003, 386; in werking getreden op 1 januari Kwantitatief effect Wwb, Evaluatie Wet werk en bijstand , p. ii. 3 Evaluatie Wet Werk en Bijstand Gemeenten en de Wwb I: Geprikkeld tot werken, p In het vervolg van deze studie wordt ook voor sociaal rechercheurs de term handhavers gebruikt. 5 Evaluatie Wet Werk en Bijstand Gemeenten en de Wwb I: Geprikkeld tot werken, p Vooralsnog is het bij deze aankondiging gebleven. Deze aankondiging heeft Aboutaleb eind juni nogmaals herhaald in het RTL-nieuws

10 1.1 Probleemstelling De successenverhalen rond het huisbezoek als handhavingsmethodiek hebben echter een keerzijde. Meest duidelijk klonk dit begin november 2007 door in het rapport Baas in eigen huis van de Rotterdamse ombudsman Van Kinderen. Hij stelde dat bij gemeentelijke huisbezoeken onvoldoende rekening met de privacy en rechten van burgers wordt gehouden. 7 De ombudsman noemde hierbij enkele personen die huisbezoeken afleggen zelfs laag opgeleid boeventuig en vergeleek de manier waarop zij huisbezoeken doen met praktijken uit de Tweede Wereldoorlog. 8 Huisbezoeken afleggen ligt gevoelig. Zodra gemeenten bij burgers achter de voordeur komen, vindt er immers een inmenging in de persoonlijke levenssfeer plaats. Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM) en de artikelen 10 en 12 van de Grondwet stellen grenzen aan de toelaatbaarheid van huisbezoeken. Daarbij zal de overheid bij huisbezoeken, zoals ook door de Rotterdamse ombudsman wordt aangegeven, moeten vertrekken vanuit de (basale) gedachte dat zij een dienende overheid is en dat ambtenaren tegenover burgers optreden op een wijze waarop zij zouden wensen dat andere ambtenaren met hun dierbaren zouden omgaan (de zogenaamde Moedernorm). De overheid dient haar handelen niet alleen op de letter van de wet, maar ook op de geest van de wet te baseren. Er mag transparantie en een zekere voortvarendheid van de overheid verwacht worden. 9 Met andere woorden, naast het naleven van de wet moeten bij huisbezoeken ook de geldende normen door de overheid nageleefd worden. Uitvoeringsambtenaren De eerdergenoemde ambtenaren, de handhavers, nemen bij huisbezoeken een bijzondere en centrale positie in. Zij zijn immers degenen die het huisbezoek daadwerkelijk verrichten ( in de frontlinie ; street-level) en in direct contact treden met de burger. Door het directe contact bevinden deze ambtenaren zich in de positie om te beoordelen óf en voor welke overheidssteun in deze studie de bijstandsuitkering een individuele burger in aanmerking komt. Door zijn positie in de frontlinie en zijn directe toegang tot relevante informatie, heeft de uitvoeringsambtenaar hierbij een bepaalde beoordelingsruimte. Een lastige positie, want bij hun werk worden uitvoeringsambtenaren geconfronteerd met tegenstrijdige eisen: ze moeten de regels en opdrachten van de gemeente uitvoeren. Dat wil zeggen, ze moeten voldoen aan de maatschappelijke wens om de uitkering op rechtmatigheid te controleren. Hier staat tegenover dat gezien de ingrijpende interventie het wettelijk kader en de juridische normen zorgvuldig nageleefd moeten worden. In zijn frontliniepositie neemt de uitvoeringsambtenaar een cruciale plek in bij de mobilisering van het recht. 7 Ombudsman van Rotterdam (2007). Baas in eigen huis. Rapport van een ambtshalve onderzoek naar de praktijk van huisbezoeken, p Ombudsman mag blijven, Reformatorisch Dagblad, 21 december Ombudsman Rotterdam 2007, p

11 Verschillende rechtssociologen stellen dat of en hoe geldend recht correct wordt toegepast en nageleefd sterk afhankelijk is van de mobilisering van rechtsregels op de maatschappelijke werkvloer. Zij wijzen erop dat ambtenaren onderdeel uitmaken van een krachtenveld waarbinnen ze een meer of mindere mate een autonoom reguleringsvermogen hebben. Dit vermogen (denk aan professionele normen, intercollegiale normen, informele gedragsregels etc.) heeft veel invloed op de doorwerking van het recht. Verschillende theoretici stellen dan ook dat het geenszins van tevoren vaststaat dat ambtenaren aan nationale wet- en regelgeving voorrang zullen geven boven lokale regels en gedragsnormen. Niet in de laatste plaats zal de stijl van regeltoepassing ook sterk persoonsgebonden zijn. Zo zal voor de ene uitvoeringsambtenaar kunnen gelden het doel heiligt de middelen (hier: rechtmatigheidcontrole), terwijl een andere uitvoeringsambtenaar strikter zal hechten aan een (formele) naleving van regels. Onderzoeksvragen Het is precies deze bijzondere positie van Wwb-uitvoeringsambtenaren die in deze scriptie centraal staat. We zullen bestuderen hoe zijn frontliniepositie zich verhoudt tot de mobilisering en naleving van het geldend recht. De onderzoeksvraag luidt dan ook: Wat is de invloed van uitvoeringsambtenaren op grondrechtbescherming en de naleving van geldende normen bij gemeentelijke huisbezoeken in het kader van de handhaving van de Wet werk en bijstand? Deze onderzoeksvraag kent drie belangrijke deelvragen: 1) Welke grondrechten en geldende normen komen bij gemeentelijke huisbezoeken onder druk te staan en waar liggen de grenzen van wat toelaatbaar is? 2) In welke mate zijn sociale factoren, in het bijzonder de rol, positie, werkomgeving en stijl van regeltoepassing van de uitvoeringsambtenaar, van invloed op de doorwerking van het recht? 3) Wat is, na bestudering van de sociale factoren, de feitelijke effectiviteit van het recht? 1.2 Opbouw De opbouw van deze scriptie is als volgt. We beginnen met een uiteenzetting van rechtssociologische theorieën die ons helpen begrijpen wat de bijzondere positie van uitvoerende ambtenaren kan betekenen voor de uitvoering van beleid en de naleving van toepasselijke regels en normen (hoofdstuk 2). We zullen hierbij putten uit het werk van twee onderzoekers die processen en krachtenvelden op de maatschappelijk werkvloer centraal stellen: John Griffiths ( de sociale werking van het recht ) en Michael Lipsky (street-level bureacracy). Daarnaast bestuderen we Robert Kagan s modes of rule application, waarin wordt gewezen op verschillende stijlen van regeltoepassing. Dit doen we om recht te doen aan het feit dat het al dan niet correct toepassen en naleven van het recht aan persoonlijke of sociale factoren gebonden kan zijn. Vervolgens volgt een juridische verkenning (hoofdstuk 3). Hierin wordt uiteengezet welke regels - 3 -

12 en normen uitvoeringsambtenaren bij het uitvoeren van hun werk in acht (behoren te) nemen. We brengen daarbij in kaart welke grondrechtbescherming burgers (behoort) toe te komen. We doen dit onder andere door de ontwikkeling in de jurisprudentie in onder de loep te nemen. We verbinden hier enkele conclusies aan en beantwoorden hiermee uiteindelijk onze eerste onderzoeksvraag. Het theoretisch kader en een juridische verkenning zullen sturend zijn bij het veldonderzoek. Door middel van diepte-interviews met Wwb handhavers (de ambtenaren die de huisbezoeken afleggen) zal de tweede onderzoeksvraag behandeld worden. We stellen vanuit de theoretische en juridische verkenning het interviewprotocol op. Ook worden enkele methodologische overwegingen uiteengezet (hoofdstuk 4). Vervolgens worden de resultaten van de interviews geanalyseerd en verbonden aan de theorie (hoofdstuk 5). We bestuderen in hoofdstuk 5 de sociale factoren van invloed op de doorwerking van het recht. In hoofdstuk 5 behandelen we eveneens wat onder invloed van sociale factoren de feitelijke effectiviteit van het recht is. Dit doen we door aan de verschillende sociale factoren conclusies te verbinden voor de feitelijke effectiviteit. Door een beoordeling van de feitelijke effectiviteit van het recht kunnen we uiteindelijk ook onze derde deelvraag beantwoorden. We eindigen met een conclusie en doen enkele aanbevelingen voor toekomstige wetgeving (hoofdstuk 6)

13 2. Theoretische verkenning Ideaaltypisch, zoals dit tot uitdrukking komt in het Weberiaanse model van overheidsorganisaties, voeren uitvoeringsambtenaren 10 in ons geval de handhavers van de Wwb hun taken als een formeel-rationele activiteit uit, waarbij de uitvoering wordt gezien als een mechanische activiteit. De uitvoerders hebben een helder omschreven takenpakket en zijn bekend met hun rechten en plichten die zijn vastgelegd in duidelijke schriftelijke regelingen. Voor onduidelijkheid is geen ruimte omdat ook de gezagsverhoudingen kraakhelder zijn. De rechtsregels en normen die bij huisbezoeken gelden, zijn zo bezien slechts bevelen die moeten worden opgevolgd en uitgevoerd. 11 De werkelijkheid is echter weerbarstiger. Zoals Havinga ook observeert: [ ] de idee van uitvoering als een mechanische activiteit geeft geen reëel beeld van het werkelijk functioneren van ambtelijke organisaties: individuele ambtenaren hebben doorgaans veel meer beslissingsruimte en informele verhoudingen spelen een veel grotere rol dan Webers model suggereert. 12 In de navolgende theoretische verkenning gaan we na wat de bijzondere positie van uitvoerende ambtenaren in het bijzonder hun directe contact met burgers kan betekenen voor de uitvoering van beleid en de naleving van toepasselijke regels en normen. Zoals al in de inleiding gesteld, is ons uitgangspunt hierbij de sociale werking van het recht benadering van Griffiths, de street-level bureaucracy theorie van Lipsky en Kagan s modes of rule application. 13 De eerste twee theoretische invalshoeken (Griffiths en Lipsky) zullen ons helpen met een meer algemeen begrip van het functioneren van uitvoeringsambtenaren. Met de theorie van Kagan komen we vervolgens tot een typologie van uitvoeringsstijlen en regeltoepassing. 2.1 Griffiths: de sociale werking van het recht De kern van de sociale werking van het recht benadering is de vraag hoe en onder welke omstandigheden beïnvloedt een juridische regel gedrag? Het belang van communicatie, de werkvloer, de sociale organisatie van deze werkvloer en de mobilisering van het recht staan centraal in deze benadering. In de navolgende paragrafen worden deze aspecten van Griffiths theorie besproken. 10 Ter bevordering van de leesbaarheid worden de begrippen uitvoeringsambtenaren, contactambtenaren, uitvoerders en frontliniewerkers in deze studie door elkaar gebruikt. 11 Dit rationele model wordt onder andere uiteengezet in Weber, M. (1972). Gezag en bureaucratie [vertaling uit het Duits door J.J.M. de Blok; geredigeerd en ingeleid door A. van Braam]. Rotterdam: Universitaire Pers Rotterdam. 12 Havinga, T. (2000). Uitvoering en handhaving van regelgeving, in: Schwitters, R.J.S. (2000). Recht en samenleving in verandering. Deventer: Kluwer, p Om de theoretische verkenning completer te maken zullen waar nodig ook andere auteurs betrokken worden

14 Communicatie 14 In deze scriptie staat de doorwerking van rechtsregels via de uitvoeringsambtenaren centraal. Essentieel hierbij is communicatie tussen zender en ontvanger (hier, bijstandmaatschappelijk werker en bijstandsontvanger). Immers, zonder communicatie is doorwerking van recht amper mogelijk. Griffiths observeert dat de communicatie van juridische informatie vaak problematisch verloopt. De originele boodschap van een overheidsorgaan wordt veelal vervormd, geïnterpreteerd en aangevuld met nieuwe informatie, waardoor er een selectie- en transformatieproces plaatsvindt. 15 Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat uitvoeringsambtenaren de nieuwe wetgeving of mededelingen van de overheid simpelweg niet goed begrepen hebben. Daarnaast zullen uitvoeringsambtenaren hun doelgroep confronteren met hun eigen ervaringsregels en gedragsverwachtingen. Uitvoeringsambtenaren zullen zich richten naar de normen die binnen de eigen groep en organisatie gelden. Een werkwijze (gewoonte) kan er in de uitvoeringspraktijk dusdanig zijn ingesleten dat nieuwe regelgeving hier maar moeilijk verandering in kan brengen. Gevolg is dat rechtsregels dan veelal conform verwachtingen van de heersende cultuur worden geïnterpreteerd. 16 Deze cultuur krijgt vorm in de sociale context waarin uitvoeringsambtenaren beslissingen nemen. Volgens Doornbos is het deze sociale context die grotendeels de marges bepaalt waarbinnen individuele ambtenaren te werk gaan en de handhavingstijl waarmee zij rechtzoekenden benaderen, bijvoorbeeld bestraffend, vergoedend, verzoenend of therapeutisch. De selectie, interpretatie, transformatie en de sociale context heeft volgens Griffiths tot gevolg dat wanneer de juridische boodschap de ontvanger bereikt, deze bijna altijd complexer is dan het overheidsorgaan voor ogen had. 19 Instrumentalisme versus de werkvloer Mede omdat er volgens Griffiths bijna onherroepelijk een selectie- en transformatieproces van elke juridische informatie zal plaatsvinden, zet hij zich af tegen de instrumentalistische benadering in rechtssociologisch onderzoek. Bij de instrumentalistische onderzoeksvisie wordt de effectiviteit en doorwerking van wetgeving afgemeten naar de doelen die de wetgever daaraan heeft gesteld. Of zoals Griffiths stelt: 14 Hoewel ik in deze paragrafen refereer naar Griffiths, heb ik ook veel kunnen putten uit de analyse van Griffiths theorie door Doornbos (Doornbos, N. (2006). Op verhaal komen: institutionele communicatie in de asielprocedure. Nijmegen: Wolf Legal Publishers.). Zij gebruikt Griffiths inzichten in haar studie naar de doorwerking van het recht in de asielprocedure. 15 We bestuderen in deze scriptie voornamelijk het transformatieproces dat plaatsvindt bij de toepassing van het recht door de handhaver in relatie tot de burger (cliënt). Dit betekent niet dat er geen transformatieproces plaatsvindt in de doorwerking van het recht van de wetgever naar de handhaver. Ook hier is sprake van ruis. Echter, gezien onze probleemstelling ligt de focus in deze studie hier niet op. 16 Doornbos 2006, p Ibidem. 18 Dit herkennen we van Lipsky en Havinga. 19 Griffiths 2003, o.c. Doornbos 2006, p

15 Het instrumentalisme beschouwt een wettelijke regel als een stuk gereedschap dat ter beschikking staat van een beleidsmaker. De doelstelling van rechtssociologisch onderzoek in de instrumentalistische traditie is om dit gereedschap te verbeteren en de beleidsmakers instructies te geven voor de doelmatige inzet daarvan. 20 Deze benadering doet volgens Griffiths geen recht aan de complexiteit van de doorwerking van het recht en het vermogen van het recht om gedrag te reguleren. Griffiths pleit ervoor om onderzoek naar doorwerking van het recht niet langer vanuit een top down benadering uit te voeren (instrumentalisme), maar voor een bottom up benadering te kiezen. Door de werkvloer centraal te stellen (bottom), met haar verscheidenheid en krachtenvelden, wordt meer recht gedaan aan de complexiteit van het de door werking van het recht in het algemeen en de regulering van gedrag in het bijzonder. 21 Dit levert een beter begrip op van de uiteindelijke effectiviteit van wetgeving. 22 De sociale organisatie van de werkvloer De uitdrukking werkvloer is nog betrekkelijk vaag. Dit wordt ook door Griffiths onderkend. 23 Om het begrip werkvloer nader te specificeren en een beeld te schetsen van de concrete sociale context waarbinnen de sociale werking van het recht plaatsvindt, gebruikt Griffiths, in navolging van Moore, het begrip semi-autonoom sociaal veld (SASV). Een SASV kan worden gedefinieerd als een verzameling mensen die gedragregels voorschrijft en handhaaft. 24 Veel verschillende SASVs kunnen in verschillende samenlevingsverbanden geïdentificeerd worden: een dorpsgemeenschap, de Marokkaanse gemeenschap, een gevangenis of de Katholieke Kerk. Griffiths stelt dat voor elk van deze SASVs geldt dat zij een autonome bron van gedragsregulering zijn. 25 Of zoals Moore stelt, een SASV heeft het vermogen regels voort te brengen en middelen om naleving te bevorderen of af te dwingen; maar het bevindt zich tegelijkertijd in een sociale omgeving die het 20 Griffiths 2005, p Onderzoeksvragen moeten daarom ook bottom up geformuleerd worden. Voorbeelden hiervan zijn: Wat kunnen we veronderstellen met betrekking tot de belangstelling die mensen hebben voor een bepaalde wettelijke regel. Heeft het recht in de praktijk enige invloed op hun situatie? Is de wettelijke regel hen bekend en zo ja, hoe vervormd en met andere informatie verrijkt of vervuild is de versie van de wet die de werkvloer bereikt? Bij de empirische observaties (hoofdstuk 5) zal deze bottom up benadering meegenomen worden. 22 Griffiths 2005, p Ibidem, p Moore, o.c. Griffiths 2005, p Griffiths 2005, p

16 beïnvloedt en binnendringt, soms op verzoek van personen die zich erbinnen bevinden, soms uit eigen beweging. 26 Uit het bovenstaande citaat blijkt ook dat SASVs slechts gedeeltelijk autonoom zijn. Door de inmenging van andere sociale velden en de grenzen van het rechtssysteem, wordt het autonome reguleringsvermogen in meer of mindere mate beperkt. Voor deze studie is relevant dat de handhavers van de Wwb, als onderdeel van bijvoorbeeld een Afdeling Fraudebestrijding of Sociale Recherche, onderdeel uitmaken van een SASV. Het gedeeltelijk autonome karakter van het SASV handhavers Wwb betekent dat deze SASV tot op zekere hoogte een eigen regulerend vermogen heeft. Het SASV handhavers Wwb kunnen eigen regels handhaven en de doorwerking van externe regels beïnvloeden of zelfs tegenwerken. Mobilisering van het recht Mobilisering verwijst naar de wijze waarop er door verschillende actoren (binnen een SASV) van rechtsregels gebruik wordt gemaakt. Volgens Griffiths schieten benaderingen die nagaan tot in hoeverre een juridische instantie erin slaagt voor de handhaving van een rechtsregel te zorgen, te kort. Een dergelijke benadering doet geen recht aan het autonome reguleringsvermogen van een SASV: Aangezien SASVs directe controle uitoefenen op de interacties en verhoudingen op de werkvloer, regelen zij in eerste instantie het mobiliseringsproces en bepalen zij op deze wijze grotendeels de omstandigheden waaronder en de wijze waarop een regel gemobiliseerd wordt en de gevolgen van deze mobilisering. 27 Griffiths wijst er vervolgens op dat voordat een SASV een rechtsregel kan mobiliseren aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan: 28 De mobiliseerder van de rechtsregel moet in ieder geval kennis hebben van de regel wil de regel gemobiliseerd worden. Deze kennis moet ook verder gaan dan kennis genomen hebben van, maar ook een bepaalde mate van inhoudelijkheid hebben; De mobiliseerder van de rechtsregel moet kennis hebben van de feiten die voor de toepasselijkheid van de regel relevant zijn. De mobiliseerder moet feiten zo kunnen classificeren dat ze onder de rechtsregel vallen; De mobiliseerder moet conform de rechtsregel handelen. Als een actor een rechtsregel inhoudelijk kent, kennis heeft van de feiten en deze ook kan classificeren, dan zal hij 26 Moore, o.c. Griffiths 1996, p Griffiths 2005, p Ibidem, p

17 tenslotte op enige wijze conform de regel moeten handelen (een boete opleggen, een uitkering intrekken etc.). Een en ander betekent dat er enige horden genomen moeten worden wil een rechtsregel succesvol gemobiliseerd worden. Resumerend Griffiths stelt dat de werking van recht afhankelijk is van de mobilisering van rechtsregels op de maatschappelijke werkvloer. Hij wijst erop dat ambtenaren onderdeel uitmaken van SASVs die in meer of mindere mate een autonoom reguleringsvermogen hebben. Dit vermogen (denk aan professionele normen, intercollegiale normen, informele gedragsregels etc.) heeft veel invloed op de doorwerking van het recht. Griffiths stelt dan ook dat het geenszins van tevoren vaststaat dat ambtenaren aan nationale wet- en regelgeving voorrang zullen geven boven lokale regels en gedragsnormen. Met andere woorden, in de theorie van de sociale werking van het recht staat niet de intentie van de wetgever, maar de werkvloer van het maatschappelijke leven centraal. 29 In essentie is de sociale werking van het recht benadering dan ook te herleiden tot de (ogenschijnlijk) simpele vraag: Wat gaat de man of vrouw op de werkvloer met de regel doen? 30 In het navolgende subhoofdstuk behandelen we de street-level bureaucracy theorie van Lipsky. Zijn benadering stelt ons in staat diepgaander inzicht te krijgen in de positie van uitvoeringsambtenaren in de frontlinie. 2.2 Lipsky: street-level bureaucracy De term street-level bureacracy heeft in de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn intrede gedaan in het klassieke werk Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services van Amerikaanse politicoloog Lipsky. 31 Met street-level bureaucraten worden alle uitvoerende functionarissen bedoeld die in hun dagelijkse werk direct contact hebben met burgers. 32 De beroepsgroepen die onder deze definitie vallen zijn divers, te denken valt aan (bijstand)maatschappelijk werkers, politieagenten, leerkrachten, beslisambtenaren en keuringsartsen. Met het boek beoogde Lipsky een bijdrage te leveren aan de theorievorming over het moeilijk te begrijpen gegeven dat overheidsinstanties vaak anders functioneren dan op grond van 29 Griffiths 2005, p Ibidem, p Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York: Russel Sage Foundation. 32 Lipsky gebruikt de term citizens om burgers aan te duiden. In de Nederlandse literatuur wordt veelal gesproken van cliënten. Dit met name om de dienstverlenende en zorgfunctie van de overheid te onderstrepen. Om storende woordherhalingen te voorkomen, zullen in het vervolg van het betoog beide termen door elkaar gebruikt worden

18 de regels en doelstellingen van die instanties te verwachten is. Lipsky tracht het verschil tussen geformuleerd beleid en regelgeving en de feitelijke beleidsuitvoering te verklaren door de positie van uitvoeringsambtenaren onder de loep te nemen. Street-level bureaucraten worden door Lipsky gezien als de noodzakelijke schakel tussen de overheid en hun cliënten. Door het directe contact met de burger bevinden deze ambtenaren zich in de uitgesproken positie om te beoordelen óf en voor welke overheidssteun een individueel geval in aanmerking komt. Door het belang van een waardering per geval en hun uitgesproken informatiepositie, hebben uitvoeringsambtenaren een aanzienlijke discretionaire beleidsruimte. Zij zijn immers degenen van geval tot geval over het meest passende besluit kunnen oordelen. Lipsky zegt hierover: [ ],street-level bureaucrats have considerable impact on peoples lives. [ ]. They determine the eligibility of citizens for government benefits and sanctions. They oversee the treatment (the service) citizens receive in those programs. Thus, in a sense streetlevel bureaucrats implicitly mediate aspects of the constitutional relationship of citizens to the state. 33 Lipsky stelt dat street-level bureaucraten zich zeer bewust zijn van hun bijzondere positie. Hoewel in theorie leidinggevenden (of andere hogere overheidslagen) werkregels en protocollen voor uitvoeringsambtenaren kunnen opstellen, worden deze in de regel door uitvoeringsambtenaren met een beroep op hun autonome positie naar eigen goeddunken toegepast. Leidinggevenden komen hier niet vaak tegen in opstand, omdat verzet de productiviteit al snel negatief kan beïnvloeden. Lipsky stelt: [Street-level bureaucrats] expect themselves to make critical discretionary decisions, many of manager s efforts to dictate service norms are regarded as illegitimate. [ ] Street-level bureaucrats conspiciously create capacities to act with discretion and hang on to discretionary capacities they have enjoyed in the past [ ]. 34 In de praktijk komt het er dus op neer uitvoeringsambtenaren niet alleen beleidsuitvoerders, maar ook beleidsmakers zijn en hierbij sturing geven aan regelgeving. In Nederland observeert onder andere ook Hupe (1992) dat de bijzondere positie van uitvoeringsambtenaren evident is: Lipsky 1980, p Ibidem, p Ook Tjeenk Willink onderstreept de bijzondere positie van de ambtenaar. Hij gaat zelfs nog een stap verder door te stellen dat ambtenaren formeel besturen namens hun minister, maar in de werkelijkheid besturen op eigen oordeel. Willink typeert hiermee de uitvoeringsambtenaar als een medebestuurder die geen staatsrechtelijk verantwoordelijkheid draagt (Tjeenk Willink, H. (1984). Goed bestuur begint bij goede bestuurders. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken)

19 "De ambtenaar beschikt over beoordelingsmogelijkheden, die variëren naar zijn specifieke taak, positie en persoon. De beleidsvrijheid die hij heeft, betekent dat hij een bepaalde zin en inhoud aan zijn optreden geeft, waarbij hij zich laat leiden door bepaalde beelden die schuilgaan achter de officiële beleidsdoelstellingen. 36 Lipsky vervolgt zijn betoog door te erkennen dat het in de uitvoeringspraktijk niet haalbaar is dat street-level bureaucraten voor alle individuele gevallen een adequate waardering kunnen geven. Hoe uitvoeringsfunctionarissen handelen en hoe de feitelijke beleidsuitvoering plaatsvindt, moet verder worden begrepen door te kijken naar de omstandigheden waaronder zij hun werk verrichten. Hij noemt verschillende factoren die de werkomgeving van uitvoeringsambtenaren typeren. De belangrijkste zijn hiervan: Een chronisch gebrek aan middelen (geld en mankracht) in verhouding tot het werk dat moet worden verricht; een vraag naar diensten die het aanbod vrijwel altijd overtreft; vage en regelmatig tegenstrijdige regels en doelstellingen van beleidsopstellers; een niet meewerkende en onvrijwillige clientèle; moeilijk behalen doelen (targets), vaak zijn deze ook niet te meten. 37 Uitvoeringsambtenaren hebben bij hun werkzaamheden dus te maken met tal van obstakels en dilemma s. Door deze moeilijke werkomstandigheden worden zij belet in het optimaal verlenen van hun diensten. Dit levert hen veel frustraties op. Een centraal argument van Lipsky is vervolgens dat uitvoeringsambtenaren, om met de dilemma s en frustraties bij hun werk om te kunnen gaan, aanpassingsstrategieën zullen ontwikkelen. Gezien hun relatief autonome positie bestaan de mogelijkheden hiertoe volop. Een belangrijke aanpassing is dat uitvoeringsfunctionarissen eigen regels en routines ontwikkelen om hun werk werkbaar te houden. Hierdoor weten zij hun complexe werksituatie zoveel mogelijk te beheersen en onzekerheid over de te nemen beslissingen te reduceren. Havinga spreekt in dit verband van het aanbrengen van typeringen door uitvoeringsambtenaren. Typeringen brengen zij intuïtief of op basis van ervaring individuele ervaringen of gedeelde ervaringen van de organisatie op hun clientèle aan. Twee typeringen komen hierbij veel voor: een typering gebaseerd op verdienste en behoefte, en een typering gebaseerd op de verwachte gevolgen van de werkwijze. 38 Kenmerkend voor de typering op verdienste en behoefte is een onderscheid dat door de ambtenaar wordt gemaakt tussen burgers die een bepaalde uitkering of dienst echt verdienen en 36 Hupe, P.L. (1992). Klerk noch koopman: zakelijkheid en de ideale ambtenaar. Bestuurskunde, 1 (4), p Lipsky 1980, p Havinga, T. (2000). Uitvoering en handhaving van regelgeving, in: Schwitters, R.J.S. (2000). Recht en samenleving in verandering. Deventer: Kluwer, p

20 burgers die hierop (moreel) minder aanspraak kunnen maken. Zo maken wetshandhavers nogal eens een onderscheid tussen echte overtreders en overtreders uit onwetendheid, onhandigheid of pech. Havinga stelt dat handhaven door hard optreden wordt gereserveerd voor de echte overtreders en criminelen. Andere burgers worden met meer begrip tegemoet getreden. Wat betreft de typering van burgers naar verwachte gevolgen, zijn de waarschijnlijke resultaten of problemen die het uitvoeringscontact van de ambtenaar met de burger oplevert, bepalend. Zo noemt Havinga dat werkzoekenden vaak ingedeeld worden in kansrijk, moeilijk en onbemiddelbaar. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat uitvoeringsambtenaren geneigd zijn bij voorkeur daar interventies verrichten waar er successen geboekt kunnen worden (het zogenaamde afromen ). 41 Het aanbrengen van dergelijke typeringen maakt het voor uitvoeringsambtenaren beter mogelijk om hun schaarse middelen en mankracht efficiënter en effectiever in te zetten. Lipsky: [ ] they [street-level bureaucrats] develop patterns of practice that tend to limit demand, maximize the utilization of available resources, and obtain client compliance over and above the procedures developed by their agencies. They organize their work to derive a solution within the resource constraints they encounter. 42 Verder proberen street-level bureaucraten de frustraties rond hun werkzaamheden te beperken door hun ambitie om doelgericht te werken en zichtbare resultaten te boeken, naar beneden bij te stellen. Lipsky betoogt dat street-level bureaucraten zich hiertoe niet bezwaard voelen, het is immers inherent aan hun weerbarstige werkomgeving: Typically, they [street-level bureaucrats] do not claim that they are doing a perfect job or performing the way the job should be performed; only that they are functioning effectively and properly under the constraints they encounter. Resumerend Ondanks gedetailleerde regels van beleidsmakers en protocollen van aansturende organisaties, blijken situaties in de werkelijkheid complexer en gevarieerder te zijn dan de wetgever heeft (kunnen) voorzien. De uitvoeringspraktijk kent daarom veel dilemma's en moeilijkheden die door street-level bureaucraten zelf opgelost moeten worden. Door de grote beleidsvrijheid en 39 We kunnen dit interpreteren als een ambtelijke variant op redelijkheid en billijkheid. 40 Havinga 2000, p Ibidem. 42 Lipsky 1980, p Dat uitvoeringsambtenaren zich bewust zijn van hun aanpassingsgedrag, maakt dit gedrag voor onderzoekers beter observeerbaar en eenvoudiger te beschrijven. Dit is met name van belang omdat in deze studie uitvoeringsambtenaren geïnterviewd worden. In mindere mate moet er dus op zoek worden gegaan naar latente processen. 44 Lipsky 1980, p