PROVINCIAL^ VAN OVERSJSSEL Reg.nr.

Transcriptie

1 Provinciale Staten van Overij sel PROVINCIAL^ VAN OVERSJSSEL Reg.nr. Dat. ontv.: 13 HEI 2009 Routing a.d. Bijl.: Luttenbergstraat 2 Postbus GB Zwolle Teiefoon Fax provincie.overijssel.nl postbus@overijssel.nl Xnllchtingen ibij hr. J. Laseur telefoon Laseur@overijsseI.nl Duurzame ontwikkeling van openbare water- en rioleringsvoorzieningen. Datum ICenmerk 2009/ Pagina 1 Uw brief Uw icenmerk Het Congres van Lokale en Regionale overheden van de Raad van Europa heeft in haar 16 e plenaire vergadering in Straatsburg op 3-5 maart 2009 de aandacht gevraagd voor de Duurzame ontwikkeling van openbare water- en rioleringsvoorzieningen. Namens het Comite voor Duurzame ontwikkeling heb ik hierover op 3 maart 2009 aan het Congres gerapporteerd. Hierbij zend ik u het Memorandum van toelichting van het Comite voor Duurzame ontwikkeling op basis waarvan het Congres van Lokale en Regionale Overheden de Aanbeveling 259 (2009) heeft en de bijhorende Resolutie 278 (2009) heeft vastgesteld. Kostheidshalve verwijs ik u naar de inhoud van deze drie documenten. Hopeiijk ziet u kans goede invulling te geven aan de gewenste duurzame ontwikkesing. Gedeputeerde Staten van Overijssel, namens dezen, J.F.W. Cfasle teamleider Integraal Waterbeleid i Datym verzending verijssel

2 Het Congres van Lokale en Regionale Overheden 16 e PLENAIRE VERGADERING, Straatsburg, 3-5 maart 2009 Openbare water- en rioleringsvoorzieningen voor duurzame ontwikkeling o Memorandum van toelichting, Comité voor Duurzame Ontwikkeling o Aanbeveling 259 (2009), Congres van Lokale en Regionale Overheden Recommendation 259 (2009), The Congress of Local and Regional Authorities o Resolutie 278 (2009), Congres van Lokale en Regionale Overheden Resolution 278 (2009), The Congress of Local and Regional Authorities

3 Het Congres van Lokale en Regionale Overheden Comité voor duurzame ontwikkeling 16e PLENAIRE VERGADERING CG(16)6REP 21 januari 2009 Openbare water- en rioleringsvoorzieningen voor duurzame ontwikkeling Vladimir GORODETSKIY, Russische Federatie (L, SOC) Piet JANSEN, Nederland (R, EPP/CD) Memorandum van toelichting Comité voor Duurzame Ontwikkeling Samenvatting Water is een essentieel openbaar goed en het garanderen van de beschikbaarheid van voldoende water van goede kwaliteit is een enorme uitdaging voor menselijke samenlevingen en de duurzame ontwikkeling van de planeet. Doelgerichte publieke actie in het beheer van water- en rioleringsvoorzieningen is een investering die van levensbelang is voor de toekomst. Het Congres roept op tot een echte verantwoordelijkheidscultuur waarin de rol van de lokale en regionale overheden wordt bevestigd. De complexiteit van aan water gerelateerde problemen maakt het vaak moeilijk om beslissingen te nemen over waterbeheermodellen. De wettelijke verantwoordelijkheid voor de voorzieningen dient echter gehandhaafd te blijven op het niveau dat zo dicht mogelijk bij de burgers staat en de particuliere sector, NGO s en burgers dienen als gebruikers bij beslissingen ten aanzien van water betrokken te worden. Het Congres nodigt lokale en regionale overheden en de organisaties die deze vertegenwoordigen uit om zich samen voor te bereiden op het 5 e Wereld Water Forum om de essentiële rol van lokale en regionale overheden in de organisatie van openbare water- en rioleringsdiensten te onderstrepen en ervoor te zorgen dat hun vrijheid om te kiezen uit verschillende managementmodellen wordt gerespecteerd. R: Kamer van de Regio s / L: Kamer van de Lokale Overheden ILDG: Onafhankelijke en Liberale Democraten van het Congres EPP/CD: Europese Volkspartij/Christen-democraten van het Congres SOC: Sociaal-democraten van het Congres 1

4 Inhoudsopgave Inleiding 1. De sleutelrol van gekozen lokale overheden 2. De context: de Europese Kaderrichtlijn Water 3. Verschillende managementvormen Europese openbare watervoorziening 4. Ervaringen 5. Nieuwe uitdagingen 6. Een aantal antwoorden op de uitdagingen Conclusie Het Congres wil mevr. Myriam Constantin, voormalig vice-burgemeester van Parijs, verantwoordelijk voor water en afvalverwerking, bedanken voor haar bijdrage aan de voorbereiding van dit rapport als eerste Rapporteur tot maart 2008, en dhr. Bernard Barraque, directeur onderzoek aan de Nationale School voor Landbouw-, Water- en Bostechniek (ENGREF) in Frankrijk, almede dhr. Hans Bressers en dhr. Kris Lulofs, beiden verbonden aan de Faculteit Bestuurskunde van de Universiteit van Twente, bedanken voor het opstellen van dit rapport. 2

5 Inleiding Duurzaam beheer van (drink-)water, riolering en waterzuivering is het onderwerp van dit verkennende rapport. Dat betekent een kwalitatief goed aanbod dat betaalbaar is voor alle belanghebbenden zonder dat er rekeningen worden doorgeschoven naar de toekomst of er risico s op onstuurbare situaties ontstaan. Dit rapport heeft ten doel om een maatschappelijk debat op gang te brengen in heel Europa over het beleid en de praktische strategieën die de duurzame ontwikkeling en het beheer van water- en rioleringsdiensten binnen de Europese lokale en regionale gemeenschappen beogen te verbeteren. Ruim een miljard mensen in de wereld hebben onvoldoende toegang tot schoon drinkwater, een verveelvoudiging van dat aantal wordt door de VN verwacht bij gelijk beleid. Door de industrialisatie en bevolkingsgroei is de totale waterconsumptie in de afgelopen eeuw vernegenvoudigd. De vraag naar drinkwater groeit ongeveer twee keer zo snel als de groei van de bevolking. De prijsstijging van water lag in de afgelopen twee decennia tot zeer kort geleden rond die van ruwe olie. In beleggerskringen wordt daarom wel geschreven over het blauwe goud. Deze verkennende paper schetst de historie van de huidige situatie, het beschrijft de verscheidenheid van waaruit vorm wordt gegeven aan het beheer van watervoorziening in Europese landen, het geeft een opsomming van de uitdagingen voor de toekomst en het schetst een bloemlezing aan oplossingsrichtingen welke in Europese landen worden aangetroffen. Daarmee geeft deze paper handvatten en bouwstenen voor een duurzame watervoorziening zonder kant-en-klare oplossingen te suggereren. 1. De sleutelrol van gekozen lokale overheden Als we de systemen van openbare watervoorziening, riolering en afvalwaterzuivering wereldwijd vergelijken, komt West-Europa over de hele linie als beste uit de bus ondanks de onderling verschillende situaties. Dat Europa het relatief goed doet, is ten dele te danken aan het feit dat Europa altijd dichtbevolkt is geweest en over relatief weinig waterbronnen beschikt, waardoor bij voorbaat al werd voorkomen dat grote en ver weg gelegen waterbronnen in een onbezonnen vooruitgangsdenken roekeloos werden geëxploiteerd, zoals een aantal landen met de omvang van een werelddeel heeft gedaan. Maar het is ook te danken aan de cruciale rol die lokale overheden vanaf het einde van de negentiende eeuw hebben gespeeld in het opzetten van openbare voorzieningen. Zij reageerden op de gevolgen van toename in bevolkingsdichtheid en industrialisatie. Problemen betreffende hygiëne en volksgezondheid, schaarste, en verontreiniging werden vanuit het perspectief van omgaan met water aangepakt. De lokale overheden wisten infrastructuur voor te financieren uit publieke middelen en stapsgewijs de kosten door te berekenen aan de gebruikers/consumenten. Aan het einde van de negentiende eeuw begonnen stedelijke overheden in die tijd verenigingen van gemeentebesturen (joint boards, Zweckverbände, consorzi) genoemd de stelsels over te nemen die uitgevonden waren door particuliere concessiehouders of burgerverenigingen en deze verder te ontwikkelen. Publiek/particulier eigendom was het dominerende model, vooral in Frankrijk en Groot-Brittannië. Dankzij het economische liberalisme konden netwerken opgezet worden, maar voor de voorzieningen moest betaald worden en de prijzen waren hoog, omdat de klanten alleen in welvarende gebieden woonden. Het resultaat was dat alleen mensen met voldoende geld zich de voorzieningen konden veroorloven, zodat de sanitaire problemen niet opgelost werden. Zowel in Europa als Amerika veroorzaakte het gebrek aan kapitaal, met name goedkoop kapitaal, een crisis onder particuliere ondernemingen en schaadde het vertrouwen in het op concessies gebaseerde model van het watervoorzieningbeleid. Tegelijkertijd maakten gekozen vertegenwoordigers en experts op het gebied van hygiëne de beschikbaarheid van water een probleem van de volksgezondheid in plaats van een luxe of een gemak. Ondanks deze ontwikkelingen werd het watervoorzieningbeleid nog jaren bepaald door de stadsbesturen, omdat voor de grootschalige ontwikkeling van de voorzieningen een aanzienlijk vertrouwen nodig was. Het gemeentelijk zelfbestuur was een soort verzorgingsstaat avant la lettre: stadsbesturen konden tegen een lage rente lenen (via de plaatselijke spaarbanken die door hen gecontroleerd werden) en zelfs gebruik maken van staatssubsidies, zodat de kosten laag gehouden konden worden. Op het vasteland van Europa waren deze voorzieningen een goed voorbeeld van de werking van het subsidiariteitsbeginsel in de praktijk: aan de ene kant werden de verschillende beleidstaken verdeeld 3

6 tussen centrale, lokale en regionale overheden, aan de andere kant onderstreepte het waterbeleid de solidariteit en het gemeenschapsgevoel van de bewoners in een gebied. Als er bijvoorbeeld cholera uitbrak, werden zelfs welgestelde burgers in rijke buurten door de ziekte getroffen. Dankzij de opkomst van de bacteriologie, die door Koch en Pasteur was uitgevonden, kon drinkwater gezuiverd worden in een tijd waarin er weinig medische kennis voorhanden was om epidemieën te bestrijden. Dankzij de toepassing van nieuwe technieken konden steden zonder grote risico s rivierwater distribueren. Hiermee werd eveneens het lokale karakter van de voorzieningen versterkt, terwijl het tegelijkertijd mogelijk werd om de consumenten de hoeveelheid water die ze consumeerden in rekening te brengen. In steden werd al vroeg geïnvesteerd in sanitaire inrichtingen en open riolen werden al spoedig vervangen door gesloten ondergrondse stelsels. Wat betreft de waterzuivering als onderdeel van het watervoorzieningbeleid geldt dat deze relatief laat, na voltrekking van de industriële revolutie met al haar negatieve gevolgen voor de kwaliteit van het watersysteem werden opgezet. De eisen die gesteld werden aan de kwaliteit van in het watersysteem terug te brengen water leidde tot publieke waterzuivering. 2. De context: de Europese Kaderrichtlijn Water In de Europese Kaderrichtlijn Water (EC 2000/60) worden echter een aantal nieuwe eisen aan de openbare voorzieningen gesteld die een uitdaging vormen voor de duurzaamheid van het lokale publieke beheer. Hierdoor ontstaat weer de behoefte aan nieuwe oplossingen. Grofweg gezegd schrijft de richtlijn de lidstaten voor om een geïntegreerd beleid te voeren op basis van zogenaamde stroomgebieddistricten met als doel de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater voor 2015 aanzienlijk te verbeteren ( goede milieustatus of tenminste goede vooruitzichten ). Maar de richtlijn eist ook van de lidstaten dat ze zich laten leiden door principes van economische duurzaamheid waarbij de volledige kosten van de watervoorziening aan de gebruikers worden doorberekend. Ten slotte eist de richtlijn dat de lidstaten het publiek informeren over de afgesproken maatregelen en hun advies inwinnen en beveelt zij de lidstaten dringend aan om het publiek direct te betrekken bij het besluitvormingsproces. De richtlijn is een praktische vertaling van de 3 E s van duurzaamheid: ecologie, economie en ethiek. Deze inmiddels ingeburgerde principes doen echter geen recht aan de politieke aspecten van het water- en stroomgebiedbeheer: in toenemende mate zijn een zekere vorm van decentralisatie en de betrokkenheid van een aantal marktpartijen een ongeschreven voorwaarde voor een goed waterbronnenbeheer. Een van de belangrijkste problemen blijft het organiseren van de samenwerking en het bestuur tussen overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Dit is een groter probleem dan de conflicten die zich in een aantal opkomende economieën hebben voorgedaan. Rivierbekkens lopen niet altijd langs de grenzen van lokale en regionale overheden. In sommige gevallen overschrijden ze zelfs nationale grenzen. Zoals we zullen zien, is een van de voordelen van deze samenwerking dat deze het beheer van de voorzieningen duurzamer maakt doordat zij het verbindt met het beheer van waterbronnen, een belangrijk principe van de Europese Kaderrichtlijn Water (EWFD). Zo lijkt de toenemende technische complexiteit van het beheer en de principes van de EWFD de managementrol van de lokale overheden, waaraan in het verleden de voorkeur werd gegeven, te ondermijnen ten gunste van vrijwillige consortiums of een gecentraliseerde samenwerking op regionaal niveau. En in tegenstelling tot waterbronnen kunnen watervoorzieningen geprivatiseerd worden, althans er kan sprake zijn van verschillende vormen van deelneming van de particuliere sector. Maar men moet zich niet uitsluitend op de discussie van de publieke versus particuliere sector richten. Na een grondige analyse van de openbare waterbronnen in Europa over een lange periode zien we dat zich andere problemen voordoen in het beheer van de voorzieningen. Hoewel de discussie over de publieke versus particuliere sector in de jaren 90 weer oplaaide, zien we dat deze altijd verbonden wordt met de vraag of gecentraliseerde of gedecentraliseerde overheden de verantwoordelijkheid voor de voorzieningen op zich dienen te nemen (schaal). Een ander vraagstuk betreft de keuze tussen het opsplitsen van de verschillende openbare voorzieningen of het invoeren van een meer geïntegreerd management. 4

7 3. Openbare watervoorziening in Europa: verschillende managementvormen Uiteraard kan een grondige analyse de ogenschijnlijke tegenstelling tussen de publieke en particuliere sector niet zomaar negeren, omdat dit idee anderhalve eeuw lang van bepalende invloed is geweest op het waterbeleid. Het maakt deel uit van het historische debat tussen het economische liberalisme en het socialisme, tussen de staat en de markt, een debat dat kenmerkend is voor rechtssystemen die met het kapitalisme worden geassocieerd. In de meeste rechtssystemen in de wereld is stromend water en het grondwater in het watersysteem het collectieve eigendom van de plaatselijke bevolking. Het is in dit verband veelzeggend dat in 1992 in de Franse waterwetgeving afstand werd gedaan van het Romeinse recht en van de verscheidene pogingen die in de negentiende eeuw werden ondernomen om de waterwetgeving in de Code civil (burgerlijk wetboek) op te nemen: in dat jaar werd water, ook grondwater, namelijk gedefinieerd als collectief bezit. Net als in andere landen is een van de consequenties van deze trend dat beleidsmakers en gebruikers op alle niveaus betrokken moeten worden bij het waterbeleid, in plaats van dat de staat voor meerdere doeleinden dienende beleidsplannen opstelt. Water is geen product dat verhandeld kan worden, evenmin als een openbaar goed zoals lucht. Dit komt omdat het aan de ene kant moeilijk is om het te bezitten (het stroomt). Maar aan de andere kant is het te zwaar om te ontsnappen aan rivierbeddingen (en is het daarom aan een gebied gebonden en dient te worden toegewezen aan een eindig aantal belanghebbenden). Vanwege het karakter van dit goed, is uitsluiting ervan om economische of andere redenen onwenselijk. Vaak is dit zelfs onmogelijk: in Europa in ieder geval kunnen waterbronnen geen privé-bezit zijn en bestaan er op zich geen watermarkten. De oplossing die meestal wordt gevonden is om de belanghebbenden in een gemeenschap van watergebruikers bijeen te roepen. Vandaar dat er zo n groot belang wordt gehecht aan een geïntegreerd en op inspraak berustend waterbeheer. Maar overheden oefenen vaak een zekere vorm van controle uit op deze gemeenschappen om eerlijke verdelingscriteria af te dwingen of prioriteiten op te leggen van buiten het rivierbekken. Naast een effectief beheer van de watervoorraden, vallen afvalwaterverzameling en verwerking nu ook onder de watervoorzieningen. Omdat deze extra dienst de waterrekening meer dan verdubbelt, wordt de vraag of consumenten deze kunnen betalen een steeds groter probleem. In dit opzicht speelt het managen van de vraag ook vaak een rol. Het verminderen van de vraag zou echter ook tot een financiële crisis voor de watervoorzieningen kunnen leiden. Vanwege het belang van een vaste infrastructuur zijn vraag en aanbod namelijk met elkaar verbonden en onderling afhankelijk van elkaar gemaakt, in plaats van met elkaar te concurreren, zoals op de vrije markt het geval is. Sommige economen drukken dit uit door watervoorzieningen te definiëren als het goed van een club: de infrastructuur van de club moet onderhouden worden hoeveel leden de club ook heeft. In het begin werden watervoorzieningen vaak zwaar gesubsidieerd, zodat de leden van de club een lage bijdrage betaalden. Maar als de infrastructuur moet worden vernieuwd en verbeterd in kwaliteit moeten de prijzen verhoogd worden. In veel landen mogen of mochten volgens de boekhoudkundige regels in de publieke sector geen posten voor afschrijvingen of reserves in de boekhouding opgenomen worden. Het gevolg is dat dan alleen de operationele kosten van door de overheden beheerde voorzieningen werden doorberekend aan de klanten. Deze voorzieningen zijn dus relatief goedkoop, maar ook minder duurzaam op lange termijn. Uit boekhoudkundige overwegingen ziet men daarom soms een toename van een gezamenlijk publiek/particulier beheer van de infrastructuur, ook ziet men in sommige landen veranderingen in het begrotingsregime voor lokale en regionale overheden die reservevorming, activering en afschrijving mogelijk maken of zelfs verplicht stellen. Nog steeds bestaat er een zekere weerstand in de watersector tegen een Europees kapitalistisch model en de ermee gepaard gaande aantasting van de publieke monopolies en het openstellen van de sector voor privé-kapitaal en concurrentie. In het geval van openbare voorzieningen leidt liberalisering tot privatiseringen in een combinatie met regulering door onafhankelijke, administratieve instanties zoals in Groot-Brittannië. Hoewel sommige lidstaten dit soort regulerende instanties in het leven hebben geroepen, is geen van hen zo ver gegaan als Groot-Brittannië, waar ook de infrastructuur geprivatiseerd is. In veel landen worden de openbare water- en rioleringsvoorzieningen door de publieke en de particuliere sector samen gemanaged. De voorzieningen worden vaak met publiek kapitaal gefinancierd, vaak zijn commerciële of industriële bedrijven verantwoordelijk voor de uitvoering. 5

8 4. Ervaringen In lidstaten van de Raad van Europa bestaat veel ervaring met uiteenlopende beheersvormen voor de watervoorziening. Een korte beschrijving van Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië en Nederland geeft een overzicht van privaat/publiek keuzes, schaalkeuzes en compenserende maatregelen. In Groot Brittannië is de waterindustrie rond 1990 geprivatiseerd. Dit leidde in Engeland en Wales tot regionale monopolies. Om toch de efficiëntie te verbeteren werd een vorm van marktwerking geïntroduceerd gebaseerd op prijsregulering in combinatie met bench-marking van prestaties met het beste bedrijf als referentie. Op basis van de meest kostenefficiënte bedrijven stelt de Office of Water Services (OFWAT), rekening houdend met exogene factoren, maximumprijzen vast. Hier is een systeem van privatisering en marktwerking gekozen dat de risico s van monopolie en oligopolievorming (en dus afhankelijkheid, hoge prijzen en hoge winsten) compenseert door een aantal maatregelen. Vanaf rond 1995 zijn efficiëntieverbeteringen zichtbaar. Sommigen schrijven deze echter niet op het conto van privatisering maar van het compenserende systeem van prijsregulering en maatstafconcurrentie. Sinds de privatisering is er een forse stijging van de tarieven geweest, ten dele veroorzaakt door de enorme investeringen die op verzoek van de toezichthouder zijn gedaan. Ook stegen de bedrijfswinsten enorm. Deze wil de OFWAT uiteindelijk gaan afromen. Toch slagen waterbedrijven er maar langzaam in om oude leidingen te vervangen. De drinkwatervoorziening en zuivering is in Frankrijk een taak voor de gemeenten en recentelijk ook départements. In Frankrijk leidden de beperkte autonomie van lokale overheden op financieel gebied en de beperkte speelruimte op het gebied van de publieke boekhouding tot de opkomst van een nieuwe vorm van gedelegeerd management, het zogenaamde leasecontract. Er zijn twee hoofdtypen van contracten. De affermage is kortdurend en betreft de operationele taken van winning, zuivering en lozing. De overheid blijft eigenaar van het leidingennetwerk en de installaties en doet de investeringen. Minder gebruikelijk is de concession, deze loopt jaar en dan bouwt het bedrijf de installatie, runt haar en neemt het risico op zich gedurende het contract. Aan het eind van de periode vervalt het eigendomsrecht aan de gemeente en wordt het bedrijf gecompenseerd indien nodig. Bij beide vormen is de prijs een essentieel onderdeel van het bod van het bedrijf tijdens de aanbesteding. Bovenop dat bod komen nog toeslagen voor investeringen en onderhoud. Het heeft tot een gefragmenteerd landschap geleid. Er bestaat nog altijd een klein aantal grote nutsbedrijven, met managers in loondienst, naast een paar kleine nieuwe bedrijven en een groot aantal ondersteunde nutsbedrijven, waar de werknemers direct worden gemanaged. De groeiende publieke druk op gemeentes en op uit verschillende partijen bestaande directies om een striktere controle uit te oefenen op de naleving van contracten door grote bedrijven is de reden van de opkomst van de zogenaamde départements (Conseil généraux), die de kleinere gemeentes van oudsher financieel hebben ondersteund en nu gebruik maken van de decentralisatiewetgeving die in de jaren 80 is ingevoerd, om hun eigen watervoorzieningsbeleid te ontwikkelen. Italië liep voorop in Europa met de bestuurlijke herstructurering van de waterhuishouding in 1989 en In Italië heeft de zogenaamde wet Galli tot een verschuiving van het directe lokale beleid ten gunste van publiekrechtelijke ondernemingen die werkzaam zijn in optimale gebieden (ATO, ambiti territoriali ottimali), die vrijwel altijd samenvallen met de provincies. De verantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld investeringen ligt bij de autoriteiten in de lokale waterdistricten (de ATO s). Er bestaat de mogelijkheid tot het verlenen van concessierechten aan particuliere ondernemingen. Daarbij speelt zeker ook een rol dat de Italiaanse waterketen grote investeringen vereist, in sommige gebieden in de kwaliteit van drinkwater, om lekverliezen te verminderen en om zuiveringscapaciteit te vergroten. De gemiddelde watertarieven in Italië liggen circa 50% onder het Europese gemiddelde. Men is het er over eens dat de tarieven omhoog zullen moeten om de noodzakelijke tientallen miljarden te kunnen investeren. Consumentenorganisaties onderschrijven dat maar concluderen ook dat de transparantie verhoogd moet worden. In Nederland is op ingezette privatiseringsvoornemens teruggekomen. De nieuwe Nederlandse wet regelt dat drinkwatervoorzieningen aan consumenten alleen door een publiekrechtelijke rechtspersoon geleverd worden of door een private rechtspersoon, mits alle aandelen in handen zijn van publiekrechtelijke rechtspersonen. De drinkwaterbedrijven activeren investeringen in de boekhouding en hanteren jaarlijkse afschrijving. Riolering is hoofdzakelijk in handen van gemeenten. In Nederland moet nog enorm veel werk worden verricht om oude rioleringssystemen te vervangen. Recentelijk wordt activering in de lokale boekhouding en met jaarlijkse afschrijving toegepast. Om toch de efficiency te bevorderen wordt vooral gebruik gemaakt van benchmarking/maatstafvergelijking. Dit is voor drinkwaterproductie en zuivering behoorlijk ontwikkeld; voor de riolering zijn er initiatieven. Voor drinkwater blijkt uit de vergelijking tussen bedrijven dat sinds 2000 als gevolg van efficiencyverbetering de prijs van drinkwater per kubieke meter en per aansluiting reëel is gedaald. 6

9 Sommigen menen dat dit nog beter zou kunnen, ondermeer door bijvoorbeeld in de drinkwatersector minder winst aan de aandeelhouders uit te keren. Ook van nog scherpere publieke transparantie wordt het nodige verwacht. Verdere efficiencyverbetering wordt ook nagestreefd door middel van afstemming tussen waterschappen (verantwoordelijk voor onder meer zuivering), drinkwaterbedrijven en gemeenten (verantwoordelijk voor onder meer riolering). In Rusland gelegen meren bevatten 30 procent van al het zoete water in de wereld en het water in de rivieren van het land is goed voor ongeveer 22 procent van de totale watervoorraad in de wereld. In de jaren van de Sovjet-Unie werd drinkwater gefinancierd door de centrale overheid. Tot het midden van de jaren 90 waren de water- en rioleringsvoorzieningsnetwerken het eigendom van industriële ondernemingen, die ook voor het onderhoud ervan zorgden. Het kwam geregeld voor dat particuliere bedrijven de productieinfrastructuur vijf of zes jaar lang intensief gebruikten zonder in de modernisering van de apparatuur of netwerken te investeren. Momenteel worden deze publieke netwerken overgedragen aan lokale overheden en onderhouden door gespecialiseerde bedrijven Vodokanals. Maar zelfs al vervangt Rusland ieder jaar een aantal vervallen water- en rioleringsvoorzieningsnetwerken, toch voldoen de overgedragen netwerken en infrastructuur niet altijd aan de moderne normen. Het toezichthoudende kader voor het waterbeheer is gebaseerd op de Waterwet van de Russische Federatie die in 2007 in werking is getreden. Momenteel ontwikkelt de Russische regering een nieuw State Target Programme (STP) Schoon Water dat tot 2020 zal lopen. Verder nemen veel regio s in de Russische Federatie nu zelf initiatieven om de kwaliteit van de watervoorzieningen en de afvalwaterverwerkingssystemen te verbeteren, maar dit is niet het geval bij de meeste gemeentes. Prijsregulering beperkt echter de bewegingsvrijheid in de sector en de hiermee gepaarde subsidies zijn niet voldoende om de openbare water- en rioleringsvoorzieningen voldoende te moderniseren. Een belangrijke op dit overzicht aansluitende bevinding uit onderzoek in Australië, België, Engeland Nederland en Portugal is dat de discussie publiek/privaat ondergeschikt is aan de aan- of afwezigheid van efficiëntieprikkels in het systeem. De studie toont het positieve effect aan van de prikkelstructuren op efficiëntie. De analyse wijst er bovendien op dat in afwezigheid van duidelijke en structurele prikkels, de gemiddelde efficiëntie van een nutsvoorziening daalt in vergelijking met voorzieningen die wel geprikkeld worden door een regulator of benchmarking/peilstokcompetitie. Publiek management is niet per se beter of slechter dan privaat management. Het blijkt af te hangen van veel factoren. Zo is met name de prijs per kubieke meter van minder belang dan de jaarlijkse rekening, en daarom moet ook rekening worden gehouden met de grootte van het gemiddelde gezin. Het onderstreept de observatie dat de meest veelbelovende vergelijking niet die tussen privaat of publiek is maar die tussen de corrigerende maatregelen die bij beide stelsels genomen worden om de voor- en nadelen te beheren. Privatisering en marktwerking leiden door schaalvoordelen gemakkelijk tot het ontstaan van oligopolies of monopolies die moeilijk terug te draaien zijn. Risico s betreffen onder meer afhankelijkheid en mogelijk uitsluiting van belanghebbenden. Publiek management kent mogelijk ook nadelen. Een publiek monopolie of oligopolie kent weinig prikkels tot efficiëntie en kan dan gemakkelijk leiden tot een kwalitatief matig aanbod tegen hoge prijzen. 7

10 5. Nieuwe uitdagingen Momenteel hebben openbare water- en rioleringsvoorzieningen, ondanks hun relatieve succes, te kampen met een aantal nieuwe problemen Verouderde infrastructuur moet vervangen worden. Lekverliezen moeten aangepakt worden, van sommige landen zoals Groot-Brittannië en Frankrijk is onderzocht dat deze 30-40% kunnen bedragen. In Nederland onder gunstige omstandigheden, toch altijd nog ongeveer 3 tot 7%. Riolering en zuivering is dikwijls oud en soms onderbemeten. Het probleem van watertekorten in bijvoorbeeld de regio Barcelona illustreert dat Europese regio s bepaald niet buiten schot (zullen) blijven. De Europese Kaderrichtlijn Water geeft de aanbeveling dat de prijzen de kosten dekken. De kosten en prijzen lopen op, ook door de strengere milieu- en gezondheidseisen. Men kan zich zelfs afvragen of de Europeanen hun openbare voorzieningen op den duur nog wel kunnen betalen! Daarmee komt ook het vertrouwen in de voorzieningen in het geding. Daarom is het nuttig om de aandachtspunten voor duurzaam beheer van de watervoorzieningen te evalueren door de 3 E s die het doel van de Kaderrichtlijn samenvatten economie, ecologie en ethiek. Dit leidt tot de volgende aandachtspunten: Economie 1. Financieringsmiddelen: Zijn de huidige financieringsmiddelen, in het bijzonder de waterrekeningen, voldoende om de technische infrastructuur op peil te houden als de eerste investering eenmaal gedaan is? Afschrijvingen en reserves voor de vervanging van de infrastructuur zouden het leeuwendeel moeten vormen van het kostendekkende prijsmodel dat door de Commissie wordt aanbevolen. 2. Investeringsvolume: Welke extra investeringen moeten gedaan worden om de voorzieningen op het gebied van volksgezondheid en milieu te verbeteren? Naast het bestaande nationale beleid van de verschillende lidstaten bestaan er Europese richtlijnen betreffende drinkwater en stedelijk afvalwater, en meer recentelijk de richtlijn over het aquatisch milieu, die een aantal aanzienlijke investeringen eisen van de lidstaten. Verder zijn de gevolgen van klimaatveranderingen van invloed op de omvang van de investeringen. 3. Financieringsmechanismen en stimuli: Als al deze investeringen en de stijgende operationele kosten verdisconteerd worden in de waterrekeningen of heffingen (deze laatste zijn niet gekoppeld aan het individuele verbruik), wat zijn voor de hand liggende beprijzingsmechanismen en zullen de consumenten nog in staat zijn deze te betalen en zullen ze hiermee akkoord gaan? Welk standpunt zullen de gekozen managers van de voorzieningen innemen onder druk van het publiek en de media? Deze vraag wordt steeds belangrijker nu de stijgende prijs van water problematisch begint te worden, onder andere in Groot-Brittannië en Frankrijk, waar vooral grote particuliere ondernemingen, gelijk elders in de wereld, onder vuur liggen. Ook is hier de vraag relevant of de nieuwe bovengeschetste aandachtspunten consequenties moeten hebben voor de financiering in de waterketen, en niet enkel voor de afnemers, ook stimuli voor de aanbieders of die nu een publiek of privaat karakter hebben kunnen worden overwogen. Ecologie 4: Samenhang tussen waterketen en watersysteem: De waterketen is het water dat via de leidingen stroomt in tegenstelling tot het watersysteem waar water in de vrije natuur als oppervlaktewater water of grondwater voorkomt. De waterketen heeft vele aanhaakpunten op het watersysteem, bijvoorbeeld bij de innamepunten voor en bij de lozingen van afvalwater en overstortwater. Het beschouwen van de waterketen en het watersysteem als één systeem is onvermijdelijk om de toekomstige problematieken als gevolg van kwantiteitseisen (droogte en overstromingen in systeem en watervoorziening in keten) en kwaliteitseisen (regels met betrekking tot hygiëne, gezondheid en milieu) te herkennen en te ondervangen. Drinkwater is in Zweden en Finland bijvoorbeeld nog goedkoper dan in Nederland, dat komt vooral door veel schoner grond- en oppervlaktewater in deze landen. Het illustreert eens temeer dat enkel naar efficiëntie in de watervoorziening kijken zonder naar de interactie met watersystemen te kijken, een minder veelbelovende benadering is. 8

11 5. Klimaatverandering: Wat zijn de effecten van klimaatverandering op de waterketen in uiteenlopende gebieden in Europa op kortere en langere termijn en wat zijn de implicaties voor inspanningen en beheer? Klimaatverandering heeft zijn weerslag op het watersysteem en waterketen en de relaties daartussen. Voor het watersysteem zijn de effecten divers, perioden van droogte worden langer en intensiever, daar staat meer frequente en heftige neerslag tegenover. Laagliggende delta s staan voor een toenemend afwateringsprobleem door de zeespiegelstijging. Er moet daarom extra geïnvesteerd worden in een robuust en veerkrachtig watersysteem dat water moet kunnen vasthouden in perioden van droogte en water gecontroleerd moet kunnen opslaan en afvoeren in perioden van extreme neerslag zonder dat ongecontroleerde inundatie leidt tot persoonlijke en economische schade, anders zal dit ten koste gaan van de waterketen. Ook de waterketen mag niet vergeten worden. Rioleringen moeten herberekend en aangepast worden voor wat betreft opslag en afvoercapaciteit, drinkwaterverliezen uit het drinkwaternet moeten teruggebracht worden en waar mogelijk de keten meer gesloten worden. In Europa variëren de beschikbare waterbronnen, het soort waterbeleid en de financiering van de drinkwaterinfrastructuur per land. Zo is in landen waar momenteel genoeg schoon water is zoals in het noorden van Europa de noodzaak om restrictieve actie te ondernemen om het watergebruik terug te dringen niet zo urgent als in de dichtbevolktere gebieden van West-Europa. Ten gevolge van klimaatveranderingen zou de grote hoeveelheid beschikbaar water in deze landen in de nabije toekomst echter ook kunnen afnemen en daarom moet het waterbronnenbeleid ook rekening houden met de effecten van scenario s waarin wordt uitgegaan van minder water. Ethiek 6: Transparantie en inspraak: Wat zijn de mogelijkheden om belanghebbenden beter te informeren over de effectiviteit en efficiëntie van de watervoorziening en hen te betrekken bij het beheer van de watervoorziening? Gezien de vrees die bestaat dat toenemende tarieven de steun van de burgers voor de watervoorziening aantast dient de transparantie in het beheer van de watervoorziening toe te nemen, daarbij moet de ontwikkeling in effectiviteit en efficiëntie en optredende neveneffecten volgbaar zijn. Het publiek eist grotere transparantie, meer inspraak en onmiddellijke evaluaties De Kaderrichtlijn is duidelijk in de gewenste toename van participatie van vragers en aanbieders in de waterketen in het beleid en beheer van diezelfde waterketen. 6. Een aantal antwoorden op de uitdagingen We beginnen met de oplossingsrichtingen rond de waterketen en het watersysteem, daarna volgen observaties ten aanzien van de beheersvormen: De eerste zorg is om lekkages te minimaliseren en geen water te verspillen. Lekkages minimaliseren vraagt in delen van Europa enorme investeringen om de forse lekverliezen terug te brengen. De technologie is hier geen probleem, wel de financiering. Water besparen kan door geen drinkwater te gebruiken voor laagwaardige toepassingen, het cascadeprincipe kan hier worden toegepast. Ook kan bij tal van toepassingen het gebruik verminderd worden door gedrag aan te passen. Het extra water dat vrijkomt door de besparingen van bestaande gebruikers, is vaak minder duur dan projecten voor extra watervoorzieningen. Het kan worden gebruikt om aan de toenemende vraag te voldoen terwijl dure investeringen nog even uitgesteld kunnen worden. Daarnaast kunnen de gebruikers ook door andere gedragswijzigingen de kosten van zuivering beperken, bijvoorbeeld door medicijnen en verfresten niet door het riool te spoelen. Vraagmanagement moet echter ook onder controle gehouden worden: In een economie met vaste kosten betekent een lager verbruik minder inkomsten, terwijl de uitgaven vrijwel gelijk blijven. Vaak is het gevolg dat de prijs per eenheid op korte termijn omhoog gaat, in de hoop dat de omvang van de infrastructuur op lange termijn gereduceerd kan worden. Als oplossing voor chronische tekorten maken overheden soms gebruik van onconventionele technieken, zoals het hergebruiken van regenwater of zelfs afvalwater of het ontzouten van 9

12 zeewater of toepassing van Membraantechnologie. Als aan de eisen op het gebied van volksgezondheid en hygiëne is voldaan, zijn dit operationeel dure technieken, maar minder duur vanuit investeringsoogpunt dan de standaard watervoorzieningmethoden vandaar dat ze zo belangrijk zijn om pieken in de vraag te kunnen opvangen, zoals in de zomer. Nieuwe technieken worden door opschaling snel goedkoper Het is belangrijk om het gebruik van nieuwe technieken te bevorderen, maar deze moeten hand in hand gaan met nieuwe managementvormen en structuren, waarover in gezamenlijk overleg besloten moet worden door lokale, regionale en nationale overheden. De nieuwe communicatietechnologieën maken het mogelijk om de omvang van de infrastructuur te verkleinen door deze realtime, dat wil zeggen zonder vertraging, te managen. Technici zijn zich al geruime tijd bewust van dit voordeel. Op het gebied van de riolering is een belangrijke nieuwe innovatie het regenwater in en rondom de steden en dorpen te reguleren zodat de omvang van de te beheren netwerken gereduceerd kan worden. Het concept hierachter is om in plaats van kolossale opslagtanks te bouwen het afval naar plaatsen af te voeren waar het geen schade kan aanrichten, regenwater tijdelijk op te slaan en het afval van schadelijke stoffen te ontdoen zodat het niet direct in de rivieren terecht komt waar het tot een acuut gebrek aan zuurstof zou leiden. Een andere mogelijkheid is om het regenwater af te scheiden van het rioleringssysteem door middel van gescheiden afvoersystemen. In Nederland is dat nu standaard voorgeschreven bij nieuwbouw. Bij deze aanpak kan schoon regenwater worden gebruikt voor de opslag van drinkwater als grondwater en voor irrigatiedoeleinden. Halverwege de twintigste eeuw heeft Frankrijk voor gescheiden afvoersystemen gekozen. Over de hele linie heeft duurzaam management geleid tot een geïntegreerd en dus gebiedsgebonden management van de vraag naar water. In Nederland wordt water zowel regionaal als lokaal als een ordenend principe gehanteerd bij het plannen van ruimtelijke functies. Bovenlokale wateraspecten worden daarbij regionaal opgelost. Verwante functies als natuurontwikkeling en waterecologie worden zoveel mogelijk gebundeld. Stedelijk water krijgt extra aandacht wegens de rol van water in het verfraaien van de leefomgeving. Bij deze expliciete afstemming met ruimtelijke ordening spelen de verwachte effecten van klimaatverandering een rol. In verscheidene Europese landen zijn er contracten met boeren hebben getekend om beschermde drinkwatergebieden uit te breiden. Er is kritiek geuit op de schadevergoeding die de boeren ontvangen omdat deze heeft geleid tot stijgingen in de prijs van water, zodat de vervuilden, en niet de vervuilers, betalen. We mogen echter niet vergeten dat het onmogelijk is om te controleren of iedere boer zich aan de milieuvoorschriften houdt. Daarom is het beter om boeren te helpen om minder intensieve vormen van landbouw te bedrijven, waarmee ze kwaliteitscertificaten kunnen krijgen, vooral als dit een goedkopere oplossing is dan het koortsachtig zoeken naar steeds complexere vormen van zuivering. Zoals de Amerikaanse specialist James Salzman heeft opgemerkt is het soms beter voor een maatschappij om te investeren in natuurlijk kapitaal dan gebouwd kapitaal. In sommige Duitse Länder en Nederlandse provincies hebben waterleveranciers, overheden en boeren de handen ineen geslagen om water te winnen op manieren die ook tot een grotere biodiversiteit leiden. Dit soort partnerschappen kunnen deel uitmaken van een aanpak om steden en dorpen te beschermen tegen het gevaar van overstromingen door rivieren meer ruimte te geven in landelijke gebieden. De vooruitgang op het gebied van bodemonderzoek heeft ook een gunstige invloed gehad op gedecentraliseerde rioleringtechnieken: in de meeste landen rond de Middellandse Zee, in Frankrijk (vanwege de relatief lage bevolkingsdichtheid), maar ook in Ierland, de Scandinavische landen en de nieuwe lidstaten, en zelfs in Duitse Länder als Beieren en Niedersachsen zijn een groot aantal huizen van moderne septische tanks voorzien of aangesloten op primitieve rioolstelsels. Tegenwoordig hebben we de kennis en middelen om deze installaties collectief te managen zonder gebruik te hoeven maken van geavanceerde netwerktechnologieën. In grote steden kunnen we zelfs de grenzen bepalen waarbuiten de stelsels niet uitgebreid mogen worden. Omdat de collectieve en gedecentraliseerde voorzieningen onderling verbonden zijn, kunnen ze beide door lokale overheden beheerd worden. Dat is precies wat de vereniging Solidarity Water Europe in praktijk probeert te brengen in kleine steden in Bulgarije en Moldavië, met de steun van de Raad van Europa en verschillende bilaterale samenwerkingsverbanden. 10

13 Geconfronteerd met deze uitdagingen, hebben lokale overheden en besturen ten eerste de noodzaak erkend om verschillende spreidingsmaatregelen te nemen als er sprake is van grote, maar niet vaak voorkomende investeringen. Ze hebben samenwerking in plaats van centralisatie als aanpak gekozen. De landen van Europa hebben het probleem van de vervanging van de eerste investeringen aangepakt door verschillende vormen van horizontaal management en horizontale subsidiëring in te voeren. Sommige landen hebben, zoals al eerder genoemd, gekozen voor een geografische concentratie van hun diensten, wat soms tot centralisatie leidt. België vormt het ene uiterste en het Verenigd Koninkrijk het andere, terwijl Italië er min of meer tussenin ligt. Frankrijk neemt ook een tussenpositie in. Portugal heeft gekozen voor een flexibel consortium tussen de nationale overheid, die door een overheidsinstelling, Aguas do Portugal, wordt vertegenwoordigd en de nationale en Europese fondsen verdeelt, en de desbetreffende stadsbesturen. Hierdoor kunnen de stadsbesturen de productie en zuivering van drinkwater gezamenlijk op zich nemen en de kosten van het moderniseren van de infrastructuur delen, terwijl de deelnemende gemeentes verantwoordelijk blijven voor de waterdistributie en de verwerking van afvalwater. Andere landen hebben lang geleden gekozen voor horizontale integratie, wat erop neerkomt dat de uiteenlopende financiële en investeringsbehoeften van de verschillende lokale openbare voorzieningen gebundeld worden en bijvoorbeeld een enkel meterlezings- en facturatiesysteem gehanteerd wordt. Een voorbeeld is het bekende Duitse Stadtwerk, een horizontale gemeentelijke instelling die in mindere mate ook bestaat in Oostenrijk, Zwitserland en Noord-Italië. Historisch gezien is dit systeem ontstaan toen gas- en watervoorzieningen werden gekoppeld. Kort daarna werden daar elektriciteit en openbaar vervoer (dat in die dagen elektrisch was) aan toegevoegd. Dankzij de warmtekrachtkoppeling in energiecentrales konden verwarmingsnetwerken worden ontwikkeld. Toevoegingen van meer recente datum zijn het ophalen en de verwerking van afval, met behulp van verbrandingsoven en afvalwatermanagement. De meeste Stadtwerke zijn tegenwoordig geprivatiseerd, hoewel ze meestal nog wel het eigendom zijn van de overheid. In Nederland zijn initiatieven tot waterketenbedrijven van waaruit drinkwater, riolering en zuivering integraal kan worden gemanaged. Een andere mogelijkheid is een spreiding van de kosten over een bepaalde tijdsperiode, wat inhoudt dat er financiële reserves moeten worden opgebouwd en samengevoegd en dat er wederzijdse ondersteuningsprogramma s opgezet moeten worden, bijvoorbeeld waterbanken e.d. De Franse Agences de l eau (stroomgebiedautoriteiten) zijn een typisch voorbeeld van deze aanpak en heel nuttig in een land waar de nutsbedrijven altijd klein zijn gebleven vanwege de geringe omvang van de meeste gemeentes, die in de Grondwet verankerd is. In zekere zin dwingen de Agences de gebruikers om te sparen. Ze geven dit geld terug aan de gekozen overheden in de vorm van subsidies en renteloze leningen op voorwaarde dat de overheden het geld gebruiken voor investeringen die het milieu en de volksgezondheid ten goede komen. Sommige landen en overheden die verantwoordelijk zijn voor de voorzieningen hebben verschillende vormen van sociale kostenspreiding in stand gehouden, waarbij de welgestelde consumenten een deel van de kosten van de algemene voorzieningen voor de minderbedeelden voor hun rekening nemen. Sommige lidstaten stellen een bepaalde hoeveelheid water gratis ter beschikking of hebben een progressief stelsel ingevoerd waarbij de prijs per eenheid toeneemt naarmate de klant meer consumeert. Hoewel deze methodes vaak als panacee worden beschouwd, is er een grote behoefte aan meer sociologisch onderzoek om de sociale efficiëntie ervan in de praktijk te onderzoeken. Het nieuwste sleutelwoord op het gebied van het waterbeleid is echter vraagmanagement, waarbij de inspraak van de gebruiker begint met budgettaire transparantie. Vraagmanagement vereist bovendien dat er een aantal kritieke prestatie indicatoren worden vastgesteld om de discussie tussen de overheden, de technici en het publiek in goede banen te leiden. Het is met name aan de Britse privatiseringen te danken dat de overheden deze indicatoren ontwikkeld hebben en ze vergelijkend toepassen op de particuliere bedrijven in het gehele land. In een publiek stelsel bouwt Nederland aan equivalenten in de vorm van peilstokconcurrentie. 11

14 Conclusie Uit Europa s voorbeeldfunctie voor de rest van de wereld blijkt dat regionale en lokale overheden een cruciale rol spelen in de handhaving van deze voorzieningen op lange termijn. Maar hun rol moet opnieuw gedefinieerd worden vanwege de problemen wat betreft het management van de voorzieningen op lange termijn. Daarnaast worden we geconfronteerd met nieuwe uitdagingen zoals klimaatveranderingen, die ook gevolgen hebben voor de watervoorzieningen en de hiermee in verband staande kosten. Dit vraagt om een bestuur op verschillende niveaus. Een belangrijk punt is dat niet over de toekomstige rol van de overheden in duurzame watervoorziening nagedacht kan worden zonder eerst de ambities, eisen en uitdagingen onder ogen te zien. Uit de analyse volgt de observatie dat de meest veelbelovende vergelijking niet die tussen privaat of publiek management is maar die tussen de corrigerende maatregelen die bij beide stelsels genomen worden om de ongewenste neveneffecten te minimaliseren. Vernieuwing naar duurzaam watervoorziening beheer kan zich verder richten op de juiste schaalgrootte, gewenste integratie, taakverdeling tussen regionale en lokale managers. Op het regionale niveau kan veelbelovend vorm worden gegeven aan beleid ten aanzien van delen van de watervoorziening onderling (het watervoorzieningenbeleid) en afstemming met beleid ten aanzien van het watersysteem, op het lokale niveau kan goed aan uitvoering en feedback vorm gegeven met inachtneming van de lokale omstandigheden en belangen. De afstemming tussen beide niveaus is cruciaal. Om gesignaleerde problemen aan te pakken kunnen oplossingsrichtingen uit diverse Europese landen doordacht, overwogen en toegepast worden. Als richtinggevende principes kunnen de naar de 3 E s gecategoriseerde uitdagingen en de naar waterketen/watersysteem en beheer gegroepeerde oplossingsrichtingen dienstbaar zijn. Leren tussen Europese landen over best practices kan verder helpen. Transparantie en benchmarking/maatstafconcurrentie kan ook de betrokkenheid van burgers bevorderen. Een van de belangrijkste uitdagingen voor lokale en regionale overheden is daarnaast, op het niveau van de interface tussen de watervoorzieningen en waterbronnen, een invulling aan het idee van kostendekking te geven die hen in staat stelt om hun politieke rol van vormgevers en bemiddelaars te spelen zodat er betere compromissen bereikt kunnen worden. Het verder beprijzen van waterdiensten tot op het niveau van werkelijke kostprijzen dient verkend en vormgegeven te worden. Dit betekent ook verder werken aan de initiatieven op het gebied van fondsvorming en afschrijvingen op investeringen om integrale kostprijsberekening mogelijk te maken, waarbij tegelijkertijd de mogelijkheid blijft bestaan om bepaalde groepen gebruikers te beschermen, zolang de compensatie transparant is en door iedereen wordt geaccepteerd. De particuliere sector zou een rol blijven spelen in de watervoorziening, althans op het gebied van technologische innovaties. Maar voor een gemoderniseerd openbaar management is ook een rol weggelegd in de toekomst. Maar om een geïntegreerd beleid te kunnen voeren, is een groter vertrouwen tussen alle betrokken partijen nodig, en de bereidheid om samen een leerproces door te maken. Er valt nog veel te winnen. 12

15 Het Congres van Lokale en Regionale Overheden 16 e ZITTING Straatsburg, 3-5 maart 2009 Openbare water- en rioleringsvoorzieningen voor duurzame ontwikkeling Aanbeveling 259 (2009) 1 1. Water is een eindige, kwetsbare hulpbron die van levensbelang is. Het waarborgen van de beschikbaarheid van voldoende water van goede kwaliteit is een enorme uitdaging voor de toekomst van de maatschappij en de duurzame ontwikkeling van de planeet. 2. Onze watervoorraden worden in toenemende mate bedreigd. Ze worden veroorzaakt door menselijke activiteiten, vooral door de groei van de steden en de ontwikkeling van het landschap, door de bevolkingsaanwas en het toenemende welvaartsniveau en de constante vervuiling. 3. De complexiteit en de ernst van de vragen over water- en rioleringsvoorzieningen maken deze tot een probleem dat dringend vraagt om een krachtige aanpak. De internationale gemeenschap erkent dit; haar aandacht is vooral gericht op het beheer van drinkwatervoorraden. Water wordt echter voor meer doeleinden gebruikt: voedsel, energie, milieu, landbouw en industrie en daarom zal de doelmatigheid van het gebruik en beheer ervan in grote mate afhangen van het beleid in deze andere sectoren en de daarop gebaseerde maatregelen. 4. Er is een nieuwe en consequente aanpak vereist om te voldoen aan de vraag naar water op lokaal en regionaal niveau en aan de eisen van de verschillende sectoren. Deze uitdaging dient topprioriteit te krijgen en vereist een sterk commitment van de internationale gemeenschap, op alle overheidsniveaus en van ieder individu. 5. Het is noodzakelijk om de samenwerking in het waterbeheer te verbeteren en het consumentengedrag aan te passen. Inspanningen om het water te vast te houden en om de vraag naar water en de verliezen door lekkages te verminderen, dienen niet beperkt te blijven tot regio s met watertekorten. Doelgerichte publieke actie is met het oog op de toekomst een essentiële investering. 6. Het Congres van Lokale en Regionale Overheden van de Raad van Europa roept op tot het creëren van een degelijke verantwoordelijkheidscultuur of een nieuwe watercultuur waarin de rol van de lokale en regionale overheden in het water- en rioleringsbeheer opnieuw bevestigd wordt. Deze rol werd voor het eerst erkend op het 4e Wereld Water Forum in Mexico City in maart 2006; het Congres hoopt dat deze rol zal worden bevestigd op het 5e Wereld Water Forum in maart 2009 in Istanbul. 1 Discussie en aanvaarding door het Congres op 3 maart 2009, 1 e zitting (zie document CG(16)6REP, toelichtend memorandum, rapporteurs: V. Gorodetskiy (Russische Federatie, L, SOC) en P. Jansen (Nederland, R, EPP/CD)

16 7. Het Congres wijst er ook op dat water per definitie een openbaar goed is. Het is geen grondstof en geen oneindige hulpbron. Het voorbeeld dat Europa de wereld op het moment biedt, loopt uit de pas met de grote discussies over de status van water en toont dat het betrekken van verantwoordelijke lokale en regionale overheden in het leveren van de voorzieningen een essentieel voordeel is voor de duurzaamheid ervan en voor het vinden van een juist evenwicht tussen de belangen van bedrijven, de maatschappij en overheden. 8. Voor een eerlijk, doelmatig en duurzaam beheer van water zijn een geïntegreerde aanpak, gecoördineerde maatregelen en een verdeling van de verantwoordelijkheden door de verschillende overheidsniveaus vereist. Het vereist ook extra know-how, het uitwisselen van informatie, met name in rivierbekkens, en het vinden van geschikte en voordelige oplossingen om het beheer van water- en rioleringsvoorzieningen duurzamer te maken. 9. Daarnaast hebben de uitdagingen die zich voordoen door klimaatveranderingen gevolgen voor watervoorzieningen en aanverwante kosten. In deze nieuwe situatie is een uit verschillende partners bestaand bestuur vereist en een krachtiger rol voor de staten als toezichthouders, vooral met betrekking tot de eerlijkheid en duurzaamheid bij de waterdistributie. 10. De implementatie van de 3 E s van duurzaamheid ecologisch, economisch en ethisch als leidende principes zouden nuttig kunnen zijn bij het formuleren van een antwoord op de uitdagingen. Overheden kunnen ook leren van de best practices in verschillende Europese landen die uiteenlopende methodes hanteren om de watervoorzieningen te beheren. 11. In dit opzicht vraagt de behoefte aan meer transparantie en benchmarking om het institutionaliseren van de inspraak van consumenten bij het monitoren van openbare wateren rioleringsvoorzieningen. 12. Het Congres is van mening dat er geen kant-en-klare oplossing is en dat de meest veelbelovende vergelijking niet is die tussen particulier en overheidsmanagement, maar tussen de maatregelen die zijn genomen door de twee systemen om ongewenste bijwerkingen zo klein mogelijk te houden. De betrokkenheid van overheden en maatschappij dient vergroot te worden met het oog op het management op lange termijn van de wateren rioleringsdiensten. Deze laatste hebben zich inmiddels volledig ontwikkeld en vragen vaak om een nieuwe relatie met het beheer van de waterbronnen. 13. De modernisering van managementmethodes zou meer gericht moeten zijn op het correcte bestuursniveau en de gewenste integratie en verdeling van taken tussen het nationale niveau en de regionale en lokale managers. Op regionaal niveau kan het ontwikkelen van een watervoorzieningsbeleid dat aansluit op het waterbronnenbeleid veelbelovend zijn. Implementatie en feedback kunnen op lokaal niveau worden bepaald, omdat op dit niveau rekening kan worden gehouden met lokale omstandigheden en belangen. Het op één lijn brengen van deze twee niveaus is echter van cruciaal belang. 14. Met het oog van het bovenstaande, beveelt het Congres aan dat het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan dat het: a. de Europese Conferentie van ministers die verantwoordelijk is voor Regionale/Ruimtelijke Planning (CEMAT) vraagt om deze aanbevelingen over openbare water- en rioleringsvoorzieningen in haar toekomstige aanbevelingen over essentiële voorzieningen op te nemen; b. de Europese Stuurgroep voor lokale en regionale democratie (CDLR) en haar Comité van Experts in Financiën en het Publiek vraagt om rekening te houden in hun werkzaamheden met de uitdagingen die betrekking hebben op de water- en rioleringsvoorzieningen en met de noodzaak om het waterbeleid te verbeteren; c. de Ontwikkelingsbank van de Raad van Europa vraagt om projecten te ondersteunen die openbare water- en rioleringsvoorzieningen ten goede komen door middel van haar beleid op het gebied van leningen en financiering.

17 15. Het Congres roept het Comité van ministers van de Raad van Europa op om de lidstaten te vragen: a. de essentiële rol te erkennen van lokale en regionale instanties in het beheren van de water- en rioleringsvoorzieningen en de discussie over water niet te beperken tot een publieke versus particuliere sector debat; b. om instrumenten te ontwikkelen voor het vergelijken van de prestaties van de diensten en de prijs ervan teneinde een objectieve discussie te kunnen voeren en adequate actie te kunnen ondernemen; c. het beleid op het gebied van water, energie, voedsel en milieu beter te coördineren; d. er zorgvuldig op toe te zien dat de coördinatie van het beleid op het gebied van de openbare watervoorzieningen en dat op het terrein van de waterbronnen op één lijn worden gebracht; e. om onderzoek te laten verrichten teneinde betere economische, technische en managementoplossingen te vinden. f. om de bevolking beter te informeren over het kritieke belang van het waterprobleem teneinde de interesse van het publiek in deze complexe vraagstukken te vergroten; g. om de legitimiteit van de lokale en regionale overheden als het geschikte verantwoordelijkheids- en samenwerkingsniveau te erkennen en de nietgouvernementele organisaties die bezig zijn om de diensten te decentraliseren en te verbeteren in minder ontwikkelde landen, aan te moedigen om dit in partnerschap met lokale en regionale overheden te doen teneinde de slagvaardigheid van deze laatste te vergroten.

18 The Congress of Local and Regional Authorities 16 th SESSION Strasbourg, 3-5 March 2009 Public water and sewer services for sustainable development Recommendation 259 (2009) 1 1. Water is a finite, vulnerable resource which is vital to life, and guaranteeing the availability of sufficient quantities of good quality water is a major challenge for the future of human societies and the sustainable development of the planet. 2. The current threats to water resources are growing constantly. They stem mainly from human activities, in particular urban growth and landscape development, increasing population levels and living standards and recurrent pollution. 3. The complexity and gravity of the questions relating to water and sewer services make them a challenge which needs to be tackled urgently. While the international community has recognised this complexity, and the particular urgency of the issue in certain regions of the world, its attention is mainly focused on drinking water supplies. However, water is used for various purposes: food, energy, ecology, agriculture and industry, so the effectiveness of its use and management will depend to a large extent on actions and policies in those other sectors. 4. A new and consistent approach is needed today to cope with the demand for water at local and regional levels and the requirements of the various sectors. These challenges must have top priority and demand a strong commitment by the international community, each tier of government and each individual. 5. In particular, it is necessary to improve water governance and modify behaviour. Efforts to conserve water and reduce demand and leakage losses are not only relevant in regions with water shortages. Determined public action in this area is a vital investment for the future. 6. The Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe calls for a genuine culture of responsibility or a new water culture in which local and regional authorities role in water and sewer management is reasserted. This role was recognised for the first time at the 4th World Water Forum in Mexico City in March 2006; the Congress hopes that it will be confirmed at the 5th World Water Forum in Istanbul in March Discussion and adoption by the Congress on 3 March 2009, 1 st sitting (see document CG(16)6REP, explanatory memorandum, rapporteurs: V. Gorodetskiy (Russian Federation, L, SOC) and P. Jansen (Netherlands, R, EPP/CD).

19 7. The Congress also points out that water is by its very nature a public good; it is neither a commodity nor an unlimited resource. The example that Europe offers the world today is out of step with the major debates about the status of water and shows that involving responsible local and regional authorities in the provision of services is a vital benefit to their sustainability and to striking a balance between the interests of business, society and the authorities. 8. Fair, effective and sustainable management of water resources demands an integrated approach, co-ordinated action and the sharing of responsibilities by the various tiers of governance. It also requires increased know-how, the exchange of information, in particular within river basins, and the identification of suitable and cost-effective solutions so as to make the management of water and sewer services more sustainable. 9. In addition, the challenges of climate change also have repercussions on water services and related costs. This new situation calls for multi-partner management and a strengthened role for states as regulators, in particular with regard to fairness and sustainability in water distribution. 10. The implementation of the 3 E of sustainability -environmental, economic and ethical- as guiding principles of a response to the challenges could be useful. Governments could also learn from the best practices in the various European countries which have adopted different methods of managing water services. 11. In this respect, the need for greater transparency and benchmarking call for the institutionalisation of consumer participation in monitoring the delivery of public water and sewer services. 12. The Congress believes that there is no one-size-fits-all solution and that the most promising comparison is not between private and public management, but between the measures taken by the two systems to minimise undesirable side effects. The involvement of public authorities and civil society needs to be reinforced because of the long-term management issues regardingwater and sewer services which are now mature and often require a new relationship to resource management. 13. Modernisation of management methods should focus more on the correct level of governance and the desired integration and distribution of tasks between the national tier and regional and local managers. At regional level, the development of water-supply policy and alignment with waterresources policy could be very promising. Implementation and feedback could be determined at local level, taking account of local circumstances and interests. Alignment between the two levels is crucial, however. 14. In the light of the above, the Congress recommends that the Committee of Ministers of the Council of Europe: a. ask the European Conference of Ministers responsible for Regional/Spatial Planning (CEMAT) to incorporate these recommendations on public water and sewer services in its future recommendations on essential services; b. ask the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), and its Committee of Experts on Finance and Public to take account in their work of the challenges relating to the renovation of water and sewer services and of the need to improve water governance; c. ask the Council of Europe Development Bank to support projects fostering public water and sewer services through its lending and financing policy. 2

20 15. The Congress calls on the Committee of Ministers of the Council of Europe to ask member states: a. to recognise the vital role of local and regional public bodies in managing water and sewer services and not to confine the debate on water to the public/private issue; b. to develop tools for comparing the performance of the services and their price so as to ensure objective debate and encourage adequate action; c. to co-ordinate more closely water, energy, food and environment policies; d. to take particular care to align the coordination of public water services and resource management policies; e. to develop research so as to identify better economic, technical and management solutions; f. to better inform the population of what is at stake concerning water issues to reinforce the public s commitment to these complex questions; g. to recognise the legitimacy of local and regional authorities as the appropriate tier of responsibility and co-operation and to encourage the non governmental organisations working to decentralise and improve services in less advanced countries to do so in partnership with local and regional authorities so as to boost their capacity for action; 3