Praktijkgids Zuinig Ruimtegebruik

Transcriptie

1 Praktijkgids Zuinig Ruimtegebruik

2 In Limburg wonen ruim 1,1 miljoen inwoners in een gebied dat zo n km² groot is. Het gebied wordt niet groter, al is er in de dynamiek van onze samenleving voortdurend behoefte aan ruimte voor uitbreiding van steden en dorpen, vragen bedrijven om ontwikkelingsmogelijkheden, willen mensen natuur en recreatieve voorzieningen om zich heen en is ook voor infrastructuur en water ruimte nodig. Veel van die wensen leggen een beslag op landbouwgrond. Ook die is beperkt. Dat betekent dat we met z n allen zorgvuldig en spaarzaam moeten omgaan met wat schaars is. Afweging De provincie wil in Limburg een evenwichtige en toekomst bestendige ontwikkeling realiseren. Voor dat doel moeten aanspraken op landbouwgrond worden afgewogen tegen het maatschappelijk belang om voor de land- en tuinbouw voldoende productieruimte én productiepotentieel te behouden. Het zoeken naar een balans tussen landbouw, natuur en overige functies vraagt om een integrale afweging. Dat is een uitgangspunt van het provinciaal bestuur. Over de manier waarop die afweging telkens opnieuw kan worden gemaakt, heeft de provincie samen met de met de Limburgse Land- en Tuinbouwbond (LLTB) doelstellingen geformuleerd. Die zijn vastgelegd in de Verklaring van Roermond (zie kader). Een van de onderwerpen daarin is zuinig ruimtegebruik. Doel van deze praktijkgids In deze gids wordt uitgelegd wat we met zuinig ruimtegebruik bedoelen en hoe u dit in de praktijk kunt toepassen. De brochure is bedoeld voor ambtenaren, projectleiders, adviesbureaus en bestuurders van gemeenten, provincie, waterschappen en rijk die betrokken zijn bij ruimtelijke plannen en gebiedsontwikkelingen in Limburg. Daarnaast kan de brochure nuttig zijn voor initiatiefnemers (bijvoorbeeld ondernemers) met plannen die grond vergen. De rol van de landbouw in het ruimtegebruik De landbouw heeft in de voorbije eeuwen het Limburgse landschap in sterke mate gevormd. Nog steeds is 2/3 van het Limburgse grondgebied in gebruik bij boeren en tuinders. Het agrarische landschap wordt door veel mensen gewaardeerd. Voor het behoud van de agrarische sector, het agrarische cultuurlandschap en voldoende voedselvoorziening is het van belang om voor de land- en tuinbouw voldoende productiepotentieel te hebben en te behouden. De afgelopen decennia is de hoeveelheid landbouw grond in Limburg afgenomen. Woongebieden, bedrijventerreinen, infrastructuur, recreatie en toerisme en natuur zijn functies die gegroeid zijn, ten koste van de landbouwgrond. Al neemt ook het aantal landbouwers af, er blijft voor de sector behoefte aan voldoende ruimte en grond om zich te kunnen ontwikkelen: minder agrariërs, grotere bedrijven. 2 De verklaring van Roermond Eind 2009 hebben de provincie Limburg en de Limburgse Land- en Tuinbouwbond (LLTB) de Verklaring van Roermond getekend. Daarin staan afspraken om te zoeken naar een evenwichtige en toekomstbestendige ontwikkeling van de landbouw, natuur en overige functies, op basis van een integrale afweging van belangen. Aanspraken op landbouwgrond moet je afwegen tegen het maatschappelijke belang van de land- en tuinbouw zoals economie, werkgelegenheid, voedselproductie maar ook het beheer van natuur en landschap. De Verklaring van Roermond bevat daarom afspraken om voldoende productieruimte te behouden en zo mogelijk te versterken met het oog op de continuïteit van de sector. De provincie en de LLTB willen onttrekking van landbouwgrond zoveel mogelijk voorkomen en het productiepotentieel van de landbouw behouden. De achtergrond is de existentiële, economische en sociale noodzaak om voldoende voedsel te kunnen produceren. Om dit te bereiken is een pakket van onderwerpen afgesproken. Die worden nu samen verder uitgewerkt. 2

3 Zuinig ruimtegebruik De provincie Limburg en de LLTB willen door een zorgvuldige afweging van claims op landbouwgrond bereiken dat zuinig wordt omgegaan met het resterende agrarische areaal. Dat geldt voor alle niet-agrarische ontwikkelingen buiten de Ecologische hoofdstructuur (EHS) en buiten de contouren rond steden en dorpen. Wanneer na de zorgvuldige afweging het resultaat is dat landbouwgrond zal worden omgezet in een andere functie, dan stimuleren we mitigerende maatregelen: maatregelen die ertoe bijdragen dat er uiteindelijk voor de landbouw geen achteruitgang optreedt. Zuinig ruimtegebruik gaat daarom een stap verder dan alleen de ruimtelijke afweging: het geeft ook inzicht in de maatregelen die genomen worden om het productiepotentieel voor de landbouw op peil te houden nadat grond van functie is veranderd. De zorgvuldige afweging van ruimteclaims en de mitigerende maatregelen gelden zowel voor de reguliere ruimtelijke plannen in het buitengebied (woningbouw, bedrijventerrein enz.) als voor grotere gebiedsontwikkelingen. Niet elke hectare is hetzelfde Voor de landbouw is niet elke hectare landbouwgrond hetzelfde. Het gaat bij landbouwgrond dus niet alleen om de kwantiteit maar ook om de kwaliteit van een landbouwgebied. Dat wordt uitgedrukt met de term agrarisch productiepotentieel : het vermogen van het landbouwgebied om producten te kunnen voortbrengen. Van invloed zijn de omvang van het landbouwareaal, de kwaliteit van de landbouwgronden (bodemstructuur, perceelsvorm, ligging) en de aanwezige voorzieningen, zoals het waterbeheer en de ontsluiting. Als het landbouwareaal in omvang afneemt kan het productiepotentieel worden hersteld door te investeren in de kwaliteit van de landbouwgronden en het voorzieningenniveau. Dergelijke maatregelen worden mitigerend genoemd. Ambitie Deze paragraaf beschrijft de benadering, die provincie en LLTB gezamenlijk nastreven. De invulling van dit streefbeeld is natuurlijk een taak voor alle betrokkenen bij ruimtelijke initiatieven. Voorbereiders, beslissers en uitvoerders van ruimtelijke plannen en projecten houden rekening met de belangen van de landbouw, als voor dat plan of project landbouwgrond wordt omgezet in een andere functie. Overheden besteden aandacht aan de belangen van de landbouw door in ruimtelijke plannen in een landbouwparagraaf inzicht te geven in de ruimtelijke afweging en de mogelijkheden om mitigerende maatregelen te nemen. In gebiedsontwikkelingsprojecten draagt de provincie Limburg zelf mede zorg voor het betrekken van de belangen van de landbouw in de ruimtelijke afweging en voor mitigerende en waar mogelijk versterkende maatregelen voor de landbouw. 3

4 Uitwerking Wat zijn nu in de praktijk de punten waar je als planvoorbereider of beslisser rond ruimtelijke projecten aan moet denken? De uitwerking van zuinig ruimtegebruik is gericht op de fase van de ruimtelijke afweging en op de uitvoering van ruimtelijke plannen. De resultaten hiervan krijgen een plaats in de landbouwparagraaf van het ruimtelijk plan. Ruimtelijke afweging Een goede ruimtelijke afweging maakt altijd onderdeel uit van een ruimtelijk plan. Onderdeel van deze goede ruimtelijke afweging is de afweging van alle bij het plan betrokken belangen. Als in een plan een nieuwe functie wordt gegeven aan landbouwgrond, behoort in de afweging ook te worden meegenomen wat de gevolgen zijn voor de landbouw. Gaat het bij het nieuwe grondgebruik om een stedelijke functie, dan is de kernvraag of die functie ten koste moet gaan van het buitengebied. De termen die hierbij horen zijn: nut en noodzaak van de ontwikkeling; inbreiding vóór uitbreiding. Dit houdt in dat de zogenaamde SERladder wordt toegepast; (het Rijk schrijft het gebruik van dit instrument voor in het Besluit ruimtelijke ordening/bro en de AMvB Ruimte). De landbouwparagraaf van de toelichting van het ruimtelijk plan besteedt aandacht aan de effecten van de beoogde ontwikkeling op de landbouw en de maatregelen van het plan ten behoeve van de landbouw (mitigerende maatregelen). 4 Mitigerende maatregelen Als landbouwgrond wordt omgezet in een andere functie, kan het nadeel voor de landbouw worden verminderd door maatregelen die de kwaliteit en het voorzieningenniveau van het resterende landbouwareaal verbeteren, de al eerder genoemde mitigerende maatregelen. Er gaat dan weliswaar landbouwgrond verloren, maar het kan leiden tot betere mogelijkheden op de overblijvende landbouwgrond. Verlies aan kwantiteit wordt dan deels gecompenseerd door een verbetering van de kwaliteit waardoor het totale productiepotentieel niet vermindert. De landbouwparagraaf van het ruimtelijk plan zal daarom ook aandacht moeten besteden aan de maatregelen om deze gevolgen te verminderen of op te heffen. Deze werkwijze is weergegeven in het stappenschema. Hieronder wordt dit toegelicht voor de onderdelen: het Limburgs Kwaliteitsmenu; aanleg van natuur en landschap; gebiedsontwikkeling. Aandachtspunten voor uitwerking landbouwparagraaf bij ruimtelijke plannen met mogelijke omzetting van landbouwgrond Stap 1: Ruimtelijke afweging Integrale afweging met inzicht in gevolgen voor de landbouw. Toepassing SER ladder bij mogelijke omzetting landbouwgrond in andere functie (buiten EHS en contour): Nut en noodzaak van de ontwikkeling Inbreiding voor uitbreiding Na keuze voor ontwikkeling met omzetting van landbouwgrond Stap 2: Mitigerende maatregel Eventueel plan heroverwegen Inzicht in mitigerende maatregelen voor herstel van productiepotentieel van de landbouw Bij realisatie natuur en landschap: Inzet agrariërs bij realisatie en beheer Realisatie via bestaande landschaps- en natuurplannen. Mogelijke realisatie. Het Limburgs Kwaliteitsmenu De gemeenten hebben het Limburgs Kwaliteitsmenu (LKM) uitgewerkt in een eigen kwaliteitsbeleid. Dat geeft aan, welke kwaliteitsverbeteringen in het buitengebied gewenst zijn. Een ruimtelijk initiatief dat verlies aan omgevingskwaliteit zou opleveren door de ontwikkeling van een stedelijke functie en / of bebouwing wordt via deze weg gecompenseerd. Niet alleen de aanleg van natuur, groen en landschap gelden als kwaliteitsverbetering, maar bijvoorbeeld ook de sloop van stallen en herstel van cultuurhistorie komen hiervoor in aanmerking. Deze laatste voorbeelden tasten het landbouwareaal niet aan. 4

5 Bij toepassing van het gemeentelijk kwaliteitsbeleid op basis van het LKM is het de uitdaging voor de gemeente te zoeken naar win-win situaties voor het buitengebied: ontwikkelingen die tot verbeteringen leiden voor zowel de kwaliteit van het buitengebied als het productiepotentieel van de landbouw. Bij de aanleg van nieuwe natuur of landschap geldt voorrang voor plannen waar brede overeenstemming over is ook bij de landbouw en die versnipperde realisatie voorkomen. Dit zijn landschaps- en natuurplannen, zoals het gemeentelijke landschapsontwikkelingsplan. Ook de aanleg van EHS kan hieronder vallen, zeker als hiervoor onvoldoende geld beschikbaar is. Het is voor de landbouw een voordeel als agrariërs door cultuurgrond om te zetten in natuur zelf natuur realiseren en beheren. Aanleg van nieuwe natuur of landschap kan buiten direct verlies aan landbouwgrond ook indirect nadeel opleveren voor de landbouw, bijvoorbeeld door verhoging van de waterstand, door schaduwwerking enz. Als dit aan de orde is kunnen landbouwkundige ingrepen worden meegenomen als onderdeel van de kwaliteitsverbeterende maatregelen. Wordt als kwaliteitsverbetering bijvoorbeeld nieuwe natuur aangelegd, dan kan nadeel voor aanliggende landbouwgrond worden beperkt door de aanleg van sloten of drainage, uitvoering van bodemverbeteringen of aanpassing van het maaiveld. Uitgangspunt is wel, dat maatregelen niet ten koste gaat van de bedoelde kwaliteitsverbetering en dat de maatregelen goed gecombineerd kunnen worden met de kwaliteitsverbetering. De provincie houdt de kwantitatieve toepassing van zuinig ruimtegebruik via het LKM bij aan de hand van de periodieke rapportages van gemeenten. (zie voor aanvullende informatie over het LKM: klik op Limburgs Kwaliteitsmenu ). Aanleg natuur en landschap Aanleg van nieuwe natuur is niet beperkt tot situaties die samenhangen met het Limburgs Kwaliteitsmenu. Steeds geldt dezelfde benadering: Houd bij het zoeken van een locatie rekening met nadeel dat de landbouw direct of indirect kan ondervinden. Zoek waar mogelijk naar mitigerende maatregelen. Geef agrariërs de kans om zelf natuur te realiseren en het beheer te voeren door cultuurgrond om te zetten in natuur. Kijk waar mogelijkheden zijn om EHS te realiseren. Gebiedsontwikkeling In een gebiedsontwikkeling of integrale gebiedsuitwerking (IGU) gaat het veelal om grootschalige integrale planvorming onder regie van provincie, waterschap of enkele samenwerkende gemeenten. In een vroeg stadium van planvorming worden hierbij ook de belangen van de landbouw meegewogen. Dat gebeurt door in een landbouwparagraaf in het plan aandacht te geven aan: een zorgvuldige ruimtelijke afweging van nut en noodzaak van de beoogde ontwikkeling; het voorkómen en/of mitigeren van de aantasting van landbouwgrond ; hoe mitigerende maatregelen worden uitgevoerd; waar en hoe mogelijk versterkende maatregelen worden uitgevoerd; hoe agrariërs betrokken worden bij realisatie en beheer van omgevingskwaliteit. 5

6 Voorbeelden Nieuwe woonwijk op uitleglocatie (fictieve ontwikkeling) Gemeente X wil een nieuwe woonwijk realiseren op een uitleglocatie in het buitengebied. Op basis van het POL, met toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu, zal ook een kwaliteitsverbetering van het buitengebied moeten worden gerealiseerd in de vorm van nieuwe natuur, landschap of herstel van cultuurhistorie. 1. Bij de ontwikkeling van de nieuwe woonwijk moet als eerste gekeken worden naar de noodzaak van de nieuwe wijk. 2. Wanneer de behoefte aan woningen is aangetoond zal gekeken moeten worden naar mogelijkheden van inbreiding of functieveranderingen in de kern, om daar de woonruimte te realiseren. 3. Als dit niet mogelijk is, zal de gemeente kiezen voor een locatie buiten de contour. Omdat het hier in het algemeen landbouwgrond betreft waarop de nieuwe woonwijk zal worden gebouwd, zal de gemeente de gevolgen voor de landbouw in haar afweging moeten meenemen. 4. Wanneer de gemeente besluit om de nieuwe woonwijk in het buitengebied te situeren zal zij ook moeten nagaan of mitigerende maatregelen mogelijk zijn voor de landbouwers die getroffen worden door de nieuwe woonwijk. 5. Omdat op basis van het POL en LKM ook een kwaliteitsverbetering van het buitengebied aan de orde is zal de gemeente ook hiervoor moeten nagaan wat de gevolgen voor de landbouw zijn. Hierbij kan een afweging worden gemaakt of herstel van cultuurhistorie mogelijk is of de aanleg van landschap en landschapselementen in plaats van vlakdekkende nieuwe natuur. Wanneer de gemeente kiest voor nieuwe natuur zou de gemeente kunnen kijken of deze in de EHS kan worden gesitueerd of op marginale landbouwgronden, waarbij agrariërs mogelijk zelf de nieuwe natuur realiseren en beheren. Eventueel zouden gronden kunnen worden geruild. 6 6

7 Herinrichting Loobeek en Tungelroyse Beek (gebiedsontwikkeling) Het waterschap Peel en Maasvallei voert de beekherstelprojecten Loobeek en Tungelroyse Beek uit. In goed overleg met de ondernemers in het beekdal wordt gezocht naar ruimte voor water én ruimte voor landbouwontwikkeling. Percelen die te nat worden, worden op kosten van het project opgehoogd of gedraineerd. Dat maakt de agrarische gebruikswaarde soms zelfs hoger dan vóór de uitvoering van het project. In ruil daarvoor krijgt de beek meer ruimte op wat voorheen nog landbouwgrond was. Ook wordt hier een deel van de EHS gerealiseerd. De ligging daarvan is zo gekozen dat de groene en blauwe functie elkaar versterken, zonder extra ruimtebeslag op landbouwgronden (overlappende functies, dus meervoudig ruimtegebruik). Op de nattere delen van het beekdal is ruimte voor extensieve beweiding en agrarisch natuurbeheer. Op de hogere gronden wordt de planologische status aangepast, waardoor landbouw zich volwaardig kan ontwikkelen. Zowel op bedrijfsniveau als op gebiedsniveau komt de land- en tuinbouw er sterker uit. Gebiedsproject Sarsven en de Banen (gebiedsontwikkeling) De Dienst Landelijk Gebied (DLG) voert in opdracht van de provincie Limburg het gebiedsproject Sarsven en de Banen uit. Het project is een wettelijke herinrichting. In het project wordt de EHS gerealiseerd en wordt de verdroging van vennen tegengegaan. Tegelijkertijd wordt de agrarische verkaveling verbeterd en worden lage percelen opgehoogd. In het landbouwgebied wordt het waterbeheer optimaal afgestemd op de agrarische functie. Dit gebeurt in overleg met de ondernemers, die zelf goed kunnen beoordelen wat gunstig is voor hun bedrijf. Enkele ruimtevragende projectonderdelen zijn geschrapt. Waar mogelijk worden boeren en tuinders ingeschakeld bij het beheer van natuur en landschap. Het project heeft een duidelijke plus voor land- en tuinbouw, zowel op bedrijfsniveau als op gebiedsniveau. Gebruikte afkortingen AMvB Algemene Maatregel van Bestuur BRO Besluit Ruimtelijke Ordening DLG Dienst Landelijk Gebied EHS Ecologische Hoofdstructuur IGU Integrale Gebiedsuitwerking LKM Limburgs Kwaliteitsmenu LLTB Limburgse Land- en Tuinbouwbond POL Provinciaal Omgevingsplan Limburg SER Sociaal-Economische Raad 7

8 Voor meer informatie kunt u terecht bij Provincie Limburg Afdeling Ruimtelijke ontwikkeling Limburgse Land- en Tuinbouwbond Rien Huisman John Tobben Telefoon (043) Telefoon (0475) mj.huisman@prvlimburg.nl jtobben@lltb.nl Postbus 5700 Postbus MA Maastricht 6040 AZ Roermond Colofon Uitgave Provincie Limburg, in samenwerking met de Limburgse Land- en Tuinbouw Bond, Datum augustus 2011 Foto s Hans van der Beele, Eveline Das, MCM Productions, Guus Queisen, Provincie Limburg, LLTB, Vormgeving en druk: Grafisch Centrum, Provincie Limburg juli