EVALUATIE ARBEIDSMARKTBELEID GELDERLAND

Transcriptie

1 EVALUATIE ARBEIDSMARKTBELEID GELDERLAND Eindrapport Uitgebracht op verzoek van de provincie Gelderland Amersfoort, 3 februari 2011

2

3 Inhoud SAMENVATTING i 1. INLEIDING Aanleiding Aanpak van de evaluatie Leeswijzer 3 2. INHOUD EN OPZET GELDERSE ARBEIDSMARKTBELEID Inleiding Inhoud, doelstelling en prioriteiten Inzet financiële middelen Beoordeling provinciaal beleid door respondenten ORGANISEREND VERMOGEN Inleiding Regio s zonder POA Kenmerken regionale samenwerking Meerwaarde van de POA s Provinciale steun aan organiserend vermogen UITVOEREND VERMOGEN Inleiding Aantal ondersteunde projecten Projectanalyse Ervaringen met en belang van uitvoerend vermogen ONDERZOEK EN KENNISBIJEENKOMSTEN Inleiding Arbeidsmarktonderzoek Kennisbijeenkomsten CONCLUSIES Inleiding Samenvattende conclusies 49 LITERATUUR 55 BIJLAGE I GERAADPLEEGDE PERSONEN 57 BIJLAGE II OVERZICHT DEELNEMERS AAN POA S 59 BIJLAGE III OVERZICHT ONDERSTEUNDE PROJECTEN 63 BIJLAGE IV OVERZICHT GEANALYSEERDE PROJECTEN 65

4

5 SAMENVATTING van het rapport EVALUATIE ARBEIDSMARKTBELEID GELDERLAND Inleiding Nadat in de vorige periode geen arbeidsmarktbeleid meer door de provincie Gelderland werd gevoerd, is bij aanvang van de huidige collegeperiode het provinciaal arbeidsmarktbeleid weer op de agenda gezet. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de provincie zelf op afstand opereert en de uitvoering ervan overlaat aan bovenlokale samenwerkingsverbanden in de Gelderse regio s, de zogenoemde Platforms Onderwijs-Arbeidsmarkt (POA s). Dit vanwege het feit dat de arbeidsmarkt vooral op dit schaalniveau functioneert en arbeidsmarktbeleid dus regionaal maatwerk vergt. Vanuit deze beleidsoptiek is het financieel en inhoudelijk faciliteren van de POA s centraal gesteld in het Gelderse arbeidsmarktbeleid. Dit faciliteren gebeurt langs vier beleidsprioriteiten, namelijk het beschikbaar stellen van budget voor het organiserend vermogen van de POA s, door projecten te cofinancieren (uitvoerend vermogen), regionale strategievorming stimuleren door arbeidsmarktinformatie aan te reiken en onderinge samenwerking en kennisuitwisseling bevorderen via kennisbijeenkomsten. Om nadere besluiten te nemen over de toekomstige invulling van het Gelderse arbeidsarktbeleid en het sturingsmodel, bestond er bij de provincie behoefte aan een externe evaluatie. Bureau Bartels heeft deze evaluatie uitgevoerd. Activiteiten evaluatie Voor de evaluatie is zowel deskresearch als veldwerk verricht. Wat het veldwerk betreft zijn in de eerste plaats gesprekken gevoerd met betrokken bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de provincie. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met SER Gelderland en centrumgemeenten in (deel)regio s waar geen POA actief is. Een derde doelgroep heeft bestaan uit voorzitters en secretarissen van de zes POA s die in Gelderland operationeel zijn. Verder zijn vertegenwoordigers van enkele tientallen regionale arbeidsmarktpartijen geïnterviewd, die veelal betrokken zijn bij de POA s. Ten slotte zijn projectleiders van ruim tien projecten geraadpleegd, die vanuit het budget van het uitvoerend vermogen financieel ondersteund zijn. In totaal zijn voor de evaluatie van het Gelderse arbeidsmarktbeleid 70 personen geraadpleegd. In het onderstaande vatten we de conclusies samen, te beginnen met de ervaren meerwaarde van het provinciaal arbeidsmarktbeleid. Meerwaarde en betekenis provinciaal arbeidsmarktbeleid Over het algemeen kan het Gelderse arbeidsmarktbeleid op een groot draagvlak rekenen. De respondenten voeren hiervoor de volgende redenen aan. In de eerste plaats vult de provincie met haar arbeidsmarktbeleid een belangrijke witte vlek in tussen het Rijk en gemeenten. Dit geldt in de tweede plaats ook qua financiering: vanwege de begrensde mogelijkheden om de versterking van de regionale samenwerking te financieren, hebben de provinciale bijdragen voor het organiserend en het uitvoerend BUREAU BARTELS i

6 vermogen een duidelijke meerwaarde. Ten slotte bestaat er, in de derde plaats, over het algemeen veel waardering voor het feit dat er in het provinciaal arbeidsmarktbeleid rekening wordt gehouden met regionale verschillen in arbeidsmarktsituaties binnen Gelderland. Het belangrijkste verbeterpunt dat uit de evaluatie naar voren komt heeft betrekking op een meer inhoudelijke en continue betrokkenheid van de provincie bij het arbeidsmarktbeleid. Met dit laatste wordt gerefereerd naar de vorige periode waarin geen beleid is gevoerd. Daarnaast is ondanks dat het model van sturing op afstand op veel draagvlak kan rekenen toch ook regelmatig de wens geuit voor een sterkere inhoudelijke betrokkenheid van de provincie bij het arbeidsmarktbeleid. Dit door een aanscherping van de provinciale beleidsdoelen, meer verbinding met de economische beleidsambities voor de regio s en meer coördinatie vanuit de provincie bij sommige regio-overstijgende thema s en daarmee samenhangende projectinitiatieven. Hierdoor kan de provincie onbenutte kansen verzilveren om tot een meer effectieve en efficiënte aanpak te komen. Organiserend vermogen Ondanks de financiële ondersteuning voor het organiserend vermogen is de provincie er niet in geslaagd om in elke Gelderse regio een POA te realiseren. In twee regio s ontbreekt namelijk (voor een deel van het gebied) een POA. De betreffende regio s zien hier onvoldoende meerwaarde in. Bovendien speelt in één regio op de achtergrond mee dat zij in 2008 in overleg met de provincie traden over een aanvraag voor organiserend vermogen, maar niet tot overeenstemming konden komen over de hoogte van de cofinanciering. Het ontbreken van een POA betekent overigens niet dat ondernemers, onderwijs en overheid in deze regio s niet samenwerken op het gebied van arbeidsmarktbeleid. Deze samenwerking is dan vooral ingericht rondom specifieke projecten in deze regio s. Hiervoor maken deze regio s overigens ook gebruik van het provinciaal projectenbudget. Uit de evaluatie blijkt enerzijds dat de provinciale ondersteuning inderdaad bijgedragen heeft aan versterking van dit organiserend vermogen. De verschillende POA s hebben duidelijk resultaten geboekt in het mobiliseren van partijen om tot vraaggerichte initiatieven te komen. Wel verschillen zij qua levensfase en (dus) ook qua stappen die al gezet zijn in de beleidsontwikkeling en -uitvoering. Anderzijds is naar voren gekomen dat de provinciale ondersteuning voor versterking van het organiserend vermogen van groot belang is: zeker in het huidige tijdsgewricht zijn de mogelijkheden voor alternatieve financiering beperkt. Bovendien blijkt de provinciale bijdrage een neutraliserende werking te hebben, waardoor ook partijen in de regio meer bereid zijn om een bijdrage te leveren. Uit de evaluatie is gebleken dat niet alleen POA-bestuurders maar ook andere regionale arbeidsmarktpartijen het (zeer) belangrijk achten dat in hun regio s POA s opereren. De POA s vervullen een platformfunctie waardoor de contacten tussen partijen geïntensiveerd zijn. Dit heeft enerzijds geleid tot een betere onderlinge bekendheid en afstemming van initiatieven en anderzijds tot gezamenlijke initiatieven. Ook wordt bevorderd dat betrokken partijen meer gestructureerd gaan nadenken over toekomstige fricties op de regionale arbeidsmarkt en mogelijkheden die er zijn om hier gezamenlijk het hoofd aan te BUREAU BARTELS ii

7 bieden. Relevant is verder dat de evaluatie het beeld oplevert dat de samenwerking tussen partijen in POA-verband over het algemeen goed verloopt. Sommige POA s moeten nog wel een slag maken daar waar het gaat om de betrokkenheid van het (MKB-)bedrijfsleven. Uitvoerend vermogen Een tweede spoor van het provinciaal arbeidsmarktbeleid bestaat uit het stimuleren van het uitvoerend vermogen van (met name) POA s. Via dit spoor zijn in de periode in totaal 48 projecten door de provincie (mede)gefinancierd. Hiermee is een totaalbedrag van ruim 10 miljoen euro gemoeid. Zoals ook uit schema 1 blijkt kennen de ondersteunde projecten qua inhoud een grote verscheidenheid. Bij een belangrijk deel van de ondersteunde projecten zijn de POA s in directe of indirecte zin betrokken. Daarnaast is ook een tiental provinciebrede projecten ondersteund, die niet direct gerelateerd zijn aan het arbeidsmarktbeleid op regionaal niveau (zoals de twee projecten over onderwijsvouchers). De tussentijdse verruiming van de beschikbare projectgelden kan hiervoor als verklaring worden aangevoerd. Op het moment van de evaluatie lopen nog veel van de ondersteunde projecten. Om die reden is in dit stadium ook nog geen volledig beeld te geven van de resultaten en maatschappelijke effecten die deze projecten teweeg hebben gebracht. In de evaluatie hebben we ons om die reden beperkt tot een analyse van een elftal projecten. In schema 1 zijn de maatschappelijke effecten van deze projecten weergegeven. Uit een verdiepende analyse van de projecten uit onderstaand schema blijkt dat deze inhoudelijk goed aansluiten bij één of meerdere van de oorspronkelijke provinciale doelstellingen voor het arbeidsmarktbeleid. Vanwege de recessie zijn ook projecten ondersteund die betrekking hebben op van-werk-naar-werk transities en behoud van werk. Een belangrijke bevinding is verder dat de betreffende projecten doorgaans als vraaggericht bestempeld kunnen worden. Bovendien zijn er met deze projecten al eerste resultaten behaald die bijdragen aan het realiseren van de provinciale beleidsambities. BUREAU BARTELS iii

8 Schema 1 Projecttitel Kenmerken en (voorlopige) resultaten van enkele ondersteunde arbeidsmarktprojecten Werkgeversservicepunt Alert Regionaal Mobiliteitscentrum Technovium PWC WerkendRivierenland PWC WerkendStedendriehoek Geld. Onderwijsvouchers Bouw Achterhoekse talenten in beeld Werken in de zorg/kleurrijke Zorg Onderwijsvouchers provincie Gelderland Vitale Arbeidsmarkt Noord-Veluwe Fruit persen met passie en perspectief Aansluiting Projectdoelstelling provinciale doelst.* Bundeling diensten richting werkgevers en matchen vraag en aanbod personeel Realiseren van-werknaar-werk transities voor met werkloosheid bedreigde werknemers Verbeteren aansluiting technisch beroepsonderwijs op bedrijfsleven Werkgevers ondersteunen bij vanwerk-naar-werk transities Werkgevers ondersteunen bij vanwerk-naar-werk transities Met werkloosheid bedreigde werknemers in de bouw mogelijkheden bieden om zich (om) te scholen In beeld brengen mogelijkheden van werkzoekenden op de arbeidsmarkt Bevorderen instroom allochtonen in de zorgsector Werkzoekenden en met werkloosheid bedreigde werknemers mogelijkheden bieden om zich (om) te scholen Versterken samenwerking op regionale arbeidsmarkt Mensen met een functionele beperking en uit kwetsbare groepen opleiding en arbeidsperspectief bieden via nieuw onderwijsconcept * 1: beperken aantal schoolverlaters 2: verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt 3: verhogen arbeidsparticipatie kwetsbare doelgroepen 4: integrale werkgeversbenadering 5: van-werk-naar-werk transitie/behoud van werk Voorbeelden (voorlopige) resultaten en maatschappelijke effecten Relatiebestand van 300 MKB-bedrijven en 130 mensen bemiddeld naar werk Bij ruim 260 werkgevers trajecten gestart, werknemers zijn bij 222 werkgevers behoed voor werkloosheid door WTV en deeltijd-ww, werknemers zijn ondersteund bij van-werknaar-werk trajecten Projectbureau voor voorlichting, doorlopende leerlijnen, samenwerking, gastlessen en docentenstages 25 werkgevers aangesloten, waarvoor 8 trajecten zijn gestart. Inmiddels 5 succesvolle matches Netwerk van 90 werkgevers, waarvoor 50 potentiële matches zijn voorbereid vouchers verspreid onder werknemers van 80 bouwbedrijven, waarvan helft verzilverd Deelname 900 werkzoekenden aan competentietest en/of praktijkonderzoek 60 personen op taalcursus, waarvan 20 opleidingstraject zijn begonnen. 8 personen bemiddeld naar werk in zorg Bijna onderwijsvouchers verstrekt en (afgerond) euro aan vouchers toegekend waarvan euro inmiddels is uitbetaald 11 projecten met uiteenlopende resultaten, w.o. 10 leer-werkbanen in jachtbouw, coaching 60 jongeren en werk voor 20 personen bij callcenter Onderwijsprogramma en productielijn in Sapfabriek voor nieuwe doelgroep, 8-12 opleidingsplaatsen vanaf medio 2011 Bron: Opgave projectleiders en projectaanvragen Net als voor het organiserend vermogen geldt dat de provinciale bijdrage voor het uitvoerend vermogen van grote betekenis is (geweest). Zonder deze bijdrage zouden de projecten niet van de grond gekomen zijn dan wel kleinschaliger aangepakt zijn. Het BUREAU BARTELS iv

9 belang van de provinciale bijdrage wordt (ook hier) nog eens versterkt door het huidige economische klimaat. Hierdoor bestaat er namelijk bij zowel (semi-)publieke als private partijen weinig ruimte om bij te dragen aan regionale arbeidsmarktprojecten. Arbeidsmarktinformatie In de derde plaats is er vanuit het provinciaal arbeidsmarktbeleid ook geïnvesteerd in het beschikbaar stellen van actuele en regionaal gedifferentieerde arbeidsmarktinformatie. Hierbij worden ook zogenoemde discrepantieanalyses uitgevoerd waarbij voor bepaalde beroepsgroepen in kaart wordt gebracht hoe verschillen in vraag naar en aanbod van arbeidskrachten zich zullen ontwikkelen. De betreffende gegevens worden op een specifieke website centraal beschikbaar gesteld. De arbeidsmarktgegevens die aldus ontsloten zijn, worden in de praktijk zowel door de POA s als individuele regionale arbeidsmarktpartijen benut. Niet zozeer als eerste en primaire inspiratiebron voor regionale initiatieven, maar meer om zaken of ideeën voor projecten nader te toetsen, te onderbouwen dan wel aan te scherpen. Omissies die in de arbeidsmarktgegevens worden gesignaleerd hebben betrekking op de vertaling ervan naar beleidsinformatie, het hoge abstractieniveau en het feit dat de prognoses over vraag en aanbod nog niet op regionaal niveau zijn uitgevoerd. Het is overigens de bedoeling dat de laatste omissie dit jaar wordt weggenomen als regionale discrepantieanalyses worden uitgevoerd. Kennisbijeenkomsten Het vierde spoor van het provinciaal arbeidsmarktbeleid wordt gevormd door de organisatie van periodieke kennisbijeenkomsten, waarvoor POA-secretarissen worden uitgenodigd. Uit de evaluatie blijkt dat deze bijeenkomsten tegemoet komen aan hun doel, namelijk het uitwisselen van kennis en ervaringen tussen de POA s. Ook vormen de bijeenkomsten een belangrijk scharnierpunt in de interactie tussen de regio s en de provincie. De deelnemers aan de bijeenkomsten zijn hierover tevreden. Sommige van hen vragen wel om meer structurele aandacht voor onderlinge presentaties over projecten en voor de relatie tussen economisch en arbeidsmarktbeleid (op zowel regionaal als provinciaal niveau). Organisatie en uitvoering Uit de resultaten van de evaluatie blijkt dat er over het algemeen positieve waardering bestaat voor de wijze waarop de provincie haar arbeidsmarktbeleid via de POA s organiseert en uitvoert. Hiermee wordt enerzijds recht gedaan aan verschillen in arbeidsmarktsituaties die zich tussen Gelderse regio s voordoen. Anderzijds wordt daarmee goed gebruik gemaakt van de kennis en expertise die partijen in deze regio s van hun eigen arbeidsmarktregio hebben. Per saldo bestaat er een vrij breed draagvlak voor het sturingsmodel op afstand zoals dat door de provincie voor de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid wordt gehanteerd. Hiermee wordt namelijk in de praktijk voldoende ruimte gegeven om invulling te geven aan een regionaal arbeidsmarktbeleid. BUREAU BARTELS v

10 Kijken we meer specifiek naar de organisatie en uitvoering van projectaanvragen van regionale arbeidsmarktpartijen waaronder de POA s voor provinciale ondersteuning dan blijkt dat de aanvraag- en beoordelingsprocedure over het algemeen voorspoedig verloopt. Er doen zich hierin geen belangrijke knelpunten voor. Het belangrijkste verbeterpunt heeft betrekking op versnelling van de doorlooptijd van de besluitvorming. Verder zijn uit de evaluatie geen belangrijke knelpunten naar voren gekomen daar waar het gaat om de (afhandeling van) de provinciale bijdragen aan de projectinitiatieven. Toekomst Naar de toekomst toe bestaat er bij de POA s en andere regionale arbeidsmarktpartijen vrijwel unaniem behoefte aan continuering van het provinciaal arbeidsmarktbeleid. De belangrijkste reden daarvoor is dat duidelijk een meerwaarde gezien wordt van een regionale aanpak van arbeidsmarktvraagstukken en dat de provincie een sleutelrol vervult bij het (financieel) faciliteren daarvan. Zeker in het huidige tijdsgewricht maar ook gezien de nog korte levencyclus van een aantal POA s is het niet reëel om te verwachten dat de (financiële) betrokkenheid van de provincie door andere partijen overgenomen kan worden. Zonder ondersteuning van de provincie valt (dus) te verwachten dat zowel het organiserend als het uitvoerend vermogen van de (POA-) regio s negatief beïnvloed wordt of zelfs min of meer in duigen zal vallen. In het laatste geval zou in feite sprake zijn van kapitaalsvernietiging van provinciale middelen die in de afgelopen jaren geïnvesteerd zijn. BUREAU BARTELS vi

11 1. INLEIDING 1.1 Aanleiding Hoewel provinciale overheden geen wettelijke taken hebben op het gebied van arbeidsmarktbeleid, zien zij het als hun opdracht om bij te dragen aan een beter functionerende arbeidsmarkt. Dit dan vanuit provinciale kerntaak op het gebied van regionale economie. Ook de provincie Gelderland ziet vanuit deze invalshoeken een rol voor zichzelf weggelegd op het gebied van de arbeidsmarkt. Zij heeft het arbeidsmarktbeleid enkele jaren geleden opnieuw op de agenda gezet. Dit nadat het eerder als provinciaal beleidsterrein was komen te vervallen in verband met de toen gevoerde kerntakendiscussie. Het Gelderse arbeidsmarktbeleid voor de periode is vastgelegd in de provinciale uitvoeringsagenda onderwijs-arbeidsmarkt Gelderse talenten op de arbeidsmarkt. Doelen die in deze agenda zijn geformuleerd hebben betrekking op het beperken van het aantal schoolverlaters, het verkleinen van de (kwantitatieve en kwalitatieve) mismatch tussen onderwijs en arbeidsmarkt, het verhogen van de arbeidsparticipatie van kwetsbare groepen en het realiseren van een integrale werkgeversbenadering voor arbeidsmarktvraagstukken. Een belangrijk uitgangspunt van het provinciaal arbeidsmarktbeleid is dat de provincie zelf op afstand opereert en de uitvoering ervan overlaat aan bovenlokale samenwerkingsverbanden in de (zeven) Gelderse regio s. Deze beleidskeuze is ingegeven door het feit dat de arbeidsmarkt vooral op dit schaalniveau functioneert en arbeidsmarktbeleid dus regionaal maatwerk vergt. Vanuit deze beleidsoptiek is het financieel en inhoudelijk faciliteren van de regionale samenwerkingsverbanden de zogenoemde Platforms Onderwijs-Arbeidsmarkt (POA s) 1 centraal gesteld in het provinciaal arbeidsmarktbeleid. In de bovenstaande uitvoeringsagenda is dit vertaald naar een viertal beleidsprioriteiten, namelijk: stimuleren van het organiserend vermogen; stimuleren van uitvoerend vermogen; strategievorming op regionaal niveau stimuleren door arbeidsmarktinformatie aan te reiken ( nieuw arbeidsmarktonderzoek ); samenwerking en kennisuitwisseling tussen de regio s bevorderen via kennisbijeenkomsten. Verderop in dit rapport zullen we een nadere toelichting geven op de wijze van invulling van deze vier prioriteiten (zie hoofdstuk 2) en de ervaring die in de praktijk met deze beleidsprioriteiten zijn opgedaan (hoofdstukken 3 tot en met 5). Binnen het provinciale bestuur zijn in de achterliggende periode discussies gevoerd over het al dan niet voortzetten van het provinciaal arbeidsmarktbeleid in Gelderland. Medio 2010 is besloten om het beleid te continueren. Om nadere besluiten te nemen over de 1 In enkele Gelderse regio s worden andere namen voor dergelijke samenwerkingsverbanden gehanteerd. BUREAU BARTELS 1

12 toekomstige invulling van het Gelderse arbeidsmarktbeleid en het sturingsmodel, heeft Bureau Bartels in de achterliggende maanden een externe evaluatie van dit beleid uitgevoerd. In dit rapport presenteren we onze bevindingen. 1.2 Aanpak van de evaluatie Voor de evaluatie hebben we een aantal onderling samenhangende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. In de eerste plaats hebben we deskresearch verricht. Daarbij hebben we bijvoorbeeld provinciale (beleids)documenten en digitaal en schriftelijk materiaal zoals dat door de POA s opgesteld is, geanalyseerd. In de literatuurlijst hebben we een meer volledig overzicht opgenomen van de door ons geanalyseerde documenten. Naast deskresearch hebben we ook veldwerk uitgevoerd in die zin dat we verschillende typen respondenten geraadpleegd hebben. In de eerste plaats hebben we vijf bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de provincie Gelderland geconsulteerd die verantwoordelijk zijn voor c.q. betrokken zijn bij het provinciaal arbeidsmarktbeleid. We hebben deze gesprekken onder andere benut om een toelichting te krijgen op (onderdelen binnen) het beleid en de wijze waarop daar vorm en inhoud aan is gegeven. Verder hebben we op een meer overall niveau een aantal gesprekken gevoerd met personen van bijvoorbeeld SER Gelderland en vertegenwoordigers van centrumgemeenten van regio s die niet over een Platform Onderwijs Arbeidsmarkt (POA) beschikken. SER Gelderland is namelijk ook nauw betrokken bij het provinciaal arbeidsmarktbeleid (met name bij de prioriteit arbeidsmarktonderzoek), terwijl we in de gesprekken met vertegenwoordigers van centrumgemeenten vooral ingezoomd hebben op de vraag waarom er in deze regio s geen POA s van de grond gekomen zijn. Een derde doelgroep voor het veldwerk heeft bestaan uit voorzitters en secretarissen van de zes POA s die in Gelderland operationeel zijn. In totaal hebben we zeven gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van deze doelgroep (waaronder een aantal combinatiegesprekken met beide bestuurders van een regio in één gesprek 2 ). Verder hebben we, in de vierde plaats, in totaal 35 vertegenwoordigers van regionale arbeidsmarktpartijen geïnterviewd. Veelal gaat het hierbij om partijen die ook betrokken zijn bij de POA s. Bij de selectie van deze gesprekspartners hebben we gelet op een evenwichtige spreiding over de drie O s: ondernemers, onderwijs en overheid. De laatste doelgroep voor het veldwerk heeft bestaan uit projectleiders van arbeidsmarktprojecten die in financiële zin vanuit de provincie Gelderland ondersteund zijn. In totaal hebben we elf projectleiders van even zovele projecten geconsulteerd. De bereidheid tot medewerking aan de evaluatie bleek groot te zijn. Slechts een enkele beoogde respondent bleek namelijk niet bereid of in staat te zijn om ons te woord te staan. In totaal hebben we 70 personen geraadpleegd. In bijlage I hebben we een meer volledig overzicht opgenomen van de door ons geconsulteerde respondenten. 2 Daar waar sprake is van een combinatiegesprek waaraan meerdere personen hebben deelgenomen, zijn de uitkomsten als één waarneming meegenomen in de analyses. BUREAU BARTELS 2

13 1.3 Leeswijzer De opbouw van deze rapportage ziet er verder als volgt uit. In het volgende hoofdstuk gaan we eerst in op de inhoud van het provinciaal arbeidsmarktbeleid en de beoordeling daarvan door het veld. Vervolgens staan in de hoofdstukken 3 tot en met 5 de prioriteiten van het provinciaal arbeidsmarktbeleid centraal. Dit betekent dat we in hoofdstuk 3 in zullen zoomen of de versterking van het organiserend vermogen van Gelderse arbeidsmarktregio s, terwijl in hoofdstuk 4 de versterking van het uitvoerend vermogen van deze regio s centraal zal staan. In hoofdstuk 5 komen de prioriteiten aan bod die respectievelijk betrekking hebben op het genereren en beschikbaar stellen van arbeidsmarktgegevens en het organiseren van kennisbijeenkomsten. We ronden deze rapportage af met hoofdstuk 6 waarin we de samenvattende conclusies zullen presenteren. BUREAU BARTELS 3

14 BUREAU BARTELS 4

15 2. INHOUD EN OPZET GELDERSE ARBEIDSMARKTBELEID 2.1 Inleiding Zoals in het inleidende hoofdstuk weergegeven, heeft de provincie Gelderland bij aanvang van de huidige collegeperiode besloten om (weer) arbeidsmarktbeleid te gaan voeren. In dit hoofdstuk zullen we een nadere toelichting geven op de inhoud en opzet van het Gelderse arbeidsmarktbeleid, zoals dat sinds 2008 wordt gevoerd. De inhoud van dit hoofdstuk is vooral gebaseerd op de provinciale uitvoeringsagenda en de toelichting daarop vanuit bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen binnen de provincie. In het tweede deel van dit hoofdstuk zullen we weergeven hoe de gesprekspartners in de Gelderse regio s dit beleid beoordelen. 2.2 Inhoud, doelstelling en prioriteiten Achtergrond Het arbeidsmarktbeleid van de provincie Gelderland voor de periode vindt zijn oorsprong in zowel het sociaal-economisch beleidskader Maak het in Gelderland als het coalitieakkoord Gelderland maakt het verschil. In het eerstgenoemde document is binnen de actielijn ruim baan voor ondernemen een eerste aanzet gedaan voor het beleidsterrein onderwijs-arbeidsmarkt. Als doelstellingen werden destijds genoemd het verminderen van de knelpunten in de regionale afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, het opzetten van POA s in de Gelderse regio s en het genereren van adequate arbeidsmarktinformatie. Ook in het genoemde coalitieakkoord zijn enkele uitgangspunten voor het provinciaal arbeidsmarktbeleid genoemd, namelijk: stimulering van de totstandkoming van POA s; ondersteunen van concrete uitvoeringsprojecten onderwijs-arbeidsmarkt, in afstemming met de POA s; goede informatievoorziening: door onderzoeksgegevens en uitwisseling van kennis en ervaringen in arbeidsmarktprojecten in de Gelderse regio s. De provinciale uitvoeringsagenda onderwijs-arbeidsmarkt Gelderse talenten op de arbeidsmarkt is een nadere operationalisering van de voornemens en doelen zoals die hierboven zijn genoemd. Rolopvatting en sturingsmodel Hiervoor is duidelijk geworden dat het provinciaal arbeidsmarktbeleid in een belangrijke mate gerelateerd is aan de POA s. Het instrumentarium dat door de provincie Gelderland op dit beleidsterrein wordt ingezet, bestaat vooral uit het faciliteren van de tripartite samenwerkingsverbanden van ondernemers, onderwijs en overheid in de Gelderse regio s. De keuze voor deze invulling van het provinciaal arbeidsmarktbeleid vloeit onder meer voort uit een advies van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) uit 2006, dat mede naar aanleiding van het stopzetten van financiering van de toenmalige RPA s is BUREAU BARTELS 5

16 gegeven 3. De RWI pleit in haar advies voor het aansluiten bij wat er in de regio gebeurt en in het verlengde hiervan het versterken van de kracht van bestaande regionale netwerken. De arbeidsmarkt is immers bij uitstek een regionale markt: doordat veel mensen buiten hun woongemeente werken, is het matchen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt dus bij uitstek een regionale aangelegenheid. Vanuit deze optiek zouden volgens de RWI geen nieuwe regionale overlegstructuren moeten worden ingesteld (ter vervanging van de RPA s), maar operationele, regionale structuren moeten worden ondersteund. Hoewel vanuit enkele landelijke initiatieven op deelterreinen wel is bijgedragen aan versterking van het regionaal organiserend vermogen 4 heeft het kabinet het advies van de RWI om vanuit het landelijk beleid het regionaal organiserend vermogen structureel te ondersteunen, niet overgenomen. De provincie Gelderland heeft in dit opzicht met haar arbeidsmarktbeleid in zekere zin een witte vlek ingevuld. Naast een advies aan de landelijke overheid heeft de RWI zich in haar advies ook gericht op partijen die betrokken zijn bij het regionale arbeidsmarktbeleid. In hun richting werden door de RWI de volgende adviezen geformuleerd c.q. aanbevelingen gedaan: Beschikbare arbeidsmarktinformatie vanuit meerdere bronnen goed benutten om de vraag vanuit het bedrijfsleven in de regio goed in beeld te krijgen en dit te matchen met het beschikbare nieuwe aanbod vanuit het onderwijs. Deze informatie dient dan goed ontsloten te worden voor de regionale partijen. Geen zware overlegstructuren op te tuigen, maar aansluiting te zoeken bij bestaande, flexibele netwerken en samenwerkingsverbanden van waaruit concrete projecten geïnitieerd kunnen worden. Samenwerking te zoeken op de volgende onderwerpen: - samenwerking tussen gemeenten in een regio, om afspraken op regionaal niveau te kunnen maken (die schaalniveau van een enkele gemeente te boven gaat), schaalvoordelen te behalen en onderlinge beleidsconcurrentie te voorkomen 5. - gecoördineerde werkgeversbenadering, waarbij tegemoet wordt gekomen aan de wens van werkgevers om een meer gebundelde benadering en dienstverlening vanuit de partijen in de SUWI-keten te realiseren; - onderlinge samenwerking tussen werkgevers in de regio om uitval van werknemers door ziekte of werkloosheid zoveel mogelijk te voorkomen (dus van-werknaar-werk trajecten); - verbetering van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, waarbij aandacht besteed dient te worden aan matching van vraag en aanbod op het gebied van leerwerkplekken en stages, de bestrijding van voortijdig schoolverlaten en de inzet van scholing bij de re-integratie van werkzoekenden RWI, De regio centraal. Advies over afstemming en samenwerking op regionale arbeidsmarkten, Bijvoorbeeld via de activiteiten van de Projectdirectie Leren & Werken en later in de tijd ook het Actieplan Jeugdwerkloosheid. Bij het ontbreken van regionale samenwerkingsverbanden zouden volgens de RWI gemeenten onder aanvoering van een centrumgemeente maar wel op basis van gelijkwaardigheid kunnen gaan samenwerken. BUREAU BARTELS 6

17 Verderop zal blijken dat bij de invulling van het Gelderse arbeidsmarktbeleid nauw is aangesloten op de bovenstaande adviezen of aanbevelingen van de RWI. In het genoemde RWI-advies kan ook de legitimering worden gevonden voor de provincie om (regionaal) arbeidsmarktbeleid te voeren. De RWI stelt aan de ene kant dat knelpunten op de regionale arbeidsmarkt alleen succesvol kunnen worden aangepakt als de vraag vanuit het bedrijfsleven centraal komt te staan in het arbeidsmarkt- en reintegratiebeleid. Alleen dan kan het beleid aanhaken bij de stromen op de arbeidsmarkt. Alleen dan kunnen werkgevers weer betrokken worden bij het beleid. Aan de andere kant constateert de RWI dat in het landelijke en lokale beleid vooral de versterking van de aanbodzijde van de arbeidsmarkt centraal staat. Het beleid van zowel het ministerie van SZW als gemeenten richt zich immers vooral op het wegnemen van belemmeringen voor werkzoekenden met enige afstand tot de arbeidsmarkt. Als zij al aandacht besteden aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt, is dit vaak aan het eind van een re-integratietraject. De toegevoegde waarde van de provincie kan ten opzichte van de andere bestuurslagen vooral worden gevonden in een vraaggerichte benadering in het arbeidsmarktbeleid. In de genoemde uitvoeringsagenda heeft de provincie dan ook als ambitie geformuleerd de vraaggerichte, regionale initiatieven te zullen ondersteunen. Bij de (project)initiatieven die voor steun in aanmerking komen, zou sprake moeten zijn van een actieve betrokkenheid of een meerwaarde voor het bedrijfsleven. Overigens constateren we dat lopende de beleidsperiode mede onder invloed van de sterke verruiming van de beschikbare financiële middelen ook enkele projectinitiatieven zijn ondersteund die als aanbodgericht kunnen worden gekwalificeerd. Door de provincie is gekozen voor een sturingsmodel waarbij de Gelderse regio s zelf (lees: POA s) arbeidsmarktbeleid voor hun eigen regio ontwikkelen en uitvoeren en de provincie slechts op afstand opereert. De keuze voor dit beleid met bijbehorend sturingsmodel, is ingegeven door het feit dat de arbeidsmarkt in belangrijke mate op regionaal schaalniveau functioneert en om die reden regionaal maatwerk nodig is bij het voeren van arbeidsmarktbeleid. Het gevolg hiervan is dan ook dat er van een uniforme aanpak per definitie geen sprake kan zijn. De provincie heeft er bewust voor gekozen om geen blauwdruk op te leggen voor het arbeidsmarktbeleid in de regio s. De POA s bepalen immers zelf hoe zij organisatorisch en inhoudelijk vorm en inhoud geven aan het arbeidsmarktbeleid in hun werkgebied. Verderop zal blijken dat er veel waardering is voor de keuze om vanuit de provincie geen beleid op te leggen maar ruimte voor differentiatie tussen de regio s te bieden. Dit geldt overigens ook voor betrokkenen uit regio s waar geen POA aanwezig is. Doelstellingen en prioriteiten Mede in het licht van de bovenstaande beleidsoptiek heeft de provincie Gelderland geen concrete inhoudelijke beleidsdoelstellingen (met bijbehorende streefwaarden en meetindicatoren) geformuleerd die zij in de huidige beleidsperiode wil realiseren. Het formuleren van regionale beleidsopgaven en de realisatie daarvan laat zij over aan de regio s zelf. Op een meer indirecte wijze heeft de provincie wel aangegeven op welke inhoudelijke thema s zij graag een bijdrage wil leveren aan het regionale arbeids- BUREAU BARTELS 7

18 marktbeleid, namelijk: het beperken van het aantal schoolverlaters; het verkleinen van de (kwantitatieve en kwalitatieve) mismatch tussen onderwijs en arbeidsmarkt; het verhogen van de arbeidsparticipatie van kwetsbare groepen; en het realiseren van een integrale werkgeversbenadering voor arbeidsmarktvraagstukken. De steun aan de samenwerkende regionale partijen wordt verleend via een viertal prioriteiten met bijbehorende instrumentarium. In het onderstaande lichten we deze prioriteiten kort toe. I. Organiserend vermogen De eerste prioriteit heeft betrekking op het versterken van de regionale samenwerking het organiserend vermogen via de POA s. Bij aanvang van de beleidsperiode waren in enkele regio s al POA s of andere samenwerkingsverbanden met een vergelijkbare functie actief. In andere regio s werden voorbereidingen getroffen voor dergelijke regionale samenwerking 6. Voor het organiseren en/of uitbouwen van deze samenwerking, het aantrekken van ondersteunende capaciteit en deskundigheid, het formuleren van een regionaal arbeidsmarktprogramma en de informatievoorziening naar partijen en belang-hebbenden in de regio, kon vanuit de Gelderse regio s een aanvraag voor financiële steun van de provincie worden ingediend. Op grond van de Beleidsregel subsidie-verstrekking sociaal-economisch beleid kon jaarlijks een bijdrage van 50% in de kosten hiervan, tot een maximum van euro per regio, worden aangevraagd. In de oorspronkelijke opzet was rekening gehouden met een periode van maximaal drie jaar dus tot en met 2010 waarin steun voor organiserend vermogen zou worden gegeven. Het was de bedoeling dat de samenwerkingsverbanden vanaf 2011 door de regionale partijen zelf zouden worden gefinancierd. Naar aanleiding van een amendement in Provinciale Staten zijn ook voor dit jaar weer mogelijkheden gecreëerd voor het aanvragen van een bijdrage aan het organiserend vermogen. Hiervoor is euro beschikbaar gesteld, wat neerkomt op een maximale bijdrage van euro per POA. II. Uitvoerend vermogen Met deze prioriteit had de provincie voor ogen om het uitvoerend vermogen van de POA s dus de uitvoering van hun regionale arbeidsmarktprogramma s te ondersteunen. Concrete vraaggerichte projecten die vanuit de samenwerkende partijen werden geïnitieerd, die op een innovatieve en duurzame wijze bijdragen aan het functioneren van de regionale arbeidsmarkt en die aansluiten bij bovenstaande inhoudelijke doelstellingen van de provincie, kwamen in aanmerking voor financiële steun. Overigens kon ook vanuit regio s die niet over een POA beschikken, aanvragen voor uitvoerend vermogen worden ingediend. Hiervoor golden min of meer dezelfde voorwaarden als projectinitiatieven die vanuit regio s met een POA werden ingediend. De provinciale bijdrage voor uitvoerend 6 Zie Stimio, De aanpak van sociaaleconomische vraagstukken in de Gelderse regio s. Inventarisatie stand van zaken regionale platforms, januari BUREAU BARTELS 8

19 vermogen bedroeg conform de bovenstaande beleidsregel maximaal 50%. De oorspronkelijke taakstelling was om aan het eind van de beleidsperiode in totaal 15 regionale projectinitiatieven ondersteund te hebben. Vanwege de tussentijdse (forse) verruiming van de beschikbare middelen voor de cofinanciering van arbeidsmarktprojecten (zie hierna), is deze taakstelling vrij snel achterhaald. Tussentijds is er op het punt van het uitvoerend vermogen geen nieuwe, bijgestelde taakstelling geformuleerd. Voor de extra middelen in het kader van de Provinciale investeringsagenda werden aan de projecten de volgende inhoudelijke criteria gesteld, namelijk toeleiding naar tekortberoepen, duurzame werkgeversbenadering in de regio en participatie van kwetsbare/ speciale groepen. In het kader van deze intensivering van het provinciaal arbeidsmarktbeleid werden naast de POA s/partijen in de Gelderse regio s ook andere partijen opgeroepen om aanvragen in te dienen. Daarbij werd gedacht aan SER Gelderland, Gelderse ROC s, sociale partners en sectororganisaties. Verderop zal blijken dat dit heeft geleid tot projecten die niet specifiek door en voor een Gelderse regio zijn opgezet. III. Arbeidsmarktinformatie De derde prioriteit heeft betrekking op het verstrekken van adequate arbeidsmarktinformatie door het uitvoeren van (nieuw) arbeidsmarktonderzoek. Nadat in eerdere collegeperioden vanuit de provincie zogenoemde RAMING-rapporten werden opgesteld 7, sneuvelde in de vorige collegeperiode met het besluit geen arbeidsmarktbeleid meer te voeren ook het arbeidsmarktonderzoek. Vanuit het veld werd hiertegen geageerd. Voor SER Gelderland vormde dit aanleiding om het stokje van de provincie over te nemen en (de coördinatie van) het arbeidsmarktonderzoek voort te zetten. Mede om te voorkomen dat de afzonderlijke regio s ieder voor zich arbeidsmarktonderzoek ging uitvoeren, heeft SER Gelderland in 2007 regionale partijen 8 gemobiliseerd om gezamenlijk een onderzoeksvraag te formuleren voor nieuw basisonderzoek. Dit heeft ertoe geleid dat eind 2007 een opdracht is verleend aan onderzoeksbureau CAB om dit onderzoek uit te gaan voeren 9. In de huidige collegeperiode is de provinciale rol bij het uitvoeren van het arbeidsmarktonderzoek min of meer hersteld. In nauwe samenspraak met de SER is een nieuwe impuls gegeven aan het arbeidsmarktonderzoek. De provincie heeft zich daarbij als doel gesteld om actuele en digitale arbeidsmarktinformatie op Gelders niveau en op regionaal niveau te genereren en dit te ontsluiten voor iedereen die beleidsmatig en/of uitvoeringstechnisch betrokken is bij de arbeidsmarkt van (de regio s in) Gelderland. Aan de hand van de beschikbare arbeidsmarktgegevens worden zij in staat gesteld om huidige en toekomstige arbeidsmarktproblemen op te sporen en/of cijfermatig te onderbouwen, waardoor tijdig geanticipeerd kan worden met beleid en projectinitiatieven. Door de POA s te voorzien van regionale arbeidsmarktgegevens worden zij ondersteund bij de RAMING stond voor Regionaal Arbeidsmarktinformatiesysteem Gelderland Onder meer de toen al functionerende POA s, de Kamer van Koophandel en het Platform Werken en Leren van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Hoewel de provincie Gelderland in de vorige collegeperiode de regie over het arbeidsmarktonderzoek overliet aan de markt (in casu SER Gelderland), heeft zij hiervoor destijds wel een financiële bijdrage beschikbaar gesteld. BUREAU BARTELS 9

20 ontwikkeling en uitvoering van hun regionale arbeidsmarktbeleid. In hoofdstuk 5 zullen we de doelrealisatie van deze prioriteit de revue laten passeren. IV. Kennisbijeenkomsten Min of meer als vierde prioriteit zag de provincie het als haar taak om de samenwerking en kennisuitwisseling tussen de regio s (POA s) te stimuleren. Door drie of vier keer per jaar kennisbijeenkomsten te organiseren voor de secretarissen van de POA s werden zij in de gelegenheid gesteld om ervaringen, kennis en good en bad practices uit te wisselen om daarmee te borgen dat deze ervaringen provinciebreed beschikbaar komen. De organisatie van deze kennisbijeenkomsten is in handen van de provinciale beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor het arbeidsmarktbeleid. Eveneens in hoofdstuk 5 presenteren we de ervaringen van betrokkenen uit de regio s met deze kennisbijeenkomsten. 2.3 Inzet financiële middelen In deze paragraaf bezien we de inzet van provinciale middelen die tot dusver met de uitvoering van het provinciaal arbeidsmarktbeleid gemoeid is geweest. Daarbij gaan we uit van de budgetten die in deze statenperiode door Provinciale Staten beschikbaar zijn gesteld. Oorspronkelijk was met het provinciaal arbeidsmarktbeleid een bedrag van euro gemoeid. Voor de uitvoering van de prioriteiten (organiserend vermogen, uitvoerend vermogen en arbeidsmarktinformatie) en vanwege de economische crisis is door het provinciaal bestuur het besluit genomen tot een intensivering van het provinciaal arbeidsmarktbeleid. Verschillende malen is via de Voorjaarsnota geld beschikbaar gesteld voor de realisering van de uitvoeringsagenda. In 2009 werd besloten om extra middelen beschikbaar te stellen voor arbeidsmarktprojecten (dus uitvoerend vermogen). Het ging hierbij om 7,7 miljoen euro vanuit het actieplan recessie (tot 2010) en nog eens 3 miljoen euro vanuit de korte termijn investeringsagenda (tot en met 2011). Bij de begrotings-behandeling in november 2010 is hier nog euro aan toegevoegd voor besteding aan het organiserend vermogen van de POA s in 2011 en eveneens euro voor de besteding aan projecten in De totaal beschikbare middelen voor het provinciaal arbeidsmarktbeleid kwamen daarmee uit op ruim 15,2 miljoen euro (voor de periode ). Er zijn echter de afgelopen periode niet alleen middelen toegevoegd. In 2010 hebben Provinciale Staten in het kader van de discussie over de opvang van de rijkskorting besloten om het arbeidsmarktbeleid te versoberen met 25%. Hiermee werd afgeweken van het voorliggende voorstel waarin werd voorgesteld het arbeidsmarktbeleid te beëindigen. De versobering van 25% had betrekking op de structureel beschikbare middelen (inclusief middelen voor formatie) van euro. Bezien we de besteding van de middelen tot en met ultimo 2010 dan is de situatie als volgt (zie tabel 2.1). BUREAU BARTELS 10