Redactioneel. Het CEDAW-Comité en de bevordering en bescherming van mensenrechten. Cees Flinterman, Rikki Holtmaat en Fleur van Leeuwen

Transcriptie

1 Het CEDAW-Comité en de bevordering en bescherming van mensenrechten van vrouwen Cees Flinterman, Rikki Holtmaat en Fleur van Leeuwen Na de Tweede Wereldoorlog met al zijn gruwelen besloot een vijftigtal staten een internationale organisatie op te richten die de vrede in de wereld moest bewaken en de mensenrechten van eenieder moest bevorderen en beschermen: de Verenigde Naties (VN). De nieuw opgerichte Mensenrechtencommissie van deze organisatie (niet te verwarren met het Mensenrechtencomité), onder voorzitterschap van Eleanor Roosevelt, kreeg de belangrijke taak om deze rechten in kaart te brengen. Geen gemakkelijke opgave, want er bestond er nog geen internationaal document van dergelijke aard. Van meet af aan was duidelijk dat de VN de rechten van mannen en vrouwen moest bevorderen en beschermen. Desondanks stond in de conceptversie van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM) all men, zoals dat ook het geval is in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring van Volgens Roosevelt en andere leden van de Commissie was het duidelijk dat all men ook naar vrouwen verwees. Met name de Russische delegatie, geleid door Koretsky, en de leden van de Commissie voor de Status van Vrouwen (CSW; een zusterorgaan van de Mensenrechtencommissie) wezen er echter op dat deze terminologie misleidend kon zijn en dat the assumption that all men included all persons implied a historical reflection on the mastery of men over women (Morsink, 1991, p ). Een compromis werd gevonden in all human beings. Daarnaast is er expliciet een discriminatieverbod in de Verklaring opgenomen. Het resultaat van de onderhandelingen werd in 1948 aan de Algemene Vergadering van de VN gepresenteerd: de UVRM. Een document waarin 27 rechten van human beings zijn opgenomen: zowel burgerrechten en politieke rechten alsook economische, sociale en culturele rechten. Na de Verklaring, die niet bindend is voor staten, volgden verschillende mensenrechtenverdragen, zoals het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. In deze verdragen is eveneens een uitdrukkelijk discriminatieverbod opgenomen en is gestipuleerd dat mannen en vrouwen dezelfde rechten hebben. Staten die partij worden bij deze verdragen zijn eraan gehouden om de rechten die hierin zijn neergelegd voor eenieder die onder hun rechtssysteem vallen te bevorderen en te beschermen. Om ervoor te zorgen dat staten dit ook daadwerkelijk doen, of om althans een vinger aan de pols te houden, is voor elk verdrag een comité van onafhankelijke experts ingesteld dat toezicht houdt op de naleving van de verdragen. Deze comités hebben verschillende mechanismen tot hun beschikking om zich van deze taak te kwijten. Zo beoordelen zij rapportages van de verdragsstaten en kunnen ze in sommige gevallen klachten van (vermeende) slachtoffers van mensenrechtenschendingen behandelen. Langzaamaan kwam er aldus een internationaal systeem tot stand van mensenrechtenverdragen en toezichthoudende comités, dat tot doel had de mensenrechten van eenieder 2 Tijdschrift voor Genderstudies 2013, nr. 1

2 te bevorderen en te beschermen. Helaas gebeurde dit maar in beperkte mate. In 1963 concludeerde de Algemene Vergadering dat de VN niet tegemoet komen aan haar doelstellingen. Zo bleef discriminatie van vrouwen overal ter wereld een groot probleem. De CSW werd daarom gevraagd een Verklaring inzake de Uitbanning van Discriminatie van Vrouwen op te stellen. Dit document, met elf bepalingen waarin staten worden opgeroepen actie tegen discriminatie van vrouwen te nemen, kwam in 1967 tot stand. Maar ook dit bleek niet afdoende te zijn en daarom werd in 1975, dat op initiatief van de CSW tot Internationaal Jaar van de Vrouw was benoemd, besloten om een verdrag inzake de uitbanning van discriminatie van vrouwen op te stellen. Hoewel de uitbanning van discriminatie van vrouwen een buitengewoon nobele doelstelling is, is het ook erg idealistisch. Het is dus niet zo verwonderlijk dat de VN hier niet in slaagde. In 1945, toen de VN werd opgericht, was stemrecht voor vrouwen bijvoorbeeld nog niet wereldwijd aanvaard. Slechts 30 van de oorspronkelijk 51 lidstaten van de VN erkenden dit recht voor vrouwen. Voorstanders van vrouwenrechten, inclusief de CSW, richtten hun pijlen dan aanvankelijk ook vooral op het bereiken van formele gelijkheid: wat mannen hebben dat willen wij ook (Parisi, 2002, p. 2). Dat hebben ze op papier bereikt. Vrouwen hebben immers onder de UVRM en de mensenrechtenverdragen formeel dezelfde rechten als mannen. Maar mannen en vrouwen zijn niet hetzelfde. Door biologische en gender gerelateerde verschillen komen vrouwen veelal met andere schendingen van menselijke waardigheid en integriteit in aanraking dan mannen. Zo raken verkrachting en huiselijk geweld wereldwijd veel vaker vrouwen dan mannen (Bunch, 1995, p. 13; Marshall, 2006, p. 42). Zulke mensonterende ervaringen die vrouwen wereldwijd raken, worden echter niet expliciet in de UVRM en de algemene mensenrechtenverdragen genoemd. Het Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen (het VN-Vrouwenverdrag) moest hier verandering in brengen. Dit verdrag werd in 1979 door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen en richt zich uitdrukkelijk op vrouwen en op de ervaringen die zij delen. Zo is er onder meer aandacht voor reproductieve en zwangerschapgerelateerde rechten, vrouwenhandel, en schadelijke genderstereotypen. 1 Opvallend is overigens dat een bepaling over geweld tegen vrouwen ontbreekt; dat onderwerp werd in 1979 nog niet algemeen als een mensenrechtenprobleem gepercipieerd. 2 Door de aanname van het VN-Vrouwenverdrag maakten vrouwenrechten voor het eerst expliciet onderdeel uit van het internationale mensenrechtensysteem. Helaas leidde ook het VN-Vrouwenverdrag niet tot het bereiken van het gewenste resultaat: de uitbanning van discriminatie van vrouwen en de bevordering en bescherming van de rechten van eenieder. Critici wezen erop dat er door het VN-Vrouwenverdrag een vrouwengetto was gecreëerd. Door speciale mechanismen te ontwikkelen voor vrouwen (de CSW en het VN-Vrouwenverdrag met een bijbehorend toeziend comité: het CEDAW- Comité), werden vrouwenrechten gemarginaliseerd. Het CEDAW-Comité zou minder geld, macht, en prioriteit hebben dan de andere, mainstream, mensenrechtencomités (Charlesworth, 2005, p. 1). De claim van marginalisatie werd kracht bijgezet door het feit dat het CEDAW-Comité, in tegenstelling tot de mainstream comités, niet in Genève, maar in New York vergaderde en in zijn werkzaamheden werd bijgestaan door de voormalige Divisie voor de Vooruitgang van Vrouwen (Division for the Advancement of Women: DAW; tegenwoordig valt dit onder VN-Vrouwen) en niet door het kantoor van de Hoge Commissaris 2013, nr. 1 Tijdschrift voor Genderstudies 3

3 Cees Flinterman, Rikki Holtmaat en Fleur van Leeuwen Eleanor Roosevelt houdt de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens vast. Bron: Kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties. voor de Rechten van de Mens in Genève. Belangrijker echter nog was dat door de instelling van een speciaal vrouwencomité de mainstream verdragscomités de rechten van vrouwen niet als onderdeel van hun takenpakket zouden beschouwen en deze zaken aan het gespecialiseerde CEDAW-Comité overlieten. Het gevolg was dat de door mannen gedomineerde fora, zoals de Mensenrechtencommissie, het politieke mensenrechtenorgaan van de VN, en het Mensenrechtencomité dat toezicht houdt op de naleving van het Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten, pretendeerden een algemeen mensenrechtenmandaat te bezitten waarin vrouwenrechten naar de marges werden verdreven (O Hare, 1999, p ). Vrouwenrechten waren geen algemene mensenrechten en schendingen van mensenrechten die vooral vrouwen raken, werden door de mainstream mensenrechtenorganen niet behandeld. In 1993, tijdens de Wereldconferentie Mensenrechten in Wenen, wisten vrouwenrechtenorganisaties en gelijkgezinden deze marginalisering van vrouwenrechten met succes aan te kaarten. In het slotdocument van de Conferentie werden de mainstream mensenrechtenorganen op geroepen de rechten van vrouwen (en dus de schendingen die veelal vrouwen raken) in hun werk op te nemen. Daarnaast werden de Mensenrechtencommissie, de CSW, het CEDAW-Comité, de DAW en andere organen van de VN opgeroepen om nauwer met elkaar samen te werken in het streven naar het realiseren van gelijkheid van mannen en vrouwen. Er werd ingezet op een tweesporenbeleid: het integreren van vrouwenrechten in de mainstream organen en het versterken van de speciale vrouwenorganen. Sinds 1993 hebben de mainstream verdragsorganen niet stilgezeten. Zij besteden tegenwoordig aandacht aan veel van zaken die kenmerkend zijn voor de levens van vrouwen, zoals huiselijk geweld, gedwongen sterilisatie, illegale abortussen, verkrachting, genitale verminking, en vrouwenhandel. Dienaangaande formuleren zij verplichtingen voor verdragsstaten die er toe moeten leiden een einde aan deze praktijken te maken (Van Leeuwen, 2009, p ). De mainstream verdragscomités dragen in die zin bij aan de bevordering en bescherming van mensenrechten van vrouwen. In deze aflevering van het Tijdschrift voor Genderstudies staan wij stil bij het andere spoor in deze: de rol van het CEDAW-Comité. Wij bekijken hoe dit Comité heeft bijgedragen aan de realisering van mensenrechten van vrouwen. Daarbij staan wij stil bij de effectiviteit van de verschillende procedures die dit orgaan tot zijn beschikking heeft om toezicht te houden op de implementatie van deze rechten; wordt de aanpak van het CEDAW-Comité inzake de bestrijding van schadelijke genderstereotypering onder de loep genomen; en wordt aandacht besteed aan de manier waarop nationale en internationale NGO s het VN-Vrouwenverdrag gebruiken in hun advocacy werk. Gezien de internationale strekking van dit themanum- 4 Tijdschrift voor Genderstudies 2013, nr. 1

4 mer, hebben wij ook Engelstalige artikelen opgenomen. Jasper Krommendijk kijkt in zijn artikel Just a little UN Committee or important policy driver? naar de effectiviteit van de uitspraken van het CEDAW-Comité inzake de statenrapportageprocedure in Nieuw-Zeeland. Elke vier jaar dienen staten die partij zijn bij het VN-Vrouwenverdrag een rapport in te dienen, waarin zij aangeven hoe zij ervoor zorgen dat de rechten die in het Verdrag zijn neergelegd gewaarborgd worden. Aan de hand van dit rapport en van mogelijke rapporten van het maatschappelijk middenveld, en in het licht van een dialoog met vertegenwoordigers van de desbetreffende overheid, komt het CEDAW-Comité uiteindelijk met een slotdocument: Concluding Observations (CO s), waarin het aangeeft wat de staat goed doet, maar ook waar nog het een en ander verbeterd dient te worden. Krommendijk concludeert dat deze CO s in Nieuw-Zeeland geen veranderingen in het beleid en/of de wetgeving teweeg hebben gebracht. Hij wijt dit onder meer aan de afwezigheid van mobilisatie door het maatschappelijk middenveld. Leontine Bijleveld onderzoekt in haar artikel Tien jaar individueel klachtrecht VN- Vrouwenverdrag een andere toezichthoudende procedure van het CEDAW-Comité, die van de individuele klachten. Het Comité kan sinds 2000 klachten van individuen of groepen individuen ontvangen over vermeende schendingen van het VN-Vrouwenverdrag door staten die het Facultatief Protocol bij dit Verdrag hebben geratificeerd. Bijleveld geeft een overzicht van de klachten dit tot nu toe door het CEDAW-Comité zijn behandeld en beschrijft de rol van NGO s en staten in deze. Ze kijkt naar de uitspraken van het CEDAW- Comité en de follow up die plaatsvond in die gevallen waar een schending van het Verdrag werd vastgesteld. Bijleveld concludeert dat de klachtprocedure bijdraagt aan de bevordering en bescherming van mensenrechten van vrouwen, maar merkt ook op dat het van belang is dat het maatschappelijk middenveld actief betrokken is bij de gehele procedure, inclusief de follow up. Anna Sledzinska- Simon wijst evenals Bijleveld op de belangrijke rol van het CEDAW-Comité in de bevordering en bescherming van mensenrechten van vrouwen. In haar artikel Making progress in elimination of gender stereotypes in the context of genderbased violence: the role of the CEDAW Committee stelt zij dat het CEDAW-Comité een voortrekkersrol speelt in de erkenning van gendergerelateerd geweld als een vorm van discriminatie van vrouwen. Sledzinska beargumenteert dat de positie van het CEDAW- Comité inzake gendergerelateerd geweld een belangrijk autoriteit is geworden voor andere internationale organisaties, inclusief de Raad van Europa en de Europese Unie. De praktijk van het mensenrechtenwerk bij de VN komt aan de orde in een interview met Cees Flinterman, die van 2003 tot 2010 lid was van het CEDAW- Comité. Hij wijst er op dat dit Comité belangrijk blijft, ook nu de andere mensenrechtenorganen aandacht schenken aan mensenrechtenschendingen die vooral vrouwen raken. Hij stelt onder meer dat de mainstream verdragsorganen, zoals het Mensenrechtencomité, simpelweg de tijd, en belangrijker, de expertise niet hebben om de genderdimensie van de naleving van de rechten van de mens voldoende tot haar recht te laten komen. Alleen het CEDAW is in staat om de problematiek van de uitbanning van discriminatie van vrouwen op een alomvattende (holistische) manier te benaderen, zo stelt hij. We kunnen dus stellen dat het CEDAW- Comité een belangrijke rol vervult in de bevordering en bescherming van mensenrechten van vrouwen, zij het dat, aldus Krommendijk, 2013, nr. 1 Tijdschrift voor Genderstudies 5

5 Cees Flinterman, Rikki Holtmaat en Fleur van Leeuwen er in de statenrapportageprocedure het een en ander kan worden verbeterd. In dit dikke themanummer hebben we daarnaast nog andere bijdragen die niet direct aan de rol van het CEDAW-Comité raken, maar die zeker niet minder interessant zijn en wij u niet willen onthouden. Zo buigt Marianne Grunell zich in het essay Hoe sekse er toe deed in de decennia na de Tweede Wereldoorlog. Biografieën van twee vrouwelijke politici uit de 20e eeuw vergeleken over twee recente biografieën van Marga Klompé en Hilda Verwey-Jonker. Beide politica s waren overigens in verschillende hoedanigheden actief in het vrouwenwerk bij de VN. Grunell heeft waardering voor het vakmanschap van beide biografen, maar heeft kritiek op de aan de geschiedwetenschap ontleende biografische methode. Daarin ligt de nadruk eenzijdig op de persoonlijke ontwikkeling van de hoofdpersoon; Grunell pleit voor een visie waarin de interactie tussen persoon en maatschappij nadrukkelijker als uitgangspunt wordt genomen. Daarnaast is er een interview van Lies Xhonneux met de Amerikaanse lesbische schrijfster Rebecca Brown, in wier werk genderrollen en -normen, de historische onzichtbaarheid van lesbiennes, evenals de problemen binnen de LGBT-gemeenschap een grote rol spelen. Tot slot zijn wij zeer verheugd dat wij het essay The Uses and Abuses of Gender van Joan Scott in dit nummer kunnen aanbieden. Scott was in November van 2012 Treaty of Utrecht visiting professor bij het Centre for Humanities van de Universiteit Utrecht. Dit essay is de tekst van de lezing die zij op deze universiteit in de reeks Doing Gender lezingen gaf (zie voor meer informatie de aankondiging in dit nummer). Berteke Waaldijk ziet dit essay van Scott als een revisiting van haar artikel Gender as a useful category for historical analysis dat in 1986 werd gepubliceerd en wereldwijd door studenten en academici is gelezen, aangehaald, onderwezen, en bediscussieerd. Ook in haar huidige essay beargumenteert Scott dat gender (nog) geen veilig en onbetwist onderwerp is. Ze verwijst hierbij onder meer naar de juridische teksten en beleidsdocumenten waarin dit begrip wordt gehanteerd, zonder dat het duidelijk is gedefinieerd. Er zijn ook documenten, zoals het slotdocument van de Vierde Wereldvrouwenconferentie in Beijing en het Statuut van Rome: het oprichtingsverdrag van het Internationaal Strafhof, waarin wel een definitie van gender is opgenomen, maar waar deze voor velerlei uitleg vatbaar is. Dit is het gevolg van het feit dat voor- en tegenstanders van de term gender in deze documenten lijnrecht tegen over elkaar staan. Gender is een politiek omstreden begrip geworden. In het licht van het thema van dit nummer is het, gezien de bevindingen in het essay van Scott interessant te constateren dat het CEDAW-Comité, evenals de andere internationale mensenrechtenorganen, zich van deze discussies op de onderhandelingsvloer niets aantrekt en de term gender gewoon gebruikt en ruim uitlegt in zijn werkzaamheden. 6 Tijdschrift voor Genderstudies 2013, nr. 1

6 Noten 1 Het Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen werd op 18 december 1979 door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen. In artikel 5 worden staten onder meer opgeroepen om passende maatregelen te nemen om het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw te veranderen ten einde te komen tot de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van de minderwaardigheid of meerderwaardigheid van één van beide geslachten of op de stereotiepe rollen van mannen en vrouwen. Artikel 6 verplicht staten om maatregelen te nemen om vrouwenhandel te bestrijden. En artikel 12 stelt dat staten die partij zijn bij dit Verdrag aan vrouwen passende, zo nodig kosteloze dienstverlening in verband met zwangerschap, bevalling en de hierop volgende periode dienen te waarborgen. 2 Deze tekortkoming werd later verholpen door Algemene Aanbeveling 19 van het CEDAW- Comité. Hierin stelt het Comité dat geweld tegen vrouwen een vorm van discriminatie van vrouwen is en als zodanig binnen de reikwijdte van het VN-Vrouwenverdrag valt. Literatuur Bunch, C. (1995).Transforming human rights from a feminist perspective. Peters, J. & Wolper A. (Eds.) Women s rights, human rights international feminist perspectives. Londen: Routledge, p Charlesworth, H. (2005). Not waving but drowning: gender mainstreaming and human rights in the United Nations. Harvard Human Rights Journal, 18 (1), Marshall, J. (2006). Feminist jurisprudence: keeping the subject alive, Feminist Legal Studies, 14(1), Morsink, J. (1991). Women s rights in the Universal Declaration. Human Rights Quarterly, 13(2), O Hare, U. (1999). Realizing human rights for women. Human Rights Quarterly, 21(2), Parisi, L. (2002). Feminist praxis and women s human rights. Journal of Human Rights, 1(4), Van Leeuwen, F. (2009). Women s rights are human rights the practice of the United Nations Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Antwerpen: Intersentia. 2013, nr. 1 Tijdschrift voor Genderstudies 7