DE AANPAK VAN GEWELD TEGEN HANDHAVERS EN HULPVERLENERS

Transcriptie

1 DE AANPAK VAN GEWELD TEGEN HANDHAVERS EN HULPVERLENERS doorpakken of downplayen Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Master of Public Administration

2 DE AANPAK VAN GEWELD TEGEN HANDHAVERS EN HULPVERLENERS J.C.B.M. van Beuningen, N.G.M. van Campen, E.I. Schuijer, C. Tax en M.K.A. Wijnbelt Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

3 Geweld tegen handhavers en hulpverleners is het rapport van de Ateliergroep Korte lontjes criminaliteit van de Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag. Dit rapport is tot stand gekomen onder leiding van Arthur Docters van Leeuwen en Rik Peeters. Omslagillustratie: Gerrit de Jager Correspondentieadres: Lange Voorhout 17, 2514 EB, Den Haag Den Haag, mei

4 Inhoud 1. Inleiding 6 2. Begrippen, vraagstelling en methode 7 3. Theoretisch kader De politiek- bestuurlijke invalshoek op nationaal niveau De invalshoek van het lokale bestuur en de managers van politie, brandweer en ambulance De invalshoek van de professionals Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 41 Literatuur Bijlage: Lijst van geïnterviewde personen

5 5

6 1. Inleiding Tijdens oud en nieuw zijn de ruiten van een ambulancewagen die onderweg was naar een verkeersongeval vernield door baldadig publiek. Hoe vaak zien we dergelijke nieuwsberichten de laatste jaren niet voorbij komen? Zij versterken het beeld dat gezagsdragers met een publieke taak zoals ambulancepersoneel, politieagenten of brandweermannen de laatste jaren in toenemende mate worden geconfronteerd met geweld door burgers bij de uitoefening van hun functie. Politieagenten hebben te maken met agressie tijdens festivals. Ambulancepersoneel wordt bedreigd door familieleden of vrienden van het slachtoffer. Brandweermannen worden bekogeld als ze hun werk doen. Het nieuwsbericht dat hierboven werd aangehaald, stond echter al op 2 januari 1960 in Het Nieuwsblad van het Noorden. Zo nieuw is het geweld tegen mensen met een publieke taak dus niet. In de beeldvorming is het geweld tegen gezagsdragers de laatste jaren toegenomen. Dit vormde de aanleiding voor een in december 2011 door de Stichting Ideële Reclame (SIRE) gestarte campagne onder het motto Handen af van onze hulpverleners. Er werden heftige spotjes uitgezonden, waarin de Geneefse Conventie werd geciteerd terwijl er hulpverleners in oorlogsgebieden voorbijkwamen. Nederland is het geweld tegen hulpverleners meer dan zat. Het is de verantwoordelijkheid van ons allemaal dat hulpverleners ongestoord hun werk kunnen doen, aldus de stichting. Ook in de politiek is er de afgelopen jaren sprake van toegenomen aandacht voor het onderwerp. Het gevolg was het programma `Veilige publieke taak. Dit beleidsprogramma van de ministers van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken heeft tot doel het geweld tegen werknemers met een publieke taak tegen te gaan door enerzijds hun weerbaarheid te vergroten en anderzijds - en met name - repressieve maatregelen te introduceren. Geweld tegen medewerkers met een publieke taak is van alle tijden. De laatste jaren staat het onderwerp echter midden in de schijnwerpers. In dit onderzoek willen wij ingaan op de vraag waarom geweld tegen hulpverleners juist nu zoveel politieke en bestuurlijke aandacht krijgt. Hoe kijken politici en bestuurders op nationaal niveau aan tegen dit fenomeen? Wat is de perceptie van de lokale bestuurders en de managers van de medewerkers met een publieke taak? En wat vinden de medewerkers om wie het gaat er eigenlijk zelf van? Dit rapport had niet tot stand kunnen komen zonder de bereidwillige medewerking van alle geïnterviewden, die wij daarvoor zeer erkentelijk zijn. Grote dank gaat verder uit naar onze begeleiders Arthur Docters van Leeuwen en Rik Peeters, die onze gedachtenvorming met kritische bevraging en goede discussies hebben aangescherpt. 6

7 2. Begrippen, vraagstelling en methode 2.1 Achtergrond Onder leiding van Arthur Docters van Leeuwen is aan de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur een onderzoeksgroep bezig met het thema geweld tegen gezagsdragers. Vragen die daarbij aan de orde komen, zijn: wat zijn de oorzaken van dergelijk geweld? Wat is de achterliggende maatschappelijke problematiek? En ook: is er een verruwing van de samenleving, en is er sprake van een toegenomen hufterigheid? Deze onderwerpen zijn niet het thema van dit rapport, al zullen ze wel zijdelings worden aangeraakt. In dit rapport ligt de focus op de vraag hoe de verschillende beroepsgroepen die met dit geweld geconfronteerd worden - politici, bestuurders, managers en professionals - zich op de verschillende niveaus (landelijk en lokaal) verhouden tot het fenomeen geweld tegen medewerkers met een publieke taak. 2.2 Begrippen Geweld Onder geweld tegen medewerkers met een publieke taak wordt zowel verbaal als fysiek geweld begrepen. Van die twee komt verbaal geweld het meeste voor. Daaronder verstaan we in dit verband niet alleen schelden, maar ook het aannemen van een dreigende houding, het volgen en het maken van gebaren. We baseren ons daarbij op de indeling van Driessen en Middelhoven (2001), die sindsdien ook in ander onderzoek (Bakker e.a. 2010) is overgenomen. Figuur 1 geeft deze bindeling weer. Figuur 1 Soorten geweld 7

8 Daders Het rapport van Driessen en Middelhoven dat in 2001 aanleiding gaf voor het eerste programma van de Rijksoverheid ter bestrijding van geweld tegen werknemers in de (semi- ) openbare ruimte besteedde nog relatief weinig aandacht aan de persoon van de dader. Wel concludeerden de auteurs dat de geweldsincidenten waarnaar onderzoek werd gedaan, meestal veroorzaakt worden door één dader (67%), en bijna steeds door een man (92%). Daarbij ging het in 65% van de incidenten om een onbekende dader. De leeftijd van de daders was gemiddeld 29 jaar (Driessen & Midelhoven 2001). In de periode daarna werd de dader al snel neergezet als een hufter, een persoon met een kort lontje. Het geweld dat hij of zij pleegt, vindt niet plaats als bewuste strategie van een criminele organisatie of als logisch neveneffect van een ideologische overtuiging, maar lijkt eerder het product van deze korte lontjes. Het gaat daarbij met name om burgers die zich gewelddadig gedragen: - op bepaalde plaatsen, zoals in voetbalstadions of aan de balie van de sociale dienst; - op bepaalde momenten, zoals uitgaansavonden of de viering van Oud en Nieuw; - onder bepaalde omstandigheden, zoals onder groepsdruk of onder invloed van alcohol of drugs. Het geweld dat ze plegen, lijkt ook niet zijn oorsprong te vinden in een structurele levensstijl of houding. Integendeel, het lijkt vaak te gaan om een tijdelijk ontburgeren. Burgers of: antiburgers (Docters van Leeuwen 2008) ontsporen in bepaalde omstandigheden, terwijl ze de volgende dag weer als brave burgers hun kinderen naar school brengen en de trein naar hun werk nemen (Peeters e.a. 2012). Het eerste fundamentele onderzoek naar daders van geweld tegen gezagsdragers is pas in 2010 uitgevoerd, en wel door het Verwey Jonker Instituut in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken (Bakker e.a. 2010). Hun rapport Wat hebben geweldplegers gemeen; een typologie van plegers van geweld tegen de publieke taak en van publiek geweld gaat dieper in op de persoonskenmerken van de daders, op hun sociale context en ook op de situationele kenmerken van de geweldplegers. Vanuit deze drie invalshoeken worden de volgende zes typologieën onderscheiden: 1. de machteloze gefrustreerde (mentale instabiliteit); 2. het korte lontje (lage frustratiedrempel); 3. de verwarde (psychiatrische stoornis); 4. geweld als leefstijl (agressief en gewelddadig gedrag in het dagelijks leven); 5. de beïnvloedbare jongere (vaak first offender); 6. de incidentele pleger onder invloed (van alcohol of drugs). In datzelfde jaar 2010 verscheen ook het rapport Typologie van plegers van geweldsincidenten van de DSP- Groep (Loef e.a. 2010). Daarin wordt vastgesteld dat de daders van geweldsdelicten tegen werknemers met publieke taken overwegend mannen zijn tussen de 30 en de 40. Bij geweld tegen de politie zijn de daders jonger, met een oververtegenwoordiging van Marokkaanse jongeren. Daarbij spelen alcohol en groepsprocessen een belangrijke rol in de escalatie van de situatie. Bovenkerk stelt echter in het interview dat wij met hem hadden dat geen sprake is van een etnisch probleem en dat kortelontjescriminaliteit niet aan etniciteit gekoppeld moet worden. Gezagsdragers met een publieke taak De categorie gezagsdragers met een publieke taak behelst een breed spectrum aan professionals in het publieke en semi- publieke domein. Daarbinnen kunnen drie groepen worden onderscheiden: 8

9 - de groep handhavers : politieagenten, maar ook stadswachten en toezichthouders; - de groep hulpverleners : ambulance- en brandweerpersoneel en professionals in de sfeer van welzijn zoals gezinscoaches; - de groep dienstverleners, waaronder onderwijzers en medewerkers van de sociale dienst. Ons onderzoek richt zich op de eerste twee groepen, de handhavers en de hulpverleners, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan de politie, de brandweer en de ambulancezorg. De medewerkers op het uitvoerende niveau van deze drie sectoren duiden wij in dit rapport aan met de term professionals. 2.3 Vraagstelling Geweld tegen politieagenten en hulpverleners is van alle tijden. In het onlangs verschenen boek van Antoon Vrints, Het theater van de straat, zijn hiervan treffende illustraties te vinden (Vrints 2012). Uit dit boek blijkt dat veel van de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het idee dat onze samenleving steeds gewelddadiger wordt, niet kloppen. Geweldsincidenten zijn in de hedendaagse samenleving juist veel uitzonderlijker geworden en trekken hierdoor meer aandacht, aldus deze historicus. De bestuurlijke perceptie van dit verschijnsel is de afgelopen jaren echter sterk gewijzigd. Ging het voorheen om iets wat gezien en vervolgens stilzwijgend geaccepteerd werd als part of life, part of the job: de afgelopen tijd wordt het geweld tegen gezagsdragers niet langer geaccepteerd en is het verschijnsel in verband gebracht met de aantasting van het geweldsmonopolie en (daarmee) het bedreigde gezag van de Staat. Omwille van de handhaving van recht en orde moet er hard tegen dit geweld worden opgetreden. Daarbij lijkt de insteek voornamelijk repressief van aard met de nadruk op normstelling ( we accepteren geen geweld, handen af van onze helpers ), zero tolerance, strenge straffen en toepassen van snelrecht. Ook door de huidige (demissionair) Staatssecretaris Teeven wordt het beleid van aanpakken en doorpakken voorgestaan en uitgedragen. Onze hypothese is dat dit beleid is ingegeven vanuit één dominante invalshoek: de invalshoek van politici en bestuurders op nationaal niveau. Wij hebben onderzocht in hoeverre deze invalshoek wordt gedeeld door anderen, zoals lokale bestuurders, de managers (het middenkader) van politie, brandweer en ambulancezorg en de professionals zelf. Daarbij was de centrale vraagstelling: Hoe verhouden: (1) politici en bestuurders op nationaal niveau, (2) lokale bestuurders, (3) managers van politie, brandweer en ambulancezorg, en (4) professionals zich tot het fenomeen geweld tegen handhavers en hulpverleners? In dit onderzoek zullen we het verschijnsel geweld tegen handhavers en hulpverleners dus langs verschillende invalshoeken benaderen. Naast bestudering van de (dominante) politiek- bestuurlijke invalshoek hebben we onderzocht hoe het verschijnsel gepercipieerd wordt door de lokale bestuurders, door het middenkader van de verschillende uitvoeringsorganisaties en daarnaast door de professionele handhavers en hulpverleners zelf. Hoe het verschijnsel wordt gepercipieerd door de geweldplegers valt buiten het bereik van dit onderzoek. 9

10 2.4 Methode In ons onderzoek hebben we twee onderzoeksmethoden toegepast. In de eerste plaats hebben we circa 30 sleutelfiguren over het thema geïnterviewd. In de tweede plaats is er een literatuuronderzoek uitgevoerd. Voor het interviewgedeelte hebben we in de periode van februari tot en met mei 2012 bestuurders, managers, wetenschappers en verschillende professionals van de specifieke uitvoerende organisaties en relevante vakbonden geïnterviewd. Onder hen waren Commissaris van de Koningin van Noord Holland en voormalig Minister van Binnenlandse Zaken Johan Remkes; Staatssecretaris van Justitie Fred Teeven; Burgemeester van Eindhoven Rob van Gijzel; Korpschef van politie en tevens portefeuillehouder geweld in de Raad van Korpschefs Frans Heeres; criminoloog Frank Bovenkerk; historicus Antoon Vrints; directeur van het WODC Frans Leeuw en de programmamanagers van het programma Veilige publieke taak, Sjaak Krombeen en (voor het onderdeel politie) Ruud Verkuijlen. In dit onderzoek worden deze bestuurders, ambtenaren en wetenschappers onder vermelding van hun naam aangehaald. De overige geïnterviewden (vakbondsmedewerkers, politiemensen, brandweerlieden, ambulancemedewerkers, districtschefs van politie, managers van de brandweer en ambulancediensten en overige gesprekspartners) zijn in deze rapportage geanonimiseerd. In een bijlage is een overzicht opgenomen van alle personen die in het kader van dit onderzoek zijn geïnterviewd. Ten behoeve van het literatuuronderzoek hebben we kennisgenomen van relevante documenten zoals beleidsnota`s, Kamerstukken en onderzoeksrapporten. Daarnaast hebben we verschillende wetenschappelijke publicaties bestudeerd. Naast de beleidsdocumenten die op landelijk niveau onder de vlag van het programma Veilige publieke taak (VPT) zijn verschenen, hebben we op lokaal niveau in het bijzonder kennis genomen van de beleidsstukken van de gemeenten Rotterdam, Gouda en Eindhoven en van de uitvoeringsorganisaties (politie, brandweer en ambulance) die in deze regio s werkzaam zijn. Van deze stukken is geen aparte verantwoording opgenomen. De landelijke stukken zijn na te slaan via De lokale uitwerkingen, voor zover ze er zijn, wijken inhoudelijk nauwelijks af van de landelijke stukken en zijn te raadplegen via de websites van de genoemde gemeenten en uitvoeringsinstellingen. De vindplaats van Kamerstukken wordt in dit rapport bij het aangehaalde citaat vermeld en is niet apart in een bijlage opgenomen. In de literatuurlijst staat een overzicht van de overige documenten en wetenschappelijke literatuur waarvan gebruik gemaakt is. 2.5 Opzet De opzet van deze studie is verder als volgt. In Hoofdstuk 3 zal het relevante theoretisch kader uiteen worden gezet, ontleend aan wetenschappelijke literatuur. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op vier onderwerpen, te weten: - het gebruik van taal en framing, aan de hand van De Bruijn (2011) en Kleijnneijenhuis (1990); - politiek, beleidsvorming, beleidscumulatie en averechtse effecten, aan de hand van Trommel (2009) en Van Eeten (2011); - de rol van de Staat en het geweldsmonopolie, aan de hand van Docters van Leeuwen (2008) en Frissen (2010); - de street level bureaucrats en hun discretionaire ruimte, aan de hand van Lipsky (1980) en Tyler (2010). De politiek- bestuurlijke invalshoek op landelijk niveau staat centraal in Hoofdstuk 4. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de agendasetting, de politieke aandacht op nationaal niveau en de landelijke 10

11 beleidsprogramma s en interventies. Hoe het lokale bestuur en de managers van de politie, de brandweer en de ambulancezorg omgaan met het fenomeen geweld tegen handhavers en hulpverleners, wordt behandeld in Hoofdstuk 5. In dit hoofdstuk wordt tevens aandacht besteed aan veranderde taakopvattingen en gewijzigde werkwijzen bij politie, brandweer en ambulancediensten. In Hoofdstuk 6 wordt de invalshoek van de professionals zelf beschreven. Hoe ervaren zij het verschijnsel, hoe percipiëren zij het Haagse beleid en welke aanpak stellen zij voor? In Hoofdstuk 7 beantwoorden we de centrale vraagstelling, trekken we conclusies en verbinden we hieraan aanbevelingen. 11

12 3. Theoretisch kader 3.1 Het gebruik van taal en framing Een verschijnsel, een concrete situatie in de werkelijkheid, kan op verschillende manieren worden gepercipieerd of geframed, afhankelijk van de actor en de bedoeling. Binnen een dergelijk frame krijgen feiten een beleidsrelevante betekenis. In de maatschappelijke werkelijkheid zijn feiten dus niet los verkrijgbaar. De taal die in het frame wordt gehanteerd, verwoordt en creëert een werkelijkheid en beïnvloedt daarmee het normatieve oordeel van anderen over die situatie (De Bruijn 2011). De Bruijn definieert in zijn boek Framing het politieke frame als een inhoudelijke politieke boodschap, die in het politieke debat wordt gebruikt en tot een specifieke interpretatie van de werkelijkheid leidt. Bepaalde aspecten worden uitvergroot, andere worden onder de waarneming van onze radar gedrukt. Zo n frame kan allerlei vormen aannemen (De Bruin 2011). Een eenvoudig frame is sticky en vaak bijzonder lastig te demonteren. In een sterk frame beschermen de helden de slachtoffers tegen de schurken. Politieke standpunten gehoorzamen in een dergelijk, sterk frame ook aan een eenvoudig moreel schema: er is leed, dus er moet iets gebeuren. Dat schema noemen we ook wel: engagement (Van Eeten 2010). Het slachtoffer heeft een probleem, de schurken zijn daarvan de oorzaak en de helden hebben de oplossing. schurken emotie slachtoffers helden Een frame is dus te zien als een systeemdefinitie van een situatie, met daarin een bepaalde configuratie van actoren, elk met hun eigen betekenisverlening en handelingslogica en met een set van relatielogica s tussen de actoren. Het kiezen van een bepaald frame heeft daarmee meteen consequenties voor de beleidsvorming; in feite worden de aard en de doelstelling van het handelen hiermee in sterke mate vóórbepaald. Het bestuurlijk handelen wordt zo in beperkte mate het resultaat van een onderbouwd beleid. Er spelen zich automatische agenderingprocessen af, en wat er gedaan wordt, gaat als het ware vanzelf. Ten aanzien van de politieke scoringsdrift die veel politici kenmerkt, signaleert Frissen dat de politicus veelal streeft naar korte- termijn succes. Dit korte- termijn succes telt, en niet het onderliggende probleem. Het is aan de politiek om incidenten betekenis te geven. Over de hoofdlijnen is men het veelal snel eens. De verschillen tussen de politici worden duidelijk in de wijze waarop ze aan details betekenis geven. Juist daarom gaat politiek altijd over betekenis geven aan de waan van de dag (Frissen 2010). 3.2 Politiek, beleidsvorming, beleidscumulatie en averechtse effecten Een dominant frame met betrekking tot het geweld tegen handhavers en hulpverleners, onderwerp 12

13 van dit onderzoek, kan als volgt worden omschreven: Er is leed, dus er moet iets gebeuren. In zijn oratie gaat Van Eeten in op de onmacht, die samenhangt met een dergelijk frame en hij betrekt de stelling dat wie zijn onmacht niet kan accepteren al snel neurotisch gedrag vertoont (Van Eeten 2010). Op de vraag hoe een politiek bedrijf functioneert dat zijn eigen onmacht niet kan erkennen en/of niet mag toegeven, formuleert Van Eeten als antwoord dat het gulzig, opdringerig, bemoeizuchtig en totalitair wordt. Zodra de verantwoordelijke bestuurder toezegt iets te doen, verschuift het debat naar de vraag of hij wel genoeg doet. Het antwoord op die vraag is zelden bevestigend, dat zou immers impliciet het leed bagatelliseren. Dit leidt tot een patroon, dat er altijd meer gedaan moet worden, een patroon dat Trommel het gulzige bestuur noemt (Trommel 2009). Fatalisme, in de zin van het betrachten van terughoudendheid of zelfs niets doen heeft geen ingang gevonden in de politiek. Van Eeten noemt een aantal aannames die politici doen aangaande fatalisme: het zou moreel verdacht zijn, de burger zou het niet pikken, de media zouden het afstraffen. Leed daarentegen is politiek kapitaal; het beantwoordt aan het schema engagement. Je kunt er handzame standpunten mee produceren, loodvrij en vol goede bedoelingen. Met leed koopt je tevens aandacht van de media. Als het leed in eerste instantie wat bleekjes oogt in het licht van de camera, brengt de politicus zelf wat rouge aan voor de goede zaak. Ook de Kamerleden zelf realiseerden zich onlangs dat ze elke dag verbijsterd, geschokt en hoogst onaangenaam verrast zijn (Van Eeten 2010). Trommel zegt dat een teveel aan bemoeizucht en regeldrift verstikkend werkt: overdaad schaadt. Hoewel het bestuur in de regel de toewijding van burgers en organisaties aan de publieke zaak beoogt te versterken, verliest zij daarbij niet zelden de grenzen van rechtsstaat en democratie uit het oog. Het gulzige bestuur bemoeit zich steeds indringender met de leefwereld van burgers: achter de voordeur, in de wijken, op de arbeidsmarkt, in de vrije tijd. Maatschappelijke organisaties, marktpartijen en ook burgers worden zelf medeverantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering van steeds meer bestuurstaken. Gulzig bestuur is een pathologische reactie op het moderniseringstrauma. Het verzorgingsstaatideaal vervliegt, het (overheids- )gezag erodeert en het zelfordenende vermogen en het sociaal kapitaal van de samenleving ebt weg. Eén van de verschijningsvormen van dit gulzige bestuur is new public management. Indien overheidsgezag niet langer vanzelfsprekend is, moet dat gezag steeds opnieuw worden verdiend via het realiseren van aansprekende, tastbare resultaten. Alles draait om heldere overheidsdoelen en vooral - resultaten: outputlegitimiteit (Trommel 2009). Deze verschijningsvorm kent volgens Trommel een eigen ziektebeeld, te weten hybriditeit. De verantwoordelijkheden voor het reilen en zeilen in de publieke sector worden als een hete aardappel doorgegeven aan één van de vele partijen in het uitvoeringsveld. Uiteindelijk wordt een maatregel afgekondigd, die het systeem nog een slag complexer en ondoorzichtiger maakt, de fatale logica van escalatie (Trommel 2009). Gulzig bestuur bergt het risico van overcommitment in zich. Overcommitment leidt er toe dat er teveel betrokkenheid is en teveel wordt beloofd, terwijl lang niet alle doelen van beleid eenvoudig te behalen zijn. Dit kan zijn doordat er te weinig middelen worden aangereikt om de gestelde doelen te bereiken, waardoor de negatieve gevolgen groter zijn dan de positieve. Perverse effecten van het middelenprobleem zullen vooral optreden wanneer de frustratie bij de adressanten toeneemt (Engbersen 2009). 13

14 3.3 De Staat en het geweldsmonopolie Een voor de hand liggend argument bij het formuleren van beleid om agressie en geweld tegen gezagsdragers te bestrijden, is de bescherming van het geweldsmonopolie. De theoretische onderbouwing daarvoor is onder meer terug te vinden in het werk van de 17de- eeuwse politieke filosoof Thomas Hobbes (Hobbes 1651). De Staat heeft het geweldsmonopolie en daarmee het alleenrecht op het gebruik van geweld. In deze theorie wordt de soevereine vorst absolute macht toegekend om chaos en de oorlog van allen tegen allen (bellum omnium contra omnes) te vermijden. Een belangrijk kenmerk van dat monopolie is dat het in ruime zin uitoefening van dwang door de Staat mogelijk maakt (Frissen 2011). De politiek moet zijn Staat en gezagsdragers beschermen tegen elke intentie om het monopolie van het geweld dat exclusief bij de staat berust, te ondermijnen of aan te tasten. Nog afgezien van het feit dat de overheid vanuit goed werkgeverschap de taak heeft haar medewerkers bescherming te bieden, betekent de blootstelling van gezagsdragers aan geweld een aantasting van het vermogen van de overheid om gezaghebbend waarden toe te delen (Noordegraaf e.a. 2009), de kernwaarde van de Staat. Met andere woorden: het gaat hier om system survival. Bovendien moet worden voorkomen dat een ander dan de Staat gewelddadig wordt (Frissen 2011). De politiek is bij uitstek verantwoordelijk om op te treden tegen de aantasting van de monopolies van de Staat en moet hiertegen optreden. Net als bij andere vormen van deviant gedrag van burgers, zoals belastingontduiking of bijstandsfraude, waartegen de overheid succesvol optreedt, zal bij geweld tegen gezagsdragers met een publieke taak het doorbreken van het geweldmonopolie moeten worden aangepakt (Docters van Leeuwen 2008). 3.4 Street level bureaucrats en hun discretionaire ruimte Wanneer aan de bescherming van het geweldsmonopolie bij de bepaling van het beleid een doorslaggevende betekenis wordt toegekend, rijst de vraag hoeveel discretionaire ruimte er kan bestaan voor de individuele professional. Dat aan die discretionaire ruimte een in het beleid te respecteren belang moet worden toegekend, vindt onder andere zijn theoretische onderbouwing in het werk van Michael Lipsky. Zijn bekendste werk, Street- level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, verscheen in Lipsky wilde met dit werk bijdragen aan de theorievorming over het verschijnsel dat overheidsinstanties vaak heel anders functioneren dan men zou verwachten op grond van de regels en doelstellingen van die instanties. Lipsky s definitie van de street level bureaucrat is: Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work (Lipsky 1980). Om zijn taak correct uit te kunnen voeren, heeft de street level bureaucrat per definitie een grote mate van vrijheid nodig. Mede doordat hij zich vaak op straat begeeft en zich dus op ruime afstand van zijn principaal bevindt, is zijn gedrag moeilijk te controleren. De street level bureaucrat speelt een grote rol in het leven van de burgers waarmee hij in aanraking komt. Hij vervult vaak een dienst die burgers direct ten goede komt, of overlegt met andere instanties of burgers om tot een bevredigende oplossing te komen. Kenmerkend voor de street level bureaucrat is de brede discretionaire ruimte bij beslissingen over burgers en de daaraan gerelateerde relatieve autonomie ten opzichte van het hogere management of andere autoriteit ten aanzien van deze beslissing. Hiervoor zijn volgens Lipsky twee redenen te geven: - De street level bureaucrat wordt geconfronteerd met situaties die te gecompliceerd zijn om 14

15 terug te brengen tot een simpele oplossing of een programma. - Beslissingen hangen vaak af van observaties en beoordelingen en zijn om die reden niet te reduceren tot programmatische kaders. Die ruimte en de wijze waarop de professional daarmee omgaat, legitimeert zijn optreden. Frissen (2011) geeft de volgende definitie van legitimiteit: het gelijktijdig legaal en gezaghebbend zijn van een machtsconstellatie en de rechtvaardiging ervan. Legitimiteit is dus in de eerste plaats gefundeerd in het recht. Wettelijke grondslagen en bevoegdheden zijn cruciaal maar niet voldoende: er moet ook sprake zijn van materiële en procedurele rechtvaardigheid. Acceptatie door betrokkenen is hierbij cruciaal. Die acceptatie staat of valt met openheid en duidelijkheid over gehanteerde werkprocessen en protocollen. De theoretische onderbouwing voor de urgentie om hier aandacht aan te besteden bij beleidsvorming, is te vinden in het werk van Tyler (2006, 2010). Eén van de belangrijke aspecten van het optreden van gezagsdragers, is de wijze van bejegening van de burger. Tyler wijst op het grote belang van procedurele rechtvaardigheid. Uit zijn onderzoek blijkt dat de mate waarin iemand een beslissing van een politieagent accepteert, sterk afhangt van de vraag of de politieagent hem eerlijk en fatsoenlijk heeft behandeld, ook al volgt er na het gesprek toch nog een bekeuring. Dit principe blijkt ook te gelden voor rechtszaken. Als de rechtszaak naar het gevoel van mensen eerlijk is verlopen, wordt de beslissing eerder geaccepteerd, ook al is die negatief. Als een gezagsdrager mensen rechtvaardig behandelt, naar hun verhaal luistert, neutraal en consistent is, respect toont en verantwoordelijkheid neemt, is er sprake van procedurele rechtvaardigheid. Mensen vinden het prettig om hun zin te krijgen, maar nóg belangrijker om correct te worden behandeld. Procedurele rechtvaardigheid creëert legitimiteit ( legitimacy ). En dat is wat gezagsdragers nodig hebben (Tyler 2010). Nationaal Ombudsman Alex Brenninkmeijer onderstreepte tijdens een symposium over gezagsdragers op 6 maart 2012 de bevindingen van Tyler. Over het burgerperspectief op gezag zei hij dat burgers hun autonomie moeten kunnen behouden. Registratie en repressie bieden geen oplossing voor het gezagsprobleem, maar negeren zijns inziens de belangrijkste feiten. Hij benadrukte het belang van samenwerking tussen politiek, beleid, scholen en de straat en bepleitte dat de notie van procedurele rechtvaardigheid door de overheid en haar dienaren wordt geïnternaliseerd. Het is van belang burgers serieus te nemen. Dat staat niet gelijk aan toegeven, maar aan mensen met respect behandelen. 15

16 4. De politiek- bestuurlijke invalshoek op nationaal niveau 4.1 Programma s en acties In 1996 legde iemand voor het eerst de verbinding tussen het integer uitoefenen van een publieke taak en het geweld tegen werknemers. Dat was het Kamerlid Van Heemst, die dit deed naar aanleiding van diverse incidenten in het openbaar vervoer. Vervolgens bleef het betrekkelijke stil aan het Haagse front wat betreft het beleid ten aanzien van de bestrijding van dit geweld. Het dossier had kennelijk geen urgentie. Totdat vier jaar later pas zich de eerste opleving van het idee voordeed. Dat was naar aanleiding van een nieuwjaarstoespraak van toenmalig korpschef Bé Lutken, in 2000, die had gezegd dat geweld tegen politieagenten niet normaal was. Daarna volgde het rapport Geweld tegen werknemers in de (semi- ) openbare ruimte van Driessen en Middelhoven uit Dit rapport gaf de resultaten van een vergelijkend onderzoek naar geweld en agressie tegen werknemers in acht beroepsgroepen werkzaam in de (semi- )openbare ruimte. Er was gekeken naar de mate waarin deze beroepsgroepen werden geconfronteerd met geweldsincidenten, naar de geweldsvormen, geweld tussen collega's, kenmerken van het slachtoffer, kenmerken van de werkomgeving, onveiligheidsgevoelens, preventie, nazorg en het al dan niet toegeven aan geweld. In de brief aan de Tweede Kamer waarin het rapport werd gepresenteerd, werd aangegeven dat meer dan twee- derde (71%) van de onderzochte werknemers in de 12 maanden voorafgaand aan het onderzoek was geconfronteerd met geweld. Hiermee werd het leed van het slachtoffer in beeld gebracht, en dit leed vroeg om aanpak. In de kabinetsreactie op dit rapport werden daarop twee acties aangekondigd: - er zou een handreiking worden opgesteld met als doel werkgevers te ondersteunen in de aanpak van geweld, waarbij zou worden aangesloten bij bestaand beleid en bestaande trajecten en activiteiten; - er werd een onderzoek aangekondigd naar de aanpak en afhandeling van geweldsdelicten door politie en Openbaar Ministerie (Kamerstukken II 2001/ VII, nr. 55). Vervolgens brak opnieuw een periode van stilte aan. Het dossier verdween weer naar de achtergrond, mede vanwege de aanslagen in New York en Madrid en de daarmee samenhangende verschuiving van aandacht naar nationale veiligheid en terrorismebestrijding (Van Schaik 2009). Op de agenda als arbeidsomstandighedenvraagstuk Om verschillende redenen kwam het onderwerp geweld tegen werknemers in de publieke ruimte in 2005, onder minister Johan Remkes, weer hoog op de politieke agenda. Begin van dat jaar werd een voortgangsbrief over geweld tegen politieambtenaren aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2005/ , nr. 9) die voor de nodige politieke en media- aandacht zorgde. Daarnaast verscheen in augustus 2005 een onderzoeksrapport van Frank Bovenkerk, uitgevoerd in opdracht van Politie & Wetenschap, getiteld Bedreigingen in Nederland (Bovenkerk 2005). Johan Remkes stelt in het interview dat het onderwerp pas echt actueel werd bij de onderhandelingen voor een nieuwe politie- CAO. Ten tijde van de onderhandelingen in 2005 werd hem 16

17 uit allerlei gesprekken duidelijk dat de politie, meer nog dan naar een hogere beloning, op zoek was naar erkenning en respect. Er waren recent diverse grotere incidenten geweest die dit respect ondermijnden en men maakte zich zorgen om de bejegening van de politie. Dit resulteerde uiteindelijk in de 'blauwe belegering', een twaalf dagen durende permanente 'blokkade' van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties door politiemensen, waarna Johan Remkes in reactie op deze gebeurtenissen aandrong op prioritering van het onderwerp. Sjaak Krombeen, programmamanager VPT, haalt in het interview dezelfde gebeurtenissen aan. Een geïnterviewde vakbondsman herinnert zich bovendien hoe de bonden Remkes toen onder druk hebben gezet en de media- aandacht strategisch gebruikten: Voor die tijd speelde het probleem natuurlijk ook, maar er was geen mediapodium voor. Dat krachtige instrument werd ons toen geboden. Toen dat er eenmaal kwam, werd de politiek actief. De betreffende vakbondsman bracht het leed bewust sterk in beeld door een zestal gewond geraakte politieagenten met posttraumatische stress- stoornis als middelpunt van de aandacht op het toneel te zetten: Zo hebben we Remkes laten voelen wat het betekent je onmachtig te voelen, en dat heeft effect gehad. Het resultaat van dit alles was het Actieplan tegen geweld dat op 3 november 2005 aan de Tweede Kamer werd aangeboden (Kamerstukken II 2005/ , nr. 65). In dit actieplan werden twintig projecten uitgezet, waarvan het negende project zich richtte op geweld op het werk in de (semi- ) publieke ruimte. De focus van dit laatste project lag op een benadering vanuit arbeidsomstandigheden. Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet diende de werkgever een beleid te voeren ter preventie van agressie en geweld tegen werknemers. Van werkgevers uit risicosectoren werd minimaal verwacht dat zij een risico- inventarisatie en risico- evaluatie opstelden, en op basis daarvan een plan van aanpak waarin ook de opvang van slachtoffers werd geregeld. Tevens werden werkgevers verplicht om hun werknemers voorlichting te geven over het gevoerde beleid. De Arbeidsinspectie zag toe op de naleving. Het accent kwam te liggen op het verspreiden en implementeren van best practices op de werkvloer. Omslag richting harder beleid De diverse acties in de sector mondden daarna uit in het actieprogramma Aanpak agressie en geweld tegen werknemers met publieke taken, de voorloper van het programma Veilige publieke taak (VPT). Het eerst actieprogramma werd als volgt aangekondigd: Nu, vijf jaar later [na het rapport Driessen uit 2001], bestaat de indruk dat agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak, ondanks alle initiatieven, niet is afgenomen en de ernst van de agressie en het geweld juist toeneemt. Recente publicaties en uitspraken en natuurlijk de berichten in de media die wij allen kennen, ondersteunen deze indrukken. Het bovenstaande beeld en de constatering dat werkgevers(organisaties), werknemers(organisaties) en overheid nu meer dan ooit overtuigd zijn van de noodzaak om te komen tot een gezamenlijke aanpak van agressie en geweld, leiden uiteindelijk tot dit actieprogramma. (Kamerstukken II 2006/07, , nr. 100) 17

18 Opvallend is dat het actieprogramma vooral op basis van indrukken bestaansrecht verwierf, en dat een feitelijke wetenschappelijke onderbouwing ontbrak. Er was ook geen enkele wetenschappelijke basis voor de te verwachten effectiviteit van de voorgenomen beleidsmaatregelen. De onderzoeken focusten zich tot dat moment alleen op de (aantallen) slachtoffers en niet op de daders of de oorzaken van geweld. Het beleid dat daarop werd gestoeld was mede daardoor sociologisch gezien slecht onderbouwd (review Trommel 2012). De twijfelachtige onderbouwing van het beleid leidde dan ook tot vragen bij Kamerleden in het algemeen overleg dat op 1 februari 2007 werd gehouden. Zo merkte het Kamerlid Griffith van de VVD op dat het aan gegevens ontbrak over de aard en de omvang van agressie en geweld tegen werknemers met publieke taken. Het verbaast haar dat in het actieprogramma staat dat de aard en de omvang van het probleem nog steeds niet bekend zijn. Wat is er gebeurd na het debat in 2001 dat over dit onderwerp is gevoerd? Welke maatregelen zijn sinds 2001 genomen om agressie en geweld in te perken? (Kamerstukken II 2006/07, , nr. 110). In dat debat wordt echter wel de kiem gelegd voor een strengere, strafrechtelijke aanpak. Zo pleit Kamerlid Brinkman (PVV) daar voor een harder optredende overheid. Hij spreekt van een zichzelf indekkende overheid die bij elke uit de hand gelopen confrontatie kan zeggen dat de diender op straat zijn beïnvloedingsmogelijkheden niet goed heeft benut. Een softe benadering van de politie kan een tegengesteld effect hebben: nog meer agressief gedrag. Alcohol en drugs zijn naar zijn oordeel niet de belangrijkste oorzaken van toenemende agressie: het grootste probleem is de algehele acceptatie van fysiek en verbaal geweld tegen politiemensen door de Staat: Zelfs de rechterlijke macht laat het afweten door schelden niet te veroordelen. De maximumstraf voor het plegen van geweld tegen een ambtenaar in functie is te laag. Die zou minimaal met een derde moeten worden verhoogd. Brinkman pleit daarnaast voor invoering van minimum gevangenisstraffen voor een eerste geweldpleging tegen werknemers met publieke taken. Seponeren zou in het geval van verbaal en/of fysiek geweld niet mogelijk moeten zijn. Agressie en geweld tegen werknemers met publieke taken vergt een projectmatige aanpak (Kamerstukken II 2006/07, , nr. 110). In hetzelfde debat zegt Kamerlid Kees Van der Staaij (SGP) dat agressie en geweld de taak- en de gezagsuitoefening door de overheid als Leviathan aantasten; het staatsgezag komt onder druk te staan. Het is volgens hem belangrijk om daartegen extra streng op te treden (Kamerstukken II 2006/07, , nr. 110). 4.2 Veilige publieke taak De veilige publieke taak krijgt prioriteit in het kabinetsbeleid van Balkenende IV. In het beleidsprogramma Samen leven, samen werken van juni 2007 wordt serieus aandacht geschonken aan het aanpakken van agressie tegen werknemers met een publieke taak: Met het programma Een veilige publieke taak wil het kabinet de voorwaarden scheppen waaronder werknemers en werkgevers van organisaties met publieke taken deze op een veilige wijze kunnen uitvoeren. Medio 2007 is een plan van aanpak voor de komende jaren gereed. 18

19 Er wordt vermeld dat uit onderzoeken blijkt dat 54% van de overheidsmedewerkers in de afgelopen 12 maanden te maken heeft gehad met vooral (verbale) agressie van burgers met wie ze van doen hebben. De resultaten van die onderzoeken zijn in oktober 2006 aangeboden aan de Tweede Kamer. Op 18 oktober 2007 wordt het Programma Veilige publieke taak (VPT) aan de Tweede Kamer aangeboden voor de periode In de inleiding van het programma wordt opgemerkt dat naast het leed en letsel dat agressie en geweld werknemers berokkenen, beide een bedreiging vormen voor de integere uitvoering van publieke taken en leiden tot aantasting van het functioneren van het openbare bestuur, de rechtsstaat en het gezag (Kamerstukken II 2006/ , nr. 117, Bijlage). Naast het leed van de slachtoffers wordt hier ook het gezag van de Staat als argument aangevoerd. De resultaten uit de onderzoeken geven volgens het kabinet aan dat een decentrale aanpak gebaat is bij een bovensectorale regie, die de eigen verantwoordelijkheid van ketenpartners en werkgevers met een publieke taak kan ondersteunen. Daarom vervult het Ministerie van BZK alleen een regierol; een faciliterende en coördinerende rol naar werkgevers en werknemers met een publieke taak, met uitzondering van sectoren en organisaties waarvoor zij een specifieke verantwoordelijkheid draagt, namelijk voor onder andere politie en brandweer (Kamerstukken II 2006/ , nr. 117, Bijlage). Uitgangspunt van het programma is dat de publieke taak onder alle omstandigheden integer moet kunnen worden uitgevoerd. Krombeen, programmamanager VPT, geeft in het interview aan dat daarbij drie lijnen worden onderscheiden: 1. de relatie tussen burger en overheid; 2. de arbeidsomstandigheden van werknemers met een publieke taak; 3. het stellen en handhaven van normen, strafrecht en strafvordering. De relatie tussen burger en overheid Over de relatie tussen burger en overheid merkt Krombeen op dat inmiddels kan worden vastgesteld dat de relatie tussen burger en overheid (in brede zin) binnen het programma VPT minder gewicht heeft gekregen. De verzwaarde inzet van het strafrecht is dienstbaar aan het goede werkgeverschap waar het programma zich primair op richt. Het programma VPT houdt zich niet bezig met een integrale aanpak van het vraagstuk. Onderwerpen als horeca- en evenementenbeleid, alcohol, drugs en videogames zijn belegd bij de afdeling bestuur en veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport richt zich op de gezondheidsaspecten van alcohol en onderwijs. De arbeidsomstandigheden van werknemers met een publieke taak Bij de arbeidsomstandigheden van werknemers met een publieke taak gaat het om het inzetten op weerbare werknemers. Daarbij zijn er drie focusgebieden: (a) voorkomen, (b) beperken en (c) afhandelen. Van werkgevers wordt verwacht dat zij zorgen voor goede arbeidsomstandigheden en organisatorische maatregelen die maken dat een werknemer zijn publieke taak veilig kan uitvoeren. Daarin slaagt een werkgever alleen, wanneer er een duidelijke en eenduidige norm wordt gesteld: handen af van de medewerkers; schreeuwen en beledigen wordt niet getolereerd. Die norm markeert vanaf welk punt de medewerkers worden gesteund. Bij overschrijding van de norm wordt aangifte gedaan, wordt de schade verhaald op de dader en worden zo nodig aanvullende maatregelen genomen (bijv. een toegangsverbod). 19

20 Het stellen en handhaven van normen, strafrecht en strafvordering Bij het stellen en handhaven van normen, strafrecht en strafvordering gaat het erom de strafrechtsketen te verbeteren. Daarbij zijn er ook drie focusgebieden: (a) heldere normen, (b) pakkans vergroten en (c) sanctiebeleid aanpassen. De bereidheid van werkgevers en werknemers om de maatregelen te treffen staat of valt volgens Krombeen met een dadergerichte aanpak. Ook voor de dader moet de norm helder en eenduidig zijn. Een aangifte (normoverschrijding) moet worden gevolgd door strafrechtelijk onderzoek en vervolging. Een gemaximaliseerde pakkans en een duidelijk sanctiebeleid steunen de door geweld en agressie getroffen werknemer en hebben een afschrikwekkend effect op potentiële daders. Krombeen: Met deze aanpak is gebroken met de ingesleten gewoonte om agressie en tot op zekere hoogte ook geweld te beschouwen als een onderdeel van het werk. Lange tijd werd vrijwel nooit aangifte gedaan, kregen aangiftes geen serieuze opvolging en werden normoverschrijdingen nauwelijks gesanctioneerd. Dit klimaat heeft er aan bijgedragen dat het probleem niet werd onderkend en groter kon worden. Verschuiving van preventie naar repressie Onder het kabinet Rutte is de aandacht van de overheid bij het tegengaan van agressie en geweld tegen medewerkers met een publieke taak vooral komen te liggen op de derde lijn, de strafrechtsketen. Staatssecretaris Teeven merkt hierover op dat het programma Veilige publieke taak bij de start in 2006 vooral een preventieve insteek had. Maar vanaf 2008 is er een doorstart gekomen die vooral gericht is geweest op repressie. Sinds de formatie is het Ministerie van Veiligheid en Justitie zowel verantwoordelijk voor de aansturing van de politie (voorheen Binnenlandse Zaken) als van het OM. Deze organisatieverandering maakt dat er op het terrein van de bestrijding van korte lontjescriminaliteit beter samenhangend en krachtiger beleid kan worden gevoerd, aldus Teeven. Dat de aandacht voor preventie is verslapt en verlegd is naar repressie, blijkt ook uit het antwoord op de vraag naar preventieve maatregelen. Teeven geeft aan dat hierbij gedacht moet worden aan de inrichting van de openbare ruimte. Hij doelt daarbij op zaken als verlichting, camera s en de rol die gemeenten en woningbouwcorporaties hierbij kunnen spelen. Opvallend is dat hij hier in één adem aan toevoegt dat de zogenaamde Van Montfrans- gelden, bedoeld om overlast en verloedering met behulp van beleidsprogramma s te bestrijden, door het ministerie van Veiligheid en Justitie zijn wegbezuinigd. Overigens heeft Teeven bij de aanpak van geweld tegen gezagsdragers hoge verwachtingen van de vorming van de nationale politie. Om dit type problemen op te lossen, vindt hij, is bij uitstek een organisatie nodig die rechtstreeks kan worden aangestuurd. Volgens Teeven kan de komst van de nationale politie hieraan een forse bijdrage leveren. Het gaat straks allemaal stukken sneller: Straks hoeven we niet meer door al die leemlagen voordat ze ook in Kaatsheuvel weten wat de bedoeling is. Dat is het idee om deze problemen aan te pakken. Aanpak en beleidsaccumulatie Na afkondiging van het beleidsprogramma Veilige publieke taak is het aantal beleidsmaatregelen zeer omvangrijk geworden, zoals al door Trommel en Van Eeten was voorspeld: Zodra de verantwoordelijke bestuurder toezegt iets te doen, verschuift het debat naar de vraag of hij wel 20

21 genoeg doet. Aanwijzingen die erop duiden dat het geweld niet afneemt, leiden ook niet tot herbezinning van het beleid. Integendeel. Politici reageren door meer interventies van het type ferm optreden te initiëren. Illustratief is het spoeddebat over geweld tegen hulpverleners van 1 maart 2011 dat door Helder (PVV) wordt geopend met de zinnen: Nu de definitieve cijfers bekend zijn, blijkt dat het geweld tegen hulpverleners tijdens de laatste jaarwisseling weer is toegenomen. Dit ondanks het terecht toegepaste lik- op- stukbeleid. Er is supersnelrecht toegepast. Ook heeft het Openbaar Ministerie de aangekondigde hogere straffen gevorderd. [ ] Van het lik- op- stukbeleid is blijkbaar onvoldoende preventieve werking uitgegaan, want het aantal aanhoudingen voor geweld tegen hulpverleners is met maar liefst 62% gestegen. Zij vervolgt dan met: Aangezien ieder geval van geweld tegen hulpverleners er een te veel is, vraag ik aan de staatssecretaris om het lik- op- stukbeleid niet alleen tijdens de jaarwisselingen, maar het hele jaar door toe te passen. [ ] Ten tweede verzoek ik de staatssecretaris om erop toe te zien dat het Openbaar Ministerie in het tweede kwartaal van dit jaar de richtlijn aanpast en nog hogere straffen in dit soort zaken eist dan de huidige 200% indien blijkt dat het aantal geweldsincidenten tegen hulpverleners niet daalt. Tevens vraag ik de staatssecretaris om in artikel 67a van het Wetboek van Strafvordering een extra grond op te nemen voor voorlopige hechtenis, namelijk de grond dat iemand op een snelrechtzitting dient te verschijnen. Er worden meer instrumenten ingezet, maar het gevoel van onmacht blijft. Kamerlid Hennis- Plasschaert (VVD) merkt op 22 november 2011 ter ondersteuning van haar motie om dienstverlening voor agressors te staken het volgende op: We hebben veel geld geïnvesteerd om ongewenst gedrag te bestrijden. We hebben veel geld geïnvesteerd om de samenleving hufterproof te maken. Dit zijn mijn woorden, vermeld ik gelijk hierbij. De realiteit is dat heel veel hufters nog steeds met een en ander wegkomen. Waar ligt de grens? Hoeveel miljoenen gaan we nog uittrekken? Of gaan we ervoor zorgen dat die hufter er niet langer mee wegkomt? [ ] Een vermindering met vijftien procentpunt van het aantal werknemers dat slachtoffer is geworden van agressie en geweld, is niet gehaald. De praktijk is weerbarstig. Het is natuurlijk goed dat het kabinet de aanpak voortzet, verscherpt en intensiveert. In hetzelfde debat wijst Kamerlid Ahmed Marcouch (PvdA) op het gevaar dat het geweld tegen medewerkers met een publieke taak de rechtsstaat en het gezag aantast. Daarnaast stelt hij dat het geweld ertoe leidt dat heel veel mensen die zich voor de samenleving inzetten, getraumatiseerd zijn en diep geraakt worden door het geweld en de intimidaties waarmee zij te maken krijgen. Gevoed door de hierboven beschreven onmacht bij bestuurders en politici zijn er veel maatregelen in werking getreden of aangekondigd. Een politicus kan zich daar dan vrijwel niet aan onttrekken. 21

22 Nergens is de tolerantie voor onmacht zo gering als op het gebied van veiligheid en het gezag van de Staat (Van Eeten 2010). De vraag is natuurlijk waar dit eindigt. Temeer omdat de maatregelen die worden gevraagd, door het hele politieke spectrum gedragen worden. Treffend is in dit opzicht het debat tussen de Kamerleden Helder (PVV) en Van Raak (SP) waarin Van Raak op het idee van Helder om een weekend- arrangement toe te passen zodat een geweldpleger maandagochtend niet op tijd op zijn werk kan verschijnen antwoordt met: Ik vind dat goed, heel erg goed! De dominante perceptie bij deze debatten is dat het type geweld steeds onbezonnen, irrationeel geweld is, gepleegd door hufters en korte lontjes, waarvan handhavers en hulpverleners slachtoffer worden. Bij een dergelijke perceptie van het geweld lijkt een repressieve aanpak vanzelfsprekend. De volgende maatregelen vloeien dan ook logisch voort uit het debat, zoals dat hierboven is geschetst. - Snelrecht: om de effectiviteit van het repressief optreden te verhogen wordt de tijd tussen het delict en de berechting in elkaar gedrukt. Het kan niet meer zo zijn dat mensen pas 9 maanden nadat ze bij geweldsdelicten betrokken zijn geweest op zitting moeten komen. Mensen moeten worden vastgehouden en er moet snelrecht worden toegepast. - Strafmaat: kort na de introductie van het programma VPT werd de strafmaat voor geweld of agressie tegen medewerkers met een publieke taak verdubbeld. Op initiatief van de Minister van Veiligheid en Justitie werd in 2011 de strafmaat verdriedubbeld, in verhouding tot vergelijkbare feiten waarbij een burger slachtoffer is. - Ruimte voor eigenrichting: Wil je dat mensen bereid zijn om een ander te helpen of moeten ze alles aan de autoriteiten overlaten? In ieder geval kan de overheid het niet meer alleen af. Volgens Staatssecretaris Fred Teeven zijn er voortaan ook eigen inspanningen van burgers nodig en past het niet om iemand die, bijvoorbeeld, hardhandig een winkeldief aanpakt eerst drie dagen vast te zetten om de zaak vervolgens een half jaar later te seponeren: Ik wil geen voorarrest voor welwillende burgers (Vgl. de OM- aanwijzing handelwijze bij beroep op noodweer, Staatscourant 2010, nr ). - Minimumstraffen: om ook het eind van die keten, de rechter, te beïnvloeden, vindt Staatsecretaris Teeven het een goede zaak dat hun beslissingsvrijheid ingeperkt wordt. En wel door de Wet beperking taakstraffen en het aanhangige wetsvoorstel minimumstraffen. Hij kent de kritiek op de beperking van de vrije ruimte van de rechter, maar hij vindt dat de belangen van slachtoffers en rechtshandhaving zwaarder wegen (Wetsvoorstel minimumstraffen en andere maatregelen, Kamerstukken II ). - Minder strafmodaliteiten: op grond van een wijziging van het Wetboek van Strafrecht zijn de mogelijkheden beperkt om een taakstraf op te leggen voor ernstige geweldsmisdrijven en bij recidive. - Staken van de publieke dienstverlening: op 28 april 2011 is door de Tweede Kamer de motie van de leden Marcouch (PvdA) en Hennis- Plasschaert (VVD) aangenomen, waarin de regering wordt opgeroepen te werken aan een juridisch kader waarmee de handelingen van publieke diensten kunnen worden gestaakt in reactie op intimiderend en agressief gedrag van een burger. Ook volgens het kabinet is het staken van de dienstverlening één van de vele maatregelen [ ] die de werkgever in het kader van lik- op- stukbeleid heeft om te ageren tegen agressie en geweld. De kern van dit beleid is dat de dader persoonlijk verantwoordelijk wordt gesteld en wordt beboet voor zijn gedrag. Uit wet en jurisprudentie blijkt dat deze maatregel 22