Participatie van kinderen: wat kunnen wij betekenen? Inleiding Mariëlle R. Bruning (universiteit Leiden) bij opening Kinderrechtenhuis op 28 mei 2010.

Transcriptie

1 Participatie van kinderen: wat kunnen wij betekenen? Inleiding Mariëlle R. Bruning (universiteit Leiden) bij opening Kinderrechtenhuis op 28 mei Intro Vandaag vieren wij de oprichting en opening van het Kinderrechtenhuis Nederland in dit prachtige Weeshuis van Leiden. Als hoogleraar jeugdrecht in Leiden ik bekleed momenteel de enige leerstoel Jeugdrecht in Nederland is dit een bijzonder feestelijke dag, die energie en inspiratie biedt om met elkaar te blijven vechten voor een betere realisering van kinderrechten in Nederland en daarbuiten. Het vechten voor kinderrechten en een Kinderrechtenhuis kan niet zonder participatie van kinderen. Ik zie ons allen als pleitbezorgers van kinderrechten, maar het gaat natuurlijk vooral om kinderen en jongeren zelf, die hier vandaag gelukkig ook aanwezig zijn. Graag wil ik met jullie daarom stilstaan bij één van de vier algemene uitgangspunten van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), namelijk het recht op participatie van kinderen, zoals dat in artikel 12 IVRK is vastgelegd. Ik zal me hierbij richten op het recht op participatie in de zin van: het recht om gehoord te worden, zoals dit uit art. 12 IVRK voortvloeit. Je zou dit kunnen omschrijven als het recht op meedenken. Om als kind te kunnen meedenken, is een eerste vereiste dat je in de maatschappij ook mee kunt doen. Het recht op sociale participatie zal vanmiddag niet centraal staan, maar vraagt evenzeer om aandacht. Recent onderzoek van het SCP, Kunnen alle kinderen meedoen? (2010), toont aan dat maar liefst kinderen, oftewel 3% van alle kinderen, niet sociaal participeren in onze samenleving vanwege financiële redenen. Dit betekent dat zij niet op een sport of hobby zitten, geen uitstapjes maken of op vakantie gaan, geen speelafspraken hebben of hun verjaardag vieren. Het rapport geeft aan dat 3% van de kinderen in Nederland tamelijk tot zeer sociaal uitgesloten is, en dat maar liefst 11% van alle kinderen enigszins uitgesloten is. Dat zijn er wat mij betreft veel te veel. Ook op andere fronten blijkt dat niet alle kinderen in Nederland meedoen: onderzoek naar thuiszitters die niet naar school gaan wijst uit dat er in de leeftijd van 5 tot 18 jaar minstens 2500 kinderen zijn die niet zijn ingeschreven op een school, terwijl zij dit wel zouden willen. Een zorgelijke uitkomst, want elk kind heeft recht op onderwijs. Uit ander onderzoek is gebleken dat er in Nederland veel zwerfjongeren zijn die nergens aan kunnen kloppen en niet de benodigde hulp krijgen. Denk verder aan al die minderjarigen die vanuit een ander land naar Nederland komen en het hier op zijn zachtst gezegd niet makkelijk hebben, waardoor participatie in de zin van meedoen onmogelijk is. Een voorbeeld is de recente discussie over de noodopvang door gemeenten die onlangs is afgeschaft terwijl rechters met mensenrechtenverdragen in de hand wijzen op de onrechtmatigheid van dit beleid vanwege het recht van elk kind op een dak boven zijn hoofd. Defence for Children is de laatste jaren zeer actief om de problemen van deze groep kinderen op de kaart te zitten en te verhelpen. Al deze kinderen kunnen niet meedoen in Nederland, en daarom nog moeilijker meedenken over beslissingen die hen aangaan. Ik zal mij zoals gezegd richten op het recht op participatie in de zin van art. 12 IVRK: het recht om gehoord te worden, dus mee te denken en mee te beslissen. Ik zal de verschillende elementen van het recht op participatie zoals die voortvloeien uit art. 12 IVRK langslopen en daarbij aangeven waar ik kansen en uitdagingen zie om dit recht verder te verwezenlijken. Eerst wil ik echter nog enkele algemene punten over dit recht onder de aandacht brengen. Artikel 12 IVRK 1

2 Hoewel artikel 12 van het Kinderrechtenverdrag niet rept over participatie, is het in de praktijk algemeen gebruik om bij deze bepaling te spreken over het recht op participatie. Het eerste lid van art. 12 IVRK zegt dat de lidstaten het recht verzekeren van het kind dat in staat is zijn of haar mening te vormen, die mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Uit deze bepaling zijn de eerste twee elementen van het recht op participatie te distilleren, te weten (1) het recht van elk kind dat in staat is om zijn mening te vormen, deze te uiten en (2) het recht dat aan die mening passend belang wordt gehecht. In lid 2 van art. 12 IVRK is het derde element van het recht op participatie te vinden: het kind wordt met name in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord in iedere procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling. Elk kind heeft derhalve het recht om in procedures gehoord te worden. Het VN-Comité inzake de Rechten van het Kind, dat toeziet op de naleving van de kinderrechten uit het Kinderrechtenverdrag, heeft vorige zomer over dit recht op participatie een speciaal document uitgebracht waarmee het belang van dit recht wordt onderstreept. Dit document, een zgn. General Comment, is een nadere uitwerking van een onderdeel uit het Kinderrechtenverdrag en kan als interpretatie-instrument worden gebruikt. In General Comment nr. 12, the right of the child to be heard, wordt uitgebreid uitgewerkt wat het recht op participatie zoal inhoudt. Het Comité ziet dit recht als één van de vier fundamentele waarden van het Verdrag. Dat betekent dat het recht op participatie niet alleen als zelfstandig recht moet worden gezien, maar ook in ogenschouw moet worden genomen bij de implementatie van andere kinderrechten uit het Verdrag. Uitgangspunt van het Comité is hierbij dat elk kind in beginsel in staat is tot participatie; ook hele jonge kinderen kunnen op hun eigen manier al participeren, ook al is daar wellicht meer ondersteuning voor nodig. Het Comité geeft verder aan dat lidstaten niet zelf mogen bepalen in hoeverre het recht op participatie van kinderen moet worden gerealiseerd. In het Kinderrechtenverdrag wordt voorgeschreven dat zij dit recht hoog in het vaandel moeten houden: de lidstaten verzekeren dat het recht om gehoord te worden, wordt nageleefd. Dit houdt een uitdrukkelijke verplichting in aan de lidstaten, waaronder Nederland, om het recht op participatie van kinderen in alle opzichten te waarborgen. Het recht om te worden gehoord geldt zowel voor het individuele kind als voor groepen minderjarigen. De mening van kinderen moet volgens het Comité in acht worden genomen bij het ontwikkelen van beleid, de voorbereiding en evaluatie van wet- en regelgeving en in alle beslissingen die een kind betreffen. In dat opzicht valt er voor Nederland volgens mij nog wel wat te leren en te verbeteren. Participatie van kinderen bij beleid en wetgeving is nog lang geen gangbare praktijk. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de wetsevaluatie van de Wet op de jeugdzorg eind 2009, waarbij jongeren niet waren betrokken. Voor Defence for Children was dat aanleiding om zelf te onderzoeken wat jongeren die te maken hebben of hadden van jeugdzorg, daarvan vinden. Dit leverde interessante en duidelijke informatie op: er moet beter geluisterd worden naar jongeren in de jeugdzorg (meer dan 80% wil graag meebeslissen, terwijl maar 50% daadwerkelijk mee mag beslissen) en jongeren moeten beter geïnformeerd worden over wat jeugdzorg voor ze doet, zo geven ze zelf aan. Een duidelijk signaal dus van jongeren in de jeugdzorg die aangeven dat het met hun participatie in de jeugdzorg slecht is gesteld. Ook moet de gezinsvoogd volgens de jongeren intensiever contact kunnen bieden. Hopelijk kunnen deze meningen worden gebruikt bij het nadenken over de toekomst van de jeugdzorg. (1) Uiten van een eigen mening 2

3 Na deze algemene onderdelen van artikel 12 IVRK, wil ik stilstaan bij de drie elementen van het recht op participatie. Het eerste element is het uiten van een eigen mening. Elk kind moet zijn mening vrijelijk kunnen uiten, zo zegt het eerste onderdeel van art. 12 IVRK. Participatie is volgens het Comité een voortdurend proces waarin informatie wordt uitgewisseld. Dit proces vormt de basis voor een dialoog tussen kinderen en volwassenen. Participatie is daarom geen eenmalige actie, maar een intensieve, voortdurende dialoog tussen kinderen en volwassenen over alle zaken die kinderen aangaan. Elk kind moet na voldoende geïnformeerd te zijn een keuze kunnen maken om al dan niet zijn of haar mening te uiten. Participatie begint met informeren; een kind kan pas participeren als hij duidelijk en op kindvriendelijke wijze wordt geïnformeerd over beslissingen of ontwikkelingen waarover hij zijn mening kan vormen. Daarbij is het tevens nodig dat een kind op de hoogte is van zijn eigen rechten. Ook deze informatie is noodzakelijk bij het realiseren van het recht om gehoord te worden. Informeren moet gebeuren door de politiek, de wetgever, de beleidsmakers, maar ook door de directe omgeving van een kind zoals gezin en school. Bij het informeren over kinderrechten is bij uitstek een taak weggelegd voor het Kinderrechtenhuis en kinderrechtenorganisaties in Nederland zoals Defence for Children, Unicef en de Kinder- en Jongerenrechtswinkels. Die informatievoorziening houdt overigens niet op bij het informeren van kinderen over hun rechten. Ook iedereen in de omgeving van het kind, politiek, wetgever en beleidsmakers moeten weten wat kinderrechten betekenen en wat bijvoorbeeld het recht op participatie van het kind inhoudt. Ook voor onderwijs en wetenschap is daarom een belangrijke taak weggelegd, en ik voel me hier ook zelf toe aangesproken. Elke universiteit in Nederland zou toch minstens een vak kinderrechten of jeugdrecht als onderdeel van het curriculum moeten hebben. In Leiden zie ik het als een gezamenlijke uitdaging om vanuit universiteit en Kinderrechtenhuis een voortdurende informatiestroom over kinderrechten te genereren; dit zal een versterking van het recht op participatie van kinderen opleveren. Een kind dat geïnformeerd is, kan vervolgens beslissen wel of niet zijn mening te uiten. Een andere noodzakelijke taak ter realisering van het recht op participatie is dan ook het bieden van ondersteuning aan kinderen die hun mening willen uiten en tevens het uitdragen van de mening van kinderen in situaties waarin zij dit niet (voldoende) zelf kunnen. Kinderrechtenorganisaties in Nederland hebben inmiddels bewezen dat zij deze taak goed kunnen vervullen. Ik denk bijvoorbeeld aan de jongerenrapportages aan het VN-Comité in Genève die vanuit het Kinderrechtencollectief in Nederland zijn georganiseerd, maar ook aan organisaties als de Nederlandse Jeugdraad of de Kinder- en Jongerenrechtswinkels die in dit opzicht een belangrijke rol vervullen. (2) Passend belang hechten aan de mening van het kind Als een minderjarige zijn mening uit, is het belangrijk dat deze ook zorgvuldig wordt meegewogen. Het tweede element uit artikel 12 IVRK schrijft dan ook voor dat aan de mening van het kind passend belang moet worden gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Uit artikel 12 en de toelichting daarop door het Comité valt af te leiden dat de mening van kinderen moet worden meegenomen in alle beslissingen die hen aangaan. Bij álle beslissingen over een kind waarbij de mening van kinderen de kwaliteit van de beslissing kan verbeteren, moet hun mening worden meegewogen. Dat geldt zowel voor individuele kinderen, bijvoorbeeld bij beslissingen over een uithuisplaatsing, als voor groepen kinderen, bijvoorbeeld een groep die in een bepaalde wijk woont. Bij het ontwikkelen van wetgeving en beleid en bij de evaluatie hiervan moet zoals gezegd de mening van kinderen worden meegenomen. De mate waarin de mening van het kind moet meewegen in een beslissing over het kind, is afhankelijk van de leeftijd en rijpheid van het kind. 3

4 Dit brengt ons bij een lastig punt, want hoe kan zorgvuldig worden bepaald in welke mate de mening van een kind moet meewegen, en of de mening van een kind al dan niet doorslaggevend moet zijn? Het IVRK en het General Comment bieden ons hiervoor geen duidelijk instrument. Hoe kunnen wij er voor zorgen dat dit onderdeel van het recht op participatie toch voldoende wordt nageleefd? Illustrerend voor het dilemma hoeveel gewicht er aan de mening van het kind moet worden toegekend, zijn twee uitspraken van het Hof Amsterdam en het Hof Arnhem in het afgelopen jaar over de vraag of de wens van de minderjarige tot wijziging van zijn geslachtsnaam na echtscheiding van zijn ouders moet worden gehonoreerd. Het ging om minderjarigen van 13 en 15 jaar die na scheiding van de ouders bij hun moeder woonden en in het dagelijks verkeer de achternaam van hun moeder gebruikten. In beide zaken waren de conflicten tussen de ouders na scheiding hoog opgelopen. De moeders verzochten de rechter om vervangende toestemming nu de vaders geen wijziging van de achternaam van hun kind wensten en daarvoor geen toestemming gaven. Beide minderjarigen verklaarden aan de rechter dat zij heel graag hun achternaam wilden wijzigen. De beide gerechtshoven oordeelden dat de mening van deze kinderen niet doorslaggevend moest zijn. Gelet op de grote emotionele lading die een wijziging van de achternaam met zich meebrengt, konden de kinderen volgens de beide Hoven de gevolgen van een dergelijke wijziging nog onvoldoende overzien. Verder oordeelden de rechters dat het op deze manier uitbannen van de vader uit het leven van het kind niet in het belang van dat kind is, omdat het op die manier een deel van zijn identiteit ontkent en verliest. Je zou kunnen zeggen dat deze beslissingen teleurstellend zijn en onvoldoende recht doen aan de mening van het kind. Zou een kind van 13 of 15 die met een scheiding van ouders te maken kreeg, soms niet goed weten wat hij wil? De keerzijde is dat juist na een scheiding kinderen vaak knel komen te zitten tussen beide ouders en de dupe worden van hun hoogopgelopen conflicten. Het is dan erg lastig om te doorgronden of de wens tot achternaamwijziging afkomstig is van het kind zelf, of een wens is van bijvoorbeeld de verzorgende moeder die door het kind wordt overgenomen. In bovengenoemde zaken had de Raad voor de Kinderbescherming geoordeeld dat de wens tot achternaamwijziging vooral bij de moeders vandaan kwam. Ook de Hoge Raad oordeelde in 2008 in een zaak waarbij de vraag voor lag of een moeder na een echtscheiding met haar kind mocht verhuizen naar het buitenland, terwijl de vader die in Nederland woonde dit vanwege het contact met zijn kind niet wilde, dat andere belangen dan die van het kind zwaarder kunnen wegen. Het belang van het kind moet volgens de Hoge Raad een overweging van de eerste orde zijn bij een afweging van belangen, maar andere belangen kunnen zwaarder wegen. In deze zaak woog het belang van de moeder om met haar nieuwe Zwitserse partner hun jonge baby samen op te voeden zwaarder en werd de verhuizing naar Zwitserland toegestaan, wat directe gevolgen had voor de omgang en contacten tussen het kind en de in Nederland achterblijvende vader. Nogmaals, er is geen concreet handvat te bieden dat bepaalt wanneer de mening van het kind het zwaarst moet wegen en derhalve doorslaggevend moet zijn. Elk concreet geval waarin de mening van het kind moet worden gewogen, zal verschillen en een weging van belangen zal telkens anders uitpakken. Van groot belang is daarom dat deze belangenafweging telkens duidelijk en concreet wordt geformuleerd, zodat inzichtelijk is welk belang is gehecht aan de mening van het kind. Het wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen, dat momenteel in de Tweede Kamer aanhangig is, biedt een mooi voorbeeld. Daarin is een bepaling opgenomen die voorschrijft dat elk verzoek tot een kinderbeschermingsmaatregel moet vermelden of en zo ja, op welke wijze de inhoud dan wel de strekking van het 4

5 verzoekschrift is besproken met de minderjarige en welke reactie de minderjarige hierop heeft gegeven. Deze bepaling schrijft voor dat minderjarigen moeten worden geïnformeerd en hun mening kunnen geven en dat deze mening vervolgens in het verzoekschrift aan de rechter moet worden opgenomen, en dit sluit goed aan bij artikel 12 IVRK. De rechter zal vervolgens bij een beslissing concreet moeten ingaan op de waarde die hij aan deze mening heeft gehecht bij het nemen van een beslissing. Een expliciete motiveringsplicht dus. Vanuit de politiek zou dit onderdeel van het recht op participatie vorm kunnen krijgen door in elk wetsvoorstel en bij elk debat over een kwestie die het kind betreft te zorgen voor een passage waarin de mening van minderjarigen wordt gewogen. Zo zou elk wetsvoorstel die raakt aan belangen van het kind, een apart onderdeel kunnen bevatten waarin wordt ingegaan op de mening van minderjarigen hierover, waarbij ook zou moeten worden ingezoomd op kinderrechten uit het IVRK die relevant zijn voor het wetsvoorstel; een kinderrechtenparagraaf. Parlementariërs zouden derhalve creatief op zoek moeten gaan naar de mening van minderjarigen over kwesties die hen aangaan. Daarbij kan natuurlijk dankbaar gebruik worden gemaakt van kinderrechtenorganisaties. (3) Recht om in procedures gehoord te worden Het derde element uit artikel 12 IVRK is het recht om gehoord te worden in gerechtelijke procedures over het kind, bijvoorbeeld in jeugdbeschermingszaken. Als een kind beslist dat het gehoord wil worden in een procedure, moet het ook beslissen of dat met of zonder vertegenwoordiger ofwel belangenbehartiger gebeurt. Het Comité geeft aan dat het kind waar mogelijk de gelegenheid moet krijgen om rechtstreeks gehoord te worden. Als een kind wordt ondersteund door een vertegenwoordiger, dan moet deze zich ervan bewust zijn dat hij of zij louter de belangen van het kind vertegenwoordigt en niet die van anderen zoals de ouders, instellingen of de maatschappij. Het recht om in procedures gehoord te worden, kan gezien worden als een hoorrecht. Zo worden in Nederland in familiezaken minderjarigen vanaf twaalf jaar opgeroepen om gehoord te worden in een procedure. Minderjarigen jonger dan twaalf jaar kunnen worden gehoord als zij dit wensen en de rechter dit nodig vindt. Rechters zullen wat mij betreft voorzichtig om moeten gaan met deze bevoegdheid om het horen van twaalf-minners af te wijzen en zullen kinderen jonger dan twaalf die dat wensen, in beginsel moeten horen. Behalve het hoorrecht in procedures die het kind aangaan, zou uit art. 12 IVRK wellicht het recht van een kind op een eigen rechtsingang kunnen worden afgeleid. Ik formuleer dit voorzichtig, omdat het IVRK en het Comité hier eigenlijk niet duidelijk over zijn en er in de maatschappij veel weerstand is tegen een eigen rechtsingang voor minderjarigen, waarmee kinderen zelf een procedure kunnen starten. Nederland kiest sinds jaar en dag voor een informele rechtsingang: op verzoek van een kind kan een rechter een procedure in sommige gevallen toestaan, bijvoorbeeld over omgang of gezag, maar de rechter beslist daarover en niet de minderjarige zelf. Wel kan de minderjarige in procedures worden bijgestaan door een bijzondere curator. Ook de Raad van Europa is momenteel bezig met het ontwikkelen van een richtlijn over kindvriendelijke procedures (Child Friendly Justice) onder leiding van de voormalige Kinderombudsman van Vlaanderen, waarin wellicht een eigen rechtsingang voor minderjarigen zal worden opgenomen. Binnen Europa bestaat hier echter nog veel weerstand tegen. Er valt nog veel te zeggen over het recht van het kind om gehoord te worden in procedures en om zelf procedures te starten. Als jurist zie ik hier een belangrijke kinderrechtenuitdaging liggen en zou ik hier graag (nieuw) wetenschappelijk onderzoek naar starten. Daarbij zou inbreng vanuit andere disciplines, zoals die van de (neuro)psychologie van mijn Leidse collega Eveline Crone, van belangrijke waarde kunnen zijn. Want in hoeverre zijn jongeren 5

6 bijvoorbeeld al daadwerkelijk in staat om een eigen mening te vormen? Ik hoop dit in de komende jaren samen met het Kinderrechtenhuis vorm te kunnen geven. Klagen bij schending van het recht om gehoord te worden Een laatste element van het recht op participatie van kinderen is het recht om te klagen als dit recht wordt geschonden of niet serieus wordt genomen. Het VN-Comité zegt hierover dat kinderen de mogelijkheid moeten hebben om hun klachten neer te leggen bij een ombudspersoon die in elke jeugdinstelling aanwezig moet zijn, en tevens de mogelijkheid moeten hebben om een klachtenprocedure of een hoger beroep procedure te starten. Op dit punt staan er mooie dingen te gebeuren in Nederland: inmiddels heeft zoals jullie allen ongetwijfeld weten de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel waarmee een Kinderombudsman in Nederland wordt geïntroduceerd. Een Kinderombudsman kan voor elk van de door mij besproken drie elementen van het recht op participatie van kinderen van grote betekenis zijn. De Kinderombudsman kan een voorlichtingstaak vervullen en moet luisteren naar kinderen en hun mening uitdragen en breed onder de aandacht brengen. Ook zal de Kinderombudsman adviseren over wetgeving en daarbij ingaan op kinderrechten en de mening van kinderen, zodat de politiek actief zal moeten worden als het om kinderrechten en participatie van kinderen gaat. Kinderen kunnen straks klachten indienen bij de Kinderombudsman, die vervolgens kunnen leiden tot extra aandacht voor schendingen van kinderrechten. De Kinderombudsman is bij uitstek degene die voor een verbetering van de verwezenlijking van het recht op participatie van kinderen kan zorgen. Kinderrechtenhuis en universiteit Leiden zullen de Kinderombudsman kunnen voeden met kennis en informatie over kinderrechten. Deze kennis en informatie wordt verstevigd en voortdurend vernieuwd via signalen uit de praktijk die tot lobby en actie leiden, en via wetenschappelijk onderzoek waaruit nieuwe kennis en aanknopingspunten voor pleitbezorging uit voort zal vloeien. Zelf ben ik momenteel druk bezig met het ontwikkelen van een masteropleiding kinderrechten aan de universiteit Leiden, waarmee verdere kennisuitbouw mogelijk zal worden. Ik zie voor me dat studenten van de master kinderrechten straks samen met het Kinderrechtenhuis en de Kinderombudsman zullen optrekken en onderzoek zullen starten dat uiteindelijk ten goede zal komen aan kinderen door een verbetering van kinderrechten in Nederland en daarbuiten. Kinderrechtenhuis Nederland, universiteit Leiden en Kinderombudsman kunnen zo samen participeren om kinderrechten nóg hoger op de politieke agenda te zetten en minderjarigen te ondersteunen bij het realiseren van hun recht op participatie. Politici zullen vervolgens moeten participeren als warm pleitbezorgers voor kinderrechten en zullen kinderen serieuzer moeten horen. Dan hebben wij in deze verkiezingstrijd geen nieuwe Partij voor de Kinderen nodig. Wel zal een minister voor Jeugd en Gezin een minimaal vereiste zijn voor voldoende aandacht voor kinderrechten in de politiek. Onze eerste minister voor Jeugd en Gezin heeft bewezen dat kinderrechten een veel belangrijker rol kunnen spelen in de politiek. Wat mij betreft kunnen we niet meer zonder. We gaan samen een mooie toekomst voor kinderrechten tegemoet. Ik wens het Kinderrechtenhuis daarbij vandaag een lang, vruchtbaar en inspirerend leven toe. 6