Assetmanagement bij woningcorporaties:

Transcriptie

1 Assetmanagement bij woningcorporaties: meer dan een hype?! Master of Science in Real Estate Amsterdam School of Real Estate Master Thesis Ruud Segers Ouderkerk aan de Amstel, april 2015 Begeleider ASRE: Prof. Dr. J. Conijn

2 Voorwoord Prettig moment, het voorwoord schrijven op de eerste mooie lentedag van Het werk zit erop! Het afgelopen jaar heb ik deze master thesis met veel plezier geschreven. De inspiratie hiervoor vloeide voort uit mijn werk bij woningcorporatie Stadgenoot. In algemeenheid zit de corporatiesector in zwaar weer, tegelijkertijd zijn er vele mogelijkheden om zowel op maatschappelijk als op financieel vlak beter te presteren. Naar mijn mening kan assetmanagement hier een essentiële rol in vervullen. In deze thesis onderzoek ik in hoeverre de randvoorwaarden voor goed assetmanagement door corporaties worden ingevuld. Een aantal personen hebben het mogelijk gemaakt dat ik het afgelopen jaar met plezier aan dit onderzoek heb kunnen werken. Op de eerste plaats mijn begeleider Johan Conijn. Zijn begeleiding heb ik als bijzonder motiverend ervaren. Al tijdens zijn colleges werd ik gegrepen door zijn kennis en kunde en de inspirerende wijze waarop hij dit kan overbrengen. Tijdens de gesprekken over mijn scriptie heb ik dit nog eens persoonlijk ervaren. Dank hiervoor. Ook dank voor de 28 corporaties die de uitgebreide enquête hebben ingevuld. Dankzij de grote respons hebben de uitkomsten van mijn onderzoek meer waarde gekregen. Tot slot gaat mijn dank ook uit naar mijn ruimhartige werkgever Stadgenoot die mij in staat stelde één dag per week aan de scriptie te besteden: een luxe situatie. Met deze master thesis is een eind gekomen aan de MSRE-opleiding. Een bijzonder leerzame tijd. Hoewel veel ervaring op andere terreinen was tot de switch naar Stadgenoot de vastgoedsector - en de corporatiesector in het bijzonder - nieuw voor mij. Als je in zo n nieuwe wereld stapt ontbreekt een duidelijk referentiekader. Hoe pak je zaken aan? Hoe denken andere partijen? De MSRE-opleiding heeft me dit kader op een inspirerende en zeer plezierige wijze gegeven. Ruud Segers Ouderkerk aan de Amstel, april 2014 RSegers@stadgenoot.nl

3 Inhoudsopgave Samenvatting... 5 Hoofdstuk 1 Inleiding en probleemstelling Aanleiding Begripsbepaling Onderwerp Vraagstelling Onderzoeksmodel Beperkingen onderzoek...11 Hoofdstuk 2 Historische context Inleiding Historische schets woningcorporaties Vastgoedsturing bij woningcorporaties Beleid- en besluitvormingsprocessen Organisatie-inrichting Conclusie...21 Hoofdstuk 3 Vastgoedmanagement commerciële vastgoedorganisaties Inleiding Vastgoedmanagement Conclusie...26 Hoofdstuk 4 Verschillen corporaties commerciële vastgoedorganisaties Inleiding Vastgoedbedrijfskolom Hybride organisaties Vermogensverschaffing Conclusie...31 Hoofdstuk 5 Specifieke voorwaarden corporaties transparante en efficiënte vastgoedsturing Inleiding Scheiden van rollen

4 5.3 Hybride karakter Vermogensverschaffing Conclusie...35 Hoofdstuk 6 Conclusies theoretisch deel Inleiding Randvoorwaarden assetmanagement woningcorporaties...37 Hoofdstuk 7 Empirisch onderzoek Inleiding Methode Resultaten enquête Totaal beeld enquête Resultaten per corporatie Status invoering assetmanagement Beoogde doelen assetmanagement...49 Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies deelvragen Beschouwing centrale vraag Aanbevelingen Nader onderzoek Reflectie...58 Bibliografie...59 Bijlage 1 Deelnemende corporaties...60 Bijlage 2 Resultaten enquête: assetmanagement bij woningcorporaties

5 Samenvatting In deze Master thesis worden de resultaten beschreven van het onderzoek naar de actuele stand van zaken rondom de implementatie van assetmanagement bij woningcorporaties. De misstanden in de sector, de financiële- en vastgoedcrisis en de verhuurdersheffing maken het noodzakelijk dat corporaties de bedrijfsvoering professionaliseren. Transparantie en efficiency zijn prangende vraagstukken voor de sector geworden. Diverse corporaties pogen door de introductie van assetmanagement antwoord te geven op deze vragen. Het begrip assetmanagement is ontleend aan de bekende drie sturingsniveaus van vastgoedmanagement zoals bij commerciële vastgoedorganisaties gebruikelijk is (van Driel, 2010) 1. Assetmanagement wordt daarbij als het tactische niveau beschouwd, waarbij de strategische kaders worden vertaald in complexaanpakken die de basis vormen voor de aansturing van de operationele afdelingen. In het theoretisch kader is onderzocht aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan om assetmanagement zodanig te implementeren bij woningcorporaties dat verbetering van transparantie en efficiency binnen bereik komen. Enerzijds is hierbij gekeken naar de huidige theorievorming rondom vastgoedsturing van woningcorporaties. Anderzijds is onderzocht in hoeverre assetmanagement van commerciële vastgoedorganisatie interessante inzichten biedt én toepasbaar is voor de corporatiesector. Het theoretisch deel resulteert in een set aan randvoorwaarden waaraan voldaan moet worden om assetmanagement bij corporaties succesvol te kunnen invoeren. In het empirisch deel zijn 28 corporaties geënquêteerd om zicht te krijgen in hoeverre de gestelde theoretische randvoorwaarden ook in de praktijk worden ingevuld. Opvallende resultaten uit deze enquête zijn: Eisen aan het sturingsproces: strategisch - 54% toetst het portefeuillebeleid op financiële haalbaarheid - 58% geeft een rendementsdoelstelling aan assetmanagementfunctie - 42% heeft inzicht in de kosten van maatschappelijke prestaties tactisch - 96% stelt complexplannen op, dan wel is bezig deze op te stellen - 83% maakt performance analyses per complex - bij 90% van onderzochte corporaties is assetmanagement betrokken bij verkoop, nieuwbouw en renovatie-opgave operationeel - bij 42% van onderzochte corporaties stuurt assetmanagement de operatie afdelingen aan - bij 33% van de onderzochte corporaties gebruikt assetmanagement outputnormen voor aansturing operationele afdelingen Eisen aan de organisatie-inrichting: - 80% heeft een assetmanagementfunctionaris - 50% beschouwt assetmanagement als adviesfunctie en niet als lijnfunctie - 13% koppelt budgethouders aan maatschappelijk budget; Eisen aan de informatievoorziening, P&C - operationele afdelingen leggen in 40% van de gevallen verantwoording af aan assetmanagement 1 Drie niveaus: strategisch - portfoliomanagement, tactisch - assetmanagement en operationeel - propertymanagement 5

6 Uit het empirisch onderzoek blijkt dat de onderzochte corporaties weliswaar een eenduidig beeld hebben van het takenpakket en de belangrijkste kaders van assetmanagement, maar dat als wordt ingezoomd - een beperkte nadere invulling wordt gegeven aan de theoretisch te stellen eisen aan assetmanagement. Wel op het tactische niveau vergroten van inzicht in de portefeuille en de complexen, maken van performance-analyses, betrokken zijn bij verkoop, nieuwbouw en verbeterbeslissingen. Maar vaak nog naast de bestaande organisatie in een adviesrol. Ook de verbinding met enerzijds de strategische kaders en anderzijds de operationele afdelingen vindt beperkt plaats. Opvallend is dat het ten behoeve van de transparantie zo gewenste inzicht in de kosten van de maatschappelijk beoogde doelen, door veel corporaties niet kan worden gegeven: slechts 42% van de ondervraagde corporaties kan hier wél inzicht in bieden. Positief geformuleerd is een stap in de zo gewenste professionalisering van de sector gezet. Voorzichtig kan worden gesteld dat door een aantal corporaties in een aantal jaren flink wat is bereikt en dat dit hopelijk als een olievlek zal uitwaaieren over de sector. Uit het onderzoek komt een aantal aanbevelingen naar voren voor woningcorporaties die starten met assetmanagement: Stel strategische kaders: zowel ten aanzien van (wens)portefeuille als rendement; Bepaal het maatschappelijk te besteden budget vooraf en leg hier verantwoording over af; Maak de verbinding tussen strategische kaders, assetmanagement en operationele afdelingen, door: o top-down én bottom up te werken: betrek kennis uit de praktijk bij de strategievorming en tactische uitwerking; o assetmanagement lijnverantwoordelijkheid te geven; o met opdrachtgever-opdrachtnemer relaties te werken tussen strategie, assetmanagement en operationele afdelingen; Stel vanuit assetmanagement eenduidige en outputgerichte doelstellingen aan de operationele afdelingen. Ontleen deze kaders aan externe normen. Stuur de operatie aan op basis van operational excellence. 6

7 Hoofdstuk 1 Inleiding en probleemstelling 1.1 Aanleiding Financieel wanbeleid, gebrek aan transparantie, falende bestuurders: woningbouwcorporaties staan de laatste jaren in een sterk negatief daglicht. Door de financiële- en vastgoedcrisis van de afgelopen jaren en bovenal de ingevoerde verhuurdersheffing, is bovendien de financiële situatie van een groot aantal corporaties ernstig verslechterd. Op dezelfde weg doorgaan is geen optie. Op basis van de nieuwe werkelijkheid zal geoptimaliseerd moeten om enerzijds de financiële continuïteit te waarborgen en anderzijds zoveel als mogelijk te voldoen aan de maatschappelijke taken. Mede vanuit bovengenoemde noodzaak is een aantal corporaties bezig om gebaseerd op commerciële vastgoedorganisaties haar vastgoedsturing te professionaliseren. Veelal wordt deze vorm aangeduid als het invoeren van assetmanagement. Het invoeren van het zogenoemde assetmanagement binnen corporaties vertoont de laatste jaren hypeachtige-trekken. Congressen, workshops, adviseurs: iedereen lijkt er mee bezig. Knelpunten op het gebied van transparantie? In-efficiency? Sturing van de organisatie? Aansluiting tussen portefeuillebeleid en operationele activiteiten? Assetmanagement belooft antwoord te geven op al deze vragen. Vragen die de sector al decennia bezig houden. Is het ei van Columbus daadwerkelijk gevonden? Maar..wat houdt assetmanagement bij corporaties eigenlijk in? Welke vrijheidsgraden heeft een corporatie feitelijk om wijzigingen aan te brengen in haar vastgoed? Corporaties zijn veelal lokaal gebonden met bezit dat historisch tot stand is gekomen, waarbij beslissingen uit oogpunt van rendement worden gedwarsboomd door moeilijk meetbare maatschappelijke doelen. Vanuit wetenschappelijke hoek heeft Nico Nieboer (2009) en Aldert Dreimüller (2008) bovendien aangetoond dat tot voor kort de corporatiesector slechts beperkt in staat is om aan essentiële randvoorwaarden te voldoen op het terrein van assetmanagement. Nieboer constateert in zijn proefschrift dat het koord tussen portefeuillebeleid en investeringen bij corporaties lang en veelal slap is. Methoden en technieken van corporaties om portefeuillebeleid te vertalen naar investeringen - bij uitstek het terrein van assetmanagement - bestempeld Nieboer als mager. Dreimüller schetst in zijn proefschrift dat de veranderbereidheid binnen de sector beperkt is. Omdat assetmanagement voor veel corporaties een geheel andere organisatie-inrichting, sturing en informatievoorziening vraagt, kan de vraag gesteld worden in hoeverre corporaties deze slag succesvol weten te maken. Kortom van de ene kant zijn er hoge verwachtingen, van de andere kant is het de vraag wat assetmanagement feitelijk inhoudt en in welke mate de corporaties in staat zijn invulling te geven aan de beoogde doelen van assetmanagement. 7

8 1.2 Begripsbepaling Het begrip vastgoedsturing wordt met name binnen de corporatiesector gebruikt. In deze studie wordt aangesloten op de uitwerking zoals door Eskinasi (2006) omschreven. Hij duidt vastgoedsturing aan als denkmodel van het hele domein van strategisch voorraad- of portefeuillebeleid, investerings- en desinvesteringsbeleid, alsmede beheer en exploitatie van vastgoed. Hij definieert vastgoedsturing als: het omzetten van bedrijfsdoelstellingen (missie en visie) naar een portefeuillestrategie met een werkbare koppeling aan bedrijfsprocessen. Daarmee vertoont het begrip vastgoedsturing grote gelijkenis met de drie niveaus van vastgoedmanagement zoals veelvuldig in het commercieel vastgoedmanagement wordt gehanteerd: portfoliomanagement, assetmanagement en propertymanagement (o.a. van Driel 2010). In dit onderzoek wordt het begrip vastgoedsturing gelijk gesteld aan de genoemde drie niveaus van vastgoedsturing zoals in het commercieel vastgoedmanagement. In onderstaande figuur worden de begrippen portfoliomanagement, assetmanagement en propertymanagement in onderlinge samenhang getoond. Figuur 1 niveaus van vastgoedmanagement ontleend aan Keeris (2001) In hoofdstuk 3 zal meer uitgebreid worden ingegaan op het vastgoedmanagement van commerciële vastgoedorganisaties. Omvat vastgoedsturing het gehele proces van portfoliomanagement tot en met exploitatie van het vastgoed, het begrip assetmanagement kan gezien worden als onderdeel van vastgoedsturing. Assetmanagement geeft de vertaling van portfoliomanagement naar propertymanagement. Bij assetmanagement staat de beoordeling van de afzonderlijke projecten (bijvoorbeeld woningcomplexen) centraal. Analyses van kengetallen per complex spelen hier vaak een belangrijke rol. Mede vanuit dergelijke analyses worden beslissingen genomen over de gewenste aanpak van de complexen. Hierbij valt te denken aan de keuze 8

9 tussen aanhouden of afstoten en tussen mogelijke bouwtechnische ingrepen. Ook verwerving via aankoop of eigen ontwikkeling komt in assetmanagement aan de orde. De assetmanager stelt daarmee de kaders voor de operationele exploitatie van het vastgoed (propertymanagement) (Nieboer (2009)). In dit onderzoek staat assetmanagement bij woningcorporaties centraal. De veronderstelling in dit onderzoek is dat assetmanagement als schakel tussen portfolio- en propertymanagement een cruciale rol speelt in het professionaliseren van vastgoedsturing binnen woningcorporaties. Belangrijke doelen van een verbeterde vastgoedsturing bij corporaties is het verkrijgen van meer transparantie en efficiency. In deze thesis wordt onder transparantie en efficiency het volgende verstaan: Transparantie: De oorsprong van het woord transparantie ligt in het Latijn: "transparere" en betekent "doorschijnen". Later wordt dit begrip vaak gerelateerd aan overheidshandelen en krijgt het ook de betekenis van controleerbaar en/of openheid. In het verlengde hiervan wordt het begrip in deze thesis specifiek toegespitst op corporaties als volgt gedefinieerd: (controleerbaar) inzicht hebben in de prestaties van de corporatie. In het bijzonder in de maatschappelijke prestaties en daarmee samenhangende kosten van een corporatie. Efficiency: Voor het begrip efficiency wordt aangesloten bij de gebruikelijke betekenis (van Dale, 2014): doelmatigheid of het zo doeltreffend mogelijk inzetten van middelen. Van efficiency is sprake als met de (financiële, personele en materiële) middelen een zo hoog mogelijk resultaat wordt behaald met zo min mogelijke verspilling van diezelfde middelen. 1.3 Onderwerp In deze studie wordt onderzoek verricht of de corporaties die assetmanagement hebben ingevoerd dan wel bezig zijn met de implementatie hiervan stappen hebben gezet op het gebied van vastgoedsturing. Worden de voorwaarden gecreëerd om meer transparantie en efficiency te verkrijgen? Op welke wijze dient de organisatie, in termen van: sturing, inrichting en informatievoorziening te worden aangepast? Beoogd wordt aan de hand van theorie en ervaringen in de sector handvatten te geven voor het invoeren van een meer professionele vorm van vastgoedsturing die tegemoet komt aan de gestelde eisen van efficiency en transparantie. 9

10 1.4 Vraagstelling De centrale vraagstelling luidt: worden de randvoorwaarden voor assetmanagement bij woningcorporaties op een zodanige wijze ingevuld dat het een bijdrage levert aan de beoogde transparantie en efficiency? Op basis van deze vraagstelling zijn de volgende sub vragen geformuleerd: Hoe kan de huidige wijze van vastgoedsturing binnen de corporatiesector worden getypeerd? Wat zijn de redenen waarom deze wijze van sturen niet meer voldoet? Wat kunnen corporaties op het gebied van vastgoedsturing leren van commerciële vastgoedorganisaties? Hoe kan assetmanagement bij woningcorporaties theoretisch worden getypeerd? Welke theoretische randvoorwaarden stelt assetmanagement aan sturing, inrichting en informatievoorziening? In welke mate worden deze randvoorwaarden in de praktijk daadwerkelijk ingevuld? Welke doelen worden met assetmanagement in de praktijk beoogd? 1.5 Onderzoeksmodel Het onderzoek kan worden getypeerd als een verkennend onderzoek. Het onderzoek zal bestaan uit een onderzoeksopzet en centrale vraag, gevolgd door een theoretisch deel en een empirisch deel waarin het theoretisch kader wordt getoetst. Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie en enkele aanbevelingen. Het theoretisch deel bestaat uit: Aanleiding onderzoek: woningcorporaties in historisch perspectief. Dit historisch perspectief maakt duidelijk dat de traditionele bedrijfsvoering van corporaties onvoldoende antwoord biedt op de huidige eisen op het gebied van transparantie en efficiency (hoofdstuk 2); Vastgoedsturing binnen commerciële vastgoedorganisaties: wat kunnen corporaties hiervan leren en zo ja, aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan (hoofdstuk 3); Typering woningcorporaties: welke specifieke kenmerken van woningcorporaties (hoofdstuk 4) leiden tot aanvullende randvoorwaarden? (hoofdstuk 5); Samenvatting theoretische randvoorwaarden toetsingskader voor praktijkonderzoek (hoofdstuk 6); In het empirisch deel worden 28 corporaties geënquêteerd (hoofdstuk 7). Dit betreffen corporaties die de afgelopen jaren assetmanagement hebben ingevoerd dan wel bezig zijn met de implementatie. Onderzocht zal worden welke doelen met deze nieuwe wijze van vastgoedsturing in de praktijk worden beoogd en op welke wijze invulling is gegeven aan de diverse randvoorwaarden. 10

11 Op basis van de enquêteresultaten zal vastgesteld worden in hoeverre voldaan wordt aan de theoretisch gestelde randvoorwaarden (hoofdstuk 8). De resultaten die voortvloeien uit de confrontatie tussen theorie en praktijk, leiden tot een set aan aanbevelingen die moeten bijdragen aan een succesvolle implementatie van assetmanagement bij woningcorporaties. Schematisch kan het onderzoeksmodel als volgt worden weergegeven: DEEL 1 Theoretisch kader DEEL II Empirie hoofdstuk 2 aanleiding noodzaak verbetering vastgoedsturing woningcorporaties methode van onderzoek: enquete hoofdstuk 7 hoofdstuk 3 hoofdstuk 4/5 hypothese: corporaties kunnen leren van commerciële vastgoedorganisaties ja mits wordt voldaan aan aanvullende voorwaarden hoofdstuk 6 formulering randvoorwaarden analyse enquête: toetsen randvoorwaarden in de praktijk hoofdstuk 7 hoofdstuk 8 conclusie en aanbevelingen implementatie assetmanagement hoofdstuk 8 aanbevelingen implementatie verbetering vastgoedsturing Figuur 2 onderzoeksmodel 1.6 Beperkingen onderzoek Het feit dat assetmanagement binnen woningcorporaties een relatief nieuw fenomeen is, vormt een beperking in het onderzoek. Een aantal corporaties is aan het ontdekken wat wel en niet bereikt kan worden met assetmanagement. Dit brengt met zich mee dat er nog geen harde conclusies kunnen worden getrokken: simpelweg omdat de praktijk bij corporaties nog moet uitkristalliseren. In die zin moet dit onderzoek worden opgevat als een tussenstand : wat zijn de eerste ervaringen met assetmanagement? Wat werkt wel, wat werkt niet? Welke organisatorische knelpunten treden op? Zijn deze vanuit de theorie te beslechten? Het doel van dit onderzoek is om een succesvolle implementatie van assetmanagement een stap dichterbij te brengen. Een belangrijke uitdaging waar de corporatiesector voor staat is om meer transparantie en efficiency te tonen. De veronderstelling is dat assetmanagement hier een belangrijke bijdrage aan kan leveren. De oorspronkelijke gedachte van het onderzoek was om inzichtelijk te maken in welke mate assetmanagement daadwerkelijk leidt tot een verbetering van transparantie en efficiency. Gegeven het feit dat assetmanagement een nieuw fenomeen is en dat een dergelijk onderzoek lastige meetproblemen 2 met zich meebrengt, is hiervan 2 Deze meetproblemen behelzen onder andere: wat was c.q. is de transparantie vóór respectievelijk na invoering van assetmanagement? Wat is het verband met assetmanagement? Wat is de meetbare bijdrage van assetmanagement aan efficiencyverbetering? 11

12 afgezien. Het uitgevoerde onderzoek richt zich primair op de randvoorwaarden die nodig zijn om assetmanagement bij corporaties te implementeren: een zodanig assetmanagement dat de randvoorwaarden zijn ingevuld om een grotere mate van transparantie en efficiency te bereiken. Door middel van een enquête is de huidige stand van zaken bij de onderzochte corporaties in beeld gebracht. Voordeel van de enquête is dat een relatief groot deel van de onderzoekspopulatie in kaart is gebracht. Nadeel is dat de diepgang van een enquête beperkt is: mogelijk ontstaan er interpretatieverschillen en tevens komen de achterliggende beweegredenen niet of nauwelijks aan bod. Een andere beperking is dat de antwoorden van de enquête niet nader zijn onderzocht: zijn de antwoorden wel in overeenstemming met de werkelijkheid? Met nadruk wordt gesteld dat de enquêteresultaten een beeld geven van de stand van zaken, de werkelijkheid ligt genuanceerder. 12

13 Hoofdstuk 2 Historische context 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de historische ontwikkeling van woningcorporaties geschetst. Deze schets vindt vanuit een externe en een interne invalshoek plaats. De externe blik gaat in op de ontwikkeling van de sector als geheel, de positie in het maatschappelijk veld en de relatie met de overheid. Deze beschrijving zal duidelijk worden waarom het logisch is dat juist het afgelopen decennium (elementen van) assetmanagement binnen corporaties zijn intrede doet. De interne invalshoek beschrijft de ontwikkeling van vastgoedsturing in de corporatiesector tot op heden: hoe zien de besluitvormingsprocessen er uit? Hoe zijn organisaties ingericht? Van welke informatie wordt gebruik gemaakt? Deze beelden zijn nodig om vervolgens in hoofdstuk 3 te kunnen bepalen welke wezenlijk nieuwe elementen aan vastgoedsturing moeten worden toegevoegd om een grotere mate van transparantie en efficiency te bereiken. 2.2 Historische schets woningcorporaties De vooroorlogse periode (tot 1945) Particuliere initiatieven stonden in de tweede helft van de 19 e eeuw aan de wieg van de corporaties. De grote trek van platteland naar steden zorgden voor soms zeer slechte woonomstandigheden in deze steden. Vanuit idealisme én eigen belang trokken rijke particulieren/ondernemers zich deze omstandigheden aan en trachten de woonomstandigheden te verbeteren. Uiteindelijk mondde dit uit in de Woningwet van 1901 waarin de eerste bepalingen over woonkwaliteit en financiële steun van de overheid voor private initiatieven zijn opgenomen. De eerste corporaties waren kleinschalig, lokaal georganiseerd en ontstonden vanuit charitatieve of maatschappelijke doeleinden. De relatie met het vastgoed is te typeren als eigenaar-bewoner. Er was geen sprake van een nauwe band met de overheid. De wederopbouw ( ) De Tweede Wereldoorlog leidde tot een grote woningnood. De overheid trok de verantwoordelijkheid naar zich toe en startte een ambitieus bouwprogramma, waarbij de corporaties een belangrijke rol in de uitvoering kregen. Daarmee bewoog de sector zich meer en meer van de private naar de publieke kant. De uitvoerende rol van de corporaties kwam tot uitdrukking via zogenaamde contingenten : van de gemeenten kregen corporaties contingenten toegewezen om nieuwbouw te realiseren. De financiële risico s van deze nieuwbouw en exploitatie lag primair bij de rijksoverheid: via leningen, garanties en (exploitatie)subsidies werden de risico s bij de 13

14 corporaties afgedekt. Alle aandacht was in deze periode gericht op de kwantiteit van het bouwprogramma. Groeikernen en stadsvernieuwing ( ) Nadat de grootste woningnood verdwenen was, schoof het Rijksbeleid op naar ruimtelijk groeikernenbeleid. Grootschalige nieuwbouw werd geprogrammeerd rondom een aantal kernen. Almere is hier het bekendste voorbeeld van. Tegelijkertijd ontstond in de bestaande stedelijke gebieden de roep om stadsvernieuwing. Vanuit het door de Rijksoverheid beschikbaar gestelde gelden in het stadsvernieuwingsfonds werd de aanpak van stadsvernieuwing mogelijk gemaakt. Vanaf de wederopbouw tot eind jaren 80 is de corporatiesector sterk vervlochten met de Rijksoverheid. De overheid schrijft alles voor, corporaties lopen nauwelijks risico s; het zijn beherende organisaties die het overheidsbeleid uitvoeren. Brutering, Vinex en bouwen voor de doorstroming ( ) In de jaren negentig is een trendbreuk zichtbaar: de ordening in de volkshuisvesting en daarmee de relatie tussen overheid en corporaties wordt ingrijpend gewijzigd. De brutering ofwel de Wet balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting uit 1995 houdt in dat de aflossing van leningen van corporaties aan de Rijksoverheid worden verrekend met de toekomstige subsidies vanuit de Rijksoverheid. Dit resulteert in een veel grotere beleidsvrijheid van corporaties. Plotseling komen de risico s van bouw, exploitatie, verkoop en sloop van woningen bij de corporatie zelf te liggen. Qua woningbehoefte is in deze periode een verschuiving zichtbaar van kwantiteit naar kwaliteit. Ook het fenomeen scheefwonen komt naar voren: mensen met hoge inkomens bewoonden levenslang een goedkope sociale woning en mensen met een laag inkomen bewoonden relatief dure woningen, waarbij veel huursubsidie werd ontvangen. Doorstroming werd een belangrijke pijler in het Rijksbeleid. De Vinex-locaties vormden de opvolger van de groeikernen in de jaren zeventig en tachtig. In de steden komt het accent te liggen op stedelijke vernieuwing. De stadsvernieuwing had weliswaar een impuls gegeven aan de technische kwaliteit van de woningen, maar met name in de naoorlogse wijken manifesteerden zich grote problemen op het gebied van leefbaarheid. Door differentiatie van de woningvoorraad en verbeteren van de leefbaarheid werd getracht de eenzijdige sociale structuur te doorbreken. Door de hoge concentratie sociale woningbouw in deze wijken, werden corporaties geacht een zeer actieve bijdrage te leveren aan deze stedelijke vernieuwing. De ontwikkelingen in de jaren negentig leidden tot een veelheid aan rollen van corporaties ten aanzien van het vastgoed: het beheer, de ontwikkelaar, de zorg voor de woonomgeving, de sociale huivester. Daarbij droeg de corporatie alle financiële risico s van het vastgoed. Corporaties begonnen te professionaliseren: financieel beleid, treasury, klantgerichtheid, projectontwikkeling, worden belangrijke thema s. Ook ontstond een fusiegolf: ingezet werd op schaalvoordelen, risicospreiding en de mogelijkheid om hoogopgeleide professionals aan te trekken. 14

15 Veranderend maatschappelijk en politiek klimaat ( ) De jaren laten een forse economische groei zien. Door waardeontwikkeling en verkoop, wordt de financiële polsstok van corporaties steeds ruimer. Een aantal corporaties verwerven grote ontwikkelposities voor ambitieuze nieuwbouwplannen. De taakopvatting van de corporatie wordt steeds ruimer. De politiek juicht in eerste instantie deze ontwikkeling toe: maatschappelijke problemen worden aangepakt zonder dat het beslag legt op de financiële middelen van de overheid. Ook veel corporatiebestuurders vinden dit een wenselijke ontwikkeling: deels vanuit de maatschappelijke opvatting dat leefbaarheidsproblemen hiermee daadwerkelijk worden opgepakt, deels economisch omdat dergelijke investeringen leiden tot een positieve waarde ontwikkeling van het vastgoedbezit in deze buurten en deels vanuit een meer persoonlijk motief om er toe te doen in de top van politiek en bedrijfsleven. Om een aantal redenen verandert het beeld over de corporaties echter in sneltreinvaart. Sinds eind jaren negentig is de algemene maatschappelijke tendens waarneembaar dat onder leiding van de publieke opinie meer transparantie en verantwoording wordt verwacht. Zowel op nationaal niveau als in EU-verband is daarbij de politieke voorkeur zichtbaar naar een meer strikte scheiding tussen de vrije markt(werking) en maatschappelijk handelen. In Nederland is reeds in de jaren 90 hier uitwerking aan gegeven door de werkgroep Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (de werkgroep Cohen). In EU-verband kan verwezen worden naar de richtlijnen omtrent DAEB en niet-daeb-activiteiten. Deze roep om transparantie en verantwoording speelt bij uitstek in de corporatiesector. Het grote vermogen dat in de sector zit 3, onduidelijkheid over het eigenaarschap en de reikwijdte van de maatschappelijke taak, zijn belangrijke redenen waarom deze vraagstukken voor de sector opportuun zijn. De sector is onvoldoende in staat duidelijke antwoorden hierop te geven. Er ontstaat een beeld van een luie sector met veel te veel maatschappelijk geld dat nauwelijks in staat is om maatschappelijke problemen daadwerkelijk aan te pakken. Vervolgens zetten de verschillende affaires van de laatste jaren, zoals de SS Rotterdam, de campus in Maastricht, Rochdale en in het bijzonder de derivatenaffaire bij Vestia, de sector in een bijzonder negatief daglicht en maken de roep om transparantie en verantwoording pregnant. Samengevat ligt de kern van de hedendaagse problematiek van de corporatiesector in drie vraagstukken: legitimatie, transparantie en efficiency. De corporatiesector is onvoldoende in staat om helder haar bijdrage in termen van maatschappelijke prestaties, doeltreffendheid en doelmatigheid aan te tonen. Daarnaast wordt onvoldoende invulling gegeven aan het legitimatievraagstuk van een corporatie: hoe geef je als maatschappelijke onderneming invulling aan de relatie met overheid en maatschappij? Hoe wordt verantwoording afgelegd, hoe wordt inspraak georganiseerd over de gewenste maatschappelijke prestaties? Met name het transparantie- en efficiencyvraagstuk zal nadrukkelijk terugkomen in dit onderzoek. Woningcorporaties beogen juist door het invoeren van assetmanagement transparantie en efficiency te verbeteren. 3 Op basis van cijfers Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting 2013: totaal vermogen circa 220 miljard (op basis van marktwaarde verhuurde staat). 15

16 2.3. Vastgoedsturing bij woningcorporaties Bovenstaand is vanuit een externe invalhoek gekeken naar de corporatiesector. Hoe heeft de sector zich ontwikkeld in de steeds wijzigende politieke en maatschappelijke omgeving? Voor het onderzoek in deze thesis is het van belang om ook een goed beeld te schetsen van de stand van zaken ten aanzien van de interne bedrijfsvoering. Hoe werd en wordt vastgoedsturing vormgegeven? Dit beeld is nodig om te kunnen bepalen welke wezenlijk nieuwe elementen moeten worden toegevoegd aan de bedrijfsvoering van corporaties. Omdat het voor dit onderzoek minder relevant is om een volledige historische schets te geven van de ontwikkeling in de bedrijfsvoering bij corporaties, beperkt deze beschrijving zich tot de bedrijfsvoering sinds de financiële verzelfstandiging van de sector. Om de stand van zaken ten aanzien van de bedrijfsvoering weer te geven worden de volgende elementen belicht: Beleid- en besluitvormingsproces en de daaruit voortvloeiende informatievoorziening; Organisatie-inrichting; Bovenstaande invalshoeken zijn gekozen omdat deze ook een centrale rol spelen bij de te formuleren randvoorwaarden om assetmanagement in te voeren. Zodoende kan scherp worden geformuleerd welke randvoorwaarden daadwerkelijk toegevoegd moeten worden aan de bedrijfsvoering Beleid- en besluitvormingsprocessen De wijzigingen in de omgeving en politieke context hebben ook invloed op de interne bedrijfsvoering van de corporaties. Nieboer (2009) ziet sinds de jaren negentig een professionalisering en een vergroting van de marktoriëntatie optreden. Deze professionalisering is mede het gevolg van de fusiegolf die optreedt nadat de overheid zich terugtrekt uit de sector. Door de verminderde overheidsbemoeienis sinds de jaren negentig van de vorige eeuw, neemt ook de noodzaak om zelfstandig beleid te formuleren ten aanzien van de vastgoedportefeuille toe. Corporaties moeten nadenken op welke wijze de vastgoedportefeuille op optimale wijze kan bijdragen aan de doelstellingen van de onderneming. De term strategisch voorraadbeleid doet zijn intrede in de sector (Nieboer 2009). Strategisch voorraadbeleid Corporaties trachten een integrale visie op het vastgoed te formuleren, veelal tot uitdrukking komend in de term strategisch voorraadbeleid. Vragen als: wat voor een voorraad willen wij, voor welke doelgroepen, wat is de omvang van de voorraad, welke geografische spreiding, zijn vragen die aan de orde komen. Van den Broeke (1998) noemt de volgende kenmerken van strategisch voorraadbeleid: 1. Een specificatie van beleidsdoelen ten aanzien van de woningvoorraad (bijvoorbeeld over omvang en samenstelling); 2. Een integrale benadering van de woningvoorraad; 3. Integratie van beleid: beleidsonderdelen, zoals onderhoud- en huurniveau worden op elkaar afgestemd; 4. Een marktgerichte benadering, inspelend op de dynamiek in de woningvoorraad; 16

17 Nieboer (2008) voegt hier een vijfde kenmerk aan toe, namelijk systematische besluitvorming. Nieboer benadrukt hiermee dat de beleidsopties worden gekozen vanuit een vooropgezet patroon. Hij ontleent dit kenmerk aan de literatuur over strategische planning. Dit element is van belang omdat het eisen stelt aan een navolgbare en uitgewerkte methode waarop keuzes worden gebaseerd. Dit is relevant voor het eerder genoemde transparantievraagstuk. Besluitvormingsprocessen Het vertalen van bovengenoemd voorraadbeleid naar een aanpak op wooncomplexniveau staat sinds midden jaren negentig van de vorige eeuw sterk in de belangstelling van de sector (Nieboer 2009). Vanwege de complexiteit van het beleidsproces zijn in het verleden diverse procesmodellen ontwikkeld. In deze procesmodellen worden de uit te voeren werkzaamheden in verschillende fases uiteengezet. Onder andere Van Leent en Van Vliet (1992), Van den Broeke (1998) en Van Os (2007) hebben dergelijke procesmodellen ontwikkeld. Omdat het procesmodel van Van den Broeke als meest compleet wordt beschouwd, waarop latere procesmodellen voortborduren, wordt allereerst het model van Van den Broeke nader toegelicht. Vervolgens zal worden ingegaan op de beleidsachtbaan zoals door Van Os is beschreven, omdat bij veel corporaties dit procesmodel momenteel als leidraad wordt gehanteerd. Procesmodel Van den Broeke Belangrijk uitgangspunt bij het procesmodel van Van den Broeke is de wisselwerking tussen een top down en bottom-up up benadering. De top down benadering gaat uit van een voorraadbeleid dat wordt ontwikkeld vanuit algemene uitgangspunten zoals omvang en samenstelling van de gewenste portefeuille en bijvoorbeeld prestatieafspraken met de gemeente. De bottom-up up benadering gaat meer van een probleemgestuurde werkwijze uit. Er wordt in de portefeuille een probleem gesignaleerd waarbij wordt getracht om op dit niveau een oplossing te bedenken. De wisselwerking schuilt hierin dat bij de strategievorming ook gebruik wordt gemaakt van de specifieke kennis van medewerkers op tactisch en operationeel niveau en dat de informatievoorziening zodanig wordt vormgegeven dat gegevens op individueel of complexniveau kunnen worden betrokken in de uitwerking van het voorraadbeleid. Naast de inhoudelijke wenselijkheid om de wisselwerking tussen beide benaderingen vorm te geven, is het ook essentieel vanuit het oogpunt van draagvlak en eenduidige sturing in de organisatie. Door verschillende afdelingen te betrekken bij de beleidsontwikkeling wordt draagvlak gecreëerd en wordt ook organisatie breed duidelijkheid over doelstellingen en daarmee sturing gegeven. In het procesmodel van Van den Broeke worden de volgende fases onderscheiden (zie ook tabel 1): Fase I inventarisatie en beleidsdiscussie Fase II segmentering bezit, portfolio-analyse, ontwikkeling beleidsrichting Fase III verdieping inzicht en ontwikkeling clusterplannen Fase IV toetsing clusterplannen en bijstelling Fase V implementatie, monitoring en actualisering 17

18 In tabel 1 worden de verschillende activiteiten en de daarbij benodigde informatievoorziening samengevat. Fases en activiteiten fase 1 omgevingsanalyse: marktverkenning: huidig beleid: financiële positie: doelgroepen: product-marktcombinaties: Informatiebehoefte inventarisatie en beleidsdiscussie - afspraken met gemeenten en andere lokale stakeholders; - wet- en regelgeving; - analyse van vraag en aanbod en verhuurbaarheid; - huurbeleid, verbeterbeleid, woonruimteverdeling en verkoopbeleid; - bepalen 'gebonden' vermogen en investeringsruimte; - inzicht in omvang en samenstelling doelgroepen; - koppelen van product- en klantkenmerken; fase 2 segmentering bezit, portfolio-analyse uitwerking van de doelstellingen - kwantificering voorraadbeleid (huurprijsgrenzen, aantallen woningen te verbeteren, te verkopen, etc.; segmentering bezit in marktclusters - locatiekenmerken en specificatie van bezit; analysebestand exploitatie - exploitatiegegevens op vhe-niveau; portfolio-analyse: - verhuurbaarheid, financiële gegevens, kwaliteitskenmerken, toekomstige verhuurbaarheid; ontwikkelen beleidsrichting per segment - confrontatie portfolio-analyse met beleidsuitgangspunten *1 fase 3 ontwikkeling clusterplannen vervaardigen buurt- en woonbeelden - woonomgeving, woontypes kennis medewerkers - kennis en kwaliteiten medewerkers enquete - enquete onder huurders en woningzoekenden analyse - trends in verhuurbaarheidskenmerken, technische- of sociale klachten *1 MJOB - MJOB met scheiding tussen technisch en markttechnisch noodzakelijk uitwerken clusterplannen - o.b.v. portfolio-, omgevingsanalyse, beleidsdoelstellingen + aanvullende analyses wordt clusterplan uitgewerkt *1 fase 4 toetsen clusterplannen bepalen financiële consequenties - doorrekenen in scenario's: voorwaarde clusterplannen moeten voldoende SMART en kwantitatief zijn *1 toetsen aan doelstellingen - totaliseren clusterplannen naar totaalniveau vanuit verschillende beleidsinvalshoeken *1 doorrekenen van scenario's - toetsen robuustheid clusterplannen indien uitgangspunten wijzigen *1 fase 5 implementatie en terugkoppeling monitoring implementatie, monitoring en actualisering - actueel houden informatievoorziening - monitoring succescriteria *1 betreffen analyses op basis van in eerdere fases/stappen verkregen informatie Tabel 1: procesmodel van den Broeke In fase 1 ligt het accent op inventariseren, daarbij wordt nadrukkelijk de relatie met de omgeving gezocht. Ook wordt het huidig bedrijfsbeleid in ogenschouw genomen: zowel om de gewenste beleidsontwikkeling af te zetten tegen het huidige beleid van de corporatie, als om de financiële mogelijkheden in beeld te brengen. Fase 2 en 3 worden de doelstellingen verder uitgewerkt naar marktclusters en productgroepen. Analyses vinden plaats van aanbod-, verhuur- en exploitatiekenmerken, woon- en buurtbeelden worden verzameld. Betrokkenheid van medewerkers op tactisch en operationeel niveau is cruciaal in deze fases. In fase 4 worden de plannen getoetst: zowel op financiële haalbaarheid als beleidsmatig op totaalniveau van de corporatie. Tot slot volgt in fase 5 de implementatie van de plannen en vindt vervolgens monitoring plaats. Deze monitoring geeft weer input aan de volgende inventarisatie ( fase 1): het procesmodel heeft een cyclisch karakter. 18

19 Beleidsachtbaan Van Os De beleidsachtbaan van Van Os (2007) gaat uit van de bekende drie sturingsniveaus in vastgoedmanagement (zie ook paragraaf 1.2): op strategisch niveau wordt de gewenste voorraadsamenstelling in een portefeuilleplan uitgewerkt; op tactisch niveau gaat het om de exploitatie van de assets of woningcomplexen en de realisatie van investeringsprojecten. Dit wordt uitgewerkt in complexplannen; op operationeel niveau zijn de beheer- en verhuuractiviteiten onderwerp van sturing; s t r a t e g i s c h Het verkennen en analyseren van de beleidsomgeving en de woningmarkt Het evalueren van de effecten van het portefeuillebeleid Het formuleren van ondernemingsdoelstellingenn Het voorspellen van de effecten van het portefeuillebeleid Het opstellen van een portefeuilleplan en het formuleren van facetbeleid t a c t i s c h Het voorspellen van de effecten van het complexbeleid Het labelen van complexen Het formuleren van wijkstrategieën o p e r a t i o n e e l Het opstellen van complexplannen en plannen voor onderhoud Het uitvoeren van het complexbeleid Het evalueren van de effecten van het complexbeleid Figuur 3: beleidsachtbaan Van Os Het beleidsvormingsproces zoals in figuur 3 is weergegeven, is cyclisch van karakter: op basis van veranderingen in de omgeving en wijziging van inzichten of uitgangspunten, kan het beleid worden bijgesteld. Vergelijkbaar met het procesmodel van Van den Broeke is de wederzijdse beïnvloeding van het strategische, tactische en operationele niveau van cruciale 19

20 betekenis. Enerzijds beïnvloeden de strategische kaders de uitwerking op tactisch en operationeel niveau, anderzijds worden deze strategische kaders op haar beurt beïnvloedt door het feitelijk presteren van een complex op operationeel niveau. In de beide beleidscirkels zoals getoond in figuur 3 komen vijf elementen terug: 1. verkenning van de omgeving (op het niveau van het werkgebied of marktgebied en op het niveau van wijken of buurten); 2. formuleren van doelstellingen (strategische doelstellingen voor de totale portefeuille en kaderstellingen voor de complexen); 3. opstellen plannen (portefeuilleplan, facetbeleidsplannen, complexplannen en investeringsprogramma s); 4. prestatiemetingen voor de portefeuille als geheel en voor de complexen afzonderlijk; 5. prognoses en simulaties; Beoordeling procesmodellen In de kern vertoont het procesmodel van Van den Broeke grote overeenkomsten met de beleidsachtbaan van Van Os. In beide modellen wordt mede op basis van de omgevingsfactoren de strategie geformuleerd, tevens speelt de wisselwerking tussen het strategische, tactische en operationele niveau een belangrijke rol. In beide modellen heeft het beleidsproces een cyclisch karakter: op basis van de zogenaamde Deming cirkel (Plan- Do-Check-Act) 4 wordt dit vormgegeven. De verschillen liggen in de nuance: zo wordt in de beleidsachtbaan meer aandacht besteed aan de doorvertaling van het beleid naar een eenduidige en concrete aansturing van de operationele afdelingen. Ook wordt in de beleidsachtbaan meer nadruk gelegd op de relatie met de jaarlijkse planning & controlcyclus. Voor het onderzoek in deze thesis is met name van belang om vast te stellen op welke onderdelen beide modellen theoretische tekortkomingen laten zien, ten aanzien van de in paragraaf 2.2 gestelde eisen aan transparantie en efficiency. Het laatste decennium zijn dit kernelementen geworden in de gewenste professionalisering van vastgoedsturing. De elementen die in dat kader bij beide procesmodellen minder naar voren komen hebben betrekking op: de aandacht voor sturing op basis van financieel rendement. Ook ontbreekt in de modellen en externe toets (bijvoorbeeld benchmarking) om efficiency te boordelen. Het aanbrengen van een transparante scheiding tussen enerzijds het bewerkstelligen van een marktconform vastgoedrendement en anderzijds het realiseren van maatschappelijke doelen, komt in het model niet expliciet terug. In de modellen wordt uiteindelijk op clusterniveau de aanpak geformuleerd waarbij een groot aantal overwegingen financieel en maatschappelijk een rol spelen. Het is in het model niet geheel duidelijk op grond van welke criteria de diverse en deels tegenstrijdige belangen worden afgewogen en wat hiervan de financiële consequenties zijn. Het is wenselijk dat op deze onderdelen een verdiepingsslag wordt gemaakt. In hoofdstuk 3 zal hierop worden teruggekomen. 4 In het kader van kwaliteitsmanagement in de jaren 50 van de 20 e eeuw ontwikkeld door William Edwards Deming 20