De invloed van veranderingen in de omgeving op de rol van de brandweer

Transcriptie

1 De invloed van veranderingen in de omgeving op de rol van de brandweer Een onderzoek naar de veranderende rol van de brandweer binnen het taakveld risicobeheersing Naam : Ing. B.C. Vegt MPS Studentnummer : Status : definitief 1.0 Datum : november 2012 Begeleider : Dr. W.J. van Noort Tweede lezer : Dr. A.C. Wille Master Management van de Publieke Sector Universiteit Leiden

2 De invloed van veranderingen in de omgeving op de rol van de brandweer Een onderzoek naar de veranderende rol van de brandweer binnen het taakveld risicobeheersing Colofon Universiteit Faculteit Opleiding : Universiteit Leiden : Campus Den Haag : Master Management van de Publieke Sector Begeleiders Universiteit Leiden Begeleider : Dr. W.J. van Noort Tweede lezer : Dr. A.C. Wille Auteur Naam : Ing. B.C. Vegt MPS Studentnummer : Status : definitief 1.0 Datum : november 2012 Master Management van de Publieke Sector Universiteit Leiden

3 Voorwoord Ruim een jaar nadat ik ben begonnen aan de master bestuurskunde, ligt voor u mijn scriptie De invloed van veranderingen in de omgeving op de rol van de brandweer. Ik was op zoek naar verbreding en diepgang en die heb ik gevonden. In korte tijd heb ik veel geleerd. Door het schrijven van vele papers en natuurlijk deze scriptie, ben ik gedwongen vraagstukken uitvoerig, en gedegen onderbouwd op papier te zetten. Vooral door eerst te beschouwen en abstract te blijven, ben ik tot nieuwe voor mij waardevolle inzichten gekomen. Onbevangen ben ik aan deze opleiding begonnen, maar ondanks de korte duur heb ik deze periode als erg intensief ervaren. Ik heb deze ervaring niet willen missen, te zijner tijd zal ik zeker weer een opleiding gaan volgen, al is het maar een korte. Toch zal de komende tijd in het teken staan van tijd voor thuis. Want een opleiding volgen is leuk, nuttig en inspirerend, zonder thuis doet het er niet zoveel toe. Esther, Daan, Nienke en Sanne, bedankt voor jullie geduld en steun. Het viel niet altijd mee voor jullie als ik voor de zoveelste keer weer naar boven ging om te studeren. Dank ook aan mijn scriptiebegeleider Wim van Noort voor zijn vakkundige begeleiding. Door de juiste tips op het juiste moment, wist hij me altijd weer op het juiste spoor te brengen. Hij heeft daarbij de vaardigheid om dat op een prettige wijze te doen. Nogmaals dank hiervoor. Bart Vegt Alphen aan den Rijn, november 2012 Master management van de Publieke Sector 1

4 Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding Aanleiding Doel onderzoek Leeswijzer Het probleem Het kader van het onderzoek Het te analyseren probleem Het praktische probleem Het kennisprobleem De algemene onderzoeksvragen Het conceptueel-theoretische kader Conceptueel kader Organisatorische aspecten in een publieke organisatie Legitimiteit Relaties tussen een publieke organisatie en haar omgeving Het conceptueel model Specifieke onderzoeksvragen Het onderzoek Het object van onderzoek en de eenheden van observatie Operationalisatie van de begrippen en benodigde bronnen De operationalisatie van de begrippen in de beschrijvende onderzoeksvragen De benodigde data en bronnen De onderzoeksopzet Kwaliteitsbewaking Beschrijving van de veranderende rol van de brandweer Een algemene beschrijving van de Brandweer Hollands Midden De gemeente De Veiligheidsregio Hollands Midden Master management van de Publieke Sector 2

5 5.1.3 De Brandweer Hollands Midden Beschrijving van de huidige situatie Organisatorische aspecten Legitimiteit Relaties tussen de BHM en zijn omgeving Samenvatting van de huidige situatie Veranderingen binnen de Brandweer Hollands Midden en zijn omgeving Adequaat vormgeven van brandveiligheid door de BHM Organisatorische aspecten Legitimiteit Relaties tussen de BHM en zijn omgeving Samenvatting van het adequaat vormgeven van brandveiligheid Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Samenvatting Beantwoording onderzoeksvragen Conclusies Aanbevelingen Aanbevelingen voor de Brandweer Hollands Midden Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Bijlagen Bijlage I. Vragenlijst interviews Bijlage II. Het werkgebied van de VRHM Bijlage III. De 25 deelnemende gemeenten van de VRHM Bijlage IV. Organogram Brandweer Hollands Midden Bijlage V. Lijst van gebruikte afkortingen Bijlage VI. Lijst van meest vertrouwde beroepsgroepen Literatuur Overige bronnen Master management van de Publieke Sector 3

6 1 Inleiding In dit eerste hoofdstuk neem ik u mee in de aanleiding en het doel van deze scriptie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer. 1.1 Aanleiding Iedereen kent de brandweer als redder in nood, het zogenaamde bestrijdingsnut. De brandweer heeft echter ook nog een andere belangrijke taak, namelijk voorkomingsnut. Deze taken van de brandweer zijn vastgelegd in de Wet veiligheidsregio's (Wvr 2010). De Wvr 2010 stelt dat de brandweer niet alleen moet inzetten op het voorkomen van brand, maar ook op het voorkomen van slachtoffers en schade door brand. Mocht dat niet lukken, dan wordt hij geacht een brand te bestrijden. Bij het voorkomen van branden leunt de brandweer hoofdzakelijk op de inzet van een tweetal middelen om zijn doelen te bereiken: het toetsen van vergunningen en het controleren van vergunningen. De brandweer beperkt zich met de inzet van deze middelen tot de rol van regeltoepasser en handhaver (Hiemstra, 2003). De roep om lastenverlichting door burgers en private sector, vraagt van de overheid om een efficiëntere inrichting van de taken die zij uitvoert. De overheid doet dit onder andere door in te zetten op deregulering en verschuiving van verantwoordelijkheden van de overheid naar de burger en de private sector. Door deregulering vermindert het aantal regels en het aantal objecten en inrichtingen waarvoor een vergunning nodig is. Met het verminderen van het aantal regels en het aantal vergunningen verdwijnt een deel van de grondslag waarop getoetst en gecontroleerd kan worden. De verschuiving van verantwoordelijkheden leidt tot een verschuiving van specifieke naar generieke wet- en regelgeving waardoor de burgers en de private sector meer keuzevrijheid hebben bij het voldoen aan de regels. Het toetsen en controleren van generieke regelgeving is door de verschillende wijzen waarop dat kan worden ingevuld, veel lastiger en vraagt om andere competenties van de behandelend ambtenaar. Voor de brandweer betekent dit dat de effectiviteit van de inzet van de geëigende middelen, het toetsen en controleren van regelgeving, onder druk komt te staan. Het is daarom de vraag of de brandweer niet betere andere middelen kan inzetten om zijn doelen te bereiken. Daarbij komt dat de burger door deregulering meer verantwoordelijkheid en vrijheden krijgt. Door deregulering en een Master management van de Publieke Sector 4

7 veranderende verantwoordelijkheidstoedeling verandert de grondslag voor het houden van toezicht door de overheid. Het houden van toezicht door de overheid is daardoor niet altijd meer mogelijk. De vraag rijst hoe de brandweer op deze ontwikkelingen kan inspelen en brandveiligheid adequaat kan vormgeven. De huidige manier van werken, waarbij de nadruk ligt op het adviseren over en toezicht houden op brandveiligheidsregelgeving, biedt daartoe in de toekomst onvoldoende houvast. De vraag is daarom: Hoe kan de brandweer adequaat inspelen op de veranderende omgeving zodat hij invulling kan blijven geven aan zijn wettelijke taken? Inzicht in de aspecten die bij deze invulling van belang zijn, kan de brandweer helpen bij het adequaat vormgeven van de organisatie. Gedacht kan worden aan specifieke organisatorische aspecten, maar ook aan aspecten die inzicht geven in hoe de burger tegen de invulling van de brandweertaak aankijkt. Deze aspecten staan niet op zichzelf maar zijn gerelateerd aan elkaar, waardoor ze elkaar kunnen beïnvloeden. Aspecten kunnen daarbij conflicteren of elkaar juist versterken. Onderlinge spanningen tussen de diverse aspecten zijn daarom een aandachtspunt. 1.2 Doel onderzoek Dit onderzoek geeft inzicht in de aspecten die van belang zijn bij het adequaat vormgeven van brandveiligheid, passend bij de verwachtingen van de burger. Onderzocht wordt welke aspecten van belang zijn, welke waarden ze kunnen aannemen en welke rol ze spelen bij het vormgeven van brandveiligheid. De theorie wordt in dit onderzoek gebruikt om zicht te krijgen op de diverse aspecten die van belang zijn bij het vormgeven van brandveiligheid door de brandweer. De uit het onderzoek verkregen inzichten worden beschreven, waarmee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het beantwoorden van de vraag: Hoe kan de brandweer brandveiligheid adequaat vormgeven?. 1.3 Leeswijzer Dit hoofdstuk beschrijft de aanleiding van dit onderzoek. In hoofdstuk 2 wordt het bijbehorende praktische probleem uitgewerkt en vertaald naar een kennisprobleem. Uit het kennisprobleem worden de centrale vraag en de deelvragen van het onderzoek afgeleid. Hoofdstuk 3 bevat het conceptueel-theoretisch kader. Paragraaf 3.1 gaat in op de theorie die toegepast wordt bij het onderzoek. Hieruit worden in paragraaf 3.3 de specifieke beschrijvende onderzoeksvragen afgeleid. In hoofdstuk 4 wordt de onderzoeksopzet beschreven aan de hand waarvan het onderzoek wordt uitgevoerd. De bevindingen van dit onderzoek worden in hoofdstuk 5 beschreven en geanalyseerd. Tot slot worden in hoofdstuk 6 de uitkomsten van het onderzoek samengevat, worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Master management van de Publieke Sector 5

8 2 Het probleem In dit hoofdstuk wordt het te analyseren probleem stapsgewijs beschreven. In paragraaf 2.1 wordt het kader van het onderzoek geschetst. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 het te analyseren probleem beschreven en afgebakend. Tot slot wordt in paragraaf 2.3 de centrale vraag van dit onderzoek geformuleerd. 2.1 Het kader van het onderzoek Het huidige overheidsbeleid richt zich op lastenverlichting voor de burgers en private sector. Door efficiënter te werken, wordt beoogd de gewenste lastenverlichting waar te maken bij gelijkblijvende effectiviteit. Binnen dit kader van efficiënter werken en lastenverlichting wordt landelijk ingezet op deregulering. Minder regels en vergunningen verlagen de administratieve last voor de burger en de overheid. Dit terugtreden van de overheid past binnen de vorming van de enabling state 1 in Nederland. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw ontwikkelt Nederland zich langzaam tot een enabling state als reactie op de te kostbaar wordende verzorgingsstaat (Van der Meer, 2009). Ook op het gebied van veiligheid vindt deregulering plaats. Met het stellen van regels stuurt de overheid op het uitsluiten of reduceren van risico s. Door deregulering wordt deze sturing deels overgelaten aan de markt en komt er een grotere verantwoordelijkheid te liggen bij de private sector en burgers. Dit heeft tot gevolg dat de overheid grip verliest op de borging van de veiligheid in het private domein. In relatie tot deregulering is de benadering van Wildavsky (1988) relevant. Wildavsky maakt onderscheid in de wijze waarop veiligheid wordt ervaren. Hij gebruikt hiervoor de termen anticipatie en veerkracht 2. Deregulering op het gebied van veiligheid heeft automatisch tot gevolg dat de overheid (impliciet) inzet op veerkracht en minder op anticipatie. Daar waar veerkracht leidt tot lastenverlichting, wordt het door de burger als prettig ervaren. Wanneer de negatieve effecten van de veerkrachtbenadering voor de burger voelbaar worden en leiden tot een ramp of crisis, dan wordt de toepassing van de veerkrachtbenadering (achteraf) door diezelfde burger ter discussie gesteld. Dit uit zich in de roep om regels direct na een ramp of crisis. Dit leidt tot een paradox: een ramp of crisis versterkt de wens tot anticipatie, terwijl lastenverlichting vraagt om veerkracht. 1 De Nederlandse vertaling van enabling state is voorwaardenscheppende staat of waarborg staat. 2 In het kader op de volgende pagina wordt het onderscheid tussen anticipatie en veerkracht toegelicht. Master management van de Publieke Sector 6

9 Anticipatie versus veerkracht In Searching for Safety beschrijft Wildavsky (1988:77-102) de risicoverwachting binnen de maatschappij. Hij maakt daarbij onderscheid tussen anticipatie en veerkracht. Anticipatie is gericht op het beperken of zelfs uitsluiten van risico s. De anticipatiestrategie wordt vaak toegepast als reactie op een groot incident. De regeldrift op het gebied van de opslag van vuurwerk na de vuurwerkramp in Enschede is een voorbeeld van anticipatie als reactie op een groot incident. Veerkracht daarentegen is gericht op acceptatie van een bepaald risico, waarbij ingezet wordt op het creëren van flexibiliteit om eventuele effecten te beheersen. Denk daarbij aan het inzetten van extra personeel en het opstellen van protocollen zoals een ontruimingsplan. Een voorbeeld hiervan is het afsteken van vuurwerk op nieuwjaarsnacht. Normaliter mag vuurwerk niet worden afgestoken omdat dit teveel overlast en onveiligheid oplevert, maar bij de viering van het nieuwe jaar wordt dit wel geaccepteerd. De inzet van extra hulpdiensten moet de schade beperken, maar of dat lukt? Vanuit de anticipatiestrategie zou het afsteken van vuurwerk rond de jaarwisseling nooit acceptabel zijn. De veerkracht versus anticipatie benadering maakt haarscherp duidelijk waarom deregulering op het gebied van veiligheid niet zonder risico is. Wanneer het mis gaat, wordt de overheid aangesproken op het feit dat een ernstig incident heeft kunnen plaatsvinden. Voorbeelden zijn de brand in café Het hemeltje in Volendam in en de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk in Een complicerende factor hierbij is de veiligheidsparadox (Huls, 1992). De veiligheidsparadox impliceert dat naarmate de uitwendige garanties voor veiligheid groter zijn, de overblijvende of nieuwe onveiligheid minder wordt getolereerd. Met andere woorden: als het er op aan komt, worden in de huidige, als relatief veilig ervaren maatschappij, risico s niet geaccepteerd. In het jaarverslag 2000 van de Raad van State (RvS, 2001: 15) is dat als volgt verwoord: Met de veranderingen in de maatschappij veranderen ook de plaats en functie van de staat ( ). Die veranderingen leveren tegengestelde beelden op. De staat moet terugtreden, maar wordt ook verantwoordelijk gehouden voor de (onvoorziene) risico s die burgers of bedrijven lopen. Hij moet terugtreden én aantreden.. Geconcludeerd kan worden dat ondanks de trend van 3 Commissie Alders (2001), Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport 21 juni OVV (2012a), Brand bij Chemie-Pack te Moerdijk, 5 januari 2011, Den Haag: De Onderzoeksraad voor Veiligheid. Master management van de Publieke Sector 7

10 deregulering, er een significante rol blijft weggelegd voor de overheid bij het waarborgen van de brandveiligheid in Nederland. 2.2 Het te analyseren probleem In deze paragraaf wordt toegewerkt naar de formulering van de centrale vraag. Daartoe wordt eerst het praktische en het daaraan gerelateerde theoretische probleem uitgewerkt. De vragen die hieruit voortvloeien, leiden vervolgens tot de centrale vraag Het praktische probleem Op het gebied van brandveiligheid heeft de overheid nadrukkelijk ingezet op deregulering. Dit is zichtbaar op diverse beleidsvelden. Zo is in 2008 het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer vastgesteld, waardoor de vergunningplicht voor veel bedrijven kwam te vervallen. Op het gebied van brandveilig gebruik is in 2010 hetzelfde gebeurd met het van kracht worden van het Gebruiksbesluit 6. Recent is het Bouwbesluit 2012 van kracht geworden, waarin ook wordt ingezet op vermindering van het aantal brandveiligheidsregels. Een duidelijke trend van deregulering op het gebied van brandveiligheid is dus zichtbaar. Naast de trend van deregulering is een verschuiving van de verantwoordelijkheidstoedeling zichtbaar. Op het gebied van brandveiligheid is de verschuiving van verantwoordelijkheden van publiek naar privaat volop gaande. Deze verschuiving is goed zichtbaar wanneer wordt gekeken naar de onderzoeksrapporten die de afgelopen jaren zijn opgesteld naar aanleiding van grote incidenten. In oudere rapporten ligt de nadruk meer op de effectiviteit van het optreden van de brandweer, terwijl in recente rapporten de verantwoordelijkheid voor de veiligheid nadrukkelijk wordt neergelegd bij de organisatie waar het incident heeft plaatsgevonden. Een voorbeeld hiervan is de recente rapportage van De Onderzoeksraad voor Veiligheid 7 over een brand bij Rivierduinen, een zorginstelling in Oegstgeest waar bij een brand in 2011 drie doden te betreuren waren. Hierin wordt gesteld dat de zorg voor brandveiligheid verder gaat dan het strikt naleven van regels en dat de verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de instelling zelf. Het alleen maar toepassen van wet- en 5 In de praktijk aangeduid als Activiteitenbesluit; in het Activiteitenbesluit wordt de brandveiligheid geregeld bij onder andere de opslag van gevaarlijke stoffen. 6 Enkele voorbeelden zijn: Het terugbrengen van het aantal gebruiksvergunningplichtige objecten en het gedeeltelijk afschaffen van de verplichting om brandmeldinstallaties automatisch te laten doormelden naar de alarmcentrale van de brandweer. 7 OVV (2012b), Brand in Rivierduinen: veronderstelde veiligheid, Den Haag: De Onderzoeksraad voor Veiligheid. Master management van de Publieke Sector 8

11 regelgeving op het gebied van brandveiligheid biedt blijkbaar onvoldoende waarborg voor een voldoende mate van brandveiligheid. Vanuit de zienswijze dat een deel van de brandveiligheid wordt gerealiseerd door burgers en de private sector, is het relevant om de vraag te stellen hoe de brandweer grip kan houden op de integrale borging van de brandveiligheid. De praktische vraag die uit dit probleem voortvloeit, is: hoe kan de brandweer zijn wettelijke taak borgen bij het vormgeven van de brandveiligheid? Kan dit bijvoorbeeld door in te zetten op publiek-private samenwerking? Denk daarbij aan samenwerkingsverbanden tussen zorginstellingen en de brandweer. De brandweer kan dan samen met de zorginstellingen een lesprogramma opstellen. De zorginstellingen kunnen vervolgens zelf hun personeel bewust maken van de brandveiligheidsrisico s en daarmee de brandveiligheid vergroten. En andere oplossingsrichting is de klantbenadering. De brandweer gaat in dat geval zelf naar de zorginstelling om voorlichting te geven aan de hand van een lesprogramma dat hij heeft opgesteld. In het algemeen geldt daarbij dat de brandweren in Nederland al jaren proberen met verbeteringen een hoger brandveiligheidsniveau te realiseren. Dit lukt echter maar ten dele. Het gevoel leeft dat het huidige bedrijfsmodel niet meer toereikend is voor het oplossen van de vraagstukken die voorliggen(nvbr, 2010: 3, 7). Op de huidige weg doorgaan betekent dat de brandweerzorg in Nederland onbetaalbaar dreigt te worden (NVBR, 2010: 7). Het credo is daarom niet langer verbeteren maar innoveren. Als gevolg hiervan wordt in opdracht van de Raad van Regionaal Commandanten 8 binnen de brandweer landelijk nagedacht over een nieuw bedrijfsmodel. Dit heeft vooralsnog geresulteerd in de Brandweer over morgen (NVBR, 2010) wat beoogt richting te geven aan de brandweer van de toekomst. Uit deze beweging blijkt dat de brandweren in Nederland de huidige ontwikkelingen als een probleem ervaren, dat door de brandweer zelf moet worden aangepakt Het kennisprobleem Voor het beantwoorden van de praktische vraag is kennis nodig over de verschillende wijzen waarop de brandveiligheid door een overheidsorganisatie kan worden vormgegeven. De wijze van vormgeven kan daarbij niet allen invloed hebben op de relatie tussen de overheid en de burgers, maar ook op de wijze waarop de overheid zich legitimeert. Om te beoordelen of de wijze van 8 De Raad van Regionaal Commandanten (RCC) is het afstemmingsoverleg van de regionale brandweren in Nederland. De regionale brandweren worden in het RCC vertegenwoordigd door de eigen regionaal commandant. Master management van de Publieke Sector 9

12 vormgeven invloed heeft op de relatie en de wijze waarop de overheid zich legitimeert is kennis nodig. In deze paragraaf worden drie kennisvragen geformuleerd op basis waarvan deze kennis kan worden verkregen. De eerste kennisvraag is: Welke organisatorische aspecten zijn van belang bij het vormgeven van brandveiligheid?. In de relatie met de burger maakt het een groot verschil of de overheid optreedt als handhavende partij of als adviseur. Van de overheid wordt verwacht dat zij toezicht houdt op brandveiligheid. Dat wordt keer op keer bevestigd na grote incidenten, recent nog na de brand bij Moerdijk in De burger is bij het houden van toezicht ondergeschikt aan de overheid (Hiemstra: 2003). In het geval van het geven van advies is de burger een gelijkwaardige partner. In dat geval wil de burger vooral goed bediend worden in de vorm van een kwalitatief advies en liever niet in de vorm van een dwangsom. De verwachtingen van de burger zijn in beide gevallen anders en afhankelijk van de onderlinge relatie. Blijkbaar is de aard van de relatie tussen de overheid en de burger afhankelijk van de verschillende taken die de overheid heeft. Afhankelijk van de taak en de aard van de relatie kan de overheid voor een rol kiezen (Hiemstra 2003). Dit leidt tot de tweede kennisvraag: Welke relaties tussen de overheid en de burger zijn te onderscheiden en welke rollen kan de overheid aannemen bij het vormgeven van de brandveiligheid?. Burgers legitimeren het handelen van de overheid. Het ligt daarom in de verwachting dat de aard van de relatie tussen overheid en burger van invloed is op de wijze waarop de overheid haar handelen kan legitimeren. Daarbij kan de overheid ernaar streven te voldoen aan de verwachtingen van de burgers of inzetten op het veranderen van deze verwachtingen. Inzicht in de wijze waarop de overheid haar handelen kan legitimeren, is van belang bij het kiezen tussen de verschillende rollen waarmee de overheid brandveiligheid vormgeeft. De derde kennisvraag is dan ook: Op welke wijze kan het overheidshandelen worden gelegitimeerd? De algemene onderzoeksvragen Uit de beschrijving van het praktische probleem en het kennisprobleem is de centrale vraag afgeleid. De centrale vraag uit dit onderzoek kan vanuit verschillende perspectieven bekeken worden. Bij elk perspectief kan de vraag gesteld worden: waarnaar wordt gekeken? Er kan vanuit het perspectief van de organisatie, het beleid, de manager of bijvoorbeeld de burger worden gekeken (Noordegraaf, 2004: 278). De burger zal zichzelf de vraag stellen of er voldoende brandweerzorg geleverd wordt Master management van de Publieke Sector 10

13 door de brandweer. Gezien het feit dat de brandweer in Nederland een zeer goed imago heeft (zie Bijlage VI) 9, ligt het niet in de verwachting dat burgers hieraan twijfelen. In dit geval gaat het om de brandweer als organisatie die zelf een probleem ervaart, dus ligt het in de rede om de centrale vraag te bezien vanuit het perspectief van de organisatie. Vanuit het perspectief van de organisatie kunnen we de aspecten afbakenen waarnaar we in dit onderzoek kijken. Noordegraaf (2004: ) maakt daarbij onderscheid tussen kijken naar: de organisatie zelf; de activiteiten die de organisatie uitvoert; de relaties die de organisatie heeft met zijn afnemers; de problemen waar de organisatie mee kampt. Naar al deze onderdelen wordt gekeken in dit onderzoek. Centrale vraag: Hoe kan de brandweer de brandveiligheid adequaat vormgeven gegeven de trends van deregulering, verantwoordelijkheidsverschuiving van de overheid naar de burger en krimpende budgetten? De centrale vraag wordt stapsgewijs beantwoord; daarbij worden deelvragen geformuleerd. De antwoorden op deze deelvragen dragen bij aan de beantwoording van de centrale vraag. De volgende deelvragen zijn geformuleerd: 1. Aan welke criteria moet worden voldaan bij het vormgeven van taken binnen de brandweer als publieke organisatie? 2. Welke organisatorische aspecten zijn van belang bij het vormgeven van brandveiligheid binnen de brandweer? 3. Hoe worden de organisatorische aspecten getypeerd? 4. Wat is het verband tussen legitimiteit en het vormgeven van brandveiligheid door de brandweer? 5. Wat is de invloed van relaties tussen de brandweer en zijn omgeving op het vormgeven van brandveiligheid binnen de brandweer? 6. Op welke wijze zijn de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties gerelateerd? 9 De brandweer wordt gerekend tot de meest betrouwbare beroepsgroep van Nederland. (Bron: The Brands You Trust; Reader s Digest European Trusted Brands Survey 2012: p37) Master management van de Publieke Sector 11

14 7. Hoe wordt brandveiligheid op dit moment vormgegeven (ist)? 8. Hoe kan brandveiligheid adequaat worden vormgegeven rekening houdend met de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties (soll)? Master management van de Publieke Sector 12

15 3 Het conceptueel-theoretische kader Dit hoofdstuk beschrijft het conceptueel-theoretisch kader van dit onderzoek. Paragraaf 3.1 beschrijft het conceptueel kader dat wordt gebruikt voor de beantwoording van de in hoofdstuk 2 geformuleerde vragen. In paragraaf 3.2 wordt het conceptueel kader samengebracht en verwerkt tot het conceptueel model. Tot slot worden in paragraaf 3.3 de specifieke onderzoeksvragen geformuleerd. 3.1 Conceptueel kader In dit conceptueel kader wordt met behulp van theorie een conceptueel model opgesteld. Op basis hiervan kan inzichtelijk worden gemaakt hoe brandveiligheid kan worden vormgegeven. Om te kunnen beoordelen of een publieke organisatie adequaat is vormgegeven, moet inzichtelijk zijn waaraan een publieke organisatie moet voldoen. Door onder andere de Verenigde Naties (VN) zijn voor het beoordelen van goed bestuur beoordelingscriteria vastgesteld. Aangezien publieke organisaties het uitvoerende verlengstuk zijn van het politiek bestuur, kunnen deze beoordelingscriteria ook worden toegepast bij het beoordelen van de kwaliteit van publieke organisaties. Bovens e.a. (2007: 25-37) hebben de kwaliteitscriteria waarop beoordeeld wordt, uitgewerkt op basis van vier criteria, namelijk de mate van: 1. doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur; 2. democratie: responsief bestuur; 3. rechtmatigheid: behoorlijk bestuur; 4. integriteit: onkreukbaar bestuur. Doeltreffendheid en het leveren van maatschappelijke meerwaarde 10 zijn termen die sterk gerelateerd zijn. Dit is nuttig omdat er voor het beschrijven van het leveren van maatschappelijke meerwaarde theoretische modellen beschikbaar zijn. Maatschappelijke waardevermeerdering kan volgens Moore (2000: 197) vormgegeven worden op basis van de zogenaamde strategische driehoek (zie Figuur 1). Hierin staan publieke waarden, de operationele capaciteit van de organisatie en legitimiteit centraal. Volgens Moore (2000) moeten deze 10 Het leveren van maatschappelijke meerwaarde is hier gedefinieerd als het tegemoet komen aan de wensen en problemen van de burgers als onderdeel van de maatschappij. Master management van de Publieke Sector 13

16 drie aspecten in balans zijn, alleen dan kan een publieke organisatie maatschappelijke waardevermeerdering realiseren (Moore, 2000: 197). Figuur 1 Maatschappelijke meerwaarde op basis van Moore (Bron: Moore, 2010: 197). De term publieke waarden verdient in dit kader een korte toelichting. Bozeman (2007: 13, 132) definieert publieke waarden als waarden die normerend zijn voor de maatschappij en waarover consensus bestaat. De normering betreft zowel rechten en plichten voor de burger als afspraken over hoe de maatschappij bestuurd wordt. Maatschappelijke meerwaarde wordt geleverd wanneer publieke waarden worden gerealiseerd. Wanneer maatschappelijke waardevermeerdering aansluit bij de maatschappelijk gewenste publieke waarden, wordt het handelen van de overheid gelegitimeerd. Maatschappelijke waardevermeerdering en legitimiteit versterken dan elkaar (Moore, 2000: 202). Algemene publieke waarden die passen bij criteria voor goed bestuur, zijn: legaliteit, betrouwbaarheid, duurzaamheid, robuustheid van de dienstverlening, effectiviteit en efficiency (Van der Meer e.a., 2011: 4). Deze waarden komen op hoofdlijnen overeen met de eerder genoemde vier criteria voor goed bestuur. Master management van de Publieke Sector 14

17 Van Eijck en Lindemann (2011) hebben het model van Moore (2000) verfijnd en menen op basis van een uitwerking van de strategische driehoek dat voor het creëren van maatschappelijke meerwaarde een balans nodig is tussen: 1. de autoriserende omgeving 11 ; 2. de sturingsmechanismen waarmee de organisatie wordt gestuurd; 3. de wijze waarop de uitvoering plaatsvindt en de middelen die daarvoor beschikbaar zijn. Het tweede criterium is door Van Eijck en Lindemann verder uitgewerkt. Waar Moore schrijft over publieke waarden, daar gaan Van Eijck en Lindemann (2011) een stap verder en beschrijven de benodigde sturingsmechanismen om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Waarden komen daarbij tot uiting in de relatie tussen de publieke organisatie en haar autoriserende omgeving en kunnen worden vormgegeven door een passend sturingsmechanisme te selecteren. Zij stellen dat een organisatie door toepassing van een passend sturingsmechanisme legitiem kan handelen, mits er voldoende operationele capaciteit in de organisatie beschikbaar is. Wanneer de drie criteria in evenwicht zijn, kan maatschappelijke meerwaarde worden gecreëerd en wordt invulling gegeven aan de criteria voor goed bestuur. Het verkrijgen van evenwicht kan alleen wanneer er inzicht is in de verbanden tussen de drie criteria. Hierbij is de relatie tussen de organisatie en haar (autoriserende) omgeving een aandachtspunt. Naast de drie criteria zijn daarom de onderlinge relaties van belang bij het realiseren van maatschappelijke meerwaarde. Samenvattend kan worden gesteld dat bij het adequaat vormgeven van een publieke organisatie rekening moet worden gehouden met: 1. organisatorische aspecten (inzet van sturingsmechanismen en operationele capaciteit); 2. de mate van legitimiteit van het handelen van de organisatie; 3. de relatie tussen de organisatie en haar omgeving. Het adequaat vormgeven van een publieke organisatie dient te gebeuren volgens de criteria van goed bestuur gericht op het leveren van maatschappelijke meerwaarde. Concreet betekent dit dat de organisatie (de operationele capaciteit en sturingsmechanismen) in balans moet worden gebracht met de legitimiteit (democratie, rechtmatigheid en integriteit) van het handelen van de organisatie. Een voorwaarde voor het kunnen verkrijgen van een balans is dat de maatschappelijke meerwaarde op 11 De autoriserende omgeving legitimeert het handelen van een organisatie, zie ook paragraaf Master management van de Publieke Sector 15

18 doeltreffende en doelmatige wijze wordt verkregen. Voor het brengen van balans is inzicht in de relaties tussen de organisatie en haar omgeving noodzakelijk. De drie genoemde punten worden respectievelijk uitgewerkt in de paragrafen tot en met Organisatorische aspecten in een publieke organisatie In deze paragraaf gaan we op zoek naar theorieën op het gebied van de organisatorische aspecten. Om meer inzicht te krijgen in de wijze waarop een publieke organisatie kan worden gestuurd, wordt gekeken naar sturingsmechanismen die in de publieke sector voor komen. Om aan sturingsmechanismen uitvoering te kunnen geven, wordt vervolgens aandacht besteed aan de verschillende organisatievormen binnen de publieke sector. Organisatievormen geven echter alleen inzicht in de structuur van een organisatie. Structuur geeft onvoldoende houvast om uitvoering te geven aan een sturingsmechanisme. Ook de zachte, menselijke aspecten zijn hierbij van belang en worden daarom apart uitgewerkt in het aspect organisatiecultuur Sturingsmechanismen in de publieke sector Binnen de bestuurskunde worden een drietal sturingsmechanismen voor publieke organisaties onderscheiden. Traditional Public Administration (TPA), New Public Management (NPM) en Public Value Management 12 (PVM). Alle drie hebben ze een bepaalde focus. TPA is gericht op kaderstelling door de overheid. Wet- en regelgeving, procedures en vastomlijnde afspraken geven richting aan het handelen (Bovens e.a., 2007: 219). NPM is gericht op het bedrijfsmatig handelen, waarbij gewerkt wordt met prestatie-indicatoren. Op basis van output wordt bekeken of doelstellingen behaald worden. Binnen NPM wordt gestuurd op deregulering en is er sprake van een scheiding tussen bestuur en uitvoering (Dijstelbloem e.a., 2010: 18). PVM is een verdere ontwikkeling van het NPM, waarbij gestuurd wordt op outcome. Bij PVM verschuift de focus van government naar governance (RMO 13, 2010: 4). Dit betekent dat niet alleen de wijze waarop wordt gestuurd, verandert van output naar outcome, maar dat ook de wijze waarop dit wordt gerealiseerd, verandert. Sturing wordt bij PVM meer horizontaal vormgegeven door netwerken, daarom wordt ook wel gesproken over Public Network Management (PNM). De vraag rijst nu: wat is de huidige situatie in Nederland? 12 Public Value Management (PVM). PVM wordt ook aangeduid met de termen post-npm of governance. Deze wijze van sturen is netwerk georiënteerd en wordt daarom ook wel Public Network Management (PNM) genoemd. 13 RMO is Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Master management van de Publieke Sector 16

19 De publieke sector binnen Nederland heeft zich na het ontmantelen van de verzorgingsstaat ontwikkeld van een bureaucratische naar een meer bedrijfsmatig georiënteerde sector. We zien daarbij een verschuiving bij de toegepaste sturingsmechanismen van TPA naar NPM. Duinkerken en Lou spreken in het kader van NPM van Klantocratie (Duinkerken & Lou, 2008: 48-49). Klantocratie is volgens hen een vorm van government waarbij ingezet wordt op directe democratische inbreng door middel van klantcontacten tussen overheid en burger. Zij zien Klantocratie als tegenhanger van de huidige democratie met zijn indirecte vertegenwoordiging. Zij stellen voor om naast de Trias Politica te spreken van een Trias Organica (Duinkerken & Lou, 2008: 56-63), waarbij een driedeling gemaakt wordt in: productontwikkeling (excelleren in inhoud en snelheid); klantbediening (excelleren in complete service); informatieondersteuning (excelleren in schaalvoordeel). De zakelijke aanpak van het NPM kent echter zijn beperkingen binnen de publieke sector. Het probleem bij NPM is dat de aandacht van de organisatie zich richt op het behalen van de afgesproken output. Door de toegepaste instrumenten wordt NPM door de burger beschouwd als een sturingsmechanisme dat leidt tot een verzakelijkte overheid. De Klantocratie benadering is hierdoor beperkt bruikbaar, want onduidelijk is of met de Klantocratie de gewenste maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Wel wordt binnen de Klantocratie nadrukkelijk ingezet op horizontale sturing en die past goed bij de meeste recente benadering, het PVM. Die gaat in reactie op NPM een stap verder, richt zich op het realiseren van maatschappelijk toegevoegde waarde en is outcome gestuurd. Sturen op outcome is echter lastig als het gaat om complexe maatschappelijke vraagstukken. Door in nauw contact te treden met de direct belanghebbenden krijgt de overheid meer zicht op de outcome en kan zij die ook beïnvloeden. Daarom wordt binnen PVM geïnvesteerd in gedecentraliseerde samenwerkingsverbanden 14. Het sturingsmechanisme PVM wordt hierom ook wel aangeduid als Public Network Management (PNM). Binnen het PNM zien we netwerken ontstaan waarin het maatschappelijk middenveld gezamenlijk optrekt met publieke organisaties om maatschappelijke doelen te realiseren. Een dergelijk netwerk wordt door Sorensen en Torfing (2009) network governance genoemd. Een network governance is zelfsturend binnen maatschappelijk aanvaarde regels en normen. Een bijzonder type network 14 Gedecentraliseerde samenwerkingsverbanden zijn samenwerkingsverbanden tussen de lokale overheid en het maatschappelijke middenveld. Master management van de Publieke Sector 17

20 governance is het meta-governance network. Hierbij wordt het zelfsturende governance network als geheel weer bestuurd door de overheid. De mate van democratische verankering (Sorensen & Torfing, 2009: 245) van dergelijke netwerken wordt met name bepaald door de vorm en het functioneren van het netwerk. Daarbij zijn er drie aspecten van belang waarmee gezorgd kan worden dat de betrokken publieke en private bestuurders goed gepositioneerd worden (Sorensen & Torfing, 2009: ): 1. de bestuurders onderkennen hun publieke verantwoordelijkheid; 2. de bestuurders begrijpen hoe meta-governance werkt; 3. de bestuurders beschikken over de juiste competenties. De drie sturingsmechanismen staan niet op zichzelf. Het gaat hier om een ontwikkeling waarbij de bestaande sturingsmechanismen behouden blijven. Er is geen one best way thinking (Alford & Hughes, 2008: 145), geen van de drie sturingsmechanismen is de beste keus. Van der Meer e.a. (2008) vragen hier ook aandacht voor. Zij stellen dat aanpassingen niet moeten worden verabsoluteerd en tot gevolg mogen hebben dat de bestaande werkpraktijk wordt verwaarloosd. Alle drie de sturingsmechanismen kunnen dus tegelijkertijd, naast elkaar, toegepast worden binnen een publieke organisatie. Gezien de onderlinge verschillen tussen de sturingsmechanismen kan dit spanningen opleveren. Afhankelijk van de situatie heeft één of een combinatie van sturingsmechanismen de voorkeur Organisatievormen in de publieke sector Organisatievormen worden op basis van diverse dimensies onderscheiden. In deze scriptie worden de organisatievormen uitgewerkt die binnen de publieke sector worden toegepast. Bovens e.a. (2007: ) bieden daarvoor houvast door drie organisatievormen te beschrijven die in het publieke domein voorkomen, te weten: 1. de bureaucratische organisatievorm; 2. de professionele organisatievorm; 3. de projectmatige organisatievorm. De benaming bureaucratische organisatievorm zegt het al, deze is gelieerd aan de bureaucratie zoals Weber die beschreef (Bovens e.a., 2007: 219). Binnen deze organisatievorm staan hiërarchie, deskundigheid en formalisering centraal. Hiërarchie komt terug in de organisatievorm, de sturing en de beloning. Bij werving wordt geselecteerd op deskundigheid. Dit alles vindt plaats binnen duidelijk Master management van de Publieke Sector 18

21 geformaliseerde kaders. Binnen deze organisatievorm ligt daardoor de nadruk op regels, richtlijnen en werkprocessen. Deze organisatievorm past daardoor bij het sturingsmechanisme TPA. De professionele organisatievorm verwijst naar organisaties waarbij de individuele professionaliteit een groot goed is. Specifieke opleidingen maken medewerkers tot professionals. Zij zijn door hun specifieke kennis relatief zelfstandig in hun handelen. Daarbij zijn professionals vaak sterk verbonden met het vak dat zij uitoefenen. Die verbondenheid kan zelfs zo groot zijn dat zij beroepsgebonden regels prefereren boven die van de organisatie. Loyaliteit aan de professie gaat in dat geval boven de loyaliteit aan de organisatie. Eenzelfde redenering kan worden gevolgd voor het klantdenken. Niet de klant is koning maar de professional weet wel wat goed is voor de klant. Hiermee is gelijk een zwak punt van deze organisatievorm genoemd. Sturing geven aan professionals vraagt daarom specifieke aandacht. Problemen kunnen worden voorkomen door duidelijke kaders te stellen waarbinnen professionals mogen handelen. Professionele- en organisatiebelangen blijven zo in balans. Deze organisatiekaders zijn typische kenmerken van de bureaucratie. Daarom wordt de professionele organisatie ook wel de professionele bureaucratie genoemd. Een andere oplossing voor het loyaliteitsprobleem is ervoor zorgen dat het klantdenken en het denken in organisatiebelangen onderdeel wordt van de professie. Noordegraaf (2007) spreekt in dat geval over hybride professionals. De hybride professionals weten dat het belang van klanten, kosten en middelen gerelateerd zijn aan de inzet van hun professie, zij weten hier dan ook mee om te gaan (Brandsen & Honingh, 2011: 10). De professionele bureaucratie kan vanuit deze optiek aansluiten bij het sturingsmechanisme NPM. Binnen kaders staat de klant 15 centraal en wordt deze op basis van professionaliteit zo goed mogelijk bediend. De projectmatige organisatievorm is vooral gericht op het vinden van oplossingen die niet binnen de bestaande structuren kunnen worden gevonden. Vaak gaat het daarbij om grotere of specifieke problemen die in de tijd zijn afgebakend. Deze organisatievorm wordt vaak gecombineerd met de bureaucratische of professionele organisatievorm. Er wordt dan gesproken over een matrixorganisatie. Wanneer in een matrixorganisatie een hoge mate van professionaliteit in relatie tot een beperkte hiërarchie optreedt, spreken we van een netwerkorganisatie (Wanrooy en Ophorst, 2002). Deze organisatievorm heeft een directe relatie met het sturingsmechanisme Public Network Management (PNM). 15 De overheid kent als monopolist nauwelijks vrijwillige klanten en haar producten bieden veelal beperkt ruimte voor maatwerk. Hiemstra, 2003: 21). Master management van de Publieke Sector 19

22 De keuze voor een passende organisatievorm helpt bij het invulling geven aan een gekozen sturingsmechanisme Organisatiecultuur Als structuur het geraamte is van een organisatie, dan is cultuur het vlees en bloed (Bovens, 2007: ). De structuur is voorwaardenscheppend en de cultuur is wat er daadwerkelijk gebeurt. Cultuur gaat over van het denken en doen van mensen in een organisatie en kan worden omschreven als de collectieve programmering van de menselijke geest. De collectiviteit zorgt ervoor dat de organisatiecultuur als geheel te beïnvloeden is. Cultuur is volgens Schein (1999) op drie niveaus aanwezig (zie Figuur 2). Figuur 2 Cultuurniveaus volgens Schein (1999: 29). Het niveau van de artefacten omvat zichtbare zaken, als huisstijl en gedragingen van mensen. Dit niveau is het meest eenvoudig te beïnvloeden. Het onderliggende niveau, de beleden waarden, behelst zaken als strategieën, doelstellingen en filosofieën. Op het diepste, minst zichtbare niveau liggen de onderliggende basisveronderstellingen. Dit zijn onbewuste, als vanzelfsprekend aangenomen overtuigingen, percepties, gedachten en gevoelens. Basisveronderstellingen zijn diep geworteld en lastig te veranderen (Noordegraaf 2004: 204). Master management van de Publieke Sector 20

23 De organisatiecultuur heeft grote invloed op de prestaties van een organisatie. Het is daarom van belang om inzicht te hebben in de aanwezige en gewenste culturen binnen een organisatie. Cameron en Quinn (2006: 53-69) hebben hiervoor het model van de concurrerende waarden ontwikkeld. Op basis van eerder onderzoek hebben zij de belangrijkste indicatoren van effectieve organisaties teruggebracht naar twee belangrijke dimensies: interne gerichtheid en integratie versus externe gerichtheid en differentiatie; flexibiliteit en vrijheid van handelen versus stabiliteit en beheersbaarheid. Op basis van deze twee dimensies hebben Cameron en Quinn (2006) vier cultuurtypen onderscheiden. De vier cultuurtypen zijn in Figuur 3 weergegeven. Figuur 3 Model van de concurrerende waarden. De familiecultuur De medewerkers staan binnen deze cultuur centraal. Werknemers voelen zich thuis in deze organisatiecultuur. Loyaliteit en traditie zijn belangrijke bindende waarden binnen de organisatie. Er wordt daarom gefocust op lange termijn voordelen. Tegenstellingen worden daarom vermeden en sturing op consensus is de norm. Participatie is een groot goed, waarbij de leiderschapsstijlen mentor en stimulator passen. Leiders hebben daardoor soms de rol van vaderfiguur als binnen een familie. De gedachte is dat betrokken medewerkers in deze veilige stimulerende setting vanzelf optimaal presteren. Master management van de Publieke Sector 21

24 De familiecultuur is te relateren aan meerdere sturingsmechanismen en organisatievormen. Enerzijds past de familiecultuur door zijn interne gerichtheid goed bij de hiërarchische cultuur en de bureaucratische organisatie. Anderzijds sluit de familiecultuur goed aan bij de adhocratiecultuur met zijn informele karakter en de aandacht voor de medewerkers. Vanuit deze optiek bezien sluit de familiecultuur het minst aan bij de marktcultuur en het sturingsmechanisme NPM. De familiecultuur past daarom het best bij de sturingsmechanismen TPA en NPM. De adhocratiecultuur Innovatie, ruimte voor ontwikkeling en creativiteit zijn centrale thema s in de adhocratiecultuur. Visie en het nemen van risico zijn passende termen, niets is te gek. Alles is er op gericht om het individu in zijn kracht te zetten. Anders denken en doen is de norm. De leiderschapsstijlen innovator en bemiddelaar passen hierbij. NPM is het sturingsmechanisme waarbij deze cultuur het beste past. De hiërarchische cultuur Continuïteit en structuur zijn kernwaarden binnen de hiërarchische cultuur. Niet de mens of de resultaten zijn leidend, maar de formele kaders. Deze kaders zijn weinig flexibel waardoor er weinig ruimte is voor individuele inbreng. Wel is hierdoor de kwaliteit van de producten hoog en consistent. De organisatie is georganiseerd rondom beheersing en het vermijden van risico s, met als doel de continuïteit en kwaliteit te borgen. De leiderschapsstijlen controleur en coördinator passen bij deze cultuur. Het sturingsmechanisme TPA past bij deze cultuur. De marktcultuur Het leveren van concrete genormeerde resultaten, zo laat de marktcultuur zich in het kort omschrijven. Niet de mens staat centraal maar het resultaat. Degene die het beste presteert, staat bovenaan de pikorde. Interne concurrentie en competitie zijn de norm, want die zorgen voor productiviteit. De omgeving wordt daarbij ingezet om bij te dragen aan de resultaten. Producent en bestuurder zijn de bijbehorende leiderschapsstijlen. De marktcultuur sluit aan bij het sturingsmechanisme NPM. De vier culturen lijken op het eerste gezicht tegengesteld aan elkaar doordat de onderliggende waarden tegengesteld zijn, daarom is het model van de concurrerende waarden een toepasselijke naam voor dit model. In de praktijk vullen de vier culturen elkaar ook aan. Volgens Cameron en Quinn (2006) is binnen een organisatie meestal één cultuur dominant, maar is die zeker niet uniek. Ook aspecten van andere cultuurtypen zijn altijd aanwezig. Noordegraaf (2004: Master management van de Publieke Sector 22

25 ) stelt dat publieke organisaties met professionals per definitie hybride organisaties zijn waarin tegenstrijdige drijfveren, waarden en gedragingen bijeenkomen. Voor de leiderschapsstijlen heeft dit tot gevolg dat leidinggevenden meer dan één type leiderschapsstijl moeten kunnen vervullen, en zelfs tegenstrijdige stijlen moeten kunnen integreren. Cameron en Quinn (2006) noemen dit gedragscomplexiteit. De keuze voor een passende cultuur draagt bij aan het invulling gegeven aan een gekozen sturingsmechanisme Verbanden tussen de organisatorische aspecten De organisatorische aspecten staan met elkaar in verband. Inzicht in deze verbanden helpt bij het selecteren van een organisatievorm en cultuur die passen bij een sturingsmechanisme. In Figuur 4 zijn de verbanden op hoofdlijnen weergegeven tussen de organisatorische aspecten die in paragraaf zijn behandeld. De verbanden zijn niet uitsluitend rechtlijnig. Zoals eerder is aangehaald, zijn bepaalde aspecten van de professionele organisatievorm ook bruikbaar binnen de bureaucratische organisatievorm, in dat geval hebben we het over de professionele bureaucratie. Maar ook binnen de netwerkorganisatie zien we aspecten van de professionele organisatie. Figuur 4 Verbanden tussen de organisatorische aspecten Master management van de Publieke Sector 23

26 3.1.2 Legitimiteit Legitimiteit is te onderscheiden in juridische legitimiteit en democratische legitimiteit (Bovens e.a., 2007: 366). Juridische legitimiteit gaat over rechtmatigheid van het overheidshandelen en is gebaseerd op wet- en regelgeving. Democratische legitimiteit wordt verkregen doordat bestuurders worden gekozen door burgers. De betekenis van legitimiteit is aan verandering onderhevig. Om dit inzichtelijk te maken, wordt in deze paragraaf naast het begrip legitimiteit het begrip legitimatie gebruikt. Aan de hand van beide termen wordt duidelijk gemaakt welke verandering het begrip legitimiteit ondergaat. De autoriserende omgeving legitimeert het handelen van de overheid. Daarbij is volgens Hurrelmann et al 2007 (in Dijstelbloem e.a.; 2010:41) een verschuiving zichtbaar van statische legitimiteit naar dynamische legitimatie. Legitimiteit is niet meer een vaststaand kader maar is in beweging en daardoor niet altijd te vangen in wet- en regelgeving. Volgens Dijstelbloem & Den Hoed & Holtslag (2010: 52) leidt dit er toe dat het bestuur niet langer de formele autoriteit is die op basis van statische legitimiteit macht kan uitoefenen. Binnen Nederland zitten publieke organisaties daardoor gevangen in het paradigma van de wet- en regelgeving en de werkelijke verwachtingen van de autoriserende omgeving (RMO, 2010: 2). De huidige nadruk binnen de overheid op verticale sturing, controle en standaardisering is hierdoor niet langer houdbaar (RMO, 2010:10). Het ligt daarom voor de hand om de nadruk te verleggen van verticale naar meer horizontale legitimiteit, zodat meer tegemoet kan worden gekomen aan het dynamische karakter van het verkrijgen van legitimiteit. In het vervolg van deze paragraaf wordt deze gedachtegang verder uitgewerkt. Lastenverlichting is in deze tijd van financiële krapte een centraal thema binnen het overheidsbeleid, met deregulering tot gevolg. De huidige trend van deregulering zet de verticale sturing door de overheid verder onder druk. Deregulering zorgt ervoor dat burgers en bedrijven meer verantwoordelijkheid moeten dragen voor het eigen handelen. Burgers en bedrijven krijgen daardoor meer de regie over de eigen leefomgeving. Deregulering en de verwachtingen van de burger door verandering van legitimiteit naar legitimatie, versterken elkaar daarbij. De burger claimt een belangrijke rol door zelfregulering en laat zich daardoor minder direct sturen. Master management van de Publieke Sector 24

27 Ondanks deze claim tot zelfregulering blijft de overheid (mede)verantwoordelijk voor belangrijke taken zoals veiligheid. Zij zal in die gevallen ervoor moeten zorgen dat burgers en bedrijven in staat gesteld worden om de regie daarover te voeren. Dijstelbloem e.a. (2010: ) spreken vanuit het perspectief van zelfregulering over een producentenbenadering, die drie uitgangspunten kent: 1. Ieder mens is een coproducent van zijn eigen leven. 2. De overheid zal de leefomgeving moeten binnendringen, wil zij de burger op een zinvolle wijze kunnen aanspreken. 3. Het binnendringen van de leefomgeving hoort zijn legitimiteit te vinden door de burger in staat te stellen zijn omgeving vorm te geven. De overheid wordt hierbij beschouwd als een partner van burger en bedrijf die hen mede in staat stelt een eigen (leef)omgeving te creëren. Doordat er minder regels zijn, zal dat in nauw contact moeten gebeuren, waardoor de overheid terechtkomt in de directe omgeving van burger en bedrijf. Zorgvuldigheid van de kant van de overheid is geboden, anders verliest de overheid haar legitimiteit. Figuur 5 Verschuiving van verticale naar horizontale legitimiteit door netwerkvorming (Bron: Van Éck, 2011: 10) Uit voorgaande blijkt dat de overheid genoodzaakt blijft om te sturen op veiligheid, maar dat de huidige verticale sturing onder druk staat. Daarnaast krijgt de burger door deregulering meer verantwoordelijkheden. Beide bewegingen vragen om een heroverweging van het handelingsrepertoire van de overheid gericht op samenwerking met de burger. Deze behoeft aan horizontale sturing leidt in de praktijk tot publiek private samenwerkingsverbanden (pps), die Master management van de Publieke Sector 25

28 netwerk georiënteerd zijn. Een belangrijk gevolg van het werken in netwerken is dat de relaties tussen de betrokken actoren veranderen. De relatie tussen publieke en private partijen wordt gelijkwaardiger en heeft een horizontale verschuiving van de verantwoordelijkheidstoedeling tot gevolg. In Figuur 5 is deze relatie in de tijd door middel van de rode pijl weergegeven. Door netwerkvorming verschuift de verantwoordelijkheidstoedeling en daarmee de legitimiteit. Waar eerst legitimiteit verticaal, op basis van rechtmatigheid, werd verkregen via de drie bestuurslagen die Nederland kent, wordt binnen het PNM de formele en informele verantwoording steeds meer horizontaal verdeeld. Wil de overheid sturen op democratische legitimiteit, dan geldt in algemene zin dat zij haar legitimiteit kan vergroten door te sturen op drie onderdelen (RMO, 2010: 6): 1. beter bestuur en rekenschap te geven; 2. vergroten van de keuzevrijheid; 3. samenwerking, discussie en dialoog met de partners. Het beter besturen en rekenschap geven kan door meer horizontale sturing van publieke organisaties. Door de burgers te betrekken volgens de drie uitgangspunten van de producentenbenadering, wordt de keuzevrijheid verhoogd. Bij het toepassen van sturingsmechanismen dient de overheid ervoor zorg te dragen dat die aansluiten op de drie genoemde aspecten. Rekenschap geven heeft een sterke relatie met normering (TPA), maar kan ook gegeven worden door het betrekken van maatschappelijke partners in een network governance(pvm). Keuzevrijheid heeft een directe relatie met het klantdenken (NPM). Het derde mechanisme, samenwerking en de dialoog met de achterban, komt duidelijk naar voren in het PVM tijdperk, waar het netwerk denken (PNM) en multi-level governance onder de aandacht zijn. Met name het derde onderdeel, samenwerking, brengt een tweetal aspecten met zich mee die van grote invloed zijn op het legitimeren van het handelen van de overheid en de ambtenaar. Het gaat om het vele-handen-aspect en het vuile-handen-aspect. Bij het vele-handen-aspect is het lastig aan te geven waar de verantwoordelijkheid ligt voor het overheidshandelen. Door meer horizontale verantwoordelijkheid binnen het multi-level governance, wordt iedereen een béétje verantwoordelijk. De oorspronkelijke lijnverantwoordelijkheid komt hierdoor meer bij de individuele ambtenaar te liggen of in veel gevallen bij de samenwerkingspartners van de overheid. Denk bijvoorbeeld aan medewerkers die werkzaam zijn in het maatschappelijke middenveld. Master management van de Publieke Sector 26

29 Het vuile-handen-aspect (Rutgers, 2008: 79) gaat over het feit dat integer handelen in het geval van botsende waarden 16 niet mogelijk is. Het handelen in overeenstemming met de ene waarde is dan altijd strijdig met de andere. Elk besluit levert vuile handen. Alleen moreel volwassenen zijn in staat in die gevallen een afweging te maken, gericht op het maken van zo min mogelijk vuile handen Relaties tussen een publieke organisatie en haar omgeving Hiemstra (2003) biedt in zijn boek presterende gemeenten inzichten in de mogelijke relaties tussen burger en gemeente, inclusief de bijbehorende rollen van de gemeente en de burger. Hiemstra (2003) heeft vijf rollen genoemd die een gemeente kan vervullen. De rollen van een gemeente zijn respectievelijk: 1. regeltoepasser en handhaver; 2. dienstverlener; 3. ontwikkelaar; 4. politieke organisatie; 5. beheerder. Elke rol heeft eigen kenmerken, welke in het kort worden besproken. Bij elke rol staat de relatie met de burger centraal. Regeltoepasser en handhaver De gemeente geeft in deze rol vergunningen af en legt bestuurlijke boetes op. Ook het verstrekken van subsidies en van uitkeringen valt binnen deze rol. Dienstverlener Bij de rol van dienstverlener kan worden gedacht aan het afgeven van een paspoort, het vertrekken van uitkeringen en het ophalen van afval. Ontwikkelaar In deze rol gaat de gemeente de samenwerking aan met diverse, veelal private partners. Men spreekt dan ook van publiek private samenwerkingsverbanden (pps). Denk daarbij aan festiviteiten en het gezamenlijk ontwikkelen van bedrijventerreinen. 16 Tussen bijvoorbeeld persoonlijke, professionele en organisationele waarden maar ook tussen private en publieke waarden. Master management van de Publieke Sector 27

30 Politieke Organisatie In deze rol vertegenwoordigt de gemeente (de gemeenteraad als onderdeel van de gemeente) de lokale democratie. De rol is bijzonder omdat deze, in tegenstelling tot de andere rollen, niet door de ambtelijke organisatie wordt uitgevoerd. Beheerder De rol van beheerder komt tot uitdrukking in het onderhouden van parken, wegen en andere openbare voorzieningen waarvan de gemeente eigenaar is. De taken die passen bij de rollen van de gemeente, worden uitgevoerd door ambtenaren. De rollen van de ambtenaren zijn daarmee een afspiegeling van de rollen van de gemeente. Voordat we de rollen van de ambtenaar kunnen typeren, moet eerst de term ambtenaar gespecificeerd worden. Er is volgens Van der Meer e.a.(2011) onderscheid te maken tussen een juridische en sociaalwetenschappelijk benadering. Uit juridisch oogpunt heeft een ambtenaar een eenzijdige bestuursrechtelijke aanstelling. Een gekozen politiek bestuurder is daarmee volgens de wet ook een ambtenaar. In deze beschrijving wordt echter vastgehouden aan de sociaal wetenschappelijke benadering, waarbij de (hogere) ambtenaar geacht wordt specialistische kennis en vaardigheden te bezitten (Van der Meer e.a., 2012: 11). Democratisch gekozen lekenbestuurders vallen hier niet onder. Volgens Van der Meer e.a. (2011: 7-8) zijn drie typen ambtenaren te onderscheiden: 1. de toegewijde uitvoerder; 2. de zelfstandige professional; 3. de zelfbewuste partner. De ambtenaar als toegewijde uitvoerder heeft een afgebakende taak. Regels, procedures en afspraken zorgen ervoor dat duidelijk is wat er van de ambtenaar verwacht wordt. Er is weinig ruimte voor persoonlijke uitingen van de ambtenaar zelf. De ambtenaar als professional heeft een zelfstandige rol. In opdracht van het bestuur voert hij zijn taken uit, als ware hij een private medewerker. Net als een burger nooit een echte klant kan zijn (Bozeman, 2007: 177), ligt het in de rede dat een ambtenaar geen echte private werknemer kan zijn. Het onderscheid is dat de drijfveer van de ambtenaar als professional meer gericht is op het maatschappelijk belang, terwijl die van een private medewerker meer financieel gericht is. Master management van de Publieke Sector 28

31 Tot slot de ambtenaar als partner van zowel bestuur als maatschappij. De ambtenaar wordt in deze rol beschouwd als politiek neutraal, maar wordt tegelijkertijd geacht in het algemeen belang kritisch te zijn ten opzichte van het lekenbestuur. In de praktijk is het voldoen aan deze beide voorwaarden lastig. De ambtenaar moet er voor waken dat door het dienen van het algemeen belang niet ongewild politiek wordt bedreven. De burger kan volgens Hiemstra (2003) ook vijf rollen aannemen. Voor de burger kan in dit geval ook private sector gelezen worden. Deze vijf rollen hebben een directe relatie met de vijf rollen die de gemeente kan aannemen. In Figuur 6 zijn de verbanden tussen de vijf rollen van de gemeente, zijn ambtenaren en de burger ten opzicht van elkaar in beeld gebracht. De aard van de relatie is getypeerd vanuit de zienswijze van de organisatie (de gemeente). Figuur 6 Rollen en bijbehorende aard van de relatie. Master management van de Publieke Sector 29

32 3.2 Het conceptueel model Het conceptueel model voor dit onderzoek wordt afgeleid uit de in het conceptueel kader behandelde theorieën. Brandveiligheid wordt door de brandweer op dit moment eenzijdig vormgegeven door in te zetten op toetsing van aangevraagde vergunningen en het houden van toezicht op afgegeven vergunningen. Gegeven de trends van deregulering, verantwoordelijkheidstoedeling van overheid naar burger en krimpende budgetten is deze werkwijze (op termijn) niet meer passend. Deregulering leidt tot generieke wet- en regelgeving waarbij de verantwoordelijkheid voor de invulling hiervan meer bij de burger komt te liggen. Deregulering leidt daarom tot zelfregulering, waarbij zelfregulering vraagt om een meer horizontale wijze van legitimeren van het overheidshandelen. De brandweer staat voor de uitdaging om op deze ontwikkelingen te anticiperen en op zoek te gaan naar sturingsmechanismen, organisatievormen en organisatieculturen die passen bij genoemde ontwikkelingen. Het is voor de brandweer belangrijk om aan te blijven sluiten op de verwachtingen van de omgeving, een omgeving die op een andere manier benaderd wil worden en die een andere, meer horizontale, wijze van legitimeren verwacht. Het conceptueel model heeft tot doel te helpen bij afkaderen en stroomlijnen van het onderzoek. Brandveiligheid is een verantwoordelijkheid van de overheid en wordt voor een belangrijk deel door de brandweerorganisatie vormgegeven. Daarom staan in het conceptueel model de organisatorische aspecten centraal. De drie organisatorische aspecten zijn: sturingsmechanisme, organisatievorm en organisatiecultuur. De wijze waarop de organisatie wordt gestuurd door een sturingsmechanisme, wordt daarbij als leidend verondersteld, de gekozen organisatievorm en gewenste organisatiecultuur zijn volgend. Het adequaat vormgeven start daarom met het bepalen van een passend sturingsmechanisme met een daarbij aansluitende organisatievorm en cultuur. Of een organisatie adequaat is vormgegeven, wordt echter niet slechts bepaald door organisatorische aspecten. Het is vooral van belang of de omgeving de organisatie als adequaat vormgegeven beschouwt. De autoriserende omgeving legitimeert het handelen van een publieke organisatie. Het is daarom voor een publieke organisatie van belang dat bij het kiezen van een sturingsmechanisme wordt bekeken of dit aansluit bij de verwachtingen van de autoriserende omgeving. Daarbij gaat het om het legitiem handelen van de organisatie in relatie tot de omgeving, die iets van de organisatie verwacht. Legitimiteit staat dus niet op zichzelf maar zegt ook iets over de relatie met de omgeving. Legitimiteit en de relatie die de overheidsorganisatie heeft met haar omgeving, beïnvloeden in belangrijke mate de organisatorische aspecten en zijn als zodanig in het conceptueel model verwerkt. Master management van de Publieke Sector 30

33 Tot slot vinden er in de omgeving veranderingen plaats die de organisatorische aspecten beïnvloeden. De organisatie reageert op die veranderingen in de omgeving. Figuur 7 Conceptueel model Deze veranderingen hebben niet alleen direct invloed op de organisatie maar ook indirect. Niet alleen de organisatie reageert op veranderingen, maar ook de omgeving. Hierdoor verandert de verwachting van de autoriserende omgeving en wat door haar als legitiem handelen wordt beschouwd. Deze veranderende verwachting van de autoriserende omgeving is van invloed op de relatie tussen burger en organisatie. Het adequaat vormgeven van een publieke organisatie kan door de organisatorische aspecten zodanig te kiezen dat deze passen bij de verwachtingen van de autoriserende omgeving. Genoemde overwegingen leiden tot het in Figuur 7 gepresenteerde conceptueel model. 3.3 Specifieke onderzoeksvragen Uit het conceptueel model worden de specifieke onderzoeksvragen gedestilleerd. Deze vragen zijn: 1. Welke verschijningvormen kunnen binnen de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties worden onderscheiden in relatie tot het object van onderzoek? 2. Welke verschijningsvormen van de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties kunnen in de huidige situatie worden onderscheiden? 3. Welke veranderingen vinden er plaats? 4. Welke sturingsmechanismen passen daarbij? Master management van de Publieke Sector 31

34 5. Wat zijn de gevolgen voor de organisatievorm, organisatiecultuur en de relatie tussen het object van onderzoek en burger? 6. Hoe kan het object van onderzoek zijn handelen legitimeren? 7. Hoe kun je deze combinaties van aspecten, legitimiteit en relaties binnen het object van onderzoek vormgeven? Master management van de Publieke Sector 32

35 4 Het onderzoek Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksopzet. Eerst wordt in paragraaf 4.1 de eenheid van observatie uitgewerkt. Vervolgens worden in paragraaf 4.2 de begrippen geoperationaliseerd op basis van de in hoofdstuk 3 uitgewerkte theorie. In deze paragraaf worden tevens de bronnen genoemd die gebruikt zijn bij het verzamelen van de benodigde data. De onderzoeksopzet in paragraaf 4.3 beschrijft hoe de benodigde data uit de databronnen is verkregen. Tot slot wordt in paragraaf 4.4 beschreven hoe de kwaliteit van het onderzoek is geborgd. 4.1 Het object van onderzoek en de eenheden van observatie De brandweer is in Nederland georganiseerd als gemeentelijke- en regionale brandweer. Naar aanleiding van de Wvr 2010 zijn de gemeentelijke brandweren langzaam aan het verdwijnen en worden zij onderdeel van de regionale brandweren. In de komende jaren wordt de publieke brandweerzorg door de regionale brandweer vormgegeven. Een regionale brandweer is een organisatieonderdeel van de veiligheidsregio, daarom is als object van onderzoek één van de vijfentwintig veiligheidsregio s in Nederland gekozen. Bij de selectie van de te onderzoeken veiligheidsregio is specifiek gekeken naar de volgende uitgangspunten: zijn er voldoende respondenten beschikbaar binnen het netwerk van de interviewer; is de brandweer binnen de te onderzoeken veiligheidsregio al geregionaliseerd, zodat wordt voldaan aan de uitgangspunten van de Wvr 2010; wordt door de regionale brandweer, in de te onderzoeken veiligheidregio, geadviseerd over en toezicht gehouden op het aspect brandveiligheid? Op basis van de bovengenoemde uitgangspunten is als object van onderzoek de Brandweer Hollands Midden 17 (BHM) geselecteerd als onderdeel van de Veiligheidsregio Hollands Midden (VRHM) 18. De interviewer heeft binnen de Veiligheidsregio Hollands Midden een groot netwerk dat eenvoudig is te benutten. Hij is namelijk in dienst van de VRHM. Hiermee wordt voldaan aan het eerste uitgangspunt. De lokale brandweerkorpsen en de regionale brandweer in Hollands Midden zijn op 1 17 De BHM is een regionale brandweer als omschreven in de Wvr Wanneer in deze scriptie de BHM wordt aangehaald dan wordt hiermee in beginsel de organisatie bedoeld, die wordt vertegenwoordigd door de regionaal commandant en zijn directieteam. 18 Zie Bijlage II voor een overzicht van het werkgebied van de VRHM en BHM. Master management van de Publieke Sector 33

36 januari 2011 samengevoegd. Het nieuwe korps draagt de naam Brandweer Hollands Midden en is onderdeel van de Veiligheidsregio Hollands Midden. Advies en toezicht op brandveiligheid zijn onderdeel geworden van het takenpakket van dit korps. Hiermee wordt ook aan de twee andere uitgangspunten voldaan. De eenheden van observatie zijn: de veranderingen die optreden in de omgeving van de BHM; de wijze waarop de BHM zich organiseert; de relaties tussen de BHM en de burger; de wijze waarop de BHM zich legitimeert aan burger en bestuur. Het object van onderzoek en de eenheden van observatie worden geoperationaliseerd in de volgende paragraaf. 4.2 Operationalisatie van de begrippen en benodigde bronnen Eerst worden in paragraaf de begrippen voor de beschrijvende vragen uit hoofdstuk 3 geoperationaliseerd. Vervolgens worden in paragraaf de benodigde data en -bronnen per beschrijvende vraag weergegeven De operationalisatie van de begrippen in de beschrijvende onderzoeksvragen In deze paragraaf worden de in de beschrijvende onderzoeksvragen gebruikte begrippen gedefinieerd: Taakveld Risicobeheersing De BHM geeft invulling aan de wettelijke taak het voorkomen van brand uit de Wvr Deze taak valt binnen het taakveld risicobeheersing, dat binnen de BHM wordt vormgegeven door de sector Risicobeheersing. Dit doet hij op traditionele wijze (TPA) door het toetsen van vergunningen en door het houden van toezicht op brandveiligheid. De organisatie van de brandbestrijding valt hier niet onder, die valt binnen het taakveld incidentenbestrijding en wordt vormgegeven door de sector Incidentenbestrijding. Beide taakvelden worden binnen de Brandweer Hollands Midden beschouwd als primair proces en worden daarom voorgegeven in een eigen sector. Master management van de Publieke Sector 34

37 Veranderingen Met veranderingen worden veranderingen bedoeld die invloed hebben op het vormgeven van brandveiligheid door de brandweer op het taakveld risicobeheersing. Veranderingen kunnen leiden tot vraagstukken of problemen waar de organisatie een antwoord op zoekt. In dit onderzoek zijn de veranderingen waarop de organisatie een antwoord zoekt: de trend van deregulering, verandering van verantwoordelijkheidstoedeling van overheid naar burger en krimpende budgetten. Organisatorische aspecten Organisatorische aspecten zijn onderdelen die een belangrijke rol spelen bij het adequaat vormgeven van brandveiligheid door de brandweer. Het betreft: Sturingsmechanismen Filosofie, wijze waarop de organisatie van de BHM wordt gestuurd. TPA, NPM en PVM (PNM) zijn de drie sturingsmechanismen die in dit onderzoek worden onderzocht. Het door de BHM gekozen sturingsmechanisme bepaalt in hoge mate de aard van de relatie tussen BHM en burger. Organisatievormen Op basis van Bovens e.a. (2007) en Wanrooy en Ophorst (2002) zijn drie organisatievormen geselecteerd die aansluiten bij de drie behandelde sturingsmechanismen, die in dit onderzoek worden onderzocht: 1. bureaucratische organisatievorm; 2. professionele organisatievorm; 3. netwerkorganisatie. Organisatiecultuur Hier worden vier typen organisatieculturen onderscheiden op basis van Cameron en Quinn (2006): 1. familiecultuur; 2. adhocratiecultuur; 3. hiërarchische cultuur; 4. marktcultuur. Legitimiteit Legitimiteit gaat over de acceptatie van het handelen van de publieke organisatie door de autoriserende omgeving. Er wordt onderscheid gemaakt in democratisch verkregen legitimiteit en juridisch verkregen legitimiteit (Bovens e.a., 2007: ). Democratische legitimiteit wordt verkregen doordat burgers, direct (door participatie van burgers) of indirect (via een gekozen politiek bestuur), invloed kunnen uitoefen op het doen en laten van de publieke organisatie. Juridisch wil zeggen dat de publieke organisatie werkt volgens geldende wet- en regelgeving. Binnen de democratische legitimiteit wordt verder onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale legitimiteit. Verticale democratische legitimiteit wordt verkregen vanuit het democratisch gekozen bestuur. Horizontale democratische legitimiteit wordt verkregen door participatie van belanghebbenden in netwerken waarin ook de publieke organisatie vertegenwoordigd is. Master management van de Publieke Sector 35

38 Autoriserende omgeving Is het samenstel van het publieke bestuur, de politiek en de samenleving als geheel. Binnen de autoriserende omgeving zijn de maatschappelijke waarden verankerd. Bij legitimiteit wordt onderscheid gemaakt tussen democratische legitimiteit en juridische legitimiteit. Juridische legitimiteit wordt altijd verticaal verkregen. Democratische legitimiteit kan zowel verticaal als horizontaal worden verkregen. Op verticaal wijze gebeurt dit op indirecte wijze via een gekozen bestuur, horizontaal wordt dit direct verkregen uit in contact met de belanghebbenden. Bij verticale legitimiteit ligt de nadruk bij het publiek bestuur, terwijl deze bij horizontale legitimiteit ligt bij de samenleving als geheel. Relaties Het betreft hier de relaties tussen de verschillende actoren met bijbehorende rollen die binnen het netwerk aanwezig zijn. Het gaat daarbij om de relatie tussen de BHM (en zijn ambtenaren) en de burger. Er worden drie typen relaties onderscheiden: 1. dienstverlenend; 2. ondergeschikt; 3. gelijkwaardig. Bij elk type relatie horen rollen van de BHM, de ambtenaar en de burger. De rol die de BHM voor zichzelf kiest (in samenspraak met het bestuur), bepaalt automatisch de aard van de relatie en daarmee de rollen voor ambtenaar en burger De benodigde data en bronnen Data leveren een bijdrage aan het beantwoorden van de beschrijvende vragen. Voor het verkrijgen van data kan uit diverse bronnen worden geput. Afhankelijk van de vraag, worden één of meerderde specifieke bronnen gebruikt. Bij het beschrijven van praktijksituaties is gebruik gemaakt van interviews en beleidsdocumenten. De veranderingen zijn beschreven vanuit een brede blik, daarom is gekozen voor een benadering vanuit de wet- en regelgeving als voor een benadering vanuit de praktijk (interviews, beleidsdocumenten en artikelen). Bij het beschrijven van de gevolgen van de veranderingen is vooral gebruikt gemaakt van literatuur en interviews zodat de theorie met de praktijk kan worden verbonden Voor de uitvoering van dit onderzoek zijn per beschrijvende vraag de volgende bronnen geselecteerd: 1. Welke verschijningvormen kunnen binnen de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties worden onderscheiden in relatie tot het object van onderzoek (de BHM)? Bronnen: literatuur, observaties, interviews, beleidsdocumenten. Master management van de Publieke Sector 36

39 2. Welke verschijningsvormen van de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties kunnen in de huidige situatie worden onderscheiden? Bronnen: observaties, interviews, beleidsdocumenten. 3. Welke veranderingen vinden er plaats? Bronnen: wetgeving, interviews, beleidsdocumenten, artikelen. 4. Welke sturingsmechanismen passen daarbij? Bronnen: interviews, literatuur. 5. Wat zijn de gevolgen voor de organisatievorm, organisatiecultuur en de relatie tussen BHM en burger? Bronnen: interviews, literatuur. 6. Hoe kan de BHM zijn handelen legitimeren? Bronnen: interviews, literatuur. 7. Hoe kun je deze combinaties van aspecten, legitimiteit en relaties binnen de BHM vormgeven? Bronnen: interviews, literatuur. 4.3 De onderzoeksopzet Het doel van de onderzoeksopzet is een bijdrage te leveren aan de beantwoording van de centrale vraag. De onderzoeksopzet maakt inzichtelijk hoe de beantwoording van de deelvragen praktisch wordt vormgegeven. In de onderzoeksopzet wordt daartoe beschreven hoe invulling wordt gegeven aan het toepassen van het in paragraaf 3.2 geformuleerde conceptueel model. De huidige organisatie, de omgevingsfactoren en de stand van zaken op het gebied van wet- en regelgeving worden als uitgangspunt genomen in dit onderzoek. In paragraaf 5.1 wordt Brandweer Hollands Midden in algemene zin beschreven. De toepassing van het conceptueel model begint met de beschrijving van de huidige situatie binnen de BHM. In paragraaf 5.2 wordt deze geschetst door te beschrijven hoe de diverse aspecten daadwerkelijk voorkomen binnen de BHM en op welke wijze invulling wordt gegeven aan deze aspecten. Deze beschrijving levert een totaalbeeld op van de huidige situatie, waarbij de onderlinge verbanden tussen de aspecten in beeld worden gebracht. Voor de Brandweer Hollands Midden wordt de huidige situatie beschreven op basis van documenten over de organisatie, die daar waar nodig aangevuld worden met uit interviews verkregen data. Master management van de Publieke Sector 37

40 Paragraaf 5.3 gaat in op de voor de brandweer relevante veranderingen. Daarbij wordt beschreven wat die veranderen voor de BHM precies inhouden. De impact van de veranderingen op de BHM wordt beschreven in paragraaf 5.4. Deze beschrijving is gebaseerd op documentanalyse en interviews. Met behulp van de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties wordt inzichtelijke gemaakt op welke wijze brandveiligheid adequaat kan worden vormgegeven. 4.4 Kwaliteitsbewaking In dit onderzoek worden interviews gehouden met geselecteerde medewerkers, bestuurders en partners van de Veiligheidsregio Hollands Midden. De burgemeester van Leiden is geselecteerd omdat hij voorzitter is van het dagelijks bestuur van de VRHM en in die hoedanigheid stuurt. De directeur veiligheidregio en de directeur risicobeheersing zijn geselecteerd omdat zij een leidende rol hebben binnen de BHM zelf. De directeur-bestuurder van WonenCentraal is geselecteerd omdat WonenCentraal werkt en denkt in netwerken 19 en een natuurlijke partner is van de BHM. De vier respondenten die aan dit onderzoek hebben meegewerkt, zijn vermeld in de bronvermelding (zie pagina 95). Er is voor gekozen om de individuele interviews te houden op basis van een semigestructureerde interviewstijl. Dit heeft als voordeel dat er ruimte is voor maatwerk en dat belangrijke vragen gegarandeerd aan bod komen. Een voordeel van individuele interviews is dat het probleem van groepseffecten wordt voorkomen. Omdat er veel formele informatie over de VRHM beschikbaar is, zijn de interviews vooral bedoeld om leemten in de beschikbare informatie in te vullen. Daarom is het aantal interviews dat wordt gehouden, beperkt tot vier. Door het beperkte aantal geïnterviewde respondenten is de betrouwbaarheid van de interviews beperkt. Echter, de respondenten hebben vitale functies binnen de Veiligheidsregio Hollands Midden en hebben daardoor grote invloed op de keuzen die binnen de organisatie worden gemaakt. Daardoor zijn de uitkomsten van dit onderzoek voor de BHM in hoge mate valide. Daarnaast geldt dat het werken met een klein aantal respondenten het mogelijk maakt om een diepte-interview te houden. Dit biedt de mogelijkheid om door te vragen, waarbij diep op de materie kan worden ingegaan. Hierdoor wordt de validiteit vergroot. De validiteit van het onderzoek 19 De Stichting WonenCentraal houdt periodiek stakeholdersbijeenkomsten met haar netwerkpartners waaraan ook de BHM deelneemt. Master management van de Publieke Sector 38

41 wordt beperkt tot het werkgebied van de BHM doordat de respondenten georiënteerd zijn op het werkgebied van de BHM. Hierdoor zijn de uitkomsten van dit onderzoek niet onvoldoende valide om generiek toe te passen op andere veiligheidsregio s binnen Nederland. Het object van onderzoek is één specifieke veiligheidsregio, namelijk de Veiligheidsregio Hollands Midden. Er bestaat een gerede kans dat de persoonlijke visie of mening van de respondent gekleurd is. Vanuit deze optiek is het wenselijk om de interviews niet te anonimiseren. Er is echter voor gekozen om de interviews wel te anonimiseren. Hiermee wordt gewaarborgd dat de respondenten vrijuit kunnen spreken, zonder dat ze daarop persoonlijk worden aangesproken. In dit onderzoek zijn beleidsdocumenten van de Veiligheidsregio Hollands Midden gebruikt. Het gebruik van organisatiespecifieke documenten heeft een negatieve invloed op de validiteit van de uitkomsten van dit onderzoek voor veiligheidsregio s in het algemeen. Om bij het gebruik van deze beleidsdocumenten de betrouwbaarheid te kunnen waarborgen, is een aantal uitgangspunten gehanteerd. Bij ieder document wordt gecontroleerd of het document formeel is vastgesteld. Daarnaast wordt gecontroleerd of dit gedaan is door het juiste bevoegde orgaan. Master management van de Publieke Sector 39

42 5 Beschrijving van de veranderende rol van de brandweer In dit hoofdstuk wordt met behulp van het conceptueel model uit paragraaf 3.2 antwoord gegeven op de specifieke beschrijvende onderzoeksvragen uit paragraaf 3.3. Paragraaf 5.1 start met een algemene beschrijving van de relatie tussen de gemeente (paragraaf 5.1.1), de Veiligheidsregio Hollands Midden (paragraaf 5.1.2) en de Brandweer Hollands Midden (paragraaf In paragraaf 5.2 wordt vervolgens de huidige situatie van de BHM beschreven aan de hand van het conceptueel kader (zie Figuur 7). Daarna worden in paragraaf 5.3 de veranderingen beschreven die van invloed zijn op de Brandweer Hollands Midden. Met behulp van het conceptueel kader wordt de huidige situatie in samenhang met de beschreven veranderingen geanalyseerd. Dit leidt in paragraaf 5.4 tot een beschrijving van de wijze waarop brandveiligheid door de Brandweer Hollands Midden adequaat kan worden vormgegeven. 5.1 Een algemene beschrijving van de Brandweer Hollands Midden In de Wet veiligheidsregio s is de bestuurlijke inbedding en de organisatie van de BHM en de VRHM geregeld. De BHM is op basis van deze wet een onderdeel van de VRHM. De VRHM is een vorm van verlengd lokaal bestuur 20 en heeft een gemeenschappelijke regeling als juridische grondslag. De VRHM is geografisch afgebakend bij algemene maatregel van bestuur. Gemeenten binnen het werkgebied van de VRHM zijn verplicht deel te nemen aan deze gemeenschappelijke regeling. Elke deelnemende gemeente is medeverantwoordelijk voor de bestuurlijke en organisatorische aansturing van de VRHM. In Figuur 8 zijn de verhoudingen tussen de gemeente, de VRHM en de BHM schematisch weergegeven. Door het bundelen van krachten op regionale schaal, kan het verantwoordelijke bestuur komen tot een samenhangend beleid. Daardoor kunnen de BHM en zijn partners zich beter voorbereiden op rampen en crises, ontstaan door bijvoorbeeld: grote branden, grootschalige evenementen, pandemie of nucleaire ongevallen. Paragraaf beschrijft de rol van de gemeente ten opzichte van de VRHM. Paragraaf gaat in op de VRHM zelf. Tot slot beschrijft paragraaf de BHM als onderdeel van de VRHM. 20 Op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen uit 1984 (Wgr 1984) Master management van de Publieke Sector 40

43 Figuur 8 De veiligheidsregio in relatie tot de gemeente De gemeente In Nederland is het gemeentebestuur 21 verantwoordelijk voor de brandveiligheid in een gemeente. De Wet veiligheidsregio s 22 bepaalt dat het college van burgemeesters en wethouders belast is met de organisatie van de brandweerzorg. De VRHM geeft op basis van de Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden 23 uitvoering aan deze taken. Het gaat daarbij vooral om de adviesrol, de bestrijding van incidenten en de voorbereiding daarop. Afhankelijk van de portefeuilleverdeling van het college oefenen burgemeester en wethouders ook invloed uit op de brandveiligheid binnen de eigen gemeente. Zo kan de wethouder belast met het ouderenbeleid, de brandveiligheid in de leefomgeving van ouderen beïnvloeden. De invloed van de wethouder belast met het openbaar gebied, richt zich op het brandveilig inrichten en gebruiken daarvan. Slechts in die gevallen waarbij sprake is van direct gevaar, treedt de burgemeester op als zaakwaarnemer van het college. Alleen dan heeft de burgemeester het gezag en het opperbevel over de brandweer en is daarmee bevoegd bevelen te geven. Hierbij kan gedacht worden aan: het 21 Wet veiligheidsregio s 2010, artikel Paragraaf 2 van de Wet veiligheidsregio s 2010 beschrijft de taken van de gemeente. 23 VRHM, Gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden, vastgesteld in het Algemeen Bestuur d.d. 18 december Master management van de Publieke Sector 41

44 ontruimen van gebouwen, de afsluiting van straten en het verwijderen van personen die de brandbestrijding hinderen. De burgemeester, en in bepaalde gevallen het gehele college, moeten verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. Indien mogelijk gebeurt dit vooraf, in het geval van een ramp of crisis gebeurt dit achteraf De Veiligheidsregio Hollands Midden De VRHM richt zich specifiek op fysieke veiligheidsaspecten 24 binnen de algemene verantwoordelijkheden van de gemeenten. Dit betekent dat zijn taken altijd in een breder maatschappelijk verband moeten worden afgewogen. Uitvoering geven aan brandveiligheid is een belangrijk en afgebakend onderdeel van de taken van de veiligheidsregio en is daarom ondergebracht bij een specifiek onderdeel van de VRHM, namelijk de BHM (Wvr ). In Nederland zijn er 25 veiligheidsregio s. De taakuitvoering van de veiligheidsregio s omvat meer dan alleen brandveiligheid en wordt wel afgebakend met de term fysieke veiligheid. Dit betekent dat de veiligheidsregio verantwoordelijk is voor het voorbereiden op de rampenbestrijding en crisisbeheersing op het gebied van fysieke veiligheid. Een andere belangrijke taak is het realiseren van een gecoördineerde inzet van organisaties, instellingen en diensten die bij zware ongevallen en rampen betrokken zijn. De daadwerkelijke uitvoering bij een ramp of crisis is echter niet alleen een taak van de veiligheidsregio, maar ook van publieke en private partners zoals: waterschappen, het Rode Kruis, (voormalige) nutsbedrijven enzovoort. Binnen de veiligheidsregio wordt samengewerkt met een groot aantal partijen die geheel, gedeeltelijk of helemaal niet deel uitmaken van de veiligheidsregio als organisatie. De brandweer is volledig onderdeel van de veiligheidsregio, de politie 26 gedeeltelijk en de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg (RDOG) is een aparte organisatie. In het kader van de crisisbeheersing worden de gemeenten vertegenwoordigd door het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing (BGC). De veiligheidsregio is daardoor een organisatie die zich beweegt binnen een complex netwerk van partijen. 24 Met fysieke veiligheid wordt bedoeld: het beheersen van bedreigingen van gezondheid en goederen door allerhande ongevallen (Muller, 2004: 345). Brandveiligheid is hier een aspect van. 25 Zie artikel 10 lid e. 26 Bijvoorbeeld de opsporingstaak van de Politie is geen taak van de veiligheidsregio maar van het Openbaar Ministerie. Master management van de Publieke Sector 42

45 De sturingsprincipes van organisaties zijn divers, waardoor het samenwerken binnen een veiligheidsregio niet altijd eenvoudig is. In Figuur 9 zijn de organisatie van de Veiligheidsregio Hollands Midden en zijn relaties weergegeven. Figuur 9 Het organogram van de Veiligheidsregio Hollands Midden (VRHM) (bron: In het organogram van de VRHM is te zien dat de RDOG een belangrijke relatie heeft met de veiligheidsregio, maar daarvan niet direct onderdeel uitmaakt. De GHOR 27 maakt als onderdeel van de RDOG wel deel uit van de veiligheidsregio op basis van de Wvr De wijze waarop de GHOR deelneemt binnen de veiligheidsregio, is vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio 28. Ook de taken van de brandweer zijn daarin omschreven. De niet verder gespecificeerde partners worden binnen het organogram aangeduid met partners. Deze functionele partners kunnen wanneer daar noodzaak voor is, betrokken worden bij de voorbereiding op of bestrijding van een ramp of crisis. 27 GHOR: de organisatie van de geneeskundige hulpverlening in de regio (Wvr 2010 art. 1) 28 Voor de Veiligheidsregio Hollands Midden is dit vastgelegd in: VRHM, Gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden, vastgesteld in het Algemeen Bestuur d.d. 18 december Master management van de Publieke Sector 43

46 De veiligheidsregio bestaat uit een bestuurlijk deel en uit een ambtelijk deel, dat het bestuur ondersteunt bij de uitvoering van zijn taken. Het bestuur van de veiligheidsregio maakt op basis van ambtelijke adviezen een keuze. Op basis van de bestuurlijke keuzen voert de ambtelijke organisatie zijn taken uit. Het bestuurlijke deel wordt gevormd door het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit alle burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Dit behartigt de belangen van de deelnemende gemeenten op het gebied van fysieke veiligheid, zoals brandbestrijding, hulpverlening, crisisbeheersing en rampenbestrijding. Het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit een afvaardiging van acht burgemeesters uit het algemeen bestuur. Elke burgemeester heeft een specifieke portefeuille. Het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio bereidt de vergaderingen van het algemeen bestuur voor en voert zijn besluiten uit. Men doet dit in nauwe samenwerking met de veiligheidsdirectie. De directeur veiligheidsregio geeft leiding aan de ambtelijke organisatie, adviseert het dagelijks bestuur en is voorzitter van de veiligheidsdirectie. Samen met de regionaal commandant brandweer, de korpschef van Politie, de directeur GHOR en de coördinerend functionaris voor de gemeenten 29 vormen zij de veiligheidsdirectie De Brandweer Hollands Midden In Nederland zijn er analoog aan het aantal veiligheidsregio s 25 regionale brandweren. De regionale brandweer staat onder leiding van een regionaal commandant 30. In deze scriptie staat de Brandweer Hollands Midden centraal en in het bijzonder het taakveld risicobeheersing. Brandweer Hollands Midden is in januari 2011 ontstaan door het samengaan van 25 gemeentelijke brandweerkorpsen en de Regionale Brandweer Hollands Midden. De taken van de Brandweer Hollands Midden (BHM) liggen in het verlengde van de taken van de veiligheidsregio. Volgens de Wet veiligheidsregio's 2010 (Wvr 2010) 31 heeft de brandweer op het gebied van voorkomingsnut de taak om branden te voorkomen en overheden en organisaties te adviseren over brandrisico s. In het organisatieplan 32 van de BHM worden de taken als volgt Wet veiligheidsregio s, artikel 25 lid Voor de precieze wettekst, zie artikel 25 van de Wet veiligheidsregio's BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p. 10. Master management van de Publieke Sector 44

47 omschreven: De meerwaarde van Brandweer Hollands Midden ligt in de kwaliteitsverbetering van de brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing, de borging hiervan en de bestendigheid om toekomstige ontwikkelingen op dit gebied aan te kunnen. Dit alles om de inwoners van Hollands Midden een verantwoorde brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing aan te kunnen blijven bieden tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten. Door de brandweerzorg gezamenlijk te organiseren verwachten de deelnemende gemeenten te kunnen voldoen aan de door de minister van BZK gestelde kwaliteitseisen in de Wet veiligheidsregio s.. Om deze doelen te bereiken, is de BHM procesmatig ingericht rondom de twee primaire processen: risicobeheersing en incidentenbestrijding. Zie het bedrijfsmodel brandweer Figuur 10 voor een schematische weergave van de processen van de BHM. Het organogram van de BHM is weergegeven in Bijlage IV. Figuur 10 Bedrijfsmodel brandweer (Bron: Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010) Het taakveld risicobeheersing kent als onderdeel van de BHM een meer specifieke doelstelling 33 die onderverdeeld is in een externe en interne component: 1. Externe component: het door advisering en toezicht voorkomen van brand en het beperken van de gevolgen van brand. 33 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p. 34. Master management van de Publieke Sector 45

48 2. Interne component: het informeren van de eigen repressieve eenheden over de bijzonderheden en risico s van objecten zodat die adequaat en veilig kunnen functioneren. Wanneer we kijken naar de manier waarop deze taken in de praktijk worden vormgegeven, valt het volgende op. Volgens de afspraken 34 die de BHM met de gemeenten heeft gemaakt, adviseert de brandweer nauwelijks, maar toetst hij vooral op basis van de zogenoemde vrom-wetgeving 35. Voornamelijk op basis van de WABO 2010 (Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht) wordt tijdens het vergunningverleningstraject op artikelniveau getoetst of aan de gestelde brandveiligheidseisen wordt voldaan. Wanneer de vergunning door het bevoegd gezag is afgegeven, gaat de brandweer vervolgens controleren op de vergunde situatie. Blijkbaar wordt verondersteld dat door toetsen en controleren van vergunningen branden worden voorkomen en dat aan de adviesplicht wordt voldaan. Jaarlijks wordt aan gemeenten gerapporteerd hoeveel toetsen en controles er zijn uitgevoerd, waarmee de brandweer zijn wettelijke taak verantwoordt aan het algemeen bestuur van de VRHM. 5.2 Beschrijving van de huidige situatie In deze paragraaf wordt de huidige situatie beschreven als onderdeel van het conceptueel kader (zie Figuur 7), aan de hand van de organisatorische aspecten, legitimiteit en de relaties tussen de BHM en zijn omgeving Organisatorische aspecten De huidige situatie binnen de BHM ten aanzien van sturingsmechanismen, organisatievorm en organisatiecultuur wordt in deze paragraaf beschreven. De formele organisatorische aspecten zijn voor een groot deel vastgelegd in het organisatieplan 36 van de BHM. De informele organisatorische aspecten worden verkregen uit observaties en interviews Sturingsmechanismen Het algemeen bestuur van de VRHM bepaalt de prioriteiten voor de BHM. In de vergaderingen van het algemeen bestuur worden beleidsplannen van de BHM vastgesteld. Op basis hiervan stelt de 34 VRHM, Procesafspraken, Veiligheidsregio Hollands Midden met de gemeenten over vergunningverlening, toezicht en handhaving, 28 juni 2010: p Met vrom-wetgeving wordt gedoeld op de wet- en regelgeving waarin ruimtelijke ordening, bouw, gebruik en milieu geregeld wordt. De vrom-wetgeving is voor een groot deel vastgelegd in de WABO. Brandveiligheid is een deelaspect binnen deze wet- en regelgeving. 36 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni Master management van de Publieke Sector 46

49 BHM een jaarplan op, die ook door het algemeen bestuur wordt vastgesteld. Elk kwartaal levert de BHM voortgangsrapportages aan zodat het algemeen bestuur inzicht heeft in de prestaties van de BHM en daarop zo nodig kan bijsturen. Het algemeen bestuur van de VRHM heeft de BHM opdracht gegeven om samen te werken met partners bij het realiseren van brandveiligheid voor burgers en bedrijven 37. In het organisatieplan geeft de BHM aan dat hij volgend op deze bestuursopdracht een betrouwbare partner, dienstverlener en opdrachtnemer wil zijn. Hieruit kan afgeleid worden dat de BHM netwerkgericht wil werken, maar ook dat zij burgers en bedrijven als klant ziet. Op strategisch niveau richt de BHM zich daarmee op de sturingsmechanismen NPM en PNM. De beide respondenten die bij de BHM werkzaam zijn bevestigen deze zienswijze, met dien verstande dat het goede van TPA behouden moet blijven. Afspraken, procedures en structuren zijn ook binnen professionele- en netwerkorganisaties functioneel. In relatie tot het opdrachtnemerschap van de BHM speelt de regionalisering van de brandweer een belangrijke rol. Waar voorheen de individuele gemeente prioriteiten kon stellen, daar kan dit nu alleen door het algemeen bestuur van de VRHM. Dit betekent dat er na de regionalisering concurrentie is ontstaan tussen de gemeenten over de verdeling van de schaarse middelen. De gemeenten hebben er baat bij dat deze verdeling zo eerlijk mogelijk gaat. Het is daarom van belang dat de BHM inzichtelijk maakt hoe deze verdeling het best kan worden vormgegeven. Idealiter zou de BHM dit doen door aan te geven in welke mate maatschappelijke meerwaarde (outcome) kan worden geleverd. Volgens drie van de respondenten is inzicht geven in brandveiligheid op basis van outcome echter lastig. Het gevolg is dat de BHM brandveiligheid inzichtelijk maakt op basis van output. De output die de BHM levert, wordt in beeld gebracht met prestatie-indicatoren. Voor het taakveld risicobeheersing past de BHM de volgende prestatie-indicatoren toe: het aantal afgegeven brandveiligheidsadviezen; het percentage tijdig afgegeven adviezen; het aantal gehouden brandveiligheidscontroles. Deze prestatie-indicatoren zeggen vooral wat over hoeveelheden en tijdigheid van de dienstverlening, maar niets over de toegevoegde waarde van de individuele adviezen. Anders gesteld, de kwantiteit wordt inzichtelijk gemaakt, niet de kwaliteit. Dit betekent dat niet de mate van brandveiligheid inzichtelijk wordt gemaakt, maar de hoeveelheid werk die de BHM heeft uitgevoerd. De keuze voor outputsturing is daardoor niet valide, maar een betere manier om de schaarse middelen te verdelen over de gemeenten is, vooralsnog, niet beschikbaar. 37 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p 7. Master management van de Publieke Sector 47

50 Als antwoord op de onderlinge concurrentie tussen gemeenten stuurt de BHM op basis van het sturingsmechanisme NPM. Het algemeen bestuur van de VRHM wordt hiermee in staat gesteld om afwegingen te maken. Hierbij wordt aangetekend dat outputsturing een positieve bijdrage levert aan het bedrijfsmatiger werken en daarmee de efficiëntie van de BHM vergroot. Een voorbeeld daarvan is de invoering van de digitale handtekening. Uit een analyse van de prestatie-indicatoren blijkt dat adviseringstermijnen overschreden worden doordat de fysieke postafhandeling drie dagen in beslag neemt. In relatie tot een maximale afhandelingstermijn van tien werkdagen is dat veel. De invoering van een digitale handtekening kan de tijd die nodig is voor de postafhandeling terugbrengen tot één dag. Naar verwachting levert de invoering de digitale handtekening een snellere dienstverlening naar de gemeente op in combinatie met minder handelingen voor de BHM. Wanneer we kijken op uitvoerend niveau, dan zien we dat de BHM veel kenmerken heeft van TPA. Er wordt veel gewerkt op basis van concrete wet- en regelgeving en volgens vastomlijnde procedures. Binnen Risicobeheersing wordt gewerkt met toetsingsprotocollen en -lijsten die op basis van wet- en regelgeving zijn samengesteld. Een adviesaanvraag kan op basis hiervan leiden tot een positief of negatief brandveiligheidsadvies, al naar gelang wel of niet aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Dit onderscheidt wordt echter niet meegenomen in de prestatie-indicatoren. Voor het toepassen van deze toetsingsprotocollen en -lijsten is kennis van wet- en regelgeving op het gebied van brandveiligheid van belang, meer dan kennis over brandveiligheidsconcepten. De specifieke wet- en regelgeving waarbij de toetsingsprotocollen worden toegepast bieden veelal geen ruimte om kennis over brandveiligheidsconcepten in te brengen. De specialisten binnen de BHM zijn daardoor vooral specialist op het gebied van brandveiligheidswet- en regelgeving. Kort samengevat: op strategisch niveau 38 bestaat de wens om meer netwerkgericht te werken, deze wens is door het algemeen bestuur bekrachtigd door vaststelling van het organisatieplan. In de praktijk blijkt uitvoering geven aan de netwerkgedachte lastig doordat de verdeling van de schaarse middelen over de gemeenten vraagt om outputsturing. Op strategisch niveau wordt daarom op dit moment gestuurd met het sturingsmechanisme NPM. De burgemeesters als vertegenwoordiger van hun gemeente en als lid van het algemeen bestuur van de VRHM worden daarbij als klant gezien van de BHM. Op uitvoerend niveau wordt vooral regel gedreven gewerkt op basis van het sturingsmechanisme TPA. Op dit moment worden dus de sturingsmechanismen TPA en NPM toegepast, en bestaat de strategische wens om meer te sturen op basis van PNM. 38 Het directieteam van de BHM maakt de strategische keuzen. Master management van de Publieke Sector 48

51 Organisatievorm De sector risicobeheersing is een organisatieonderdeel van de BHM dat op hiërarchische wijze binnen de BHM is vormgegeven. In Figuur is het organogram van één van de vier afdelingen binnen de sector Risicobeheersing weergegeven. De vier afdelingshoofden RB rapporteren aan de sectordirecteur RB (zie ook Bijlage IV). De strategische visie, waarin partnerschappen centraal staan, is hierin nog niet zichtbaar. De organisatiestructuur is op klassieke wijze top-down uitgewerkt. Hieruit blijkt dat de BHM in de basis hiërarchisch van aard is. De functiebeschrijvingen uit het functieboek 40 van de BHM bevestigen dit beeld. Veel functies zijn uniformdragend en kennen een rang. Werving vindt plaats op basis van vrije selectie en op grond van deskundigheid. De bureaucratische organisatievorm past hierbij. Naast kenmerken van de bureaucratische organisatievorm zijn er meerdere kenmerken van de professionele organisatievorm zichtbaar binnen de BHM. Eerder is aangegeven dat er professionals werkzaam zijn binnen de BHM op het gebied van brandveiligheidswet- en regelgeving. In het organogram is dit zichtbaar doordat onder andere de functie van specialist is opgenomen. De functiebeschrijving 41 van de functie van specialist bevat een generieke beschrijving van de specialistische taken en biedt daarmee ruimte voor een maatwerkinvulling door de specialist. De op basis van de functiebeschrijving vereiste opleidingen zijn specialistisch 42 van aard. Ondanks de duidelijk aanwezige hiërarchie is er ruimte voor inhoudelijke deskundigheid. Dit wordt versterkt doordat leidinggevenden op basis van functie-eisen zelf ook over vakinhoudelijke kennis beschikken, waardoor zij kennis hebben voor de professie. Binnen de sectoren Incidentbestrijding en Risicobeheersing is het voor leidinggevenden een vereiste om een brandweerachtergrond te hebben. 39 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p BHM, (Plaatsings) functieboek, 11 november BHM, (Plaatsings) functieboek, 11 november 2010: p Een brandweerrang mag pas worden gedragen als voldaan wordt aan bepaalde specialistische opleidingseisen. De vereiste specialistische opleidingen zijn vastgelegd in de bijlagen 1 en 2 van het Besluit personeel veiligheidsregio s Master management van de Publieke Sector 49

52 Figuur 11 Organogram Risicobeheersing (bron: BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p. 39.) Samenvattend kan gesteld worden dat zowel de bureaucratische organisatievorm als de professionele organisatievorm in de praktijk zichtbaar is binnen de BHM. De organisatievorm kan daarom worden geduid als een professionele bureaucratie. De professionals binnen Risicobeheersing hebben vooral kennis van wet- en regelgeving op het gebied van brandveiligheid Organisatiecultuur De BHM is een samenvoeging van gemeentelijke brandweerorganisaties die ruim een eeuw geleden zijn ontstaan als brandbestrijdingsorganisatie. Deze organisaties waren sterk hiërarchisch georiënteerd. Medewerkers waren geüniformeerd en hadden een brandweerrang die op basis van het besluit brandweerpersoneel werd toegekend. Alleen de Brandweer Leiden had uitsluitend beroepsbrandwachten in dienst, de andere brandweren binnen Hollands Midden bestonden slechts uit vrijwilligers of een combinatie van vrijwilligers en beroepsmedewerkers met de bijbehorende familiecultuur. De afdelingen preventie gingen in deze familiecultuur mee, veelal doordat vrijwillige brandwachten als preventist in beroepsdienst werden aangenomen. Daarbij hadden de preventisten vaak een dubbelfunctie en rukten zij ook mee uit bij brand. De afdelingen preventie varieerden in omvang en bestonden uit 1 tot ongeveer 10 preventisten. De kleinere afdelingen bestonden vooral uit generalisten, terwijl bij de grotere afdelingen ruimte was voor specialisering, bijvoorbeeld op het gebied van brandveiligheidsinstallaties of evenementenveiligheid. Master management van de Publieke Sector 50

53 Bij de vorming van de BHM zijn deze 26 preventie-afdelingen samengevoegd tot de sector Risicobeheersing, die nu bestaat uit ruim 60 personen. Binnen de huidige sector Risicobeheersing hebben nog steeds veel medewerkers een dubbelfunctie als vrijwillig brandweerman, zijn zij nog altijd uniformdragend en hebben zij een brandweerrang. De cultuur van de organisatie kan aansluitend hierop als hiërarchisch worden beschouwd, maar wel met sterke verwantschap met de vanuit het verleden aanwezige familiecultuur. De invloeden van de familiecultuur zijn niet gelijk verdeeld binnen de organisatie. Dit komt doordat de familiecultuur binnen de Brandweer Leiden minder sterk aanwezig was dan bij korpsen met veel vrijwilligers, zoals de brandweer Alphen aan den Rijn. Wel wordt er naar gestreefd eenduidig te werken en is er door de schaalvergroting meer ruimte voor specialisering. Vooral door de preventisten uit de kleinere korpsen wordt specialisering niet altijd als een verbetering gezien. Enerzijds hebben zij in het verleden vaak bewust gekozen voor een generieke functie en zien zij specialisering als versmalling van de werkzaamheden. Anderzijds hebben velen moeite met het hoge niveau dat van een specialist wordt verwacht. Figuur 12 De gemeentelijke cultuur in beeld gebracht met het model van de concurrerende waarden. (bron: OCAI online (2010), Organizational Culture Assessment Instrument, sector Openbaar bestuur, overheidsdiensten en verplichte sociale verzekeringen deelsector Gemeenten, p.9) Ter illustratie van het voorgaande is in Figuur 12 een cultuurschets van gemeenten weergegeven die is gemaakt op basis van een onderzoek dat is uitgevoerd onder honderd gemeenteambtenaren. De hierin aangegeven gewenste situatie is de wens van de medewerkers. Omdat de BHM recent is ontstaan uit meerdere gemeentelijke organisaties, is de verwachting dat de cultuur van de BHM Master management van de Publieke Sector 51

54 slechts in beperkte mate afwijkt van het in Figuur 12 geschetste beeld. Kortom, de BHM en de sector Risicobeheersing hebben veel kenmerken van de hiërarchische- en familiecultuur. Daarmee is de BHM sterk intern georiënteerd. Figuur 13 De huidige vorm van de organisatorische aspecten binnen de BHM (rode vakken). In Figuur 13 zijn de organisatorische aspecten samengevat zoals die in de BHM op dit moment voorkomen Legitimiteit Legitimiteit is een begrip dat niet expliciet genoemd wordt in documenten van de BHM. De BHM heeft niet vastgelegd welke rol legitimiteit heeft en hoe hij met legitimiteit omgaat. Er kan daardoor niet aan de hand van een beleidskader gestuurd worden op het verkrijgen van legitimiteit. Toch is door het analyseren van de werkwijze af te leiden op welke wijze legitimiteit in de praktijk wordt verkregen. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van het organisatieplan 43, de procesafspraken met gemeenten 44, de visie op toezicht 45, observaties en de interviews. 43 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni VRHM, Procesafspraken, Veiligheidsregio Hollands Midden met de gemeenten over vergunningverlening, toezicht en handhaving, 28 juni BHM, Visie toezicht op brandveiligheid, Brandweer Hollands Midden, versie 2.0 definitief, 8 mei Master management van de Publieke Sector 52

55 Binnen het taakveld risicobeheersing wordt veel gewerkt met wet- en regelgeving. Brandveiligheidsadviezen worden opgesteld op basis van deze wet- en regelgeving. In het organisatieplan wordt naast de term advies ook de term toets gebruikt. De specialisten die de adviezen opstellen, doen dit op basis van kennis van de wet- en regelgeving. Ook het houden van toezicht vindt zijn legitimatie hoofdzakelijk in de wet- en regelgeving. Daarmee wordt binnen het taakveld risicobeheersing vooral gestuurd op juridische legitimiteit. Juridische legitimiteit wordt altijd verticaal verkregen. Er zijn echter enkele uitzonderingen. Tijdens het houden van toezicht geven controleurs van de BHM ook vrijblijvend deskundigheidsadvies. De controleur van de BHM geeft dan vrijblijvende adviezen over bouwkundige, installatietechnische en organisatorische aspecten die de brandveiligheid kunnen vergroten. Deze adviezen zijn niet wettelijk af te dwingen en horen vooralsnog niet bij de formele taak van de controleur van de BHM. Ook bieden adviseurs van de BHM de mogelijkheid om een bouwvergunningaanvraag voor te bespreken. Dit heeft tot doel om enerzijds het vergunningsproces soepel te laten verlopen en anderzijds om de brandveiligheid te vergroten. De mogelijkheid tot het houden van vooroverleg is vastgelegd in de procesafspraken met de gemeenten, maar in welke vorm dat gebeurt niet. Door in een zo vroeg mogelijk stadium te sturen op het realiseren van een brandveilig gebouw, kunnen de kosten voor de aanvrager worden beperkt. Daarnaast worden op aanvraag van bedrijven en verenigingen voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten geeft een adviseur van de BHM brandveiligheidsadviezen. Hiermee wordt beoogd het verantwoordelijkheidsbesef van de deelnemers op het gebied van brandveiligheid te vergroten en ze concrete handvatten te geven om daar invulling aan te geven. Hiermee hoopt de BHM burgers te helpen bij het creëren van een brandveilige leefomgeving 46. In het werkplan van de BHM is hiermee geen rekening gehouden. In deze drie gevallen wordt de burger gezien als een gelijkwaardige partner. De BHM probeert de burger te helpen om een brandveilige leefomgeving te creëren door vakkundige adviezen te geven op basis van brandveiligheidskennis. In alle gevallen wordt geleund op de kennis en kunde van de brandweerprofessionals. Volgens de twee respondenten van de BHM ervaren de medewerkers van de BHM deze uitzonderingen als uiterst waardevol, omdat zij dan hun professionele inhoudelijke kennis effectief kunnen benutten. Anders omschreven, zij worden gewaardeerd als professional. In deze gevallen wordt gewerkt met horizontale democratische legitimatie. 46 BHM, Visie toezicht op brandveiligheid, Brandweer Hollands Midden, versie 2.0 definitief, 8 mei 2012: p7, p Master management van de Publieke Sector 53

56 Op dit moment wordt legitimiteit grotendeels verkregen uit verticale (juridische) legitimatie. In uitzonderingsgevallen vindt legitimatie plaats op basis van horizontale legitimatie. Deze uitzonderingsgevallen worden door de professionals binnen Risicobeheersing als uiterst waardevol beschouwd Relaties tussen de BHM en zijn omgeving De BHM heeft in zijn organisatieplan 47 beschreven wie zijn partners zijn. Er wordt in het organisatieplan onderscheid gemaakt tussen: interne relaties, externe relaties, ketenpartners en bestuurders. Interne relaties zijn de relaties binnen de BHM, vooral de relatie tussen de twee primaire sectoren, Risicobeheersing en Incidentbestrijding is van belang. Een onderdeel van de brandveiligheidsadvisering is het adviseren over preparatieve 48 maatregelen die van belang zijn voor het bestrijden van incidenten. Het is daarom van belang dat Risicobeheersing inzicht heeft in de wijze van optreden van Incidentbestrijding. Ketenpartners zijn gedefinieerd als relaties binnen de VRHM, bijvoorbeeld de relatie tussen de BHM en GHOR. Ketenpartners spelen een rol wanneer gezamenlijk geadviseerd wordt over bijvoorbeeld een evenement, waarbij zowel brandveiligheid als gezondheidszorg een rol speelt. Externe relaties zijn relaties met partijen die niet tot de VRHM behoren. Voor het taakveld risicobeheersing behoren overheidsinstellingen als gemeenten 49, provincies en waterschappen tot de externe relaties 50, maar ook de direct belanghebbenden als burgers en bedrijven en het maatschappelijke middenveld. Met de externe partners wordt brandveiligheid gemaakt. Voor Risicobeheersing zijn de externe relaties daarom van groot belang. Tot slot de relatie met bestuurders. Dit zijn niet alleen de relaties tussen de BHM en het algemeen en dagelijks bestuur van de VRHM, maar ook de relaties tussen de BHM en de bestuurders van de individuele gemeenten. 47 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p Preparatieve maatregelen zijn maatregelen ter voorbereiding op een brand door de brandweer, zoals het aanleggen van brandkranen en het opstellen van inzetprocedures. 49 Het gaat hier om de gemeente als bevoegd gezag, niet om de gemeente die invulling geeft aan de Wgr BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p36. Master management van de Publieke Sector 54

57 Bij het beschrijven van de relaties tussen de BHM en zijn partners is in het organisatieplan geen onderscheid gemaakt tussen de aard van de relatie en de daarbij passende rollen. Er wordt slechts beschreven wie de partners zijn. Er wordt in het midden gelaten of dit partners zijn in het realiseren van brandveiligheid of op ander terrein. Wel wordt ingegaan op de wijze waarop de relatie wordt vormgeven en op het belang van de relaties. In het organisatieplan wordt de gewenste relatie als volgt beschreven: We zijn een betrouwbare en transparante partner, dienstverlener en opdrachtgever die zich laat aanspreken en anderen aanspreekt op gemaakte afspraken. Er is bereidheid om over organisatiegrenzen en -belangen heen te kijken. 51. Er wordt daarbij onderkend dat hiervoor een cultuuraanpassing nodig is. Verregaande samenwerking is van groot belang. Relaties worden daarbij omschreven als essentieel om organisatiedoelen te bereiken. De aard van de relaties is niet beschreven in de organisatiedocumenten van de BHM. Daarom wordt de aard van de relatie van de BHM met zijn omgeving afgeleid op basis van de gehouden interviews. De bijbehorende rollen worden ook uitgewerkt. Door de focus op het beoordelen van en het toezicht houden op wet- en regelgeving, plaatst de BHM zich in de rol van regeltoepasser en handhaver. Binnen deze rol richt de BHM zich op een specifieke groep binnen de externe relaties, namelijk de belanghebbenden. De burger komt daarmee in een ondergeschikte positie ten opzichte van de BHM en heeft daardoor de rol van onderdaan. Vanuit het oogpunt van de BHM is de aard van de relatie daarom ondergeschikt. De bijbehorende rol van de ambtenaar is loyale uitvoerder. Deze rol brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee omdat de burger in een afhankelijke rol zit ten opzichte van de ambtenaar. Het integer handelen van de ambtenaar wordt in deze rol benadrukt. Ambtenaren in deze rol moeten daarom bij aanname een zogenaamde verklaring van goed gedrag overleggen. De relatie met de gemeentelijke organisatie is door de regionalisering van de brandweer veranderd. De BHM staat op een veel grotere afstand van de gemeentelijke organisatie dan de vroegere gemeentelijke brandweren, die onderdeel uitmaakten van de gemeentelijke organisatie. Op bestuurlijk niveau is dit probleem vooraf onderkend. Er is op directieniveau per gemeente een accounthouder benoemd die de burgemeester bedient. Tussen de bestuurlijke accounthouder en de burgemeester worden zaken besproken die een relatie hebben met het algemeen bestuur van de VRHM en met de openbare orde en veiligheid. Brandveiligheidszaken die vallen onder de portefeuille van andere wethouders en een relatie hebben met het taakveld risicobeheersing, komen 51 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p 10, p 36. Master management van de Publieke Sector 55

58 daardoor niet vanzelfsprekend aan bod. Het hangt van de tact van het afdelingshoofd risicobeheersing of de betrokken wethouder af of zaken op de agenda komen. In het organisatieplan is onvoldoende geanticipeerd op de grotere afstand tussen gemeentelijke organisatie en de BHM. In de praktijk heeft dit tot problemen geleid. Ambtenaren van beide organisaties wisten elkaar onvoldoende te vinden, waardoor noodzakelijke informatie niet, of te laat beschikbaar kwam. In een aantal gevallen heeft dit tot gevolg gehad dat de BHM niet meer kon adviseren daar wel het wel wenselijk was geweest. Als reactie hierop heeft de sector Risicobeheersing per gemeente ad hoc inhoudelijke accounthouders aangewezen. Het accounthouderschap moet nog worden geëvalueerd en formeel worden ingebed, maar het beeld van één van de respondenten is dat hierdoor de relaties met de gemeenten op uitvoerend niveau zijn verbeterd. De uitvoerende accounthouder is vormgegeven op basis van een externe vraag om afstemming en daardoor vooral extern gericht. De interne afstemming is daarop nog niet afgestemd. Er is daardoor nog wel een kloof te overbruggen tussen de bestuurlijk accounthouder en de uitvoerende accounthouder. Op tactisch en strategisch niveau is het accounthouderschap nog niet vormgegeven. Dat betekent dat leidinggevenden dit gat moeten dichten. Figuur 14 Rood gekleurde vlakken: rollen die de BHM aanneemt in de huidige situatie. De aard van de relatie inclusief de bijbehorende rollen is weergegeven in Figuur Samenvatting van de huidige situatie We hebben geconstateerd dat de strategisch gewenste netwerksturing op basis van PNM in de uitvoeringspraktijk van de BHM (nog) niet zichtbaar is. Op uitvoerend niveau is de BHM op dit moment hiërarchisch georiënteerd met kenmerken van TPA. Op het gebied van organisatiesturing zijn aspecten van NPM zichtbaar, met name doordat het bestuur behoefte heeft aan output gerelateerde sturingsinformatie. Maar ook door krimpende budgetten, wat vraagt om efficiënte inzet Master management van de Publieke Sector 56

59 van de beschikbare middelen. De toegepaste prestatie-indicatoren hebben een beperkte relatie met de mate van brandveiligheid. Het aantal toetsen en controles zegt weinig over de kwaliteit of effectiviteit daarvan. De aard van de relatie met de externe omgeving en de aanwezige hiërarchische organisatiecultuur passen goed bij TPA. De BHM stuurt richting de burger in haar rol als regeltoepasser en handhaver op verticale, juridische legitimiteit. Er wordt dus gekeken of al dan niet aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Echter aan het bestuur rapporteert de BHM op basis van prestatie-indicatoren, een vorm van NPM-sturing. Dit komt doordat het aantal afgegeven adviezen worden geteld en de tijdigheid van het verzenden daarvan, en niet het aantal afwijkingen ten opzichte van de wet- en regelgeving. Figuur 15 Wijze waarop de BHM in de huidige situatie wordt vormgegeven. In Figuur 15 zijn de dominante organisatorische aspecten, legitimiteit en de aard van de relatie, zoals die nu binnen de BHM voorkomen, weergegeven. 5.3 Veranderingen binnen de Brandweer Hollands Midden en zijn omgeving In de inleiding van deze scriptie is al een drietal veranderingen aangehaald, namelijk: de trend van deregulering, een verschuiving van verantwoordelijkheden en krimpende overheidsbudgetten. Deze en andere veranderingen die van invloed zijn op de Brandweer Hollands Midden, worden in deze paragraaf in beeld gebracht. Complexer en sneller wordende maatschappij (NVBR, 2010: 16) De maatschappij als geheel wordt steeds complexer en daardoor steeds lastiger te bevatten en te besturen. Op het gebied van brandveiligheid is dit zichtbaar door de steeds complexer wordende Master management van de Publieke Sector 57

60 bouwwerken, waarbij meervoudig grondgebruik 52 en diversiteit niet langer de uitzondering zijn maar de regel. Bijzondere bouwwerken met atria en bijzonder materiaalgebruik vragen om veel kennis om te kunnen bepalen of een bouwwerk brandveilig is. Daarbij gaan technologische ontwikkelingen steeds sneller, nieuwe ontwikkelingen komen en gaan. Waar het eerst de norm was iets te vervangen wanneer het was versleten, wordt nu iets nieuws aangeschaft omdat het vorige is verouderd. De levenscyclus van bepaalde producten is de afgelopen jaren steeds korter geworden. Wil de BHM op deze ontwikkelingen kunnen anticiperen, dan betekent dit dat de BHM snel en flexibel moet kunnen reageren op veranderingen. Van de BHM wordt verwacht dat hij veranderingen steeds sneller signaleert en daarop snel en flexibel reageert. Daarbij past een flexibele extern gerichte cultuur, zoals de adhocratiecultuur. Bij een snel reagerende BHM hoort een organisatievorm waarbij professionals inzicht hebben in de verandering, de lijntjes kort zijn en de mandaten laag in de organisatie liggen. Een passende organisatievorm die snel kan inspelen op complexe vraagstukken is een netwerkorganisatie (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2004: 16), de professionele organisatievorm kan hiermee goed gecombineerd worden (Bovens e.a.,2007: 227). Het ligt daardoor voor de hand dat de BHM inzet op een netwerkorganisatievorm gecombineerd met in ieder geval de professionele organisatievorm. Van risico-acceptatie naar veiligheidsbeheersing (NVBR, 2010: 15) Tegenover deze complexere maatschappij staat dat de samenleving steeds minder risico s accepteert (anticipatie). De veiligheidsperceptie binnen Nederland verandert, de samenleving beschouwt de maatschappij als maakbaar. De verwachtingen van de samenleving staan daarbij op gespannen voet met de werkelijkheid. Door groter wordende complexiteit van bouwwerken vinden grotere incidenten plaats, de zogenaamde kleine kans, grote gevolgen incidenten. Een complicerende factor is de trend tot deregulering, die tot veerkracht leidt, waardoor anticipatie door de overheid steeds lastiger wordt. De verwachting van de samenleving komt daardoor steeds verder af te staan van de werkelijkheid. Wanneer het toch mis gaat, wordt dit verschil van inzicht tussen overheid en burger pijnlijk zichtbaar, wat leidt tot het ter discussie stellen van de legitimiteit van het overheidshandelen. Door dit verschil in veiligheidsbeleving is het de vraag of de verticale sturing op legitimiteit in alle gevallen de meest verstandige is. Dit vraagt van de BHM als specialist, dat hij een antwoord heeft op de verwachtingen van de burgers binnen Hollands Midden. Hiervoor is het van belang dat de BHM in staat is om inzicht te 52 Met meervoudig grond gebruikt wordt bedoeld dat op een stuk grond meerdere gebouwen worden gerealiseerd. Denk aan een kantoor bovenop een parkeergarage. Master management van de Publieke Sector 58

61 geven in risico s die in Hollands Midden voorkomen. Dit kan zij realiseren door het opstellen van een zogenaamd brandrisicoprofiel. Het wettelijk kader hiervoor is vastgelegd in de Wvr Daarvoor is specialistische kennis nodig. Wanneer de burger zijn verantwoordelijkheid onvoldoende neemt, wordt van de BHM verwacht dat hij ervoor zorgt dat er handhavend opgetreden wordt. Deregulering, verschuiving van verantwoordelijkheidstoedeling en krimpende budgetten In het kader van meer marktwerking, krimpende overheidsbudgetten en efficiënter werken wordt door de overheid ingezet op deregulering. Ook krijgt de markt meer ruimte voor zelfregulering. Op basis van de bevindingen van de commissie Dekker 53 wordt nu gewerkt aan een wetsvoorstel waarin bedrijven de mogelijkheid krijgen om gecertificeerde bedrijven in te zetten voor het toetsen van bouwvergunningen. De gemeente, en als verlengstuk daarvan de brandweer, wordt niet meer vanzelfsprekend betrokken bij het verlenen van een vergunning. Wanneer de gecertificeerde bouwplantoets werkelijkheid wordt, kan dit grote impact hebben op de werkwijze van de BHM. Doordat de BHM niet meer in staat wordt gesteld vergunningaanvragen vooraf te toetsen, zal hij andere wegen moeten bewandelen om brandveiligheid te kunnen blijven vormgeven. Concreet betekent dit dat de BHM zich op termijn niet meer kan focussen op TPA zoals zij dat nu wel doet. Het is voor de BHM van belang dat hij bekijkt wat de alternatieven zijn voor TPA en welke impact dat heeft voor de aard van de relaties en de legitimiteit. Krimpende budgetten zijn ook iets waar de BHM zelf direct mee te maken krijgt. Het algemeen bestuur van de VRHM verwacht van de BHM dat hij inzichtelijk maakt op wijze maatschappelijke meerwaarde wordt geleverd en wat brandveiligheid kost. Maatschappelijke meerwaarde in termen van brandveiligheid is door de BHM lastig uit te drukken. In de praktijk wordt daarom teruggevallen op kwantitatieve waarden: outputgegevens. In tijden van krimpende budgetten wordt door het algemeen bestuur van de VRHM meer nadruk gelegd op efficiency. Van de BHM wordt in het geval van krimpende budgetten daarom verwacht meer in te zetten op NPM met haar outputsturing. 53 Commissie Fundamentele Dekking Bouw (2008), Privaat wat kan, publiek wat moet: vertrouwen en verantwoordelijkheid in de bouw. Master management van de Publieke Sector 59

62 Van hiërarchie naar netwerken (NVBR, 2010: 15) Er is een aantal maatschappelijke ontwikkelingen waardoor het denken in netwerken 54 in een stroomversnelling is gekomen. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2004: 18-23) noemen bijvoorbeeld de toenemende professionalisering. Professionalisering leidt tot meer specialisatie, waardoor de onderlinge afhankelijkheid tussen organisaties toeneemt. Binnen de BHM is dit zichtbaar doordat er na regionalisering meer specialistische functies zijn dan daarvoor. Voor de BHM betekent dit dat haar relaties steeds meer denken in netwerken en daar ook naar gaan handelen. In combinatie met deregulering leidt dit tot een verschuiving van verantwoordelijkheden van de BHM naar de burger. De BHM houdt echter haar generieke verantwoordelijkheid op basis van de Wvr 2010, namelijk het voorkomen van brand. Het ligt in de rede dat de BHM inspeelt op deze maatschappelijke ontwikkeling en zich gaat richten op het verkrijgen van een positie binnen de, voor het vormgeven van brandveiligheid, relevante netwerken. Op die manier kan de BHM invloed uitoefenen op zijn partners die bij brandveiligheid betrokken zijn en op die manier uitvoering geven aan haar wettelijke taak. Deze netwerken worden veelal gevormd binnen het maatschappelijke middenveld op lokaal niveau. Het is voor de BHM van belang dat zij inzicht krijgt in de partijen die een rol spelen in die netwerken. Centralisatie en regionalisering BHM We zien op het gebied van veiligheid dat de landelijke overheid tegen de trend in van decentralisatie, stuurt op centralisatie. De vorming van de nationale politie maakt dit zichtbaar. Tegelijkertijd stuurt de overheid op lokaal niveau op schaalvergroting. Jaarlijks vinden er gemeentelijke herindelingen plaats, waardoor de omvang van gemeenten groeit. Milieutaken van zowel gemeenten als provincies worden vanaf 2012 samengebracht binnen regionale uitvoeringsdiensten, een vorm van verlengd lokaal bestuur. Analoog hieraan wordt de brandweer zelf in hoog tempo omgevormd van kleine lokale gemeentelijke brandweren naar grote geregionaliseerde brandweren. De BHM is op 1 januari 2011 geregionaliseerd. Deze beweging van regionalisering van de brandweer wordt gestuurd door centrale regelgeving 55 binnen het grotere geheel van de vorming van de veiligheidsregio. Centralisering en schaalvergroting hebben tot gevolg dat de brandweer meer binnen de invloedssfeer van de landelijke overheid komt te vallen, zo ook de BHM. 54 Het denken in netwerken door de overheid wordt geduid met de term Public Network Management (PNM). 55 In de Wet veiligheidsregio's 2010 is vastgelegd dat een belangrijk deel van de brandveiligheidstaken moeten worden uitgevoerd door regionale brandweer. De regionale brandweer is onderdeel van de veiligheidsregio. Master management van de Publieke Sector 60

63 De regionalisering van de BHM heeft er toe geleid dat hij op grotere afstand is komen te staan van het lokaal bestuur. Verticale democratische legitimiteit is daardoor lastiger te verkrijgen. De BHM kan haar legitimiteit op twee manieren vergroten. Ten eerste door het beter inzichtelijk maken van zijn prestaties, dat kan in theorie het beste op basis van outcome maar dat is bij veiligheidsvraagstukken lastig. Daarom kunnen de prestaties in de praktijk het beste worden weergegeven op basis van output. Ten tweede, door de legitimiteit op horizontale wijze te verkrijgen. Netwerksturing biedt de mogelijkheid om dat te vorm te geven. Samenvattend kan gesteld worden dat de beschreven veranderingen een grote impact heeft op de BHM. De snel veranderende omgeving denkt in netwerken. Dat vraagt van de BHM om te kunnen participeren in die netwerken (PNM). De snelheid van de veranderingen vraagt daarbij om een flexibele organisatie die gericht is op de omgeving. De adhocratiecultuur past daarbij. Tegelijkertijd verwacht het algemeen bestuur van de VRHM dat BHM stuurt op basis van output (NPM) en dat de BHM zijn oordeel klaar heeft, zodat zo nodig handhavend kan worden opgetreden (TPA). Hier passen de marktcultuur en hiërarchische cultuur. Om dit alles te kunnen realiseren heeft de BHM, meer dan voorheen, professionaliteit nodig op het gebied van brandveiligheidsconcepten. 5.4 Adequaat vormgeven van brandveiligheid door de BHM Door toepassing van het conceptueel kader wordt in deze paragraaf beschreven en geanalyseerd hoe de BHM kan inspelen op de in op de in paragraaf 5.3 beschreven veranderingen. Hiervoor wordt binnen het conceptueel kader ingegaan op de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties. Als reactie op de landelijke ontwikkelingen is binnen de brandweer op landelijk niveau een visie ontwikkeld, de Brandweer over morgen (NVBR, 2010) geheten. Deze landelijke visie bevat aanknopingspunten die helpen bij het beschrijven van de wijze waarop brandveiligheid adequaat kan worden vormgegeven Organisatorische aspecten Zoals eerder aangegeven zijn binnen de organisatorische aspecten de sturingsmechanismen idealiter leidend en de organisatievorm en -cultuur volgend. Daarom worden de aspecten in deze volgorde uitgewerkt. Master management van de Publieke Sector 61

64 Sturingsmechanismen De sturingsmechanismen staan centraal bij het vormgeven van een adequate organisatie. Bij het selecteren van een sturingsmechanisme is geen sprake van een beste keus. Afhankelijk van het organisatievraagstuk dat voorligt, past een sturingsmechanisme of combinatie van sturingsmechanismen. Veranderingen in de omgeving kunnen daardoor van invloed zijn op het door de BHM toe te passen sturingsmechanisme. De eerder beschreven beweging van TPA via NPM naar PNM is ook bij de brandweer zichtbaar. Ten eerste door de bestuurlijke behoefte aan outputsturing. Ten tweede door het ontstaan van concepten als de Brandweer over morgen (NVBR, 2010). In termen van sturing betekent dit voor de BHM een gewenste verschuiving van aandacht van TPA naar NPM en PNM. De ruime taakomschrijving van de brandweer uit de Wvr 2010 biedt voldoende mogelijkheden om deze verschuiving vorm te geven. Op strategisch niveau heeft de BHM gekozen voor een focus op het sturingsmechanisme PNM. Daarbij wordt onderkend dat de andere twee sturingsmechanismen een belangrijke functie blijven hebben in de organisatie. De behoefte van het algemeen bestuur van de VRHM aan sturingsinformatie op basis van concrete prestatie-indicatoren maakt dat NPM voor de BHM een belangrijk sturingsmechanisme is. De recente veranderingen, met name de krimpende budgetten, zorgen ervoor dat deze behoefte alleen maar sterker wordt. De BHM zal daarom blijvend moeten investeren op het sturingsmechanisme NPM, al is het maar om het bestuur te kunnen bedienen. Belangrijke aspecten van de bureaucratie (TPA), zoals het maken van duidelijke afspraken en het hiërarchisch element zijn voor de BHM van groot belang en passen binnen het sturingsmechanisme PNM, hoe tegenstrijdig dit ook mag lijken. De BHM is namelijk een bijzondere speler binnen netwerken door zijn maatschappelijke verantwoordelijkheden (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2004: ). Van de BHM wordt verwacht dat hij handelt volgens de regels die horen bij goed bestuur. In tegenstelling tot de private sector kan hij niet simpelweg taken afstoten als er problemen opdoemen. De BHM heeft geen exit-optie. De randen van het toelaatbare opzoeken, is de BHM als publieke actor binnen een netwerk niet gegund. Voor de BHM gelden daardoor andere, aangepaste regels binnen een netwerk die voor private actoren niet gelden. De BHM is daarmee geen gelijkwaardige partner binnen een netwerk en staat daardoor op achterstand. Hierdoor bestaat het gevaar dat bij tegenstrijdige belangen binnen een netwerk het maatschappelijk belang in het geding komt. Voor de BHM kan dit betekenen dat het brandveiligheidsbelang niet prevaleert bij strijdigheid Master management van de Publieke Sector 62

65 met andere belangen. Dat is niet erg zolang de BHM zijn wettelijke verantwoordelijkheid kan nemen. De BHM moet echter hiërarchisch (passend binnen het bestuurlijke kader) ingrijpen wanneer de verticale juridische verantwoordelijkheden in het geding komen. Het hiërarchisch ingrijpen kan in dat geval bestempeld worden als vangnet, voor als het netwerk niet naar behoren werkt uit het oogpunt van de BHM. De BHM schakelt in dat geval van PNM naar TPA. Zodra de BHM hiërarchisch ingrijpt, heeft dit gevolgen voor de relaties binnen het netwerk en de wijze waarop hij zich legitimeert. Hiërarchisch ingrijpen door de BHM brengt echter een aantal problemen met zich mee. Ten eerste wordt door het toepassen van het machtswoord de in een netwerk van belang zijnde gelijkwaardige relatie ondermijnd en ten tweede wordt het onderlinge vertrouwen tussen de BHM en haar partners op de proef gesteld. Binnen een netwerkstructuur moet hiërarchisch ingrijpen daarom tot het uiterste voorkomen worden en de BHM mag alleen hiërarchisch ingrijpen wanneer zijn verticale verantwoordelijkheden ter discussie staan. Wanneer de BHM hiërarchisch ingrijpt bij een (horizontaal) verschil van inzicht, dan verliest de BHM zijn draagvlak binnen het netwerk en wordt hij als onbetrouwbaar bestempeld. Het is dus van belang dat de BHM zorgvuldig acteert daar waar het gaat om hiërarchisch ingrijpen binnen een netwerk. Daarbij is het verstandig om de spelregels van het netwerk samen met de partners vooraf in te kaderen. Het is voor de deelnemende partijen daardoor vooraf duidelijk waar de grenzen liggen en wanneer de BHM ingrijpt. Wanneer de BHM hiërarchisch sturing volgens de regels van het spel toepast, versterkt hij zijn positie binnen zijn netwerk. Hij kan hiermee (deels) het verlies aan kracht compenseren dat hij verliest doordat hij zich moet opstellen als fatsoenlijke overheid. Daarbij geldt dat de BHM zich als meest invloedrijke partner 56 terughoudend opstelt. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2004: 86-91) beschrijven een aantal manieren waarop hiërarchie geoorloofd kan worden ingezet. Drie daarvan zijn voor de BHM van belang. Ten eerste kan hiërarchie door de BHM gebruikt worden om haar juridische verticale verantwoordelijkheid te nemen. Ten tweede kan hiërarchie gebruikt worden om te sturen, wanneer het netwerk er niet uitkomt. Door in die gevallen te sturen op hiërarchie, kan een (tijdelijke) impasse worden doorbroken. De BHM kan bijvoorbeeld een impasse doorbreken door extra deelnemers toevoegen aan het netwerk waardoor er beweging ontstaat. Een derde wijze waarop de BHM hiërarchisch kan sturen in netwerken, is door gebruik te maken van zijn imago. Wanneer de omgeving de BHM als 56 De BHM kan zelfstandig controleren op brandveiligheid en adviseren aan het bevoegd gezag om te handhaven, dit maakt hem veelal tot meest invloedrijke netwerk partner. Master management van de Publieke Sector 63

66 hoeder beschouwt van de brandveiligheid en de BHM dit ook uitstraalt en waarmaakt, dan zal zijn positie binnen het netwerk worden versterkt. Andere deelnemende partijen willen de BHM er dan graag bij betrekken omdat zij de legitimiteit van de hele werkgroep vergroot. Als tegenprestatie wordt een dominantere rol van de BHM geaccepteerd. In de praktijk is het voor de medewerkers van de BHM lastig om door middel van horizontale sturing invulling te geven aan de verantwoordelijkheden van de BHM. Dit komt omdat de resultaten van het werken binnen een netwerk moeilijk inzichtelijk zijn te maken. Het effectief inzetten van hiërarchische sturing is daardoor in de praktijk lastig en vraagt veel van de BHM en zijn medewerkers. Hiervoor zijn voldoende netwerkvaardigheden nodig binnen de organisatie. Wanneer de BHM binnen een netwerk verticale, hiërarchische sturing toepast, gaat het feitelijk om een meta-governance network. Hierbinnen komen PNM en TPA samen. Om deze manier van werken te implementeren, zal de BHM moeten investeren in nieuwe samenwerkingsverbanden en andere wijzen van legitimeren. Daarbij past een netwerkorganisatievorm in combinatie met in ieder geval de hiërarchische- en adhocratiecultuur. Een complicerende factor hierbij is de bestuurlijke wens om te sturen op prestatie-indicatoren (NPM). Daarom is voor de BHM ook de marktcultuur van belang. Het concept van meta-governance helpt tegelijkertijd bij het oplossen van het anticipatie versus veerkracht vraagstuk. Binnen het netwerk kan in gezamenlijkheid veerkracht worden toegepast, net als anticipatie. Mocht volgens de BHM anticipatie nodig zijn, maar wordt hiervoor binnen het netwerk geen draagvlak gevonden, dan kan de specialist van de BHM vanuit de hiërarchie alsnog de gewenste anticipatie afdwingen. De specialist heeft daarvoor wel duidelijke beleidskaders nodig. Ook hierbij geldt dat hiërarchie het beste op geoorloofde wijze kan worden ingezet Organisatievorm De strategische keus voor het doorvoeren van PNM binnen de BHM kan worden ondersteund door een passende organisatievorm. Volgens de theorie sluit de netwerkorganisatievorm goed aan bij het sturingsmechanisme PNM. Binnen de BHM is deze organisatievorm niet als zodanig herkenbaar, omdat er binnen de BHM gekozen is voor een klassieke hiërarchische structuur Zie het organogram van de BHM in Bijlage IV. Master management van de Publieke Sector 64

67 Binnen de BHM is gekozen voor procesmatig werken 58. Elk proces 59 wordt daarbij gestuurd door een procesverantwoordelijke die tevens lijnverantwoordelijk is. De processen hebben onderlinge afhankelijkheden. De sector Incidentbestrijding heeft bijvoorbeeld goede adviezen nodig van de sector Risicobeheersing. Hierdoor is binnen de BHM behoefte aan horizontale verbanden binnen de staande organisatie. Feitelijk hebben we het dan over een netwerkorganisatie. Op tactisch niveau is de netwerkorganisatievorm binnen het taakveld risicobeheersing al zichtbaar. Op ad hoc basis zijn binnen de sector Risicobeheersing afdelingshoofden aangewezen die verantwoordelijk zijn voor advisering over brandveiligheid en toezicht op brandveiligheid. De verantwoordelijkheden voor deze taken en de lijnverantwoordelijkheden zijn gescheiden van elkaar. Netwerksturing is vereist binnen een netwerkorganisatie en binnen netwerken die de organisatie heeft met andere (netwerk)organisaties. Netwerken functioneren op basis van gelijkwaardigheid. Binnen een netwerkorganisatie is dat niet anders. Dwingend hiërarchisch leiderschap past hierbij slecht. Uit de interviews blijkt dat in de huidige werkpraktijk van de BHM veel hiërarchisch gestuurd wordt vanuit de lijn, en dat daardoor de afstemming tussen de processen op basis van netwerksturing onvoldoende uit de verf komt. Het is daarom van belang dat het strategisch management van de BHM verantwoordelijkheden lager in de organisatie belegd en gaat sturen op outcome. Daarvoor zullen eerst outcome georiënteerde prestatie-indicatoren ontwikkeld moeten worden. Het helpt daarbij wanneer het strategisch management het tactisch management faciliteert in zijn taakuitvoering, zonder daarbij in haar bevoegdheden te treden. Wanneer de BHM daadwerkelijk wil inzetten op PNM, dan kan de vorming van een netwerkorganisatie daarbij helpen. Bij de vorming van een netwerkorganisatie is voldoende aandacht nodig voor het inzetten van leidinggevenden en medewerkers met de juiste vaardigheden. In de Brandweer over morgen (NVBR, 2010: 23) worden voor de toekomst te ontwikkelen kernvaardigheden voor leidinggevenden beschreven, namelijk: leiderschap in informele leiderschapsverbanden, keteninzicht 60 en neutraliteit. Met neutraliteit wordt bedoeld belangeloos, de BHM wordt dus geacht het algemeen (brandveiligheids)belang te dienen. Vooralsnog heeft de BHM een belangrijke rol in het houden van toezicht als verlengstuk van de lokale overheid. De vraag is daarom of de BHM werkelijk belangeloos is. Zolang de BHM een overheidsorganisatie is die wordt 58 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p De Muralt (2007: 34) definieert proces als volgt: Een proces is een keten van elkaar beïnvloedende activiteiten gericht op het bereiken van resultaten (output). 60 Brandveiligheid wordt met verschillende (keten)partners in gezamenlijkheid gecreëerd. Inzicht in de brandveiligheidsketen helpt de brandweer bij het vervullen van zijn taak. Master management van de Publieke Sector 65

68 gestuurd door één van de drie bestuurslagen, blijft hij een instrument van het bestuur en zal hij nooit volledig belangeloos zijn. In paragraaf is mede hierom gesteld dat de BHM niet kan functioneren in een gelijkwaardig netwerk, maar dat hij veelal zal deelnemen in een meta-governance network. Uitspraak van respondent over hiërarchisch leiderschap binnen de BHM: De hogere leiding is geselecteerd op hiërarchisch leiderschap, zij zijn daardoor niet altijd in staat om in netwerken te kunnen functioneren. Medewerkers binnen de sector Risicobeheersing zijn in het verleden geselecteerd op het bezitten van kennis over wet- en regelgeving over brandveiligheid. Zij hebben verder de typische kenmerken van een professional. Ten eerste zijn ze sterk verbonden met de beroepsgroep, ze zijn er trots op dat ze bij de brandweer werken. Ten tweede hebben ze behoefte aan ruimte en streven daardoor naar autonomie. Zij kunnen daarom bestempeld worden als professionals (Weggeman, 2007: 259), zoals die in een professionele organisatie voorkomen. Vooral de drang naar autonomie staat haaks op het toegepaste hiërarchisch leiderschap binnen de BHM. Professionals hebben meer behoefte aan dienend leiderschap op basis van kennis (Weggeman, 2007: 170). Professionals zijn voor de BHM van groot belang, zij leveren een grote bijdrage aan de brandveiligheid binnen Hollands Midden. Het is daarom belangrijk dat zij voldoende ruimte krijgen binnen de organisatie voor het optimaal benutten van hun kennis en kunde, maar ook dat zij aantonen dat zij daadwerkelijk een bijdrage leveren aan de brandveiligheid (Minderman, 2008: 35-36). De huidige kennis waarover de professionals van de BHM beschikken, past goed bij de verticale sturing, maar minder goed bij horizontale sturing. Uit de interviews met de brandweerleidinggevenden kwam naar voren dat bij horizontale sturing vooral specialistische kennis nodig is van brandveiligheidsconcepten en brandverloop, maar dat die nu onvoldoende aanwezig is binnen de BHM. Kortom, medewerkers binnen de sector Risicobeheersing zijn professionals, maar beschikken nog niet over de juiste kennis om goed te kunnen functioneren binnen een netwerk. Een bijzonderheid binnen de brandweer is de selectie van leidinggevenden. Leidinggevenden binnen de BHM en zijn rechtsvoorgangers, zijn veelal geselecteerd op basis van vereisten die nodig zijn bij het bestrijden van brand. De leidinggevenden binnen heel de BHM, ook binnen risicobeheersing, Master management van de Publieke Sector 66

69 zijn daardoor bovengemiddeld hiërarchisch georiënteerd. Voor het goed functioneren van de BHM als netwerkorganisatie moet hiermee rekening worden gehouden. Dit kan bij bestaande leidinggevenden door scholing op voorwaarde dat de benodigde competenties bij de leidinggevenden aanwezig zijn. Bij toekomstige leidinggevenden kan bij werving rekening worden gehouden met de competenties die voor leidinggevenden binnen een netwerkorganisatie nodig zijn. Hiervoor is het van belang dat op tijd het aannamebeleid wordt aangepast. Voor het slagen van de invoering van PNM is het van belang dat de BHM de netwerkorganisatievorm verder doorvoert. Hierbij blijft de hiërarchische sturing intact. Hiermee wordt geborgd dat het sturingsmechanisme TPA ondersteund blijft, maar wordt die selectiever ingezet.. Door de netwerkvorm komen verantwoordelijkheden wel lager in de organisatie te liggen waardoor de professional meer autonoom kan opereren. De professional komt daardoor binnen een netwerkorganisatie meer in zijn kracht te staan. Van leidinggevenden wordt in aansluiting hierop verwacht dat zij kunnen onderscheiden wanneer de toepassing van hiërarchisch leiderschap geoorloofd is, en dat zij leren doorzien wanneer netwerksturing van toepassing is. Hiermee komt de netwerkorganisatie in zijn matrixvorm beter tot zijn recht en wordt gestimuleerd dat de professionele medewerkers hun rol oppakken Organisatiecultuur De strategische keus voor PNM met nadruk op TPA als vangnet en NPM om het bestuur te kunnen bedienen, heeft impact op de organisatiecultuur. De bestaande intern gerichte organisatiecultuur met kenmerken van de familie- en hiërarchische cultuur sluit onvoldoende aan op de inzet van de drie sturingsmechanismen. Uitspraak van respondent over de externe gerichtheid van de BHM: Het oude gedrag past niet meer bij de nieuwe vraag. De BHM moet zich meer extern oriënteren. Daarbij moeten medewerkers niet van binnen naar buiten denken, maar van buiten naar binnen. Leidinggevenden zijn tot nog toe niet altijd in staat medewerkers te verleiden tot vernieuwd gedrag Binnen de BHM zijn de familiecultuur en de hiërarchische cultuur dominant. Beide culturen zijn sterk intern gericht en sluiten daardoor slecht aan bij het denken in netwerken. Voor het vormgeven van brandveiligheid op basis van PNM is externe gerichtheid nodig. Zowel de marktcultuur als de adhocratiecultuur is extern gericht. De adhocratiecultuur past van deze twee het beste bij de BHM. Master management van de Publieke Sector 67

70 Binnen de BHM in het algemeen en binnen de sector Risicobeheersing in het bijzonder, zijn namelijk veel professionals werkzaam. Deze hechten aan ruimte voor het uitvoeren van hun professie en hebben drang naar autonomie. Vanuit die optiek sluit de adhocratiecultuur beter aan bij de organisatie dan de marktcultuur. Vanuit de wens om te kunnen sturen op prestatie-indicatoren is echter de marktcultuur meer passend. Beide cultuuraspecten zijn daarom voor de BHM van belang. Een aandachtpunt daarbij is het behoud van de oude bestaande cultuurwaarden, die zorgen er voor dat de BHM toegerust blijft voor het toetsen van bouwplannen en het houden van toezicht. Wanneer de cultuurverandering betekent dat op alle vier de kwadranten gescoord moet worden, dan wordt de vraag oppertuin of dat binnen de BHM mogelijk is. En, zo ja of dat binnen één persoon is te verenigen of dat verschillende typen medewerkers uiting geven aan bepaalde cultuuraspecten. In dit laatste geval voelen de netwerkers in de rol van partners zich thuis bij de adhocratiecultuur terwijl de controleurs in de rol van loyale uitvoerder zich meer herkennen in aspecten van de hiërarchische cultuur. De netwerkorganisatievorm biedt voor de BHM de mogelijkheid om de verschillende culturen binnen één organisatie vorm te geven. De vraag of de professional op het gebied van brandveiligheid ook moet kunnen netwerken of dat deze werkzaamheden gescheiden kunnen worden, blijft een vraag. Uitspraak van respondent over het belang van de bestaande cultuur: Netwerk denken is goed, maar verloochen niet je verleden door teveel in te spelen op de nieuwe tijdsgeest. De BHM zal altijd de specialist blijven die aan oordeelsvorming doet als anderen er niet uitkomen. De omgeving verwacht een gezaghebbend oordeel. Koester deze rol. Behoud de hiërarchische cultuur om deze kerntaak in te kunnen blijven vullen. Behoud ook de familiecultuur, die zorgt ervoor dat in crisistijd de Brandweer als instituut krachtig kan optreden waar anderen falen. Een meer extern gerichte cultuur is van groot belang voor de BHM. Wil de BHM sturen op organisatiecultuur, dan is er kennis nodig van de huidige cultuur, de op strategisch niveau gewenste cultuur en de door de medewerkers gewenste cultuur. Als deze laatste twee te ver uit elkaar liggen, zal het de BHM niet lukken om de huidige intern gerichte cultuur om te vormen tot de strategisch gewenste extern gerichte cultuur (NVBR, 2010: 74) 61. Daarbij zijn er voor de BHM ten minste twee 61 BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p.7-8. Master management van de Publieke Sector 68

71 aandachtspunten. Ten eerste is het van belang dat er tussen de leidinggevenden en de medewerkers van de BHM consensus bestaat over de gewenste cultuur. Is dat niet het geval, dan is de kans groot dat sturen op cultuur niet het gewenste resultaat oplevert. Het is verstandiger om eerst te investeren in het beïnvloeden van het wensbeeld dat medewerkers hebben over de organisatiecultuur, of anders de ambities van de organisatie bij te stellen. Ten tweede is het van belang dat de verschillen tussen de huidige situatie en de gewenste situatie overbrugbaar zijn. Investeren in cultuurverandering is anders een desinvestering. Een complicerende factor hierbij is dat de BHM recentelijk is ontstaan uit 26 brandweerorganisatie 62, hierdoor is de huidige organisatiecultuur heterogeen en nog volop in beweging. In de huidige situatie, waarin TPA binnen de BHM dominant is, leidt het ontbreken van een homogene organisatiecultuur tot onrust. Of zoals Schein (2008: 98) het noemt, tot verlies van functionele vertrouwdheid. Het organiseren van bijeenkomsten gericht op het harmoniseren van de organisatiecultuur kan helpen deze functionele vertrouwdheid terug te krijgen binnen de BHM (Schein, 2008: 98-99). Het omvormen van de cultuur binnen de BHM duurt daardoor extra lang. Dit betekent echter niet dat de huidige heterogene cultuur per definitie disfunctioneel is voor de BHM. Het ontbreken van een homogene organisatiecultuur binnen de BHM kan in de toekomst functioneel zijn. Dit is het geval wanneer de PNM gedachte in de organisatie is ingebed en de daarbij passende adhocratiecultuur de dominante organisatiecultuur is. Wanneer de adhocratiecultuur dominant is bestaat minder behoefte aan structuur en gelijkheid, maatwerk voor het individu is daarbij een kernwaarde. Heterogeniteit leidt daarom niet zondermeer tot onrust, maar kan zelfs een toegevoegde waarde hebben voor de BHM. De BHM kan dan flexibel en gericht op haar omgeving inspelen, typisch zaken die nodig zijn om goed te kunnen functioneren binnen netwerken. Tot slot, niet alleen het omarmen van de gewenste cultuur is van belang, maar vooral ook het afstand nemen van de bestaande cultuur. Dat laatste krijgt vaak onvoldoende aandacht (Schein, 2008: ). Voor de BHM betekent dit dat in hoge mate ingezet wordt op de meer extern gerichte adhocratiecultuur en in mindere mate op marktcultuur, maar met het deels behouden van de bestaande organisatieculturen. 62 Ontstaan uit de 25 gemeentelijke brandweren en de voormalige Regionale Brandweer Hollands Midden. Master management van de Publieke Sector 69

72 5.4.2 Legitimiteit PNM vraagt om meer horizontaal verkregen legitimiteit. In dit kader heeft de Brand Gelderland- Midden een project gestart met de naam Geen nood bij brand 63 waarbij gestuurd wordt op horizontale legitimiteit. Het project van de Brandweer Gelderland Midden is nog niet geëvalueerd maar de eerste reacties zijn positief 64. In navolging hiervan wil de BHM een pilot starten samen met twee gezondheidszorginstellingen binnen het werkgebied van Hollands Midden. De pilot betreft een vrijwillige samenwerking tussen de brandweer en de gezondheidszorginstellingen, die tot doel heeft om in gezamenlijkheid een brandveilige leefomgeving voor de patiënten te creëren. Het gebruikelijke toezicht vervalt wanneer een instelling ervoor kiest om deel te nemen aan de pilot. Kiest de organisatie voor samenwerking, dan wordt binnen deze kaders de brandveiligheid gezamenlijk ingevuld binnen generieke regelgeving. In plaats van het controleren op specifieke voorschriften uit de regelgeving, wordt op basis van brandveiligheidsconcepten gezamenlijk bekeken hoe de instelling efficiënt en effectief brandveilig te maken is. Van de deelnemende organisaties wordt verwacht dat zij hun verantwoordelijkheid nemen en actief met de brandveiligheid binnen de organisatie aan de slag gaan. Blijkt de organisatie (nog) niet haar eigen verantwoordelijkheid te kunnen nemen, dan wordt alsnog gecontroleerd en indien nodig handhavend opgetreden. De organisatie bepaalt daardoor zelf of zij horizontale of verticale legitimiteit verkiest, binnen de (hiërarchische) kaders die de brandweer stelt. In deze pilot wordt dus gestuurd volgens het concept van meta-governance network. De Wvr 2010 is voldoende generiek 65 van aard om ruimte te bieden voor een pilot zoals hierboven beschreven. Maar regelgeving waarin brandveiligheid op specifieke 66 wijze is vastgelegd, zoals de Wabo 2010, is dat veelal niet. Wil de BHM op grotere schaal horizontale sturing toepassen, dan heeft zij daarvoor meer wettelijke handvatten nodig. Op landelijk niveau moet hiervoor ingezet worden op het omvormen van wet- en regelgeving op het gebied van brandveiligheid van specifiek naar generiek. Het aanpassen van wet- en regelgeving duurt echter jaren en ligt niet in het directe domein van de BHM, tot die tijd heeft het lokale bestuur de mogelijkheid om overtredingen van 63 Geen nood bij brand! Veiligheid in de zorg ( 64 Het project Geen nood bij brand! Veiligheid in de zorg heeft op 22 april 2010 de innovatieprijs brandveiligheid 2010 gewonnen. De prijs is uitgereikt tijdens het Nationaal Brandveiligheidscongres. De Stichting Bouw Research, het kennisplatform voor de bouw, schrijft de prijs jaarlijks uit voor het meest vernieuwende idee van risicobenadering voor brandveiligheid in de bouwwereld. 65 Generieke regelgeving bevat vooral doelvoorschriften. 66 Specifieke regelgeving bevat vooral middelvoorschriften. Master management van de Publieke Sector 70

73 specifieke regelgeving te gedogen. Het lokaal bestuur is hiertoe volgens één van de respondenten alleen bereid wanneer de burger kan aantonen dat de brandveiligheid in algemene zin geborgd is. Uitspraak van respondent over toepassing van wet- en regelgeving: De bewijslast moet worden omgedraaid, niet de BHM moet aantonen dat het brandveilig is, maar de burger. De BHM moet dus niet langer controleren met een checklist, maar de burger zelf zal aannemelijk moeten maken dat het veilig is. Niet de regels zijn daarbij leidend, maar de brandveiligheid. Gedogen op specifieke regelgeving kan, mits de brandveiligheid gegarandeerd is door te voldoen aan generieke regelgeving. Hierbij moeten twee kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste kan dit leiden tot pseudoregelgeving. In Frankrijk hebben verzekeraars specifieke regels gesteld binnen de generieke regels van de overheid. De beoogde lastenverlichting 67 voor de burger en private sector wordt daarmee niet bereikt en de overheid heeft een deel van zijn sturingsmogelijkheden aan de markt overgedragen. Marktwerking past bij NPM, maar hoort niet bij PNM. Deregulering in deze opzet streeft het doel van de BHM voorbij. Door overdracht van sturing aan de markt bestaat de kans dat de BHM niet meer tegemoet komt aan de maatschappelijk behoefte, om daar waar nodig te sturen op anticipatie. Ten tweede is het voor de BHM veel lastiger om toezicht te houden of te besluiten wanneer daartoe moet worden overgegaan. Hiervoor is veel kennis nodig van brandveiligheidsconcepten waarover de huidige specialisten onvoldoende beschikken. Specialistische scholing is nodig voor het verkrijgen van deze kennis. Zoals eerder aangegeven is het van belang dat de organisatie haar handelen op de juiste wijze legitimeert. De BHM kan dit doen door het inzetten van specialisten die over kennis van brandveiligheidsconcepten beschikken en die deze kennis ook zelfstandig mogen inzetten binnen het netwerk. Daarbij hoort een passend mandaat met voldoende vrijheden. Van medewerkers vraagt de BHM dat zij deze mandaten en vrijheden gebruiken om hun professie goed te kunnen vormgeven, want dat is de sleutel tot het verkrijgen van legitimiteit binnen het netwerk. Leidinggevenden van de BHM moeten deze mandaten respecteren, doen zij dit niet dan komt de positie van de medewerker in het netwerk in het gedrang. Voor het invulling geven aan horizontale 67 Lastenverlichting voor de BHM zelf wel want die hoeft niet te controleren op regels die door de markt gesteld worden. Master management van de Publieke Sector 71

74 legitimiteit zijn netwerksturing, vertrouwen tussen leidinggevenden en medewerkers en duidelijke mandaten een vereiste. Een speciale rol binnen het legitimiteitsvraagstuk van de BHM is weggelegd voor het algemeen bestuur van de VRHM. De deelnemers zijn burgemeester van een individuele gemeente, maar in hun rol als lid van het bestuur van de VRHM hebben zij een gezamenlijk belang. Het gaat daarbij om verticale democratische legitimiteit. Deze belangen zijn soms strijdig. De individuele gemeente wil bij monde van de burgemeester dat er voldoende (regionale) middelen worden ingezet op zijn eigen grondgebied. Dat vraagt om wederzijds begrip, zeker wanneer er risicogestuurd 68 wordt gewerkt. De middelen worden dan niet gelijk over de gemeenten verdeeld. Op zich logisch, want een efficiënte en effectieve verdeling van de schaarse middelen is namelijk één van de beoogde doelen van de regionalisering van de brandweer. Om te beoordelen of de middelen van de BHM verstandig worden ingezet is er behoefte aan duidelijke sturingsinformatie. Op het gebied van veiligheid is maatschappelijke waardevermeerdering beperkt meetbaar. In de praktijk wordt er daarom vooral gestuurd op output op basis van aantallen, een instrument dat meer past bij NPM. De regionalisering van de brandweer heeft deze sturing op output versterkt doordat er concurrentie tussen de gemeenten is ontstaan over de verdeling van de schaarste middelen. Wil de BHM inzetten op PNM, dan zal hij een balans moeten vinden tussen de natuurlijke neiging van bestuurders om te sturen op output (ter verkrijging van verticale democratische legitimiteit) en de noodzakelijke sturing op outcome (ter verkrijging van horizontale democratische legitimiteit). Samenvattend: om zijn legitimiteit te vergroten binnen het netwerk, is het van belang dat dat de BHM de slag maakt van verticale juridische legitimiteit (TPA) naar horizontale democratische legitimiteit (PNM). Doordat horizontaal verkregen democratische legitimiteit lastig inzichtelijk 69 is te maken voor het bestuur van de VRHM, zal de BHM soms moeten terugvallen op verticaal verkregen democratische legitimiteit (NPM), wat makkelijker is te benoemen op basis van output. De veranderingen vragen van de BHM om op zoek te gaan naar beter passende prestatieindicatoren. Dat wil zeggen: prestatie-indicatoren die een bijdrage leveren aan het realiseren van de gewenste outcome. 68 Risicosturing wil zeggen dat de middelen op basis van een risicobeoordeling worden ingezet. Deze risico s zijn niet gelijk verdeeld over de gemeenten waardoor in gemeenten met veel risico s veel middelen van de BHM worden ingezet. 69 De mate van brandveiligheid is lastig inzichtelijk te maken op basis van outcome. Master management van de Publieke Sector 72

75 5.4.3 Relaties tussen de BHM en zijn omgeving In het model van Hiemstra (2003) worden de rollen van de gemeente en de bijbehorende rollen van de burger genoemd. De rollen van de gemeente staan in direct verband met de rollen van organisaties die vallen onder het verlengd lokaal bestuur op basis van de Wgr Die laatste zijn daardoor direct af te leiden van de gemeentelijke rollen. De BHM maakt als onderdeel van de VRHM onderdeel uit van de Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden 70. De rollen die de BHM kan aannemen, kunnen daarom worden afgeleid uit het model van Hiemstra (2003). Daarna kunnen de bijbehorende rollen van de ambtenaren en burgers beschreven worden bij de rollen van de BHM. Uit de rollen volgt vervolgens de aard van de relatie. Uitspraak van respondent over de samenwerkingsbereidheid: De samenwerkingsbereidheid van de medewerkers van de BHM moet verbeteren, intern maar vooral ook extern. De rollen van de BHM kunnen relatief eenvoudig uit het model van Hiemstra (2003) worden afgeleid. De BHM heeft als onderdeel van een gemeenschappelijke regeling niet de rol van politieke organisatie, die ligt immers bij de deelnemende gemeenten 71. Ook de rol van beheerder kent de BHM niet, omdat de BHM geen eigenaar is van openbare middelen of openbare ruimten, die ten diensten staan aan algemeen gebruik. De rollen van regeltoepasser en handhaver, dienstverlener en ontwikkelaar sluiten wel aan bij de mogelijke taken van de BHM. Het gevolg is dat de BHM alleen de rol van dienstverlener, regeltoepasser en handhaver en ontwikkelaar kan aannemen. De rollen van de ambtenaren liggen in het verlengde van de rollen van de BHM. Analoog aan de benaderingswijze bij de rollen van de BHM als organisatie kan de burger in relatie tot de brandweer ook drie rollen aannemen. De rol van kiezer in relatie tot de rol van politieke organisatie en de rol van gebruiker in relatie tot die van beheerder zijn niet van toepassing. 70 VRHM, Gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden, vastgesteld in het Algemeen Bestuur d.d. 18 december De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr 1984)bevat regels voor wat betreft de overdracht van ambtelijke en bestuurlijke taken en bevoegdheden van gemeenten aan een gemeenschappelijke regeling. Politieke taakoverdracht hoort daar niet bij. Master management van de Publieke Sector 73

76 De burger kan ten aanzien van de BHM de volgende rollen aannemen: onderdaan; klant; partner. Deze rollen sluiten aan bij de rollen die de BHM als organisatie kan aannemen, respectievelijk de rol van regeltoepasser en handhaver, de rol van dienstverlener en de rol van ontwikkelaar. De rol van de burger is direct afhankelijk van de rol die de BHM aanneemt. In sommige gevallen kan hij zelf zijn rol kiezen, in andere gevallen wordt die opgelegd. Wanneer de BHM kiest voor de rol van ontwikkelaar met de behorende rol van partner, dan biedt dit ruimte voor de burger om ook deze rol aan te nemen. Kiest de BHM echter voor een rol als regeltoepasser en handhaver, dan wordt de burger als gevolg hiervan gedwongen in de rol van onderdaan. De BHM beperkt zich vooralsnog tot de rol van regeltoepasser en handhaver behorend bij het bureaucratische sturingsmechanisme en acteert daardoor reactief op de veranderende omgeving. Om zijn vangnetfunctie te kunnen vervullen, is deze rol van grote toegevoegde waarde, maar wordt door deregulering en de veranderende verwachtingen van de autoriserende omgeving beperkter. De BHM moet daarom op zoek naar andere rollen, sturing en legitimiteit die aansluiten op de verwachtingen van de autoriserende omgeving. Bij deze andere rollen passen andere relaties met de burger dan die van ondergeschikte. Bij het sturingsmechanisme PNM past de BHM rol van ontwikkelaar. Door te kiezen voor deze rol wordt de BHM een gelijkwaardige partner en kan de BHM functioneren binnen netwerken. Voor het functioneren binnen een meta-governance network is het van belang dat de BHM ook de rol van Regeltoepasser en handhaver kan toepassen. Van de BHM wordt daarom verwacht dat zij beide rollen kan vormgeven. Voor het bedienen van het bestuur is ook de bij NPM passende rol van dienstverlener van belang. Door bijvoorbeeld aandacht te besteden aan het tijdig 72 aanleveren van adviezen kan hieraan invulling worden gegeven. Zowel het bestuur als de burger wordt hiermee beter bediend, wat ten goede komt aan het imago van de BHM. Dit positieve imago komt de BHM bij alle relaties ten goede. 72 Tijdig vanuit het oogpunt van de klant in plaats van tijdig op basis van wet- en regelgeving. Master management van de Publieke Sector 74

77 De BHM kan zijn maatschappelijke doelen beter realiseren door naast zijn huidige rol ook in te zetten op de rollen van ontwikkelaar en dienstverlener. De bijbehorende rollen van de burger zijn respectievelijk klant en partner. De rol van ontwikkelaar past goed bij de rol van de burger als partner in veiligheid en coproducent van zijn eigen leefomgeving. Figuur 16 Rood gekleurde vlakken: rollen die de BHM kan aannemen als verlengd lokaal bestuur. In Figuur 16 zijn de mogelijke rollen en de aard van de relaties vanuit het oogpunt van de BHM weergegeven. Het is daarbij van belang dat de BHM alle drie de relaties met de burger vormgeeft. De dienstverlenende relatie om invulling te geven aan de bestuurlijke behoefte om op output te sturen, de gelijkwaardige relatie om de veiligheid in gezamenlijkheid te vergroten en de relatie als ondergeschikte om als vangnet te dienen waar de andere twee relaties verstoord worden Samenvatting van het adequaat vormgeven van brandveiligheid In deze paragraaf worden de paragrafen tot en met samengevat en worden de verbanden beschreven. In Figuur 17 zijn die verbanden op hoofdlijnen weergegeven. Daarnaast worden mogelijke problemen genoemd die kunnen ontstaan door het tegelijkertijd toepassen van meerdere sturingsmechanismen naast elkaar. Master management van de Publieke Sector 75

78 Figuur 17 Wijze waarop de aspecten binnen de BHM kunnen worden vormgegeven. Voor het adequaat vormgeven van brandveiligheid is een verschuiving nodig van TPA naar PNM. Deregulering, zelfregulering en voor burgers gewenste lastenverlichting, dwingen de BHM om meer netwerkgericht te werken (PNM). De relatie met de omgeving is bij PNM meer gelijkwaardig van aard. Daarbij past een netwerkorganisatievorm en een extern gerichte cultuur. De Wvr 2010 biedt voldoende ruimte om aan de drie sturingsmechanismen invulling te geven en dus ook mogelijkheden om de verschuiving naar PNM mogelijk te maken. De BHM heeft op strategisch niveau de keus gemaakt in te zetten op procesmanagement 73, dat aansluit op het werken in netwerken binnen een netwerkorganisatie. De verschuiving naar PNM is niet abrupt van aard, maar vindt geleidelijk plaats. De sturingsmechanismen worden naast elkaar toegepast binnen de BHM. De relatie tussen de BHM en de burger wordt minder hiërarchisch en meer gelijkwaardig van aard. Ondanks deze beweging, blijft de BHM de hoeder van brandveiligheid 74 binnen Hollands Midden. Daartoe zal hij toezicht houden en daar waar nodig het bevoegd gezag adviseren om handhavend op te treden. Daarom is het van belang dat beide sturingsmechanismen tegelijkertijd worden toegepast. PNM omdat daarmee binnen het netwerk kan worden ingespeeld op de veranderingen, TPA omdat 73 Procesmanagement is het procesmatig inrichten, besturen, beheersen en verbeteren van de activiteiten in de organisatie en in ketens (BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p.10). 74 Na een incident wordt altijd de vraag gesteld of er voldoende gecontroleerd is en of aan de regels is voldaan. Na de brand in Volendam is bijvoorbeeld veel geïnvesteerd in vergunningverlening en de controle daarop. Master management van de Publieke Sector 76

79 de BHM een bijzondere verantwoordelijkheid heeft als publieke organisatie en geen exit-optie heeft. De BHM stuurt waar het kan horizontaal en daar waar het moet verticaal. Hiërarchische sturing blijft daarbij nodig. Het ligt in de rede dat het meta-governance network (zie Figuur 18) wordt toegepast waarin beide sturingsmechanismen bij elkaar komen. Figuur 18 De BHM als netwerkorganisatie binnen een meta-governance network De hierbij passende bureaucratische organisatievorm kan door de BHM ingepast worden binnen de te ontwikkelen netwerkorganisatie. In beginsel vragen beide (TPA en PNM) om een strikt andere rol met bijbehorende verwachtingen en wijze van legitimeren. De gelijkwaardige rol van partner vraagt om onderling vertrouwen terwijl de rol van onderdaan vraag om een integer handelen van de regeltoepasser en handhaver. Het naast elkaar toepassen van de sturingsmechanismen vraagt nogal wat van de BHM en ambtenaren die daar werken. Daarbij past een extern gerichte cultuur. Ambtenaren moeten weten welk type sturingsmechanisme in welke situatie van toepassing is, zodat zij weten op welke wijze legitimiteit verkregen wordt. Hierover moet ook duidelijkheid gegeven worden aan de omgeving van de BHM. Het naast elkaar toepassen van meerdere rollen vraagt om flexibiliteit en professionele kennis. Bij horizontale legitimiteit is professionele kennis nodig over brandveiligheidsconcepten en over taken van de ketenpartners binnen de brandveiligheidsketen. Op dit moment is die kennis beperkt aanwezig bij de BHM. Dit komt doordat medewerkers binnen de sector Risicobeheersing zijn opgeleid op basis van landelijke kaders waarbij hen geleerd wordt om op basis van wet- en Master management van de Publieke Sector 77

80 regelgeving de brandveiligheid te toetsen en te controleren. In de functieomschrijvingen van de BHM zijn deze landelijke opleidingen als functie-eis opgenomen en daarmee geborgd binnen de BHM. Op dit moment is daarom alleen de benodigde kennis van wet- en regelgeving aanwezig, maar hiermee wordt slechts de verticale (juridische) legitimiteit gediend. Het sturingsmechanisme NPM hangt een beetje tussen beide andere sturingsmechanismen in, maar heeft een belangrijke functie. Brandveiligheid is namelijk lastig te duiden wanneer het gaat om maatschappelijke waardevermeerdering (outcome), vooral wanneer het gerelateerd is aan verticale democratische legitimiteit. Sturing op output kan dan helpen de legitimiteit van het handelen van de BHM te vergroten. Het algemeen bestuur van de VRHM legitimeert in dit geval het handelen van de BHM. Genoemde verschuiving van TPA naar PNM gaat langzaam en moet ook langzaam gaan. De BHM heeft tijd nodig om voldoende specialistische kennis op te bouwen die past bij het werken binnen netwerken. Medewerkers en leidinggevenden hebben tijd nodig om te leren werken met de veranderende verantwoordelijkheidstoedeling. De cultuur van de BHM zal daarbij veranderen van intern gericht naar extern georiënteerd. Bij het veranderen van de organisatiecultuur is het van belang dat het wensbeeld van de directie, dat neigt naar de marktcultuur, niet te veel afwijkt van het wensbeeld van de medewerkers, dat neigt naar de adhocratiecultuur. Niet alleen de organisatieverandering naar een netwerkorganisatie en de organisatiecultuurverandering kosten tijd, ook de omgeving heeft tijd nodig om aan de nieuwe rollen van de BHM en haar zelf te wennen. Met name het verantwoordelijkheidsbesef bij de burgers zelf is nog onvoldoende ontwikkeld. Van burgers wordt verwacht dat zij zelf de verantwoordelijkheid nemen voor het realiseren van een veilige leefomgeving. Van hen wordt verwacht dat zij zelf voldoende maatregelen treffen. Denk daarbij aan het opstellen van vluchtplannen voor de eigen woning, maar ook aan het aanschaffen van kleine blusmiddelen. Ter illustratie 75, op dit moment is ongeveer 46% van de inwoners van Hollands Midden zich (nog) niet bewust van het feit dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor de brandveiligheid in de eigen leefomgeving. Daarvan is 10% van mening dat het niet hun taak is om maatregelen te nemen ter bevordering van de brandveiligheid. De overige 36% is zich nog niet bewust van het feit dat ze zelf ook een belangrijke verantwoordelijkheid hebben bij het voorkomen van brand. De overheid stuurt met deregulering aan op een overdracht van verantwoordelijkheidstoedeling, maar de burger binnen Hollands Midden is daar nog niet klaar voor. Het door de BHM nadrukkelijk blijven sturen op verticale legitimiteit op basis van TPA kan daarom vooralsnog niet beperkt worden. 75 Integrale Veiligheidsmonitor Hollands Midden 2011, Themarapport Brandweer, april 2012, i&o research: p15. Master management van de Publieke Sector 78

81 6 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Eerst wordt de scriptie in paragraaf 6.1 samengevat. Aansluitend worden in paragraaf 6.2 de algemene onderzoeksvragen beantwoord, inclusief de centrale vraag uit paragraaf Daarna worden in paragraaf 6.3 de conclusies van het onderzoek weergegeven. Tot slot wordt in paragraaf 6.4 gereflecteerd op het onderzoek en het theoretisch kader en worden aanbevelingen gedaan. 6.1 Samenvatting In hoofdstuk 1 van deze scriptie is gestart met de beschrijving van de aanleiding en het doel van het onderzoek. Het doel van dit onderzoek is inzicht te geven in de aspecten die van belang zijn bij het adequaat vormgeven van brandveiligheid, passend bij de verwachtingen van de burger. In Hoofdstuk 2 is dit doel vertaald in een praktisch probleem en een kennisprobleem. Hieruit is vervolgens de centrale onderzoeksvraag van deze scriptie afgeleid. Deze is als volgt geformuleerd: Hoe kan de brandweer de brandveiligheid adequaat vormgeven gegeven de trends van deregulering, verantwoordelijkheidsverschuiving van de overheid naar de burger en krimpende budgetten?. Hoofdstuk 3 bevat het conceptueel theoretisch kader. Er is uitgewerkt waarom bepaalde theorie is toegepast in dit onderzoek en er is uitgelegd wat die toegepaste theorie inhoud. De theorie is vervolgens verwerkt in een conceptueel model met behulp waarvan het onderzoek is uitgevoerd. Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop het onderzoek is vormgegeven. De Brandweer Hollands Midden is als object van onderzoek geselecteerd en de begrippen uit de onderzoeksvragen zijn hier geoperationaliseerd, evenals de benodigde data en bronnen. Dit hoofdstuk is afgesloten met een beschrijving van de concrete onderzoeksopzet, planning en wijze waarop de kwaliteit van het onderzoek wordt bewaakt. In hoofdstuk 5 is het empirische deel van het onderzoek weergegeven. Met behulp van in hoofdstuk 3 beschreven theorie is een conceptueel model opgesteld (zie Figuur 7) aan de hand waarvan de huidige situatie binnen de Brandweer Hollands Midden is beschreven. Vervolgens zijn de veranderingen die van invloed zijn op de Brandweer Hollands Midden, beschreven. De beschrijving van de huidige situatie en de veranderingen hebben na toepassing van het conceptueel kader een beschrijving en analyse opgeleverd over hoe brandveiligheid adequaat kan worden vormgegeven door de Brandweer Hollands Midden. Master management van de Publieke Sector 79

82 In hoofdstuk 6 zijn de samenvatting, de conclusies, de antwoorden op de onderzoeksvragen en de aanbevelingen voor de praktijk en verder onderzoek beschreven. Het laatste deel van deze scriptie bevat de bijlagen, de literatuurlijst en de vermelding van de overige bronnen. 6.2 Beantwoording onderzoeksvragen In deze paragraaf worden de deelvragen uit beantwoord. 1. Aan welke criteria moet worden voldaan bij het vormgeven van taken binnen de brandweer als publieke organisatie? Aan de criteria voor goed bestuur volgens de VN. In deze scriptie zijn drie criteria gebruikt die hiervan zijn afgeleid, te weten: 1. de organisatorische aspecten; 2. de legitimiteit van het handelen van de organisatie; 3. de relatie tussen de organisatie en zijn omgeving. 2. Welke organisatorische aspecten zijn van belang bij het vormgeven van brandveiligheid binnen de brandweer? Sturingsmechanismen, organisatievormen en cultuur zijn de van belang zijnde aspecten. 3. Hoe worden de organisatorische aspecten getypeerd? Er zijn per aspect typeringen beschreven. Voor de sturingsmechanismen zijn dit: TPA, NPM en PNM. Voor de organisatievormen zijn dit: bureaucratische organisatie, professionele organisatie en netwerkorganisatie. Voor het cultuur aspect zijn dit: familiecultuur, adhocratiecultuur, hiërarchische cultuur en marktcultuur. 4. Wat is het verband tussen legitimiteit en het vormgeven van brandveiligheid door de brandweer? Legitimiteit kan worden vormgegeven op juridische wijze of op democratische wijze. Door deregulering is steeds minder wet- en regelgeving beschikbaar en door steeds sneller op elkaar volgende veranderingen loopt de vigerende regelgeving achter. Door beide bewegingen vindt er een verschuiving plaats van juridische legitimiteit naar democratische legitimiteit. 5. Wat is de invloed van relaties tussen de brandweer en zijn omgeving op het vormgeven van brandveiligheid binnen de brandweer? De aard van de relaties heeft een directe relatie met de rollen van de BHM en de burger. De BHM bepaald, binnen de kaders van het algemeen bestuur van de VRHM, de aard van de relatie met de burger door te kiezen voor een sturingsmechanisme. Master management van de Publieke Sector 80

83 6. Op welke wijze zijn de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties gerelateerd? Zie Figuur 17. Alle drie de combinaties komen tegelijkertijd naast elkaar voor. 7. Hoe wordt brandveiligheid op dit moment vormgegeven (ist)? De focus ligt bij de BHM op dit moment op TPA met bijpassende bureaucratische organisatievorm en in combinatie met de hiërarchische- en familiecultuur. 8. Hoe kan brandveiligheid adequaat worden vormgegeven rekening houdend met de organisatorische aspecten, legitimiteit en relaties (soll)? Door in te zetten op een combinatie van de drie beschreven sturingsmechanismen. Beantwoording van de centrale vraag: Hoe kan de brandweer de brandveiligheid adequaat vormgeven gegeven de trends van deregulering, verantwoordelijkheidsverschuiving van de overheid naar de burger en krimpende budgetten? Dit kan door in te zetten op een combinatie van de drie beschreven sturingsmechanismen. Daarbij is een verschuiving nodig van TPA richting NPM. Het inzetten op het concept van meta-governance network kan hierbij helpen om de drie sturingsmechanismen tegelijkertijd toe te passen. Ook de keus voor een netwerkorganisatievorm kan helpen om deze verschuiving vorm te geven omdat er binnen deze organisatievorm ruimte is voor het toepassen van de drie sturingsmechanismen. Verder kan worden ingezet op het participeren in externe netwerken waarin brandveiligheid een rol speelt, daarom is een meer extern gerichte organisatiecultuur beter passend voor de brandweer. 6.3 Conclusies In deze paragraaf worden de conclusies beschreven die uit het onderzoek kunnen worden getrokken. Deze conclusies zijn toegespitst op het object van onderzoek, de Brandweer Hollands Midden. 1. De Brandweer Hollands Midden wordt in de huidige situatie gestuurd volgens het sturingsmechanisme TPA en is ingericht als een professionele bureaucratische organisatie. De professie is daarbij gericht op kennis van wet en regelgeving op het gebied van brandveiligheid. De organisatiecultuur kenmerkt zich door de sterke aanwezigheid van kenmerken van de familie- en hiërarchische cultuur. De organisatiecultuur is daardoor intern georiënteerd. Legitimiteit wordt vooral verticaal en op juridische wijze verkregen, daardoor is de relatie tussen burger en BHM ondergeschikt van aard. Master management van de Publieke Sector 81

84 2. De veranderingen waar de BHM mee te maken heeft, worden ingegeven door deregulering en een verschuiving van verantwoordelijkheden van overheid naar burger en krimpende budgetten. Daarbij speelt een rol dat de maatschappij complexer wordt en steeds sneller verandert. Risico s worden niet meer geaccepteerd en er is sprake van centralisatie op het gebied van veiligheid. Maar bovenal wordt binnen de maatschappij steeds meer gedacht in termen van netwerken en wordt daarnaar gehandeld. De veranderingen vragen van de BHM om te werken in netwerken en al wat daarmee verband houdt. Het door de BHM ontwikkelen van prestatie-indicatoren die een bijdrage leveren aan het realiseren van de gewenste outcome kan helpen de legitimiteit van het handelen binnen het netwerk te vergroten. Het algemeen bestuur van de BHM zal daardoor tevens minder de neiging hebben om op output te sturen waardoor de BHM beter binnen het netwerk kan functioneren. 3. De Brandweer Hollands Midden denkt op strategisch niveau in termen van netwerken, maar is nog niet klaar voor het daarnaar handelen. De strategische keus voor toepassing van het sturingsmechanisme PNM is gemaakt, maar de organisatie is daarvoor nog niet voldoende ingericht. Het is daarvoor van belang dat de netwerkorganisatievorm wordt vormgegeven binnen de BHM, dat betekent dat verantwoordelijkheden laag in de organisatie worden gelegd en dat de mandaten daarmee in lijn worden gebracht. Van leidinggevenden wordt verwacht dat zij kunnen denken in netwerken en op het juiste moment één van de daarbij passende leiderschapsstijlen kunnen hanteren. Daarnaast moet de professie door scholing worden uitgebreid met kennis van brandveiligheidsconcepten. Ook is het essentieel dat de organisatiecultuur meer extern georiënteerd wordt door te participeren in netwerken waarin het thema brandveiligheid een rol speelt. 4. Professionals zullen er daarbij vooral naar neigen om die externe oriëntatie te verkrijgen op basis van de adhocratiecultuur, terwijl de organisatie die zal willen verkrijgen op basis van de marktcultuur. Het is van belang dat het wensbeeld van de medewerkers en dat van de organisatie niet zover uit elkaar liggen dat er geen gezamenlijk doel meer voor ogen is. Daarbij is diversiteit niet per se negatief, want diversiteit stelt de organisatie in staat de verschillende sturingsmechanismen naast elkaar vorm te geven. Master management van de Publieke Sector 82

85 5. De BHM geeft door toepassing van het sturingsmechanisme NPM invulling aan de behoefte van 25 gemeenten binnen Hollands Midden om de schaarse middelen eerlijk te verdelen. De BHM zal door zijn wettelijke taken geacht worden te blijven sturen volgens het sturingsmechanisme TPA. Dit betekent dat de BHM in staat moet zijn de sturingsmechanismen TPA, NPM en PNM naast elkaar te kunnen toepassen. 6. Het naast elkaar toepassen van de drie sturingsmechanismen vraagt van de BHM om naast aanpassingen om te kunnen werken in netwerken, ook nadrukkelijk oog te houden voor het behoud van bestaande waarden, zoals het huidige sturingsmechanisme en de huidige organisatiecultuur. 7. Bij het werken en denken in netwerken past een horizontale democratische legitimiteit die wordt verkregen uit het netwerk. Bij TPA past verticale juridische legitimiteit en bij NPM verticale democratische legitimiteit. De BHM kan zich van deze drie soorten legitimiteit bedienen. Dit vraagt om professionals die kunnen werken binnen een ruim mandaat, die weten welk sturingsmechanisme wanneer van toepassing is, en die weten welk type legitimiteit daarbij hoort Op basis daarvan weten deze professionals in welke situatie welke relatie met de omgeving passend is. Leidinggevenden worden daarbij geacht te weten welk type leiderschap in welke situatie wenselijk is, dienend of hiërarchisch. 8. Het werken in netwerken en het daar waar nodig hiërarchisch ingrijpen op basis van wet- en regelgeving vraagt om maatwerk. Daarom heeft het de voorkeur om te werken volgens het concept van het meta-governance network, binnen een dergelijk netwerk behoudt de BHM de mogelijkheid om hiërarchisch in te grijpen. 6.4 Aanbevelingen Door te reflecteren op het theoretisch kader en het onderzoek levert deze scriptie een aantal praktische aanbevelingen op voor de BHM. Naast aanbevelingen voor de BHM levert deze reflectie vragen op die nopen tot verder onderzoek. In de aanbevelingen is daarom onderscheid gemaakt tussen aanbevelingen voor de organisatie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek. Master management van de Publieke Sector 83

86 6.4.1 Aanbevelingen voor de Brandweer Hollands Midden De eerste aanbeveling voor de BHM als organisatie betreft de cultuuraspecten. Het verdient voor de BHM aanbeveling de cultuuraspecten verder uit te werken door inzichtelijk te maken wat de gewenste cultuur is. Hiervoor zijn diverse methoden beschikbaar. Bijvoorbeeld die van Sanders en Neuijen (2005: 9-11, 14-17, 40-45). Zij hebben empirisch onderzoek gedaan naar bedrijfscultuur en onderscheiden op basis daarvan zes cultuurdimensies waarmee de organisatiecultuur inzichtelijk kan worden gemaakt. Een ander voorbeeld is het Organizational Culture Assessment Instrument (OCAI) dat door Cameron K.S. & R.E. Quinn (2006) is ontwikkeld. Dat laatste model sluit het beste aan bij deze scriptie omdat het OCAI is ontwikkeld op basis van het model van de concurrerende waarden. De tweede aanbeveling gaat over de relaties binnen het netwerk waarin de BHM opereert. Relaties veranderen door aanpassing van sturingsmechanismen. Andere sturingsmechanismen vragen echter ook om het maken van relaties. Welke relaties dit zijn, is afhankelijk van het speelveld waarbinnen het meta-governance network zich beweegt. Het verdient daarom aanbeveling dat de BHM dit speelveld inventariseert. Een omgevingsanalyse zoals omschreven in Bryson (2011: ) kan daarbij helpen. De derde aanbeveling voor de BHM gaat over het leren van andere organisaties. Het verdient aanbeveling dat de BHM een samenwerking aangaat met een organisatie die verder is dan de BHM op het vlak van denken en werken in netwerken, bijvoorbeeld met een liefdadigheidsinstelling die zich volledig moet richten op haar omgeving (Moore, 2000: 200). Denk daarbij aan bijvoorbeeld de vereniging Artsen zonder Grenzen. Hoe verleidt zij burgers om te doneren, maar ook artsen om uitgezonden te worden, zonder gebruik te kunnen maken van handhavingsmogelijkheden? Door bijvoorbeeld personeel uit te wisselen met Artsen zonder Grenzen, ontstaat een kruisbestuiving die voor beide effectief kan zijn Aanbevelingen voor vervolgonderzoek De eerste aanbeveling voor vervolgonderzoek betreft de organisatorische aspecten. Het is de vraag welk type leiderschap aansluit op het functioneren binnen een meta-governance network en welke competenties daarbij horen? Vervolgens is het de vraag hoe je inzichtelijk kan maken of deze competenties bij de leidinggevenden aanwezig zijn? En zo ja, hoe zorg je dat de leidinggevenden deze competenties verwerven? Het verdient aanbeveling op zoek te gaan naar de antwoorden op deze vragen. Meuleman (2006:17-18) kan daarbij dienen als startpunt, hij beschrijft het type Master management van de Publieke Sector 84

87 leiderschap dat past bij meta-governance als coachend en hiërarchisch. Wat dat echter precies inhoud beschrijft hij niet. De tweede aanbeveling voor vervolgonderzoek gaat over legitimiteit. Twee dimensies van legitimiteit zijn in deze scriptie uitgewerkt, namelijk horizontale versus verticale legitimiteit en juridische versus democratische legitimiteit. Legitimiteit, of beter gezegd legitimatie, is door de snelle veranderingen in de maatschappij steeds lastiger ter verkrijgen door te voldoen aan wetgeving. Doordat het lang duurt voordat wet- en regelgeving tot stand komt is die snel achterhaald en niet meer toereikend. Legitimiteit wordt door de snelle veranderingen steeds meer verkregen op democratische wijze in het hier en nu. Het verdient daarom aanbeveling om te onderzoeken hoe het verkrijgen van democratische legitimiteit tot stand komt. Stamsnijder (2010: 10) biedt daartoe aanknopingspunten. Zij maakt onderscheidt tussen inputlegitimiteit, proceslegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. Begrip van deze soorten legitimiteit kan helpen bij het verkrijgen, maar ook benutten van horizontale- en verticale democratische legitimiteit. Master management van de Publieke Sector 85

88 Bijlagen Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV Bijlage V Bijlage VI : Vragenlijst interviews : Het werkgebied van de VRHM : De 25 deelnemende gemeenten van de VRHM : Organogram Brandweer Hollands Midden : Lijst van gebruikte afkortingen : Lijst van meest vertrouwde beroepsgroepen Master management van de Publieke Sector 86

89 Bijlage I. Vragenlijst interviews 1. Welke kenmerken typeren de BHM als organisatie en welke organisatievorm past daarbij? Bureaucratische organisatie, professionele organisatie, netwerkorganisatie? 2. Welke cultuurkenmerken zijn binnen de BHM zichtbaar en welke organisatiecultuur sluit daar het beste bij aan? Familiecultuur, adhocratiecultuur, hiërarchische cultuur, marktcultuur? 3. Welke sturingsmechanismen komen op dit moment voor binnen de BHM? TPA, NPM, PVM (PNM)? 4. Welk relaties heeft de BHM met zijn afnemers binnen het taakveld risicobeheersing? Dienstverlenend, ondergeschikt, gelijkwaardig? Welke rollen passen daarbij? 5. Welke omgevingsveranderingen vinden er plaats in relatie tot het taakveld risicobeheersing? Herkent u de trend van deregulering binnen de BHM? Herkent u de verandering van de verantwoordelijkheidstoedeling van overheid naar burger? Herkent u de roep tot lastenverlichting voor de burger? 6. Wat zijn de gevolgen van deze veranderingen voor de BHM? Welke sturingsmechanismen passen daarbij en waarom? Welke organisatievorm past daarbij en waarom? Welke relaties zijn daarbij van belang? Welke cultuurkenmerken sluit hierbij aan en welke organisatiecultuur hoort daarbij? 7. Waarop moet gelet worden bij het vormgeven van de bij vraag 6 genoemde combinaties binnen de BHM? 8. Kan het toepassen van deze combinatie van aspecten gelegitimeerd worden door de BHM, en zo ja hoe? 9. Zijn er knelpunten? Master management van de Publieke Sector 87

90 Bijlage II. Het werkgebied van de VRHM Bron: Master management van de Publieke Sector 88

91 Bijlage III. De 25 deelnemende gemeenten van de VRHM 1. Alphen aan den Rijn 2. Bergambacht 3. Bodegraven - Reeuwijk 4. Boskoop 5. Gouda 6. Hillegom 7. Kaag en Braassem 8. Katwijk (De gemeente Katwijk heeft niet alle brandweertaken uit de WVR 2010 belegd bij de BHM. Een aantal specifieke taken voert de gemeente zelfstandig uit) 9. Leiden 10. Leiderdorp 11. Lisse 12. Nederlek 13. Nieuwkoop 14. Noordwijk 15. Noordwijkerhout 16. Oegstgeest 17. Ouderkerk aan de IJssel 18. Rijnwoude 19. Schoonhoven 20. Teylingen 21. Vlist 22. Voorschoten 23. Waddinxveen 24. Zuidplas 25. Zoeterwoude Master management van de Publieke Sector 89

92 Bijlage IV. Organogram Brandweer Hollands Midden (bron: BHM, Organisatieplan Brandweer Hollands Midden, 8 juni 2010: p. 14. Master management van de Publieke Sector 90