Gevoelens bij aanwijzen en gebruik van retentiegebieden en groene rivieren. P.J.A. Baan J.P. Rabou

Transcriptie

1 Gevoelens bij aanwijzen en gebruik van retentiegebieden en groene rivieren P.J.A. Baan J.P. Rabou april 2002

2 Inhoud Samenvatting 1 Inleiding Achtergrond en aanleiding Doelstelling Uitvoering Leeswijzer Aanpak Onderzoeksmethoden Inventarisatie van gevoelens Evaluatiemethoden Inventarisatie van gevoelens Inleiding Literatuuronderzoek Onderzoek Watersnood Maas Bedreigde dijken Onderzoek van Flood Hazard Research Centre Risicobeleving Hoogwater Watermonitor Een groene rivier door het dorp Helhoek Retentiegebieden in Duitsland Project Rivierenland Ervaringen in de Ooijpolder Conclusies en aanbevelingen Aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren Gebruik van retentiegebieden en groene rivieren WL Delft Hydraulics i

3 4 Evaluatiemethoden Inleiding Monetaire methoden Kosten-batenanalyse Kosteneffectiviteitsanalyse In geld uitdrukken van gevoelens Niet-monetaire methoden Scoretabel Multicriteria-analyse Waarderen van gevoelens Conclusies en aanbevelingen Monetaire methoden Niet-monetaire methoden Literatuur WL Delft Hydraulics ii

4 Samenvatting Achtergrond en aanleiding In de Spankrachtstudie wordt onder andere onderzoek gedaan naar mogelijke retentiegebieden en mogelijke groene rivieren om op de langere termijn de veiligheid op peil te houden. Om te kunnen beoordelen welke gebieden daarvoor in aanmerking komen is een afweging van alle voor- en nadelen nodig. De schade bij overstroming, zowel de economisch als de gevoelsschade, vormt daarbij een belangrijk onderwerp. Voor het ramen van de economische schade bestaan simulatiemodellen. Maar over de gevoelsschade is nog weinig bekend. En hoe dat laatste kan worden meegenomen in de besluitvorming bij het aanwijzen en gebruiken van retentiegebieden en groene rivieren is nog minder duidelijk. RIZA heeft WL gevraagd daarnaar een verkennend onderzoek uit te voeren. Gevoelens en reacties bij (mogelijkheid van) aanwijzing De toename van de kans op overstroming als gebieden worden aangewezen als retentiegebied of groene rivier leidt tot gevoelens van spanning, onrust en angst bij bewoners in die gebieden. Dat verergert als de overheid in de ogen van de bevolking geen zorgvuldige afweging maakt bij de aanwijzing. Sommige bewoners zullen vanwege de risico's en de aanpassingen in het landschap wegtrekken uit het gebied. De burgers zijn bang dat dat zal leiden tot sociale ontwrichting in de veelal landelijke en hechte dorpsgemeenschappen. Ook is men bang voor waardevermindering van grond en gebouwen en vreest men dat de (economische) ontwikkeling in het gebied gaat stagneren. Het denken over plannen op de lange termijn kan al onrust veroorzaken. Bij de aanwijzing van een groene rivier zijn er ook nog enige positieve reacties te onderkennen. De bewoners verwachten dat een groene rivier meer natuur met zich meebrengt. Ook positief is dat zij verwachten dat het landschap waarschijnlijk meer open blijft. Dat zou de leefomgeving ten goede komen en kan gunstig zijn voor recreatie en toerisme. Rol van de overheid bij de aanwijzing Voor acceptatie van de aanwijzing van een gebied als retentiegebied of groene rivier is het nodig dat de burgers de ernst van de situatie inzien en accepteren dat de overheid gaat ingrijpen. En de burger moet overtuigd zijn van een rechtvaardige verdeling van (lusten en) lasten. Dat betekent ook dat er goede schadevergoedingsregelingen moeten komen. Daarom verdient het aanbeveling burgers in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij het beleidsproces. Dan kunnen ze meedenken, invloed uitoefenen, en meegroeien in het onderzoekstraject en de besluitvorming. Uiteindelijk moet de overheid de beslissingen nemen. Maar de overheid moet dit doen op een eenduidige, zorgvuldige en gecoördineerde wijze. In de huidige situatie schort het aan vertrouwen in de overheid. WL Delft Hydraulics iii

5 Communicatie speelt in het hele traject tot aan de besluitvorming een cruciale rol. Het verdient aanbeveling om daar van overheidswege meer aandacht aan te geven. Daarbij moet de overheid proberen zich in te leven in de gevoelens van de bewoners en daarmee rekening houden. Gevoelens bij gebruik van retentiegebieden en groene rivieren Het gevoel van spanning begint met de dreiging van hoge waterstanden. Als evacuatie dreigt en nodig wordt loopt de spanning verder op. Bij een langdurige evacuatie neemt de spanning nog verder toe. Na afloop van de evacuatie wordt men geconfronteerd met de schade aan bezittingen (ook verlies van persoonlijke bezittingen). De schade moet worden hersteld en er is inkomensderving mogelijk. Pas als het herstel volledig is verdwijnt de herinnering geleidelijk naar de achtergrond en neemt de spanning weer af. Hoe de burgers met deze spanningen en gevoelens omgaan kan volgens hun verwachting verschillen van een tamelijk laconieke houding tot zich zeer bedreigd voelen. De hoogte van de schadevergoeding speelt een rol bij de gevoelens bij overstromingen. De huidige ervaring met schadevergoedingen bij overstromingen is niet goed. Het verdient aanbeveling op korte termijn en voorafgaand aan het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren in overleg met betrokkenen schadevergoedingsregelingen vast te stellen. Tevens is het gewenst onderzoek te doen naar de relatie tussen de economische schade en de gevoelsschade bij overstroming. Als een relatie kan worden vastgesteld wordt het gemakkelijker om de gevoelsschade van (een verhoogde kans op) overstromingen te bepalen en mee te nemen bij analyses en evaluaties. Door maatregelen en voorzieningen te treffen kan de schade bij overstroming beperkt blijven. Zo is men beter voorbereid, waardoor de onrust bij bewoners en de gevoelens minder sterk zijn. Er zijn ook positieve gevoelens. Zo beoordelen alle bewoners de onderlinge saamhorigheid die ontstaat tijdens hoogwater als positief. Ook ervaren sommigen de dreiging van hoogwater als spannend op een positieve manier. Meten van gevoelens Om gevoelens mee te nemen bij beleidsevaluaties moeten ze op de een of andere manier worden gekwantificeerd of kwalitatief worden aangeduid. Daarvoor moet men bij de mensen zelf te rade gaan en kan men zich niet verlaten op uitsluitend de mening van deskundigen. In geld uitdrukken van gevoelens Gevoelens kunnen in geld uitgedrukt worden met de contingent valuation methode. Deze methode maakt gebruik van interviews onder belanghebbenden om de economische waarde van niet verhandelbare goederen en diensten vast te stellen. Gevoelens vallen daar ook onder. Met de contingent valuation methode kan worden vastgesteld welke vergoeding bewoners verlangen ter compensatie van de gevoelens van spanning, onrust en angst, die ontstaan als hun woongebied wordt aangewezen en gebruikt als retentiegebied of groene rivier. De resultaten kunnen worden ingebracht in een monetaire evaluatiemethode als kosten-batenanalyse. Zo kunnen gevoelens een plaats krijgen in de evaluatie. WL Delft Hydraulics iv

6 Het aanwijzen en het gebruik van retentiegebieden en groene rivieren zijn verschillende zaken met een verschillende tijdshorizon. Voor beide afzonderlijk kan de verlangde vergoeding worden bepaald. Het verdient aanbeveling om een proef te doen met de contingent valuation methode in een potentieel retentiegebied of groene rivier. De uitkomsten zijn dan te gebruiken voor het vaststellen van enerzijds een schadevergoeding bij het aanwijzen van een gebied als retentiegebied of groene rivier en anderzijds voor het opstellen van een regeling voor schadevergoeding hetzij eenmalig, hetzij voor elke keer dat het gebied overstroomt. Gevoelens uitdrukken in niet-monetaire grootheden Het in geld uitdrukken van gevoelens is lastig, maar het op andere wijze waarderen van gevoelens is ook niet gemakkelijk. Een belevingsonderzoek biedt mogelijk perspectief. Bij deze methode worden diepte-interviews gehouden en een enquête om vast te stellen wat bewoners belangrijk vinden aan hun leefomgeving en wat veranderingen daarin voor hen betekenen. Het verdient aanbeveling een proef te doen met belevingsonderzoek om na te gaan of deze methode bruikbaar is voor het meten van gevoelens bij overstromingen. Als de resultaten bruikbaar blijken kunnen ze worden ingebracht in niet-monetaire evaluatiemethoden als een scoretabel of multicriteria-analyse. WL Delft Hydraulics v

7 1 Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding Nederland is altijd een land geweest dat heeft moeten leven met het water. Water dat zowel kansen bood als een bedreiging vormde. De scheepvaart heeft Nederland geen windeieren gelegd en staat aan de basis van Nederland als handelsland. Het grootste deel van het land ligt echter onder zeeniveau en overstromingen hebben daardoor altijd een risicofactor gevormd. De bescherming tegen de zee heeft dan ook altijd veel aandacht gekregen. Het gevaar komt echter niet alleen van zee. Ook langs rivieren dreigen overstromingen, wat in de jaren negentig nog eens duidelijk is geworden door de hoogwaters van 1993 en Deze hoogwaters zijn gevolgd door een versnelde uitvoering van dijkversterkingen (Deltaplan Grote Rivieren) om de veiligheid op korte termijn te kunnen garanderen. Vanaf 2001 wordt rekening gehouden met een verhoging van de maatgevende rivierafvoeren. In 1996 is het project Integrale Verkenning inrichting Rijntakken (Silva & Kok, 1996) uitgevoerd. In dit project is ook gekeken naar andere oplossingen dan alleen dijk verhogen. Het beleid Ruimte voor de rivier is ingezet in de Vierde nota waterhuishouding (V&W, 1998). Ruimtelijke maatregelen krijgen sindsdien een prominente plaats bij het beschermen tegen overstroming. Technische maatregelen als dijken verhogen brengen namelijk ook risico s met zich mee. Door rivieren steeds verder in een keurslijf te persen worden waterstanden immers steeds hoger met als gevolg dat een overstroming catastrofale gevolgen kan hebben. Maatregelen om de veiligheid te waarborgen die weer ruimte geven aan de rivier worden daarom steeds interessanter. In de projecten Ruimte voor Rijntakken (Silva et al., 2000) en Integrale Verkenning Benedenrivieren zijn maatregelen, waaronder ruimtelijke, uitgewerkt om een hogere rivierafvoer te kunnen opvangen. Mogelijkheden daartoe zijn: het verlagen en verbreden van uiterwaarden om de waterstanden te verlagen; het aanwijzen en inrichten van retentiegebieden om afvoergolven af te toppen; en groene rivieren om de afvoercapaciteit te vergroten. De Commissie Waterbeheer 21e eeuw geeft in haar rapport (CW21, 2000) drie principes voor de organisatie van de waterhuishouding in de komende eeuw. Dat zijn: het vasthouden en tijdelijk bergen van water; het geven van ruimte aan water; en het benutten van de kansen voor meervoudig ruimtegebruik. Bovendien beveelt de Commissie een drietrapsstrategie aan voor het nemen van maatregelen bij hoogwater: eerst zoveel mogelijk water bovenstrooms vasthouden, dan water bergen, en pas daarna water afvoeren. Het kabinet heeft in de nota Anders omgaan met Water (V&W, 2000a) de drietrapsstrategie overgenomen. Tevens pleit deze nota voor een evenwichtige combinatie van technische en ruimtelijke maatregelen. De hiermee samenhangende nota Ruimte voor de Rivier (V&W, 2000b) geeft de aanzet tot de Spankrachtstudie. In deze WL Delft Hydraulics 1 1

8 studie wordt nagegaan wat de mogelijkheden zijn voor extra afvoer van de Rijn. Oplossingen voor de Maas worden tegelijkertijd onderzocht in de Integrale Verkenning Maas. In de Spankrachtstudie wordt onder andere onderzoek gedaan naar mogelijke retentiegebieden en groene rivieren. Om te kunnen beoordelen welke gebieden daarvoor in aanmerking komen is een afweging van alle voor- en nadelen nodig. De schade bij overstroming, zowel de economische als de gevoelsschade, vormt daarbij een belangrijk onderwerp. Voor het ramen van de economische schade bestaan simulatiemodellen. Maar over de gevoelsschade is nog weinig bekend. En hoe dat laatste kan worden meegenomen in de besluitvorming bij het aanwijzen en gebruiken van retentiegebieden en groene rivieren is nog minder duidelijk. Daarom heeft RIZA aan WL gevraagd een inventariserend onderzoek uit te voeren naar gevoelens bij het aanwijzen en gebruiken van retentiegebieden en groene rivieren. 1.2 Doelstelling Het doel van het onderzoek is: Het inventariseren van de emotionele aspecten die een rol spelen bij enerzijds de aanwijzing en anderzijds het daadwerkelijk gebruik van retentiegebieden en groene rivieren en de wijze waarop deze aspecten kunnen worden meegenomen in analyses en evaluaties, en bij besluitvorming. Mogelijk bestaat er verschil tussen gevoelens die samenhangen met het inrichten en gebruiken van enerzijds een retentiegebied en anderzijds een groene rivier. In het onderhavige onderzoek is dat onderscheid niet gemaakt vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens over gevoelens en de mogelijkheden die te kwantificeren. 1.3 Uitvoering Het onderzoek is uitgevoerd door Jasper Rabou van de Universiteit Twente tijdens een stage bij WL Delft Hydraulics. Paul Baan heeft het stageverslag (Rabou, 2001) gebruikt voor het samenstellen van dit rapport, waarbij aanvullende informatie is gebruikt. 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk twee beschrijft in het kort op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de literatuur die is bestudeerd en geeft de conclusies die daaruit en uit een veldbezoek zijn te trekken. Hoofdstuk 4 beschrijft enkele methoden om gevoelens meetbaar te maken en doet aanbevelingen hoe gevoelens in de analyses en besluitvorming een volwaardige plaats kunnen krijgen. WL Delft Hydraulics 1 2

9 2 Aanpak 2.1 Onderzoeksmethoden Onderzoek aan gevoelens onder grote groepen mensen vindt plaats binnen het vakgebied van de sociologie of sociale-psychologie. Earl Babbie maakt een onderscheid tussen vijf methoden voor sociologisch onderzoek, namelijk met experimenten, enquêtes, veldonderzoek, unobtrusive (onopvallend) onderzoek en evaluatie-onderzoek (Babbie, 1995). Onderzoek door middel van experimenten komt bij vrijwel elke wetenschap veel voor. In de sociale wetenschap wordt over het algemeen gewerkt met twee groepen mensen, een experimentele en een controlegroep. Bij de experimentele groep wordt een stimulus toegevoegd, waarna wordt gekeken wat het effect is. Bij de controlegroep wordt de stimulus juist niet toegevoegd, zodat aan het eind van het traject het nettoresultaat kan worden achterhaald. Enquêtes vormen binnen sociologisch onderzoek een van de meest populaire methodes. Bij deze methode van onderzoek worden de gegevens verzameld door respondenten te selecteren en deze een enquête in te laten vullen of te interviewen. Op deze manier kan er gericht onderzoek worden gedaan naar het onderwerp van studie. Veldonderzoek houdt in het bestuderen van gedrag door dat in de natuurlijke omgeving te observeren. Sommige onderzoeken gaan hierin verder dan andere, door niet alleen van buitenaf te observeren, maar ook in de observatiegroep te participeren. Waar de andere manieren van onderzoek zowel kwantitatieve als kwalitatieve resultaten op kunnen leveren, is veldonderzoek vooral gericht op kwalitatief resultaat. Bij de meeste onderzoeksmethoden wordt in meer of mindere mate contact gelegd met het onderwerp van studie. Unobtrusive onderzoek vormt hierop de uitzondering. Hier wordt juist geen contact gelegd met de onderzoeksgroep. De onderzoeker kijkt bijvoorbeeld naar gebruiksvoorwerpen van de te onderzoeken groep, naar door anderen verzamelde gegevens over die groep of bestudeert historische documenten over die groep. In evaluatie-onderzoek tenslotte wordt er gekeken naar de effecten van een daadwerkelijk geïmplementeerde maatregel. In feite wordt gebruik gemaakt van de bovengenoemde methoden voor onderzoek, maar daarbij wordt gekeken naar een reële situatie. Om de doelstelling uit paragraaf 1.2 te onderzoeken, zijn experimenten en veldonderzoek niet goed toepasbaar. Het gaat hier om een situatie, die niet eenvoudig is na te bootsen. Unobtrusive onderzoek lijkt evenmin een toepasbare methode. Het afnemen van enquêtes biedt meer mogelijkheden maar vraagt veel voorbereidingstijd en tijd voor verwerking. In dit onderzoek is gekozen voor evaluatie-onderzoek, dus gebruik maken van onderzoek van anderen. WL Delft Hydraulics 2 1

10 2.2 Inventarisatie van gevoelens Naar het risico van overstroming en de gevoelens daarover is in Nederland onderzoek gedaan (bijvoorbeeld Kok e.a., 1994; Marks, 2001; Nes en Horsten, 2000; Vlieger e.a., 1998; Welie, 2001). Hoewel niet in alle opzichten geheel vergelijkbaar, is de informatie uit dit onderzoek gebruikt om na te gaan wat de gevoelens kunnen zijn bij het aanwijzen en het gebruik van retentiegebieden en groene rivieren in Nederland. Daarnaast is gebruik gemaakt van onderzoek in Nederland en Duitsland naar retentiegebieden en groene rivieren (Haan, 2001; Haskoning, 2001; Ouwendijk e.a., 2001; Werff, 2000). In aanvulling daarop is de Ooijpolder bezocht. Dit is een gebied dat vanuit rivierkundig oogpunt potentieel geschikt is om te worden aangewezen als retentiegebied. Dat is bekend bij de bevolking en heeft de nodige onrust veroorzaakt. Hierover is de heer G. Karnebeek, lid van het dagelijks bestuur van het waterschap Polderdistrict Groot Maas en Waal geïnterviewd. 2.3 Evaluatiemethoden Om gevoelens mee te kunnen nemen in beleidsanalyses en -evaluaties, en uiteindelijk in de besluitvorming, moeten gevoelens gekwantificeerd worden of op een kwalitatieve manier weergegeven. De mogelijkheden daartoe zijn nagegaan aan de hand van literatuur en eigen ervaringen. WL Delft Hydraulics 2 2

11 3 Inventarisatie van gevoelens 3.1 Inleiding Gevoelens komen voor in veel verschillende vormen en hevigheid en in veel verschillende omstandigheden. In dit onderzoek gaat het om gevoelens die samenhangen met enerzijds het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren, en anderzijds het gebruik ervan. Het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren leidt bij de betrokken bewoners tot gevoelens. Twijfel aan het nut en de noodzaak van de aanwijzing, onbegrip, het Not-in-mybackyard-syndroom (Nimby), en angst en onvrede over mogelijke gevolgen spelen allemaal een rol. Bij het gebruik van retentiegebieden en groene rivieren gaat het om de dreiging die ontstaat bij hoogwater met kans op overstroming en als gevolg daarvan evacuatie. Deze gevoelens komen algemeen voor bij mensen die leven in riviergebieden met kans op overstroming. Maar bij retentiegebieden en groene rivieren krijgt de overstroming een gecontroleerd karakter. Het betreft bewuste overstroming. Dat kan van invloed zijn op de heftigheid van de gevoelens. Een groter risico leidt niet altijd tot sterkere gevoelens. Dit hangt ook af van de risicoperceptie en acceptatie onder de betrokkenen. Onder meer de mate van vrijwilligheid, de waarneembaarheid en de oorzaak (mens of natuur) zijn van belang voor de bezorgdheid en acceptatie (zie tabel 3.1). Hoe minder de acceptatie van het risico hoe sterker de gevoelens zullen zijn. Tabel 3.1 Enkele risicokenmerken en de wijze waarop ze de bezorgdheid en acceptatie van risico s beïnvloeden Factoren van invloed op risicoperceptie en acceptatie Leidt tot meer bezorgdheid, en minder acceptatie Leidt tot minder bezorgdheid, en meer acceptatie Vrijwilligheid van blootstelling onvrijwillig (geen keuze) vrijwillig (wel keuze) Individuele beheersbaarheid gering groot Informatiebron onbetrouwbaar betrouwbaar Aard van de gebeurtenis technisch, man-made natuurlijke oorzaak Waarneembaarheid niet-waarneembaar waarneembaar Bekendheid met risico gering groot Type gebeurtenis ramp (groot aantal betrokkenen in één keer) diffuus (betrokkenen verspreid in tijd/ruimte) Herkenbaarheid van de betrokkenen groot (bekenden) anoniem (onbekenden) Media-aandacht veel, emotioneel weinig, zakelijk Bron: RIVM, 2001 WL Delft Hydraulics 3 1

12 3.2 Literatuuronderzoek Er zijn verschillende documenten verschenen over gevoelens gekoppeld aan het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren en het risico van overstroming. Ook zijn er documenten die daar raakvlakken mee hebben. De volgende paragrafen gaan daar op in en geven de belangrijkste bevindingen weer Onderzoek Watersnood Maas Het rapport Onderzoek Watersnood Maas : Beleving van wateroverlast (Kok et al, 1994) behandelt de gevolgen van wateroverlast langs de Maas in 1993 voor de getroffen bewoners. Met een steekproef zijn 500 bewoners geïnterviewd over de ervaringen, gevoelens en toekomstverwachtingen met betrekking tot overstromingen en het optreden van de overheid. Dit onderzoek was dus gericht op een groep mensen die recente ervaring heeft met een overstroming en die ook leeft in een gebied met kans op overstroming. De situatie van deze respondenten is min of meer vergelijkbaar met die van de bewoners van eventuele retentiegebieden en groene riviergebieden. De belangrijkste conclusies uit het Onderzoek Watersnood Maas zijn: De meeste mensen waren zich niet bewust van overstromingsgevaar. De meeste respondenten zijn geëvacueerd. Het grootste deel van de respondenten is tijdelijk niet naar het werk geweest vanwege werkzaamheden aan het huis. Mensen waren vooral gespannen na afloop. Eenderde kon daardoor niet werken. Er zijn geen sterke gevoelens van angst of boosheid naar aanleiding van de overstroming, dit speelt bij hooguit een derde van de respondenten. De meeste bewoners hebben wel een gevoel van machteloosheid en vinden dat de overheid moet ingrijpen om de veiligheid te waarborgen. Het grootste deel van de bewoners vindt dat niet alle materiële schade is getaxeerd, maar het overgrote deel is wel tevreden met de afhandeling. De kans op nieuwe overstromingen achten de meeste respondenten groot, maar dat is voor de meeste van hen geen reden om te verhuizen. Een half jaar na het hoge water in december 1993 kennen de respondenten bij het maken van een hypothetische verdeling van het provinciale budget een derde van het beschikbare geld toe aan het voorkomen van wateroverlast, zodat slechts twee derde van het budget overblijft voor alle andere voorzieningen, zoals het bestrijden van de werkloosheid of het aanleggen van een snelweg Bedreigde dijken In het boekwerk Bedreigde dijken (Benning et al., 1995) vertellen bewoners in de Ooijpolder over hun ervaringen en gevoelens tijdens en na de evacuatie in januari De spanning en gevoelens waren hevig. Slapeloze nachten waren het gevolg. Vooral oudere mensen hadden het moeilijk. Sommigen vergelijken de evacuatie met situaties in de tweede wereldoorlog. WL Delft Hydraulics 3 2

13 3.2.3 Onderzoek van Flood Hazard Research Centre Het Flood Hazard Research Centre van Middlesex University in Engeland voert onderzoek uit naar overstromingen en heeft manuals uitgegeven over het achterhalen en waarderen van de effecten van overstromingen. Gevoelens komen ook aan bod (Parker et al., 1987). Zo is een Standard Household Questionnaire ontwikkeld. De belangrijkste conclusies van het Flood Hazard Research Centre zijn: Bewoners van bedreigde gebieden maken zich vaak zorgen als het hoogwater wordt, maar de bezorgdheid neemt na een hoogwater ook snel weer af. Hoe groter de vernieuwing van een gemeenschap, hoe minder de bewoners zich bewust zijn van gevaar en hoe kleiner de bezorgdheid van de inwoners. Bezorgdheid onder de bewoners leidt over het algemeen tot aanpassing van de leefstijl. Hoe onverwachter een overstroming is, hoe groter de spanning. De spanning neemt toe naarmate de overstroming langer duurt. Een overstroming kan na afloop nog lang gevolgen hebben voor de gezondheid. Het verlies van memorabilia is één van de dingen die de bewoners het meest vervelend vinden. De verstoring van de normale gang van zaken, zowel door een evacuatie tijdens een overstroming, als daarna door het herstelwerk, vinden de bewoners ook heel erg Risicobeleving Hoogwater De Bouwdienst Rijkswaterstaat heeft een onderzoek gedaan naar de beleving van hoogwater in Nederland (De Vlieger, 1998). Op meer dan 20 verschillende plaatsen zijn in totaal 49 interviews gehouden. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen binnendijks en buitendijks wonenden, tussen oorspronkelijke bewoners en (relatieve) nieuwkomers en tussen al of niet eerder geëvacueerden. Verder is onderscheid gemaakt naar gebieden (langs respectievelijk boven- en benedenrivieren, langs het IJsselmeer en langs de kust). De belangrijkste conclusies uit Risicobeleving Hoogwater zijn: Evacuatie wordt vaak als meer ingrijpend en meer bedreigend ervaren dan het hoogwater zelf. Bij een tweede evacuatie lijkt sprake van een zekere gewenning en wordt minder angst ervaren. De helft van de geïnterviewden schrijft overstromingen toe aan natuurlijke oorzaken en kan daar mee leven. De andere helft ziet menselijk ingrijpen als oorzaak, maar denkt daar zelf weinig invloed op te hebben. De verwachtingen over eventuele gevoelens bij overstroming lopen uiteen. Zo verwacht de één een laconieke houding te zullen hebben en denkt de ander zich zeer bedreigd te voelen. Voor de meesten wegen de positieve kanten van het wonen aan water (natuurschoon, een prettige leefomgeving, geografische ligging en een persoonlijke band met het water) op tegen het risico van overstroming. Iedereen beoordeelt de onderlinge saamhorigheid die ontstaat tijdens hoogwater als positief. Moeizame contacten tussen bewoners verbeteren in deze periode. Binnendijkse bewoners ervaren hoogwater als meer bedreigend dan buitendijks wonenden. WL Delft Hydraulics 3 3

14 De dreiging van hoogwater, overstroming en evacuatie maakt meer indruk op nieuwkomers dan op de oorspronkelijke bewoners. De onbekendheid met (extreem) hoogwater kan tot meer spanning en angst leiden. De oorspronkelijke bewoners reageren in het algemeen nuchterder en zijn beter in staat passende maatregelen te nemen. Over de communicatie wordt onder meer het volgende opgemerkt: Informatie over de dreiging van hoogwater, overstroming en evacuatie moet betrouwbaar zijn en afkomstig van een zo betrouwbaar mogelijke persoon of instantie. Overheden moeten meer gebruik maken van en inspelen op hoogwater-ervaring bij de bewoners. Feitelijke informatie is nodig, bijvoorbeeld over de perceelhoogtes in gemeenten en mogelijke waterdieptes Watermonitor 2000 In opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat hebben Van Nes en Horsten (2000) onderzoek gedaan naar het gevoel van veiligheid bij burgers, bedrijven en agrariërs inzake overstroming van kustzones en rivieren, en inzake wateroverlast door overmatige regenval. Ook hebben zij de meningen gepolst over ruimte voor water. Bij dit onderzoek is onderscheid gemaakt tussen burgers, agrariërs en ondernemers. De respondenten zijn steekproefsgewijs benaderd en geïnterviewd. In deze interviews is een groot aantal onderwerpen aan de orde gekomen die gerelateerd zijn aan gevoelens, zoals de opinies en attitudes ten opzichte van het beleid van de overheid, de risicopercepties van verschillende gebeurtenissen en de directe ervaringen van de respondenten. Landelijk gezien is de betrokkenheid bij het onderwerp veiligheid en wateroverlast bij de drie groepen matig. Het bedrijfsleven is het minst betrokken, de burgers iets meer en de agrariërs het meest. De drie groepen zien bescherming tegen water vooral als een taak van de overheid. Maar het verbeteren van zeeweringen en rivierdijken en het nemen van maatregelen tegen wateroverlast zien de burgers en bedrijven niet als een topprioriteit als het gaat om overheidsuitgaven. Agrariërs vinden dit relatief belangrijker dan de burgers en het bedrijfsleven. Agrariërs zijn bij het zoeken naar oplossingen voor waterproblemen wat meer geneigd om te denken aan traditionele methoden, zoals dijkverzwaring, dan aan het laten onderlopen van onbebouwd gebied wat een onderdeel vormt van het ruimte-voor-water beleid. Burgers en met name ondernemers zien meer heil in het tweede alternatief. Landelijk gezien is de betrokkenheid weliswaar matig, maar als het gaat om burgers, agrariërs en bedrijven in gebieden die mogelijk worden aangewezen als retentiegebieden en groene rivieren zal de betrokkenheid ongetwijfeld veel groter worden, omdat de respondenten er in dat geval direct de gevolgen van ondervinden. De resultaten van onderzoeken in gebieden die als retentiegebied of groene rivier dienst gaan doen, kunnen daarom een afwijkende uitkomst geven. WL Delft Hydraulics 3 4

15 De belangrijkste conclusies uit de Watermonitor 2000 zijn: Burgers en agrariërs vinden veiligheid zeer belangrijk, ondernemers vinden enig risico aanvaardbaar. Men vindt dat het vooral aan de overheid is om voor die veiligheid te zorgen. Agrariërs willen vooral veiligheid door technische oplossingen, burgers en voornamelijk ondernemers zien meer in ruimtelijke oplossingen. Ondernemers zijn niet voor het beschikbaar stellen van algemene ruimtelijke voorzieningen, zoals groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en verkeersvoorzieningen om water te bergen. Agrariërs en burgers vinden dit acceptabel. Het gebruiken van eigen terrein om water te bergen is voor agrariërs en ondernemers niet bespreekbaar, burgers staan hier iets bereidwilliger tegenover. Weilanden en natuurgebieden mogen van alle drie de groepen af en toe onder water worden gezet Een groene rivier door het dorp Helhoek Van der Werff (2000) heeft een onderzoek uitgevoerd naar de acceptatie van het aanleggen van een groene rivier door de inwoners van het dorp Helhoek ( Duivense Broek ), dat in het traject van een voorgestelde groene rivier ligt. Helhoek is een dorp met een opmerkelijk sterke sociale binding tussen de bewoners. Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van het SIRCH project (Social and Institutional Responses to Climate Change and Climatic Hazards). In het onderzoek is gepraat met de dorpsbewoners en met andere direct belanghebbenden. Het rapport gaat in op de gevoelens en opinies van de bewoners aangaande de gevolgen van een eventuele groene rivier en de achtergronden van het project, zoals klimaatverandering en ruimte voor de rivier. De belangrijkste conclusies uit het rapport zijn: De bewoners twijfelen aan de voorspelde klimaatveranderingen en de voorspelde hogere afvoer van de Rijn. De bewoners hebben hun twijfel over de integriteit van de onderzoekers die met het plan van een groene rivier zijn gekomen. Zij verwachten dat persoonlijke of institutionele belangen (de wens infrastructurele werken te plannen en uit te voeren) een motief voor de plannen vormden. Het gevolg van het bovenstaande is dat de bewoners het nut van een groene rivier sterk in twijfel trekken. Men is bang dat de aanleg van een groene rivier leidt tot ontwrichting van het gemeenschapsleven. Sommige mensen zullen wegtrekken vanwege de risico's en de aanpassingen in het landschap, anderen blijven achter. Vooral de oorspronkelijke bewoners vinden dat erg en beschouwen de sociale ontwrichting als het grootste verlies. Nieuwkomers zien dat minder als een bezwaar. De overheid moet de beslissingen nemen, maar dient dit op een eenduidige, gecoördineerde wijze te doen. Voorkomen moet worden dat een zwaard van Damocles boven een gemeenschap blijft hangen. Weerstand tegen het aanwijzen van een groene rivier is te verwachten van relatieve nieuwkomers in de gemeenschap. De oorspronkelijke bewoners zeggen te zullen gaan onderhandelen. WL Delft Hydraulics 3 5

16 De onderzoeker vindt het Nimby-effect (Not-in-my-backyard) bij de bewoners in Helhoek niet erg sterk. Want de lokale bevolking gaat op een goed gebalanceerde manier om met tegengestelde belangen, zoals het lokale en het nationale belang. De bewoners verwachten dat een groene rivier meer natuur met zich meebrengt, wat zowel goed is voor de leefomgeving als voor het toerisme Retentiegebieden in Duitsland Samen met de Technische Universiteit van Darmstadt en de Universiteit van Bonn heeft WL een onderzoek uitgevoerd naar de ervaringen met de aanleg van Duitse retentiegebieden en de lessen die de Nederlandse overheid daaruit kan leren (Ouwendijk et al., 2001). Duitsland is al langer met ruimtelijke oplossingen voor water bezig en de in Duitsland opgedane ervaringen kunnen nuttig zijn voor Nederland. In Duitsland is de inrichting van retentiegebieden bovendien niet langer slechts een mogelijkheid die onderzocht wordt, maar al een reële situatie. De belangrijkste conclusies uit het betreffende rapport zijn: De overheid beslist volgens de bewoners van retentiegebieden alles van bovenaf. Dat valt niet goed bij de betrokkenen. Het vertrouwen in de overheid is over het algemeen niet groot. De lokale bevolking vertrouwt onafhankelijk onderzoek meestal wel. Het is belangrijk dat iemand met een zo hoog mogelijke positie van het ministerie meedoet in de lokale discussie over de inrichting van een gebied als retentiegebied. Dat moet niet gebeuren met bijbedoelingen, zoals mogelijke politieke stemmenwinst. Inspraakbijeenkomsten worden vaak emotioneel en gaan niet meer over de feitelijke informatie. Gedwongen veranderingen leiden makkelijk tot oppositie. De overstromingen van 1993 en 1995 hebben de burgers meer bevattelijk gemaakt voor beschermende maatregelen Project Rivierenland In opdracht van de Bouwdienst Rijkswaterstaat is onderzoek uitgevoerd naar het verkrijgen van draagvlak voor het project Rivierenland (Marks, 2001). Bij dit project van de Dienst Weg en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat wordt het gangbare veiligheidsconcept van dijken en waterkerende werken grotendeels verlaten. De rivier krijgt weer volop de ruimte. Naast een literatuurstudie zijn voor dit onderzoek interviews gehouden. Voor acceptatie van overheidsplannen moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Burgers moeten de ernst van de situatie inzien en accepteren dat de overheid gaat ingrijpen. De burger moet de hoofdlijnen van het beleid accepteren en de maatregelen die daar uit voortvloeien. En de burger moet overtuigd zijn van de rechtvaardigheid van de maatregelen en het eens zijn met de verdeling van (lusten en) lasten. De betrokkenheid van partijen speelt ook een belangrijke rol. Een hoge betrokkenheid (met een relatief groot aandeel in lusten en/of lasten) zal over het algemeen tot actieve steun of weerstand leiden en een lage betrokkenheid tot passieve steun of weerstand. WL Delft Hydraulics 3 6

17 Er is verschil tussen de formele risico-analyse door deskundigen en de intuïtieve risicoacceptatie van leken. Het risico-oordeel van deskundigen hangt samen met statistische gegevens. De percepties van deskundigen kunnen overigens ook bloot staan aan vooroordelen. Het risico-oordeel van leken is te beschrijven aan de hand van subjectieve risicokenmerken die vooral betrekking hebben op de consequenties voor de persoonlijke situatie. Dat betekent dat het geenszins vanzelfsprekend is dat het publiek op zich begrijpelijke en geloofwaardige risico-informatie van deskundigen en de vertaling daarvan in conclusies en aanbevelingen accepteert. De plannen voor retentiegebieden en groene rivieren worden primair geïnitieerd door Rijkswaterstaat als uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Verkeer en waterstaat. Het beeld dat burgers van Rijkswaterstaat hebben speelt daarom een rol bij de gevoelens van burgers bij de aanwijzing en het gebruik van retentiegebieden en groene rivieren. Bureau Intromart heeft in opdracht van het Ministerie van Verkeer en waterstaat in 1994 en in 1997 een onderzoek uitgevoerd naar kennis, imago en waardering van Rijkswaterstaat. In 1997 zijn 804 burgers telefonische geënquêteerd. Bijna alle respondenten zien Rijkswaterstaat als een belangrijke en technisch deskundige organisatie. Echter, slechts een minderheid vindt dat Rijkswaterstaat voldoende aandacht besteed aan de mening van de burgers en slechts een klein deel van de respondenten vindt dat Rijkswaterstaat voldoende met hen samenwerkt. Ook scoort Rijkswaterstaat laag op het punt adequaat reageren op problemen. Vooral respondenten die buitendijks wonen geven aan dat het hun eigen keuze is om op een plek te wonen met kans op overstroming. Zij nemen ook maatregelen om de problemen tijdens hoogwater te beperken. Toch maken deze respondenten zich niet echt zorgen over het overstromingsgevaar. De dreiging van hoogwater ervaren sommige respondenten als spannend, maar dan op een positieve manier. Uit een indicatief onderzoek van Infralab van Rijkswaterstaat onder slechts 24 burgers blijkt dat burgers graag willen graag participeren in beleidsvormingsprocessen. Men wil ideeën aandragen en samen met de overheid oplossingen uitwerken. Burgers willen graag in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken worden bij het beleidsproces. Dan kunnen zij ook daadwerkelijk invloed uitoefenen op het beleid. Men waardeert het niet als men pas inspraak krijgt in plannen die eigenlijk al kant en klaar op tafel liggen. 3.3 Ervaringen in de Ooijpolder Het waterschap Polderdistrict Groot Maas en Waal heeft een verkennend onderzoek laten doen naar de mogelijkheid om de Ooijpolder bij Nijmegen in te richten als een retentiegebied. In deze verkenning zijn bewoners geïnterviewd over de plannen. Tevens is op 20 juni 2001 een informatieavond gehouden, waarop de lokale bevolking kon reageren. In aanvulling op de rapportages en verslagen van het verkennende onderzoek (zie GMW, 2001; De Haan, 2001; Haskoning, 2001) is voor het onderhavige onderzoek ook overlegd met de heer G. Karnebeek, lid van het dagelijks bestuur van het waterschap Polderdistrict Groot Maas en Waal. De belangrijkste conclusies uit het verkennende onderzoek voor de Ooijpolder zijn: WL Delft Hydraulics 3 7

18 1. over het vertrouwen in de overheid: Het is voor velen onduidelijk waarom de afvoer van de Rijn zoveel groter wordt en waarom de recente dijkverhogingen niet meer voldoen. Ook is er weinig begrip voor het feit dat veel geld wordt uitgegeven om de veiligheid te waarborgen, terwijl dit tot gevolg heeft dat de lokale bevolking vaker moet evacueren. De bewoners hebben het idee dat er te weinig alternatieven voor het verbeteren van de veiligheid van het rivierensysteem zijn bekeken en zijn van mening dat deze alternatieven niet alleen in Nederland maar ook in de andere Rijnoeverstaten gezocht moeten worden. De bewoners vinden dat er sprake is van opgelegd bestuur, omdat er van rijkswege nog weinig overleg met de bevolking heeft plaatsgevonden. Het vertrouwen in de overheid werd niet veel groter toen tijdens een lokale bijeenkomst bleek dat de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat niet goed op de hoogte was van de plannen en de achtergronden. De bewoners zien niet wat de rest van Nederland als tegenprestatie voor het door hen gedane offer zal leveren. Het gemeentebestuur verwijt de hogere overheid geen rekening te houden met de gevoelens die spelen bij de bevolking als gevolg van de evacuatie van Het denken over plannen op de lange termijn veroorzaakt nu reeds onrust en economische schade. 2. over de gevolgen van de aanwijzing en inrichting: Wat betreft de veiligheid maken de geïnterviewden onderscheid tussen de eigen veiligheid en de veiligheid benedenstrooms (algemeen belang). Het benedenstroomse gebied wordt veiliger. Maar dit gaat ten koste van de veiligheid in het eigen gebied. De afname van de eigen veiligheid leidt bij de bewoners tot spanning en angst. Menigeen ziet echter ook het belang van een retentiegebied voor de eigen veiligheid: het voorkomt een ongecontroleerde overstroming, wat op zich een veilig idee is. De aanwijzing brengt onzekerheid met zich mee, omdat het onduidelijk is hoe vaak het gebied moet worden geëvacueerd. Sommige bewoners vrezen dat het inrichten van de Ooijpolder als retentiegebied zal leiden tot een forse aantasting van het cultuurhistorisch landschap door de aanleg van nieuwe hoge dijken en tot waardevermindering van grond en gebouwen. Ook bestaat de vrees dat de (economische) ontwikkeling in het gebied zou kunnen gaan stagneren. Men vreest dat het gevolg van bovenstaande punten is dat bewoners het gebied gaan verlaten, wat weer leidt tot sociale ontwrichting. Sommigen denken dat een nieuwe inrichting mogelijkheden zou kunnen bieden voor bijvoorbeeld de horeca. Zij vinden het ook positief dat het landschap waarschijnlijk meer open blijft. 3. over het gebruik als retentiegebied: Het gebruik van de Ooijpolder als retentiegebied leidt tot meer schade, zowel op het emotionele vlak als economisch. Persoonlijke bezittingen gaan verloren, er ontstaat schade aan eigendommen, en er is sprake van inkomensderving. De huidige ervaringen met schadevergoedingen na overstromingen zijn niet goed. WL Delft Hydraulics 3 8

19 Een groot deel van de lokale bevolking moet in het geval van overstroming evacueren voor een periode van zo'n anderhalve maand. De bewoners verwachten daarvan overlast, spanning en onzekerheid, met sociale ontwrichting als gevolg. Bewoners maken zich ook zorgen over de aantasting van het milieu door het achterblijven van slib en andere vervuiling na een overstroming. 4. over de aanwijzing zelf: Hoewel het algemene belang van retentiemaatregelen wordt ingezien, vinden zowel de bevolking in de Ooijpolder, als het waterschap en het lokale bestuur het plan om de Ooijpolder als retentiegebied aan te wijzen vooralsnog niet aanvaardbaar. Eerst moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Zo moeten alle Rijnoeverstaten maatregelen nemen. Ook moet Nederland een objectieve en effectieve keuze maken tussen alle mogelijke maatregelen gericht op bescherming tegen overstroming. Verder moeten de toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden van een retentiegebied op voorhand bekend zijn, en moet een passende schaderegeling onderdeel uitmaken van de besluitvorming. 3.4 Conclusies en aanbevelingen In de voorgaande paragrafen is ingegaan op de gevoelens bij het aanwijzen en gebruiken van retentiegebieden en groene rivieren. Een deel van de informatie is van algemene aard en heeft betrekking op gevoelens bij overstroming. Aangenomen mag worden dat deze gevoelens ook spelen bij het gebruik van retentiegebieden en groene rivieren. Echter, vanwege het gecontroleerde karakter van de overstromingen bij retentiegebieden en groene rivieren is de heftigheid van de gevoelens waarschijnlijk groter (bewust onder laten lopen c.q. schade aanrichten) dan bij een ongecontroleerde ( natuurlijke ) overstroming (zie tabel 3.1). Bij de groene rivier door het dorp Helhoek, de retentiegebieden in Duitsland, en de ervaringen met de Ooijpolder gaat het meer specifiek om gevoelens bij het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren. De informatie uit het project Rivierenland betreft de betrokkenheid van de burger bij de beleidsvorming en het verkrijgen van draagvlak voor plannen en maatregelen waarbij de rivier weer meer ruimte krijgt. Al deze informatie is gebruikt om hier conclusies te trekken, eerst over gevoelens bij het aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren en vervolgens over gevoelens bij het gebruik. WL Delft Hydraulics 3 9

20 3.4.1 Aanwijzen van retentiegebieden en groene rivieren Gevoelens en reacties bij (mogelijkheid van) aanwijzing De toename van de kans op overstroming als gebieden worden aangewezen als retentiegebied of groene rivier leidt tot gevoelens van spanning, onrust en angst bij bewoners in die gebieden. De onzekerheid dat men niet weet hoe vaak er moet worden geëvacueerd speelt daarbij een rol. Het ontbreken van een goed evacuatieplan verergert de situatie. De gevoelens van spanning, onrust en angst nemen toe als de overheid in de ogen van de bevolking geen zorgvuldige afweging heeft gemaakt bij de aanwijzing (zie ook tabel 3.1). Sommige bewoners zullen vanwege de risico's en de aanpassingen in het landschap wegtrekken uit het gebied. De burgers zijn bang dat dat zal leiden tot sociale ontwrichting in de veelal landelijke en hechte dorpsgemeenschappen. Ook is men bang voor waardevermindering van grond en gebouwen en vreest men dat de (economische) ontwikkeling in het gebied gaat stagneren. Het denken over plannen op de lange termijn kan al onrust veroorzaken. Bij de aanwijzing van een groene rivier zijn er ook nog enige positieve reacties te onderkennen. De bewoners verwachten dat een groene rivier meer natuur met zich meebrengt. Ook positief is dat zij verwachten dat het landschap waarschijnlijk meer open blijft. Dat zou de leefomgeving ten goede komen en kan gunstig zijn voor recreatie en toerisme. Rol van overheid Voor acceptatie van de aanwijzing van een gebied als retentiegebied of groene rivier is het nodig dat de burgers de ernst van de situatie inzien en accepteren dat de overheid gaat ingrijpen. En de burger moet overtuigd zijn van een rechtvaardige verdeling van (lusten en) lasten. Dat betekent ook dat er goede schadevergoedingsregelingen moeten komen. Daarom verdient het aanbeveling burgers in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij het beleidsproces. Dan kunnen ze meedenken, invloed uitoefenen, en meegroeien in het onderzoekstraject en de besluitvorming. Uiteindelijk moet de overheid de beslissingen nemen. Maar de overheid moet dit doen op een eenduidige, zorgvuldige en gecoördineerde wijze. Voorkomen moet worden dat een zwaard van Damocles lange tijd boven een gemeenschap blijft hangen. In de huidige situatie schort het aan vertrouwen in de overheid. Communicatie speelt in het hele traject tot aan de besluitvorming een cruciale rol. Het verdient aanbeveling om daar van overheidswege meer aandacht aan te geven. De communicatie moet vooral tweezijdig zijn, waarbij de overheid moet proberen zich meer in te leven in de gevoelens van de bewoners en daarmee rekening te houden Gebruik van retentiegebieden en groene rivieren Gevoelens die spelen bij overstromingen zijn ook belangrijk als retentiegebieden en groene rivieren onder water lopen. Het gevoel van spanning begint al met de dreiging van hoge WL Delft Hydraulics 3 10