HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH

Transcriptie

1 Gedeputeerde Staten STATENNOTITIE Aan de leden van Provinciale Staten HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Uitgangspunten nieuwe aanbestedingen openbaar vervoer HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beknopte samenvatting Statennotitie: Eind 2010 dienen de nieuwe openbaar vervoerconcessies Veluwe en Achterhoek/Rivierenland (inclusief treindienst Zutphen-Apeldoorn) in te gaan. Om de hiervoor noodzakelijke aanbestedingen op een goede manier uit te voeren en de concessiehouder voldoende tijd te geven voor het implementeren van de concessies dient het aanbestedingsproces thans te worden gestart. De eerste stap hierbij is het vaststellen van de belangrijkste uitgangspunten die voor deze aanbestedingen worden gehanteerd. Gelet op de beleidsmatige relevantie van deze uitgangspunten hechten wij er aan deze met uw Staten te bespreken. Deze notitie is nadrukkelijk geen integraal beleidsdocument over het openbaar vervoer. Het vigerende beleid zoals neergelegd in de Dynamische Beleidsagenda en de Netwerknota Openbaar Vervoer blijven van toepassing. Alleen die onderwerpen komen aan de orde waarover in het kader van de aanbesteding keuzes gemaakt moeten worden. Centraal bij de te hanteren uitgangspunten staat de keuze of een bepaald aspect het beste door de provincie kan worden ingevuld, dan wel dat de vervoerder vanuit haar specifieke deskundigheid het meest geschikt is. De keuzes moeten gezien worden tegen de achtergrond van de ervaringen met de vervoerders tot nu toe en het provinciale beleid en de provinciale ambities. Ook heeft een consultatie plaatsgevonden van de bij het openbaar vervoer betrokken partijen en is een thema ochtend over dit onderwerp georganiseerd. De belangrijkste uitgangspunten zijn in het schema weergegeven: Aspect Netwerk Marketing en communicatie Keuze Provincie schrijft de minimaal te bieden dienstregeling qua routes en frequenties voor. Samenwerking met vervoerders, regio en reizigers in ontwikkelteams die aanpassingen voorbereiden. Marketing acties gezamenlijk voorbereid in ontwikkelteams. De echte uitvoeringsgerichte taken liggen bij de vervoerder (communicatie van de dienstregeling, halte informatie). Tarieven tarievenkader: o het landelijke en regionale tarievenkader chipkaart is van toepassing; o de reizigersopbrengsten veranderen bij de introductie van de chipkaart niet ten opzichte van het strippenkaartsysteem; o bij de introductie van de chipkaart draagt de vervoerder het risico van reizigersopbrengsten binnen een bandbreedte van + of - 5% ten opzichte van de huidige opbrengsten. Buiten deze band draagt de provincie het risico. Inlichtingen bij dhr. G.F.M. Pelsma, tel. (026) g.pelsma@prv.gelderland.nl

2 de vervoerder dient de eerste persoonlijke chipkaart kosteloos ter beschikking te stellen aan de reiziger. Voor een anonieme chipkaart geldt de kostprijs; de vervoerder is verantwoordelijk voor alle kosten samenhangend met de chipkaart. Ruimtelijke ordening Het anticiperen op de ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening (wonen, werken, recreëren) wordt niet aan de vervoerder opgedragen. Aanpassingen van het netwerk op basis van ruimtelijke ontwikkelingen worden gezamenlijk in ontwikkelteams voorbereid. Ontsluiting van te selecteren bedrijventerreinen wordt als wens opgenomen in het Programma van Eisen (PvE). Sociale functie Vigerend beleid blijft van toepassing voor de aanbesteding. In pilots wordt samen met betrokken partijen invulling gegeven aan de basismobiliteit. Klimaat, Milieu en Duurzaamheid Hoogte subsidie provinciale Opbrengst verantwoordelijkheid vervoerkundige normen voor de inzet van het materieel nieuw materieel moet aan de Europese normen voldoen op het gebied van emissie (NO x en fijnstof) en geluid. stapsgewijs reduceren CO 2 emissie met 30% ten opzichte van huidige situatie. voor de trein: Europese uitstootnormen en geen aanvullende CO 2 reductie eisen. Volgens raming is bij gelijkblijvend voorzieningenniveau na de aanbestedingen een hogere provinciale subsidie voor het openbaar vervoer nodig. Deze hogere subsidie past binnen de beschikbare ruimte voor openbaar vervoer in de huidige situatie in de BDU. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de kosten van de milieu- en duurzaamheidseisen. Deze worden thans onderzocht en definitieve besluitvorming volgt bij het vaststellen van het Programma van Eisen. Ook deze eventuele extra subsidie dient binnen de beschikbare middelen te worden opgevangen. De geraamde en beschikbare subsidie wordt als plafond meegegeven in het PvE. Vervoerder draagt risico reizigersopbrengsten. Bonus/Malusregeling op basis van een beperkt aantal door de vervoerder te beïnvloeden indicatoren. Aanbestedingsvorm Aanbesteding op basis van maximale kwaliteit bij een gegeven subsidieplafond. Integratie met andere modaliteiten Concessieduur Effecten op provinciale organisatie Integreren Regiotaxi niet nodig ivm sterke sturing provincie. Overige modaliteiten al geïntegreerd. Verlengingsmogelijkheid inbouwen om vervoerder gemotiveerd te houden Geen grote verschillen tov huidige situatie (al veel inspanning provincie). Wel meer gericht op ontwikkelen en samenwerken in ontwikkelteams. = = = = = 2

3 Aan de leden van Provinciale Staten 1. Inleiding Eind 2009 eindigen de huidige openbaar vervoer concessies Achterhoek, Rivierenland, de treindienst Apeldoorn Zutphen en de treindienst Tiel Arnhem. Eind 2010 eindigt de huidige concessie Veluwe. Het aflopen van de concessies betekent dat het proces van het verlenen van nieuwe concessies dient te worden doorlopen. Om tot een succesvolle start en exploitatie van een nieuwe concessie te komen zijn twee stappen van belang. In de eerste plaats dient de procedure van de Europese aanbesteding doorlopen te worden. Deze procedure eindigt met het gunnen van de concessie aan de geselecteerde vervoerder. Minstens even belangrijk is dat deze vervoerder voldoende tijd krijgt om de noodzakelijke voorbereidingen voor het starten van de exploitatie uit te voeren. In deze notitie staan de belangrijkste uitgangspunten centraal die gehanteerd dienen te worden voor de Europese aanbesteding. Deze uitgangspunten geven richting aan het Programma van Eisen (PvE) en het bestek voor de aanbesteding. Volgens de Wet personenvervoer 2000 is het verlenen van een concessie de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten. Gelet op de beleidsmatige relevantie vinden wij het echter van belang de uitgangspunten voor het PvE met uw Staten te bespreken. Leeswijzer In de beknopte samenvatting van de Statennotitie zijn de belangrijkste uitgangspunten voor de komende openbaar vervoer aanbestedingen genoemd. De rest van deze notitie moet vooral gezien worden als een toelichting op en onderbouwing van deze uitgangspunten. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de samenwerking met de Stadsregio Arnhem Nijmegen en op de gekozen indeling in concessiegebieden. In hoofdstuk 3 zijn het vigerende provinciale beleid, de doelen en de ambities weergegeven. In hoofdstuk 4 komen de huidige ervaringen met de vervoerders aan de orde. In hoofdstuk 5 is voor een aantal belangrijke aspecten invulling gegeven aan de manier waarop de provinciale doelen ons inziens het beste bereikt kunnen worden. Het zijn deze uitgangspunten die in de volgende fase van het aanbestedingsproces verder uitgewerkt worden. In hoofdstuk 6 is een overzicht gegeven van de mening van de verschillende betrokken partijen over de bij de aanbesteding te hanteren uitgangspunten. Ook zijn de uitkomsten van de thema ochtend over dit onderwerp vermeld. In hoofdstuk 7 tenslotte zijn de belangrijkste risico s weergegeven alsmede de manier waarop deze beheerst kunnen worden. 2. Samenwerking met de Stadsregio en indeling concessiegebieden Samenwerking met Stadsregio Het afgelopen jaar zijn de mogelijkheden onderzocht voor een intensieve samenwerking met de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Achtergrond hiervan was: De vervoerkundige relaties tussen de Achterhoek en Rivierenland met de Stadsregio. Deze vervoerkundige samenhang bestaat vooral op treingebied, maar is ook voor de bus van toepassing. De verdeling van de verantwoordelijkheid voor de treindiensten Doetinchem Arnhem en Tiel Arnhem. Strikt hanteren van de formele bestuurlijke grenzen zou niet tot een optimaal vervoerkundig resultaat leiden. Juridisch bleek één multimodale concessie van de Achterhoek, Rivierenland en het openbaar vervoer van de Stadsregio niet realiseerbaar. Daarom is gekozen voor een indeling in drie concessies: de multimodale concessie Stadsregio, bestaande uit het (trolley)busvervoer en de treindienst Arnhem Doetinchem, de multimodale concessie Achterhoek/Rivierenland (inclusief het treinvervoer) en de busconcessie Veluwe. Deze keuze houdt in dat op het traject Arnhem Doetinchem treinen in opdracht van de Stadsregio en van onze provincie rijden, zodanig dat er minimaal sprake is van een kwartierfrequentie. 3

4 De samenwerking met de Stadsregio heeft zijn weerslag gevonden in een samenwerkingsovereenkomst, die vooral gericht is op het benutten van elkaars kennis en kunde. Daarnaast wordt bij de aanbestedingen intensief samengewerkt met de provincie Overijssel. Indeling in concessiegebieden De volgende concessiegebieden zijn onderwerp van aanbesteding: a. Concessiegebied Achterhoek/Rivierenland Het openbaar vervoer in zowel de Achterhoek als Rivierenland wordt gevormd door treinvervoer dat de ruggengraat vormt en feederend busvervoer. Het ligt dan ook voor de hand de huidige busconcessie Rivierenland om te vormen tot een multimodale concessie, zoals thans al in de Achterhoek het geval is. Door Rivierenland en de Achterhoek samen te voegen ontstaat voor de vervoerder de mogelijkheid vooral bij het treinvervoer tot schaalvoordeel te komen. Door de treindienst Apeldoorn Zutphen hier aan toe te voegen wordt dit effect nog vergroot. Deze treindienst heeft vervoerkundig vooral een relatie met de Achterhoek en nauwelijks met het busvervoer op de Veluwe. Een goede aanbesteding en implementatie kost zoveel tijd dat de concessie Achterhoek/Rivierenland niet eerder dan eind 2009 gegund en eind 2010 met de exploitatie gestart kan worden. Deze termijnen betekenen dat de huidige busconcessies Achterhoek en Rivierenland met één jaar verlengd dienen te worden. De procedure hiervoor is in werking gesteld en wordt naar verwachting binnenkort door de Minister van Verkeer en Waterstaat goedgekeurd. Omdat de leverantieperiode van nieuw treinmaterieel twee jaar bedraagt en NS Financial Services (de leasemaatschappij van het huidige treinmaterieel) alleen met een contractverlenging van drie jaar akkoord ging, hebben wij besloten de treinconcessies met drie jaar te verlengen. De gunning van zowel het bus- als het treinvervoer vindt zoals gezegd eind 2009 plaats. De exploitatie van het busvervoer start eind 2010 en van het treinvervoer eind De nieuwe concessiehouder zal dus 2 jaar moeten samenwerken met de huidige concessiehouders van het treinvervoer, te weten Syntus en NS. In het Programma van Eisen zal deze samenwerking worden voorgeschreven. b. Concessiegebied Veluwe De concessie Veluwe bestaat alleen uit busvervoer en heeft weinig vervoerkundige relaties met de Achterhoek of Rivierenland. De Veluwe heeft wel een vervoerkundige relatie met de treindienst Amersfoort Ede/Wageningen, die thans door een andere vervoerder wordt geëxploiteerd. Deze concessie loopt echter pas in 2020 af zodat integratie niet mogelijk is. Er is dan ook geen aanleiding om de huidige concessie Veluwe aan te passen. 3. Ervaringen in de huidige concessies De huidige concessies zijn met uitzondering van de concessie Achterhoek allemaal al een keer aanbesteed. Deze uitzonderingspostitie van de concessie Achterhoek is veroorzaakt door het destijds experimentele karakter van het geïntegreerde, multimodale openbaar vervoerssysteem. De belangrijkste resultaten van de aanbesteding van de verschillende concessies waren: een aanzienlijke uitbreiding van de dienstregeling (ca. 30%), dan wel een aanzienlijke vermindering van de gevraagde subsidie (ca. 20 à 30%) bij gelijkblijvende dienstregeling; bij iedere nieuwe concessie een afnemende vrijheid voor de vervoerder om zelf vanuit zijn deskundigheid het netwerk vorm te geven; vernieuwing van het wagenpark met toegankelijk materieel; middels uitvoeringsplannen vergroten van de inspanning op gebied sociale veiligheid en marketing; vastleggen medewerking aan projecten als chipkaart en actuele reisinformatie. 4

5 Ook zonder aanbesteding kunnen bij de onderhandse- concessieverlening met vervoerbedrijven afspraken gemaakt worden over verbeteringen. Zo is bij de concessieverlening met Syntus de introductie van goed toegankelijke treinen en bussen en het verhogen van de treinfrequenties afgesproken. De resultaten van de aanbestedingen zijn bij de onderhandelingen hierover als referentiekader genomen. De offertes van de vervoerbedrijven bij een aanbesteding vormen de basis voor de gunning van de concessies. De gunning is echter niet meer dan de start van een langdurig samenwerkingsverband tussen opdrachtgever en concessiehouder. Het papier van de offerte is gewillig en een belangrijke taak van beide partijen is om de inhoud van het Programma van Eisen en de offerte in de praktijk tot stand te brengen. Ook het inspelen op nieuwe ontwikkelingen en gewijzigde omstandigheden speelt hierbij een belangrijke rol. De belangrijkste ervaringen op dit punt waren: De vervoerders zijn over het algemeen constructieve partners gebleken, die de afspraken uit PvE en offerte hebben uitgevoerd De vervoerders hebben meegewerkt om het provinciale ambitieniveau dat de laatste jaren sterk is verhoogd, uit te voeren. Deze ambities betroffen zaken als het realiseren van Hoogwaardig Openbaar Vervoer als Valleilijn en Veluwelijn, het aanleggen van nieuwe stations met bijbehorende aanpassingen van het buslijnennetwerk, het stimuleren van innovaties en het verbeteren van het imago van het openbaar vervoer. Desondanks bestaat er een discrepantie tussen het verwachtingspatroon van de provincie en de activiteiten van de vervoerders. Wij verwachtten meer van de vervoerders, die naar onze mening uit eigen initiatief en voor eigen rekening en risico weinig ondernamen. Vooral op het gebied van marketing en communicatie waren de provinciale verwachtingen hoger. De vervoerders zijn vooral gericht op projecten die het rendement van de concessie op korte termijn verbeteren. De vrijheid die de vervoerders formeel volgens het PvE hebben wordt in de praktijk beperkt door de belangstelling van de politiek voor het openbaar vervoer en de daaruit voortvloeiende bemoeienis. Voor de hiervoor genoemde ervaringen maakt het weinig uit of de concessie aanbesteed is dan wel onderhands gegund. Evenmin maakt het veel uit of er in het PvE eisen waren gesteld. Wel kan geconstateerd worden dat vervoerders bereid waren initiatieven te nemen wanneer zij groeimogelijkheden zagen, wat vooral het geval was bij de treindiensten. Dit gold overigens alleen als er geen grote investeringen mee gemoeid waren zoals aanschaf van materieel. De provinciale doelstelling om het aantal reizigers te laten groeien is vooral bij het treinvervoer geslaagd. Bij de treindiensten is door de verbeterde dienstregeling en toegankelijk materieel van een aanzienlijke groei (ca. 25%) sprake geweest. Het busvervoer is tijdens de huidige concessies gemiddeld genomen stabiel geweest. Wel is de kwaliteit van het busvervoer toegenomen door de uitbreiding van het aantal snelnetlijnen. Het beeld van de klanttevredenheid van de reizigers over het openbaar vervoer varieert. Op de Veluwe en de treindienst Apeldoorn Zutphen is de reiziger meer tevreden dan het landelijke gemiddelde cijfer. Over het openbaar vervoer in de Achterhoek en Rivierenland is de reiziger wat minder tevreden dan gemiddeld. 4. Het provinciale beleid, ambities en de potenties 4.1 Beleid en ambities Het vigerende provinciale beleid op het gebied van het openbaar vervoer is vastgelegd in het Provinciaal Verkeer en Vervoer Plan-2 (PVVP-2), de 2-jaarlijkse actualisatie daarvan in de Dynamische Beleidsagenda (DBA) en de Netwerknota Verbinden en Ontsluiten. In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen de sociale functie en de bereikbaarheidsfunctie van het openbaar vervoer. 5

6 De sociale functie betekent dat het openbaar vervoer aan inwoners van Gelderland die niet over eigen vervoer beschikken de mogelijkheid biedt om zich te verplaatsen en zo deel te nemen aan het maatschappelijke leven. Door deze sociale functie heeft het openbaar vervoer ook een belangrijke functie bij andere beleidsvelden zoals de leefbaarheid van kleine kernen en de mobiliteit van ouderen en gehandicapten. De bereikbaarheidsfunctie houdt in dat het openbaar vervoer een alternatief biedt voor verplaatsingen per auto. Aantrekkelijk openbaar vervoer kan zo bijdragen aan het verminderen van files en het bereikbaar houden van economische centra. De bereikbaarheidsfunctie van het openbaar vervoer speelt een rol bij beleidsvelden als ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling en milieu en klimaat. De sociale en bereikbaarheidsfunctie van het openbaar vervoer is in het beleid vertaald in een opbouw van het openbaar vervoerssysteem, bestaande uit: het Snelnet, bestaande uit snelle, directe verbindingen met een hoge kwaliteit die een alternatief bieden voor het autoverkeer. Het Snelnet is vooral van belang bij het bereikbaar houden van de economische centra. het Regionet, dat zorgt voor de beschikbaarheid van het openbaar vervoer voor mensen die niet over eigen vervoer beschikken. De buurtbus, dat het openbaar vervoer verzorgt op plaatsen waar een gewone bus niet rendabel is, maakt onderdeel uit van dit netwerk. de Regiotaxi die ervoor zorgt dat mensen zich kunnen verplaatsen op plaatsen en tijdstippen waarop er geen Snelnet of Regionet beschikbaar is. Kernen met 1500 inwoners of meer worden door het reguliere busvervoer van het Regionet ontsloten. De kleinere kernen worden in ieder geval ontsloten met de vraagafhankelijke Regiotaxi. Voor de verhouding met de vervoerder wordt in het beleid uitgegaan van een taakverdeling waarbij de opdrachtgever de hoofdlijnen vastlegt en de vervoerder deze hoofdlijnen vertaalt in een concreet aanbod. Dit vanuit de kennis en kunde die vooral geacht werd aanwezig te zijn bij de vervoerder. Het idee was dat de opdrachtgever alleen het Snelnet voorschrijft en verder alleen normen aangeeft voor de ontsluiting van kernen per openbaar vervoer. Uit de beschrijving van onze ervaringen met aanbestedingen in hoofdstuk 3 blijkt dat deze taakverdeling in toenemende mate onder druk is komen te staan. Een belangrijk besluit in het kader van dit document is of het beleid aan deze ontwikkeling aangepast dient te worden. Naast deze basiskeuze over de taakverdeling tussen partijen zijn er meer ontwikkelingen waar het openbaar vervoer op in dient te spelen. De belangrijkste daarvan zijn de toenemende aandacht op de bereikbaarheids- en de milieu en duurzaamheidproblematiek. Deze leiden ertoe dat er nog meer aandacht is voor de functie van het openbaar vervoer als alternatief voor de auto. In de Nota Mobiliteit is de ambitie uitgesproken om het openbaar vervoer jaarlijks flink te laten groeien. Wij onderzoeken thans de mogelijkheden om door het realiseren van HOV (Hoogwaardig Openbaar Vervoer) de rol van het openbaar vervoer in het bereikbaar houden van stedelijke concentraties te vergroten. Naast de bereikbaarheid speelt ook de milieuvriendelijkheid en de duurzaamheid van het openbaar vervoer een steeds belangrijker rol, wat ook tot uitdrukking komt in onze provinciale programma s Klimaat, Lucht en Geluid. Samengevat zijn de belangrijkste ambities voor de komende concessieperiodes: garanderen van basismobiliteit voor de inwoners van Gelderland in de vorm van een goed toegankelijk en betaalbaar openbaar vervoersysteem verbeteren van de bereikbaarheid van stedelijke centra door het realiseren van Hoogwaardig Openbaar Vervoer op een aantal corridors met potentie zorgen voor duurzaam en milieuvriendelijk openbaar vervoer als voorbeeld voor de vervoersector. 6

7 4.2 Potenties voor de komende concessieperiode Veluwe Door de overloop van de Randstad zal het aantal inwoners in de grotere kernen tot het jaar 2020 stijgen. De mix van inwoners en werkgelegenheid leidt naar verwachting voor de grootste kernen in de Gelderse Vallei ( foodvalley ) tot een flinke groei van de mobiliteit. Hetzelfde geldt voor Apeldoorn en Zutphen. Elders in de kleinere kernen van het gebied zal de mobiliteitsgroei veel kleiner zijn mede onder invloed van een hier en daar krimpende bevolking. Ook de komende concessieperiode zal de provinciale bemoeienis met de Veluwe intensief zijn. Na de Valleilijn zal de Veluwelijn (Apeldoorn Zwolle) verder tot HOV (Hoogwaardig Openbaar Vervoer) uitgebouwd worden. Hetzelfde geldt voor de corridor Apeldoorn Arnhem. De overige vertragingsgevoelige corridors worden primair bediend door de landelijke treindiensten, waarbij de bus een belangrijke feederfunctie vervult. Zutphen - Apeldoorn De bevolking in het invloedsgebied van deze treindienst zal een groei te zien geven vooral wanneer besloten wordt tot ontwikkeling van de IJsselsprong bij Zutphen. Daarnaast zullen de geplande spooraanpassingen in Apeldoorn tot verbeteringen in de aansluitingen leiden. Tenslotte kan de verbetering van het openbaar vervoer in de corridor Apeldoorn Arnhem ook gevolgen hebben voor de treindienst Zutphen Apeldoorn wanneer er gekozen zou worden voor een directe treindienst. Het onderzoek hiernaar bevindt zich in de afrondende fase en zal te zijner tijd aan uw Staten worden aangeboden. Rivierenland Door de overloop vanuit de Randstad stijgt het aantal inwoners in dit concessiegebied licht. Hierdoor en door de filevorming op het snelwegennet kan het aantal reizigers de komende concessieperiode fors stijgen. Deze stijging zal echter vooral plaatsvinden op de treinverbindingen, waarvan alleen Tiel Arnhem tot de nieuwe concessie zal behoren. Groei is ook mogelijk in de verbindingen met Den Bosch en rond de Rijnbrug bij Rhenen. Voor de overige verbindingen is de groeipotentie zeer beperkt. De provinciale initiatieven voor de concessie zullen de komende periode beperkt zijn tot verdere verbeteringen op de treinverbinding Tiel Arnhem en de treinverbinding Tiel Utrecht. Ook de introductie van HOV op de corridor Druten Den Bosch behoort tot de mogelijkheden. Achterhoek De inwoneraantallen en werkgelegenheid in de Achterhoek zullen de komende jaren licht dalen. Uit het rapport Quick scan markt en capaciteit regionale spoorlijnen blijkt dat desondanks de spoorlijnen in de Achterhoek (en met name Doetinchem Arnhem) een flinke groeipotentie bezitten. Ook de buscorridor Doetinchem Enschede heeft potentie om te groeien. Om de aanwezige potenties te benutten zal de provincie de nodige initiatieven moeten nemen, zoals investeringen in spoorverdubbeling ten behoeve van frequentieverhoging en het ombouwen van de corridor Doetinchem Enschede tot een HOV-as. 5. Uitgangspunten komende aanbestedingen Bij een aanbesteding van het openbaar vervoer dienen op veel punten keuzes gemaakt te worden over de inhoud van het Programma van Eisen. Sommige keuzes zijn zo vanzelfsprekend dat ze niet eens meer als zodanig worden ervaren (bijv. de vervoerder voert de dienstregeling uit en niet een provinciaal vervoerbedrijf). Voor andere keuzes heeft zich in de Nederlandse aanbestedingspraktijk een algemeen erkende taakverdeling afgetekend (bijv. de opdrachtgever zorgt voor toegankelijke halte infrastructuur, de vervoerder zorgt voor toegankelijk materieel). In dit hoofdstuk komen alleen die keuzes aan bod die strategisch van belang en daarmee richtinggevend zijn voor het PvE. Het betreft hier de navolgende aspecten: vervoerskundig (netwerk, marketing en communicatie en tarieven) 7

8 gerelateerde beleidsvelden (ruimtelijke ordening, sociale functie en klimaat, milieu en duurzaamheid) financiële aspecten (hoogte subsidie en risico reizigersopbrengsten) organisatorisch (concessiedefinitie en personele capaciteit provincie) 5.1 Vervoerkundige aspecten Netwerk In hoofdstuk 3 is al aangegeven dat bij iedere nieuwe aanbesteding de vrijheid van de vervoerder om zelf zijn netwerk vorm te geven werd ingeperkt. Bij de eerste aanbesteding (Rivierenland) was ca. 60% en bij de concessie Veluwe was al 90% van het bestaande netwerk voorgeschreven. Deze ontwikkeling heeft plaatsgevonden onder druk van gemeenten die klachten van de bevolking verwachtten bij grote wijzigingen van het netwerk. Verder speelde de angst voor kapitaalverlies wanneer halte infrastructuur niet meer gebruikt zou worden een rol. Zowel voor veel als weinig vrijheid van de vervoerder valt iets te zeggen. Bij de meeste aanbestedingen werd het bestaande netwerk met een flink aantal plussen aangeboden. Aan de andere kant gingen wijzigingen van het netwerk (het opheffen van haltes en van lijn 104 op de Veluwe en het versnellen van de route van lijn 165 in Rivierenland) met veel klachten en daarop volgende politieke interventie gepaard. Omdat: de nieuwe ronde aanbestedingen naar verwachting een minder gunstig financieel resultaat te zien zullen geven (zie hoofdstuk 5.3.1), en de politieke gevoeligheid van het openbaar vervoer alleen maar is toegenomen hebben wij besloten het netwerk zowel qua routes als minimale frequenties en aansluitingen vast te leggen in het PvE. Hiermee wordt afgeweken van het vigerende beleid, maar recht gedaan aan de ontwikkeling van de afgelopen jaren en de ambities van onze provincie. Het vastleggen van het netwerk vindt in nauwe samenwerking met de regio s en gemeenten plaats, waarbij mogelijke aanvullende specifieke wensen door een financiële bijdrage van de betrokken partijen gerealiseerd kunnen worden. Ontwikkelteams De vervoerders hebben in de huidige concessies onze verwachtingen ten aanzien van hun inbreng niet waargemaakt. Het betreft dan specifiek verwachtingen dat deze marktpartijen gedurende de looptijd van het contract een actieve en initiatiefrijke partner zouden blijken te zijn op zoek naar het continue verbeteren van het aanbod voor de klant (de reiziger). Dit gevoegd bij de wettelijke mogelijkheden van een langere concessieduur (max. 8 en mogelijk 10 jaar en bij treinconcessies met nieuw materieel zelfs 15 jaar) maakt het gevaar reëel van een lange periode van stilstand. Wij hebben dan ook gekozen voor het per concessie inrichten van ontwikkelteams onder voorzitterschap van de provincie (bij grote concessie wellicht meer dan een). Deelnemers aan dit overleg zijn respectievelijk vertegenwoordigers van vervoerder. regio/gemeenten en met een nauwe betrokkenheid van (vertegenwoordigers van) reizigers. We verwachten dat hiermee meer interactie en dynamiek in de concessie gebracht kan worden en vooral ook inspiratie ter verbetering van het OV. Deze ontwikkelteams hebben als taak het: inventariseren van relevante regionale / stedelijke ontwikkelingen op korte en middellange termijn (bijv. grootschalige wegwerkzaamheden, evenementen); monitoren en evalueren van het netwerk en de ontwikkeling van het aantal reizigers; volgen van de ruimtelijke ontwikkelingen in de concessiegebieden; inventariseren van kansrijke nieuwe ontwikkelingen in de openbaar vervoermarkt; 8

9 zoeken naar kritische succesfactoren in het openbaar vervoer, bijv. de klantvriendelijkheid van het personeel; Op basis van de periodieke analyses en besprekingen formuleert het ontwikkelteam aanbevelingen en suggesties. Dit kunnen voorstellen zijn voor (tijdelijke) aanpassingen van het netwerk, het invoeren van innovaties en/of het uitvoeren van specifieke marketingacties. De ontwikkelteams hebben geen formele bevoegdheid. Besluitvorming over de voorstellen vindt op de gebruikelijke manier plaats. De betrokken partijen maken in de ontwikkelteams maximaal gebruik van elkaars sterke punten om daarmee tot voorstellen voor doorontwikkeling van het openbaar vervoer te komen Marketing en communicatie In de huidige concessies gaan veel discussies tussen de provincie en de vervoerder over de marketinginspanningen. De provincie vindt dat de vervoerder het openbaar vervoer veel meer onder de aandacht van potentiële- reizigers moet brengen en zich meer moet richten op nieuwe markten, zoals bijvoorbeeld nieuwe bedrijventerreinen en/of grote bedrijven. De vervoerders kiezen voor een bedrijfseconomische benadering. Het probleem is dat marketingactiviteiten van de vervoerders zich meestal niet direct merkbaar terug verdienen in extra reizigersopbrengsten. Bij de activiteiten kan onderscheid gemaakt worden tussen de standaard en de aanvullende marketing en communicatie. Onder de standaard wordt verstaan het informeren van de reizigers over de dienstregeling (incl. de halte informatie), de wijzigingen daarin en over speciale evenementen. Het ligt voor de hand deze taak bij de vervoerder neer te leggen. De aanvullende marketing is vaak gericht op speciale doelgroepen (forenzen, scholieren, recreanten, weinig mobiele groepen) of projecten (imagocampagnes als Ervaar het OV) en past daarom goed in de taken van de ontwikkelteams. Wij hebben dan ook besloten in het PvE minimum eisen te stellen aan de door de vervoerder te verrichten activiteiten. Voor de rest wordt de marketing en communicatie vanuit de ontwikkelteams geïnitieerd, aansluitend op de resultaten van Ervaar het OV Tarieven Formeel is het onze bevoegdheid om de tarieven vast te stellen. In de praktijk stelt deze bevoegdheid thans niet zoveel voor. Dat komt omdat nu het NVB (Nationale Vervoer Bewijzen oftewel het strippenkaartsysteem) landelijk geldig is en daarom de tarieven door de Minister van Verkeer en Waterstaat worden vastgesteld. Met de introductie van de chipkaart verandert de situatie ingrijpend. De chipkaart De chipkaart gaat binnenkort de strippenkaart als vervoerbewijs vervangen. Hierdoor verandert er nogal wat zowel voor de reizigers als voor de vervoerders. De belangrijkste kenmerken van de chipkaart voor de reiziger zijn: de chipkaart is in het hele openbaar vervoer bruikbaar, dus niet alleen in de bus, tram en metro zoals de strippenkaart, maar ook bij de trein. De mogelijkheden om de chipkaart ook in de Regiotaxi te gebruiken worden onderzocht. niet langer de openbaar vervoerzone (met een gemiddelde doorsnede van 4 km) is de afrekeneenheid, maar de kilometer. In plaats van de basisstrip die altijd afgestempeld moest worden geldt er nu een vast basisaanslag. er zijn kortingsmogelijkheden voor bepaalde doelgroepen (kinderen, scholieren, ouderen), bepaalde tijdstippen (daluren) en frequente reizigers. iedere concessieverlener kan zelf de tarieven en kortingsmogelijkheden vaststellen. Dit kan per concessiegebied en per vervoerwijze gedaan worden. Vanwege de vele mogelijkheden is op landelijk niveau afgesproken in ieder geval bij de start van de chipkaart een aantal basiskenmerken te hanteren. Dit zgn. landelijke tarievenkader zorgt voor eenduidigheid binnen ons land. 9

10 er zijn verschillende soorten chipkaarten, te weten anonieme en persoonlijke chipkaarten. De persoonlijke kaarten zijn noodzakelijk om voor bepaalde kortingen in aanmerking te komen. Deze kaarten zijn verkrijgbaar via de vervoerders, internet of bij verkoopautomaten. Daarnaast blijft voor de incidentele reiziger net als nu de mogelijkheid bestaan om op het voertuig een kaartje te kopen. met de chipkaart kan niet op krediet gereisd worden: er moet een saldo op geladen worden. Dat opladen kan zowel automatisch gebeuren als via internet en bij oplaadautomaten. Het belangrijkste kenmerken van de chipkaart voor de vervoerder zijn: de chipkaart maakt een veel nauwkeuriger toedeling van reizigersopbrengsten naar de vervoerders mogelijk. Bij het strippenkaartsysteem gebeurt dit via verdeelsleutels die uit een jaarlijks onderzoek worden afgeleid. Statistisch verantwoord, maar minder nauwkeurig dan bij de chipkaart. er is veel meer apparatuur nodig om het chipkaartsysteem te laten functioneren dan bij het strippenkaartsysteem. Indien de kosten hiervan voor rekening van de vervoerder komen dan heeft dit invloed op de prijs in de offerte. Het gaat daarbij om de volgende kostenposten: ontwaardingsapparatuur op het voertuig, of bij treinen op het perron; een backoffice systeem per vervoerder om de gegevens van deze ontwaardingsappara- tuur bij de nationale verdeelinstantie (TLS) te krijgen. TLS zorgt voor de toedeling van de reizigersopbrengsten naar de vervoerders. inrichten en onderhouden van een distributienetwerk voor het verstrekken van chipkaarten aan reizigers; inrichten en onderhouden van een netwerk van oplaadmogelijkheden van de chipkaart. In hoofdstuk is aangegeven dat de vervoerder de opbrengstrisico s draagt. Het ligt dan voor de hand dat de vervoerder de vrijheid krijgt om voorstellen voor tarieven te doen binnen door de provincie te stellen kaders. Zolang het NVB van toepassing is fungeert dit systeem als kader. De verwachting is echter dat bij de start van de nieuwe concessies Veluwe en Achterhoek/Rivierenland de chipkaart is ingevoerd. Dit betekent dat bij de aanbesteding al kaders meegegeven moeten worden zowel voor de tarieven als voor de financiering van de noodzakelijke apparatuur. Besloten is hiervoor de volgende eisen te hanteren: tarievenkader: o het landelijke en regionale tarievenkader chipkaart is van toepassing; o het kilometertarief wordt bepaald op basis van het uitgangspunt dat de reizigersopbrengsten niet veranderen in vergelijking met het strippenkaartsysteem. o bij de introductie van de chipkaart draagt de vervoerder het risico zolang de reizigersopbrengsten zich binnen een bandbreedte van + of - 5% bewegen ten opzichte van de reizigersopbrengsten uit het voorafgaande jaar. Buiten deze band draagt de provincie het risico en worden afspraken gemaakt over het oplossen van het tekort, dan wel aanwending van de extra reizigersopbrengsten. de vervoerder is verantwoordelijk voor alle apparatuur die noodzakelijk is voor het func- van de chipkaart. tioneren de vervoerder is verantwoordelijk voor de distributie van de chipkaart conform het door de provincie gehanteerde kader. de vervoerder dient de eerste persoonlijke chipkaart kosteloos ter beschikking te stellen aan de reiziger. Voor een anonieme chipkaart mag de kostprijs in rekening worden gebracht. de vervoerder is verantwoordelijk voor alle kosten samenhangend met de chipkaart. 10

11 5.2. Aan openbaar vervoer gerelateerde beleidsvelden Ruimtelijke ordening Er bestaat een nauwe relatie tussen de ruimtelijke inrichting en het verkeer- en vervoernetwerk. Dat geldt niet alleen voor het wegverkeer, maar ook voor het openbaar vervoer. Het provinciale beleid is erop gericht nieuwe woon- en werklocaties vroegtijdig per openbaar vervoer te ontsluiten. In bestemmingsplannen en in de zoekzones wonen en werken is aangegeven welke ontwikkelingen op de kortere en de langere termijn plaats kunnen vinden. Zekerheid over de exacte tijdstippen waarop er openbaar vervoer aangeboden dient te worden is moeilijk te geven. Ook de gefaseerd te bieden kwaliteit is moeilijk te definiëren. Het opleggen van de verplichting om ruimtelijke ontwikkelingen te accommoderen brengt dan ook aanzienlijke risico s met zich mee. Dit geldt in financiële zin zowel voor de vervoerder wanneer ontwikkelingen sneller gaan dan verwacht, als voor de provincie die minder product krijgt wanneer ontwikkelingen later plaatsvinden. Wij hebben er daarom voor gekozen het volgen van de ruimtelijke ontwikkelingen niet als opdracht voor de vervoerder in de aanbesteding op te nemen. Deze taak kan goed ondergebracht worden bij de in te stellen ontwikkelteams. Uw Staten hebben in het coalitie akkoord aandacht gevraagd voor de ontsluiting van bedrijven- per openbaar vervoer. Het zal duidelijk zijn dat een goede ontsluiting van alle bedrij- terreinen venterreinen een kostbare zaak is. Aan de hand van indicatoren als aantallen werknemers en bezoekers zal een aantal bedrijventerreinen worden geselecteerd. De ontsluiting van deze terreinen per openbaar vervoer zal als wens op worden genomen in het PvE Sociale functie openbaar vervoer De sociale functie van het openbaar vervoer neemt een belangrijke plaats in het provinciale be- en vergrijzing en druk op het voorzieningenniveau leid in. Door ontwikkelingen als ontgroening van kleine kernen wordt deze functie belangrijker. Ons beleid is dat iedere inwoner van Gelderland zich tegen een redelijk tarief met een goed toegankelijk openbaar vervoersysteem dient te kunnen verplaatsen. Regiotaxi Gelderland vormt een belangrijk onderdeel van dit systeem voor die plaatsen en tijdstippen waarop er geen gewoon openbaar vervoer beschikbaar is. Regiotaxi Gelderland is voor de reizigers duurder dan het gewone openbaar vervoer. Verder laat de kwaliteit van de integratie van Regiotaxi en het reguliere openbaar vervoer nog te wensen over. Om deze redenen hebben uw Staten in het coalitie akkoord middelen uitgetrokken voor het invoeren van basismobiliteit in onze provincie. Samen met de regio s, vervoerders en consumentenorganisaties wordt nadere invulling gegeven aan het begrip basismobiliteit. Volgens de huidige inzichten zal dit bestaan uit de volgende elementen: verbetering van de aansluiting tussen Regiotaxi Gelderland en het openbaar vervoer, onder meer door afspraken en data-uitwisseling tussen openbaar vervoerbedrijven en taxibedrijven; verlagen van het tarief van Regiotaxi Gelderland wanneer er geen alternatief is (een eerste stap is hier al gezet door s avonds en in het weekend het tarief te verlagen); pilotgewijs zoeken naar het aanbieden van vormen van openbaar vervoer (buurtbus, flexliner, servicebus) die het gat tussen Regiotaxi en groot openbaar vervoer kunnen dichten. Deze maatregelen hebben geen invloed op het PvE van de komende aanbestedingen en worden als apart project gerealiseerd. De pilots die samen met de betrokken beleidsvelden Zorg en Welzijn zullen worden geïnitieerd zullen in de ontwikkelteams een plaats krijgen. Doel van de pilots is het selecteren van kansrijke ontwikkelingen en die te vertalen in de dagelijkse praktijk. De voorstellen op dit terrein zullen wij uw Staten in de loop van 2009 doen toekomen Klimaat, milieu en duurzaamheid 11

12 In principe is een goed gebruikt openbaar vervoersysteem dat als alternatief gebruikt wordt voor de auto milieuvriendelijker dan de individuele verplaatsingen. Deze gedachte heeft er mede toe geleid dat in de openbaar vervoersector lang weinig aandacht was voor de emissies van bus en trein. De laatste jaren is dit beeld sterk veranderd. Belangrijke drijfveren daarbij waren: de Europese normen die aan de emissies van vrachtwagens en daarmee aan bussen werden gesteld; het besef dat het openbaar vervoer op bepaalde locaties door de concentratie van bussen wel degelijk een milieuprobleem kan vormen; de voorbeeldfunctie die het openbaar vervoer onder invloed van de opdrachtgevende overheden op milieugebied kan spelen; het voornemen van de overheid om duurzaam aan te besteden. De ontwikkelingen zijn vooral bij de dieselmotoren zo hard gegaan dat er qua emissies nauwe- lijks meer verschil is tussen de belangrijkste brandstoffen aardgas en de schoonste dieselmotoren. Verschil is wel dat dieseluitlaatgassen door toevoegingen en nabewerkingen (roetfilters) schoon worden, terwijl aardgas als brandstof op zichzelf al schoner is. Belangrijk aandachtspunt bij dieselmotoren is dan ook het onderhoud van de apparatuur om ervoor te zorgen dat niet alleen in de fabriekstest, maar ook bij het gebruik in de praktijk de emissienormen gehaald worden. Hetzelfde probleem speelt overigens bij de geluidsproductie in de praktijk. In het PvE zullen eisen worden gesteld om het voldoen aan de emissie- en geluidsnormen te garanderen. Zorgpunt in ieder geval bij de huidige aardgasbussen op de Valleilijn is de bedrijfszekerheid (uitval bij extreme weersomstandigheden). Ervaringen elders in Europa bevestigen dit beeld overigens niet. Naast het milieu speelt ook het klimaat en de duurzaamheid een belangrijke rol bij de keuze voor de te gebruiken brandstof voor de voertuigen van het openbaar vervoer. De huidige belangrijkste brandstoffen, diesel en aardgas, zijn beide van fossiele afkomst en dus vanuit oogpunt van klimaat en duurzaamheid ongewenst. De CO 2 uitstoot van diesel en aardgas is in de huidige situatie vergelijkbaar. Aardgas heeft als voordeel dat het zonder problemen vervangen kan worden door bio/groengas, met dezelfde chemische samenstelling. Bij beide technieken zijn er nog ruime mogelijkheden om brandstof te besparen door toepassing van slimme technieken. Hierbij kan gedacht worden aan hybride aandrijftechnieken en toepassing van wielnaafmotoren als bij de Whisper. De beschreven ontwikkelingen gelden zowel voor de bus als voor de trein. Ook voor de trein gelden Europese uitstootnormen en is in principe zowel diesel als aardgas als brandstof toepasbaar. De treinen hebben tot nu toe weinig aandacht gekregen, enerzijds omdat deze voertuigen een lange levensduur hebben (25 à 30 jaar) en technieken dus voor lange tijd vastliggen. Anderzijds gaat het in vergelijking met de bus om weinig voertuigen (ca. 300 bussen in beide concessies tegenover ca. 30 treinstellen) en is een trein door de stalen wielen met weinig wrijvingsweerstand- al een relatief energiezuinig vervoermiddel. Het bovenstaande kan op verschillende manieren vertaald worden in het PvE, waarbij de nadruk op het busmaterieel ligt: De vervoerkundige benadering Hierbij worden op materieelgebied alleen eisen gesteld die vanuit het oogpunt van de reiziger van belang zijn. Het gaat daarbij om zaken als toegankelijkheid, comfort, uitstraling en gemiddelde leeftijd. Voor de instroom van nieuw materieel gelden de wettelijke Euro normen. Op milieugebied worden geen aanvullende eisen gesteld. De milieu benadering Bij deze benadering krijgt het openbaar vervoer een voorbeeldfunctie om te laten zien hoe in de vervoerssector op een milieuvriendelijke manier geopereerd kan worden. Bij deze benadering gaat het vooral om de emissienormen. Vanzelfsprekend zijn de genoemde vervoerkundige eisen van toepassing. Deze benadering kan op verschillende manieren ingevuld worden: 12

13 o o o Alle voertuigen dienen bij de start van de nieuwe concessie aan de dan geldende Euro emissienormen te voldoen. De Euro V norm is vanaf september 2009 van toepassing voor nieuwe voertuigen. In de praktijk betekent deze eis daarom dat bij de start van de concessie eind 2010 geen gebruikt materieel beschikbaar is en dat er dus 100% nieuw materieel in zal stromen. Alle voertuigen dienen bij de start van de nieuwe concessie aan de hoogst haalbare eisen te voldoen. Onlangs zijn de Euro VI normen vastgesteld die eind 2013 ingaan. Er zijn ook fabrikanten met bussen die al aan deze normen voldoen. Ook deze eis houdt in de praktijk de instroom van nieuwe bussen in. Het stellen van aanvullende specifieke normen op emissiegebied vanuit onze provincie. Daarbij kan gedacht worden aan een emissie eis op het gebied van NO 2. De verwachting is dat in stedelijke gebieden de concentratie van NO 2 een probleem zal gaan vormen. Het is ook mogelijk deze aanvullende eisen alleen voor stedelijke gebieden te stellen. In principe komt alleen Stadsbus Apeldoorn hiervoor in aanmerking als afzonderlijke eenheid van redelijke omvang (ca. 30 bussen). Bij de besluitvorming over de Valleilijn (HOV Ede Wageningen) is al besloten dat de daar gebruikte aardgasbussen en het vulstation tegen boekwaarde over zullen gaan naar de nieuwe vervoerder. De klimaat en duurzaamheid benadering Hierbij gaat het vooral om het stellen van eisen om de CO 2 uitstoot van het wagenpark te verminderen. Dit kan stapsgewijs gebeuren. Een reductie van 30% is gedurende de concessieperiode zeker haalbaar. Aan de vervoerder wordt overgelaten op welke wijze invulling aan deze eis wordt gegeven. Eerder is al aangegeven dat hiervoor verschillende technieken beschikbaar zijn, zoals hybride aandrijving, efficiënte wielnaafmotoren, lichtgewichtbussen, gecertificeerd biogas en biodiesel. Echter ook eenvoudig door te voeren maatregelen als het Nieuwe Rijden kunnen hierbij een rol spelen. Met elk van de benaderingen zijn kosten gemoeid en bovendien zijn de verschillende benaderingen tot op zekere hoogte met elkaar te combineren. Vooral de klimaat en duurzaamheidbenadering komt hiervoor in aanmerking. In de onderstaande tabel is een beeld gegeven van de kosten van de verschillende benaderingen alsmede van de combinatiemogelijkheden. benadering additionele kosten combinatiemogelijkheden vervoerkundig het gaat hier om de kosten die in ieder geval gemaakt moeten worden. De kosten van deze benadering vormen de basis en dienen als referentie voor de andere benaderingen De vervoerkundige eisen gelden in ieder geval. Combinatie alleen mogelijk met klimaat en duurzaamheid benadering. De geleidelijke instroom van nieuw materieel biedt de mogelijkheid in te spelen op de Euro V norm Euro VI norm Aanvullende specifieke normen Ten opzichte van de referentie worden de extra kosten geraamd op ca. 1 mln. per jaar. Ten opzichte van de referentie worden de extra kosten geraamd op 2,3 mln. per jaar. Deze raming is gebaseerd op de uitwerking van een businesscase voor de concessie Veluwe. In de huidige praktijk betekent een aanvullende NO 2 eis vooral dat als brandstof voor aardgas gekozen dient te worden. De extra kosten ten opzichte van de referentie worden geraamd op best ontwikkelde technieken. Te combineren met klimaat en duurzaamheid. Het nieuwe materieel en de keuze van de vervoerder voor de brandstof beperkt wel de keuze in de technieken voor CO 2 reductie in de loop van de concessie. Zie Euro V Zie Euro V 13

14 klimaat en duurzaamheid 1,2 mln. per jaar. Wanneer de aanvullende eisen alleen gelden voor een onderdeel van het netwerk (bijv. Stadsbus Apeldoorn) zijn de meerkosten naar rato beperkt. Additionele kosten zijn moeilijk aan te geven. Mogelijkheden deels nog in ontwikkeling (zie proef met 6 technieken, waaronder Whisper en die mogelijk de komende jaren zich in de praktijk bewijzen). Verder afhankelijk van de keuze van de vervoerder. Bovendien geleidelijke invoer mogelijk. Om zicht te krijgen op de kosten van deze benadering is een adviesbureau opdracht gegeven dit te onderzoeken. Met iedere andere benadering te combineren. De benadering die op milieugebied wordt gekozen beperkt wel de keuzevrijheid om aan de klimaateis invulling te geven. Een keuze uit de verschillende benaderingen is niet eenvoudig. Enerzijds leidt de voorbeeldfunctie van onze provincie tot het voorschrijven van de hoogste normen dan wel de techniek met het meeste perspectief al direct bij de start van de nieuwe concessie. Aan de andere kant is nog veel in ontwikkeling, vooral op het gebied van klimaat en duurzaamheid. Bovendien leidt het voorschrijven van een techniek zoals aardgas op zijn minst tot een betrokkenheid van de opdrachtgever bij de realisatie ervan (bijv. bij de aanleg van vulstations). Tenslotte is er nog veel onduidelijkheid over de ontwikkeling van de kosten van de verschillende benaderingen en de eventuele subsidiemogelijkheden. Gelet hierop kiezen wij enerzijds voor het stimuleren van het gebruik van duurzame brandstoffen en anderzijds de vervoerder zoveel mogelijk vrijheid te geven bij de invulling hiervan. Concreet betekent dit het volgende: het hanteren van vervoerkundige normen voor de inzet van het materieel; het nieuw in te stromen materieel dient aan de dan geldende Europese normen te voldoen op het gebied van emissie (vanaf 2009 Euro V, vanaf 2014 Euro VI) en geluid; het stapsgewijs in de loop van de concessie invoeren van een CO 2 reductie van 30%; voor de trein wordt, gelet op het kleine aantal voertuigen, volstaan met het hanteren van de Europese uitstootnormen en worden geen aanvullende CO 2 reductie eisen gesteld. 5.3 Financiële aspecten Hoogte provinciale subsidie Voor het starten van een aanbesteding is het nodig na te gaan of de beschikbare provinciale subsidie voldoende is om de eisen uit het PvE te financieren. Er is daarom een interne raming gemaakt van de verwachte hoogte van de provinciale subsidie na de aanbestedingen. Om een mogelijk effect van deze provinciale verwachting op de opstelling van de inschrijvers te minimaliseren wordt in deze notitie volstaan met een samenvatting van de uitkomsten. Uitgangspunten bij de raming waren: handhaven van het huidige voorzieningenniveau; kosten van het chipkaartsysteem komen voor rekening van de vervoerder; het realiseren van de HOV verbindingen Apeldoorn Zwolle (Veluwelijn) en Doetinchem Winterswijk. De uitkomst van de raming is dat het totale benodigde budget voor beide concessies hoger zal zijn dan de huidige exploitatiebijdragen maar wel passend binnen de voor het openbaar vervoer beschikbare middelen vanuit de BDU. Bij de aanbesteding zal dit geraamde subsidiebedrag per concessie als plafond worden gehanteerd. Om het risico te vermijden dat ondanks onze raming vervoerders niet tegen de gestelde prijs kunnen leveren zal in de aanbesteding ook de optie worden meegenomen dat vervoerders aan kunnen geven wat wel mogelijk is tegen de gestelde prijs. 14

15 Bij het gestelde over de hoogte van de provinciale subsidie is nog geen rekening gehouden met de kosten van de milieu- en duurzaamheidseisen. Zoals gezegd worden deze thans onderzocht door een adviesbureau. Bij het vaststellen van het PvE zal een definitieve keuze op dit punt worden gemaakt. Uitgangspunt daarbij is dat de extra kosten uit de beschikbare middelen wordt gefinancierd. Indien de middelen uit het programma Milieu onvoldoende zijn zal de extra milieuen duurzaamheidsinspanning ten koste van het voorzieningenniveau van het openbaar vervoer moeten gaan. Omdat de beschikbare provinciale middelen volgens de raming voldoende zijn om het openbaar vervoer ook na de aanbestedingen te financieren hebben wij besloten dat het vanuit financieel oogpunt verantwoord is de aanbestedingen te starten Risico reizigersopbrengsten Het openbaar vervoer wordt gefinancierd uit de reizigersopbrengsten (uit het NVB- oftewel strippenkaartsysteem, evt. de NS reizigersopbrengsten en de Studentenkaart) en de provinciale subsidie. De meeste variatie en daarmee het grootste financiële risico zit in de reizigersopbrengsten. In de huidige situatie in onze provincie dragen de vervoerders, net als in het grootste deel van Nederland, het risico van de reizigersopbrengsten. De komst van de chipkaart en de grote politieke belangstelling voor de reizigerstarieven zijn aanleiding om deze keuze te heroverwegen. In het onderstaande schema is voor de verschillende van belang zijnde factoren nagegaan welke partij het meest in aanmerking komt om dit risico te dragen: Beïnvloedende factoren Risico bij provincie Risico bij vervoerder provincie stelt tarieven vast veel tariefexperimenten verwacht onzekerheid over reizigersgedrag en daarmee opbrengst effect bij invoering chipkaart netwerk vastgesteld door provincie en + / - + / - samen in ontwikkelteam verder ontwikkeld meer aandacht voor marketing en productontwikkeling - + klantvriendelijkheid frontliners van cruciaal - + belang verwevenheid apparatuur chipkaartsysteem met vervoerder gemotiveerd houden van de vervoerder Uit het overzicht blijkt dat voor beide opties argumenten aan zijn te voeren. In de praktijk in Nederland komen ze dan ook beide voor. Gelet op de verwevenheid van de chipkaartapparatuur met de systemen van de vervoerder en het gemotiveerd houden van de vervoerder hebben wij besloten de vervoerder het risico te laten dragen voor de reizigersopbrengsten. Uit de ervaringen met de huidige concessies blijkt dat het leggen van het opbrengstrisico bij de vervoerder nog onvoldoende garantie is voor het prikkelen van deze partij. Een gemotiveerde vervoerder is ook bij het instellen van ontwikkelteams van belang. Dit kan tot stand worden gebracht door een systeem van bonus en malus, waarbij aan de volgende indicatoren kan worden gedacht: klanttevredenheid inclusief klantvriendelijkheid personeel; uitvoering van de concessie, bijv. punctualiteit; gerealiseerde vervoergroei. 15

16 Speciale aandacht verdient de financiering van het openbaar vervoer op basis van de vervoersgroei. De vervoerder dient in de offerte aan te geven welk groeipercentage zal worden gerealiseerd. Bij realisering hiervan wordt de maximale subsidie uitgekeerd. Bij meer of minder groei wordt de subsidie naar rato aangepast. Een eventuele hogere subsidie wordt uit een fonds gefinancierd dat mede wordt gevoed uit de jaren dat de groei minder was. Deze stimuleringsregeling pakt bij een aantal overheden (waaronder de Stadsregio Amsterdam) goed uit. Bij de keuze van de te hanteren indicatoren dient zorgvuldig nagegaan te worden of de vervoerders echt geprikkeld worden tot het door de provincie gewenste gedrag. Het zal in ieder geval om significante bedragen dienen te gaan. Bij het opstellen van het PvE zal deze bonus/malus regeling nader vorm worden gegeven, waarbij zoveel mogelijk gebruik zal worden gemaakt van de ervaringen in Nederland. 5.4 Organisatorische aspecten Concessiedefinitie Onderdeel van de zgn. concessiedefinitie zijn het vervoer dat tot de concessie behoort en concessieduur. Daarnaast is de aanbestedingsvorm van belang. In deze paragraaf komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde: Aanbestedingsvorm; Integratie met andere modaliteiten; Concessieduur Aanbestedingsvorm De Europese regels bieden in het geval van onze provincie twee aanbestedingsvormen binnen het openbaar vervoer: aanbesteding op prijs en aanbesteding op kwaliteit. Nagenoeg alle Gelderse aanbestedingen zijn tot nu toe gedaan op kwaliteit (vaste prijs en de beste kwaliteit). In hoofdstuk is aangegeven dat het geraamde subsidiebedrag als maximum zal worden gehanteerd. De inschrijving die de bij dat bedrag horende maximale kwaliteit kan bieden wint de aanbesteding. De aanbestedingen vindt dus plaats op basis van kwaliteit Integratie met andere modaliteiten De aan te besteden concessie Achterhoek/Rivierenland wordt een multimodale concessie van bus, trein en buurtbus. In de concessie Veluwe worden bus en buurtbus gecombineerd. Regiotaxi Gelderland zou aan beide concessies nog als modaliteit kunnen worden toegevoegd. Ons beleid is er immers op gericht om Regiotaxi als volwaardig en integraal onderdeel van het collectief vervoersnetwerk te zien. Door de sterke provinciale sturing ten gevolge van het vastleggen van het netwerk en het werken met ontwikkelteams wordt de integratie met Regiotaxi echter ook al op deze manier gegarandeerd. Bovendien kan de inhoudelijke doorontwikkeling van Regiotaxi Gelderland voortgezet worden. Wij hebben dan ook besloten Regiotaxi Gelderland niet in de komende aanbestedingen te integreren Concessieduur De huidige concessieduur bedraagt maximaal 8 jaar voor de bus en 15 jaar bij concessies met een trein in het geval van hoge investeringen. Er is een wetswijziging in voorbereiding die de maximale concessieduur voor busconcessies oprekt tot 10 jaar. De voor- en nadelen van langere en kortere concessies zijn duidelijk: langer is theoretisch financieel voordeliger, maar vervelend als de vervoerder tekort schiet. Om de vervoerder optimaal te laten presteren hebben wij besloten om de lengte van de concessie afhankelijk te maken van de prestaties, bijvoorbeeld door voor de busconcessie Veluwe uit te gaan van een concessieduur van 6 jaar en deze met 2 dan wel 2 maal 2 jaar te verlengen wanneer de vervoerder voldoende presteert. Dit maakt eventueel ook een integratie met de treindienst Ede/Wageningen Amersfoort mogelijk. Bij de multimodale concessie Achterhoek/ Rivierenland wordt een soortgelijke gedragslijn gevolgd, rekening houdend met de looptijd van deze concessie. 16

17 5.4.2 Personele gevolgen voor onze provincie De bemoeienis van de provincie met het openbaar vervoer is door de hiervoor beschreven keuzes groot. Het is echter de vraag of deze bemoeienis groter is dan in de huidige situatie, met een aanzienlijke personele inzet op het gebied van het concessiebeheer, innovatie, marketing en HOV projecten. De nieuwe situatie zal vooral gevolgen hebben voor het concessiebeheer, waarbij in de ontwikkelteams provinciale concessiebeheerders intensief samen gaan werken met professionals van vervoerders en de regio s/gemeenten. Ook de consumenten zelf zullen geconsulteerd worden. Partijen komen meer naast elkaar in plaats van tegenover elkaar te staan. Met name in verband met de ruimtelijke ordening en het milieu zullen ook andere beleidsvelden bij de ontwikkelteams betrokken worden. Ook dit is thans al het geval. Per saldo hoeven de gemaakte keuzes niet te leiden tot een substantiële verhoging van de provinciale inspanningen. Samenvatting In het schema zijn de gemaakte keuzes voor de verschillende aspecten nog eens samengevat: Aspect Netwerk Marketing en communicatie Keuze Provincie schrijft de minimaal te bieden dienstregeling qua routes en frequenties voor. Samenwerking met vervoerders, regio en reizigers in ontwikkelteams die aanpassingen voorbereiden. Marketing acties gezamenlijk voorbereid in ontwikkelteams. De echte uitvoeringsgerichte taken liggen bij de vervoerder (communicatie van de dienstregeling, halte informatie). Tarieven tarievenkader: o het landelijke en regionale tarievenkader chipkaart is van toepassing; o de reizigersopbrengsten veranderen bij de introductie van de chipkaart niet ten opzichte van het strippenkaartsysteem; o bij de introductie van de chipkaart draagt de vervoerder het risico van reizigersopbrengsten binnen een bandbreedte van + of - 5% ten opzichte van de huidige opbrengsten. Buiten deze band draagt de provincie het risico. de vervoerder dient de eerste persoonlijke chipkaart kosteloos ter beschikking te stellen aan de reiziger. Voor een anonieme chipkaart geldt de kostprijs; de vervoerder is verantwoordelijk voor alle kosten samenhangend met de chipkaart. Ruimtelijke ordening Het anticiperen op de ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening (wonen, werken, recreëren) wordt niet aan de vervoerder opgedragen. Aanpassingen van het netwerk op basis van ruimtelijke ontwikkelingen worden gezamenlijk in ontwikkelteams voorbereid. Ontsluiting van te selecteren bedrijventerreinen wordt als wens opgenomen in het Programma van Eisen (PvE). Sociale functie Vigerend beleid blijft van toepassing voor de aanbesteding. In pilots wordt samen met betrokken partijen invulling gegeven aan de basismobiliteit. Klimaat, Milieu en Duurzaamheid vervoerkundige normen voor de inzet van het materieel nieuw materieel moet aan de Europese normen voldoen 17

18 op het gebied van emissie (NO x en fijnstof) en geluid. stapsgewijs reduceren CO 2 emissie met 30% ten opzichte van huidige situatie. voor de trein: Europese uitstootnormen en geen aanvullende CO 2 reductie eisen. Hoogte provinciale Volgens raming is bij gelijkblijvend voorzieningenniveau na de subsidie aanbestedingen een hogere provinciale subsidie voor het openbaar vervoer nodig. Deze hogere subsidie past binnen de beschikbare ruimte voor openbaar vervoer in de huidige situatie in de BDU. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de kosten van de milieu- en duurzaamheidseisen. Deze worden thans onderzocht en definitieve besluitvorming volgt bij het vaststellen van het Programma van Eisen. Ook deze eventuele extra subsidie dient binnen de beschikbare middelen te worden opgevangen. De geraamde en beschikbare subsidie wordt als plafond meegegeven in het PvE. Opbrengst verantwoordelijkheid Bonus/Malusregeling op basis van een beperkt aantal door de Vervoerder draagt risico reizigersopbrengsten. vervoerder te beïnvloeden indicatoren. Aanbestedingsvorm Aanbesteding op basis van maximale kwaliteit bij een gegeven subsidieplafond. Integratie met andere modaliteiten Concessieduur Effecten op provinciale organisatie Integreren Regiotaxi niet nodig ivm sterke sturing provincie. Overige modaliteiten al geïntegreerd. Verlengingsmogelijkheid inbouwen om vervoerder gemotiveerd te houden Geen grote verschillen tov huidige situatie (al veel inspanning provincie). Wel meer gericht op ontwikkelen en samenwerken in ontwikkelteams. 6. consultaties betrokken partijen In de aanloop van het proces van het opstellen van deze statennotitie zijn de betrokken partijen geconsulteerd over de uitgangspunten voor de komende aanbestedingen. Dit is gebeurd aan de hand van een notitie waarin de verschillende keuzemogelijkheden zijn aangegeven. Op een thema ochtend op 19 december is deze notitie onderwerp van discussie geweest door deskundigen en betrokkenen. Ook de leden van uw Commissie MEZ zijn voor deze bijeenkomst uitgenodigd. De belangrijkste uitkomsten van de consultatie en de thema ochtend waren: De meeste regio s en gemeenten hechten aan een sterke regierol voor de provincie in het openbaar vervoer, waarbij de vervoerder met zijn specifieke deskundigheid overigens nadrukkelijk betrokken dient te worden. Deze overheden zijn niet erg tevreden over de mate waarin zij thans door de vervoerders bij de dienstregelingvoorstellen worden betrokken. Het instellen van ontwikkelteams past in het ideaalbeeld van regio s en gemeenten. Zij zijn dan ook bereid hun bijdrage te leveren in deze teams. Het consumentenplatform ROCOV heeft in de vergadering van 18 december de voorkeur uitgesproken voor een meer sturende rol van de provincie. Deze voorkeur komt vooral voort uit de constatering dat bij het openbaar vervoer door de hoge provinciale subsidies geen sprake is van een vrije markt. In zo n situatie zijn naar de mening van het ROCOV de belangen van de reizigers het meeste gediend bij een nadrukkelijke rol van de opdrachtgever. De vervoerders zijn van mening dat het openbaar vervoer en daarmee de reiziger het meeste gediend is met een centrale rol voor de uitvoerders en daarmee bij uitstek de 18

19 brede deskundigen op dit terrein. In hun ogen dient de opdrachtgever vooral eisen te stellen om aspecten te garanderen die anders niet automatisch tot stand zouden komen. Het gaat dan vooral om de sociale functie van het openbaar vervoer en de concessies overschrijdende onderwerpen, zoals basiskaartsoorten en standaarden voor actuele reizigersinformatie. De vervoerders zijn van mening dat zij in de praktijk tot nu toe te weinig de kans hebben gekregen hun waarde te bewijzen. Weliswaar doen de vervoerders het in de ogen van de overheden niet zo goed, maar het is voorbarig daaruit de conclusie te trekken dat de opdrachtgever het allemaal maar zelf moet gaan doen. Daar is een overheid te weinig slagvaardig voor. De vervoerders respecteren de keuze die de opdrachtgever maakt, maar pleiten wel voor duidelijkheid en consequent gedrag van de opdrachtgever. Te vaak maken zij mee dat de vrijheid alleen in naam bestaat. Credo van de vervoerders: helderheid over wie wat moet doen en verwachtingen van elkaar. De thema ochtend van 19 december was bedoeld om meer achtergrondinformatie te bieden rond de keuze van de uitgangspunten voor de komende aanbestedingen. Naast een algemene schets van de ontwikkelingen op dit punt in Nederland en Europa hebben 2 overheden de door hen gemaakte keuzes die diametraal tegenover elkaar staantoegelicht. Daarnaast is aandacht besteed aan de belangrijke onderwerpen duurzaamheid/milieu en het prikkelen van vervoerders tot gewenst gedrag. De belangrijkste uitkomsten van de ochtend waren: o De basisgedachte achter de decentralisatie en marktwerking in het Nederlandse openbaar vervoer was dat de overheid als subsidieverlener de strategische kaders vaststelt en de vervoerder vanuit zijn deskundigheid daar op tactisch en operationeel niveau invulling aan geeft. De taakverdeling tussen de opdrachtgever en de vervoerder is in de aanbestedingspraktijk op verschillende manieren ingevuld. Geconcludeerd kan worden dat de oorspronkelijke basisgedachte achter de taakverdeling maar in zeer beperkte mate is gerealiseerd. Ook kan geconstateerd worden dat het speelveld nog volop in beweging is: overheden die eerst veel vrijheid aan de vervoerder lieten komen daar soms bij volgende aanbestedingen door de praktijkervaringen op terug en het omgekeerde komt ook voor. o Er leiden vele wegen naar Rome. Dit blijkt zowel uit het totaaloverzicht van de aanbestedingen in ons land als uit de voorbeelden van de beide overheden die zeer verschillende keuzes hebben gemaakt qua taakverdeling tussen overheid en vervoerder. Zowel de Stadsregio Amsterdam als het OV bureau Groningen - Drenthe constateren dat er in hun aanpak ruimte is voor innovatie en productvernieuwing, weliswaar vanuit verschillende partijen geïnitieerd. Er is in beide gevallen sprake van vervoergroei, hetzij door de bonusregeling van de Stadsregio, hetzij door het terugploegen van de aanbestedingswinst in het openbaar vervoer door het OV bureau. De keuzes die in de verschillende gebieden gemaakt zijn komen overigens mede voort uit de filosofie over de organisatie. De Stadsregio wil klein blijven, stuurt daarom op afstand en laat de uitvoering aan de vervoerder over. Het OV bureau is van mening dat de overheid een belangrijke sturende taak heeft op het gebied van het openbaar vervoer. In eerste instantie heeft dit geleid tot het vooral zelf initiëren en uitvoeren van projecten. In de loop van de tijd is er toch behoefte gebleken aan deskundige inbreng van de vervoerder, waardoor er meer samenwerking tussen partijen is ontstaan. o Hoe de taakverdeling tussen overheid en vervoerder ook is, steeds is er de behoefte aan incentives om de vervoerder te prikkelen tot het gewenste gedrag. In de Stadsregio is de subsidie voor de vervoerder gekoppeld aan de gerealiseerde vervoergroei. Het OV bureau draagt het risico van de reizigersopbrengsten, waardoor een belangrijke natuurlijke prikkel voor de vervoerder weg is gevallen. De bonusregeling is gekoppeld aan het halen van de door de vervoerder geprognosticeerde groei, de kwaliteit van de dienstverlening en de klanttevredenheid. Hoe dan ook is het belangrijk dat de relatie tussen de overheid en de vervoerder gebaseerd is op vertrouwen. Daarbij passen geen uitgebreide en gedetailleerde bonus en malusregelingen. De 19

20 o regeling dient gebaseerd te zijn op een beperkt aantal door de vervoerder goed te beïnvloeden indicatoren. Het belang van een duurzaam en milieuvriendelijk openbaar vervoerssysteem wordt steeds groter. Weliswaar is de omvang en daarmee de uitstoot van het openbaar vervoer relatief beperkt, maar de provincie kan hiermee een voorbeeldfunctie vervullen en daardoor mede bijdragen aan het ontstaan van een infrastructuur voor duurzame brandstoffen, die ook voor andere voertuigen gebruikt kan worden. Met de komende aanbestedingen is het mogelijk om een flinke stap in de richting van een duurzaam systeem te zetten. De algemene voorkeur in Nederland is wel om normen te stellen en geen techniek voor te schrijven. Er zijn echter ook overheden die bewust voor een techniek kiezen, zoals de Stadsregio Haaglanden en de gemeente Nijmegen voor aardgas. Omdat met name op het gebied van duurzame technieken nog veel in ontwikkeling is wordt gepleit voor het opnemen van een experimentenregeling in de concessies. Bij onze beslissingen zoals weergegeven in deze notitie hebben wij vanzelfsprekend de uitkomsten van de consultatie betrokken. In deze fase van het proces van aanbesteding hebben de geconsulteerde partijen overigens formeel nog geen rol. Met uitzondering van de vervoerders worden de partijen ook bij de volgende fase van dit aanbestedingsproces betrokken, te weten het PvE. Dan worden conform de Wet personenvervoer de consumentenorganisaties en naburige concessieverleners om advies gevraagd en wordt een inspraakronde gehouden. De keuze van de hoofduitgangspunten is bedoeld om richting te geven aan de invulling van het PvE. 7. risico s In de tabel staan de belangrijkste risico s in het proces van aanbesteding. Daarbij is aangegeven hoe groot de kans is dat deze risico s zullen voorkomen en op welke wijze ze beheerst kunnen worden. Risico Kans op optreden Hoe te voorkomen Geen inschrijvingen omdat het gevraagde technisch niet uitvoerbaar is Onvoldoende aanbieders zodat er geen sprake is van concurrentie Vastgestelde maximale subsidieplafond niet haalbaar bij het gehanteerde PvE Klein. Met uitzondering van de chipkaart en de CO 2 reductie eis bevatten de hoofduitgangspunten voor het PvE geen technische punten. De chipkaart is inmiddels meer een financieel dan een technisch probleem. De CO 2 reductie zal evenmin problemen opleveren omdat de eis gefaseerd wordt ingevoerd en door deskundigen haalbaar wordt geacht. Klein. Beide concessies zijn aantrekkelijk en liggen tamelijk centraal in ons land. Ook het treinpakket is erg aantrekkelijk en goed te exploiteren. Zolang er technisch of financieel geen onhaalbare eisen worden gesteld kunnen de bekende inschrijvers verwacht worden. Risico redelijk groot door hoge provinciale ambitieniveau In het PvE aangeven dat wanneer de inschrijver van mening is dat een eis niet uitvoerbaar is hij een alternatief aan kan dragen. Bij de beoordeling komen eerst partijen aan bod die wel aan de eisen kunnen voldoen. Door haalbare eisen op technisch en financieel gebied wordt het risico verkleind. Verder kan door het informeren en consulteren van de vervoerders duidelijkheid worden verkregen over de technische uitvoerbaarheid van eisen en over de algemene belangstelling voor de concessies. Raming van de noodzakelijke subsidie (zie ook hoofdstuk 5.3.1) wijst uit dat het plafond realistisch is. Indien plafond niet haalbaar is moeten inschrijvers in de offerte aangeven wat wel mogelijk is voor dit bedrag. 20