Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Gevangeniswezen Nr. 11 NOTA Samenvatting en implementatieplan 1. Inleiding 2. Uitgangspunten 3. Regime 4. Beveiliging 5. Capaciteit 6. Wetgeving 7. Personeel en organisatie Bijlagen F ISSN Sdu Uitgevenj Plantijnstraat 's-gravenhage 1994 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

2 SAMENVATTING EN IMPLEMENTATIEPLAN In het onderstaande zullen de belangrijkste conclusies uit de beleidsnota worden samengevat en zullen de voorgenomen maatregelen worden vermeld. Aanleiding De beleidsnota kent een viertal aanleidingen: - de veranderde eisen aan het gevangeniswezen vanuit het integraal criminaliteitsbeleid binnen de keten voor rechtshandhaving; - de verzwaring van gedetineerdenpopulatie in de afgelopen jaren; - de verharding van de ontvluchtingspogingen, met name de gijzelings incidenten; - de aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen in het recente verleden en in de komende jaren. Uitgangspunten De taak dis het gevangeniswezen te zamen met de justitiële inrichtingen voor verpleging van ter beschikking gestelden en de justitiële jeugd inrichtingen heeft, is het ten uitvoer leggen van vrijheidsbenemende s'raffen en maatregelen. Deze tenuitvoerlegging is het onmisbare sluitstuk van de strafrechtelijke handhavingsketen, die gericht is op een effectieve bestrijding van de criminaliteit. De drie kernbegrippen die daarbij richtinggevend zijn voor het gevangeniswezen in de komende jaren, zijn: VEILIG MENSWAARDIG DOELMATIG Op verschillende manieren draagt het gevangeniswezen bij aan de veiligheid in de samenleving. In de eerste plaats door delinquenten op te sluiten en opgesloten te houden. Deze bewaringsfunctie stelt twee eisen. Er dient voldoende capaciteit beschikbaar te zijn en onttrekkingen aan de detentie dienen te worden voorkomen. In de tweede plaats heeft het gevangeniswezen ook op de lange termijn een inspanningsverplichting om bij te dragen aan de veiligheid in de samenleving, namelijk door middel van effectieve integratie-programma's die de recidive van ex-gedetine >rden in neerwaartse zin beïnvloeden. Bij het nastreven van de bovengenoemde primaire doelstellingen moet aan twee essentiële randvoorwaarden worden voldaan: de tenuitvoer legging van de vrijheidsstraf dient zowel menswaardig als doelmatig te geschieden. Een menswaardige vrijheidsbeneming betekent vooral dat aan gedetineerden geen verdergaande beperkingen worden opgelegd dan voor het doel van de vrijheidsbeneming noodzakelijk is. Dit zogenaamde beginsel van de minimale beperkingen is grondwettelijk verankerd. De doelmatigheid bij de tenuitvoerlegging van de detentie zal worden vergroot door extra inspanningen te leveren daar waar de te verwachten effectiviteit groot is in termen van de primaire doelstelling van het gevangeniswezen: bijdragen aan de maatschappelijke veiligheid op korte en op lange termijn. De extra middelen die daarvoor nodig zijn, komen beschikbaar door voor de overige gedetineerden een sober, maar menswaardig standaardregime in te voeren. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

3 Regime Kern van het nieuwe detentiebeleid is de invoering van een standaard regime dat voor de gedetineerden in gesloten inrichtingen het vertrekpunt is. In dat regime staat de arbeid als produktieve inspanning centraal. Het biedt de gedetineerde een aantal wettelijk gegarandeerde activiteiten zoals luchten, bezoek, recreatie en sport; daarnaast is binnen het standaardregime eriige ruimte voor beroepsgerichte educatie. Geen deelname aan de arbeid of aan een andere activiteit betekent in een doorsnee-inrichting, met een zogenaamd regime van beperkte gemeen schap, verblijf op cel. Het personeel heeft naar de gedetineerden een motiverende en stimulerende functie, onder anderen voor wat betreft de arbeidsinzet. Daarbij is er binnen het standaardregime enige ruimte voor een bonus malus-systematiek, bijvoorbeeld om corrigerend op te kunnen treden naar moeilijke gedetineerden. De voor de arbeid beschikbare tijd zal zoveel mogelijk worden opgevoerd tot ongeveer 26 uur per week. Deze intensivering krijgt het rneest efficiënt gestalte in een regime van vier dagen arbeid en drie dagen een verkort dagprogramma. Een alternatieve programmering met dezelfde opbrengsten is niettemin mogelijk, afhankelijk van lokale omstandigheden. Het standaardregime zal van meet af aan worden geïntroduceerd in de nieuwe penitentiaire inrichtingen die gedurende de komende jaren in gebruik genomen zullen gaan worden. Voordat het standaardregime vanaf 1995 ook in de bestaande penitentiaire inrich tingen zal worden ingevoerd, zullen deze in de loop van 1994 een meerjarenplan ontwikkelen waarin wordt aangegeven onder welke voorwaarden en in welke fasering het standaardregime kan worden ingevoerd, in aansluiting op de lokale omstandigheden. Dan zal ook duidelijk worden welke obstakels bij de integrale invoering van een standaardregime overwonnen zullen moeten worden. Hiernaast zal een beperkt aantal penitentiaire inrichtingen in 1994 als pilot dienen. Behalve de uitbreiding van het aantal door gedetineerden gewerkte uren, zal de arbeid de komende jaren ook op een meer commerciële leest geschoeid gaan worden. Verreweg de meeste gedetineerden zullen aan het standaardregime worden onderworpen. Een relatief beperkte groep komt in aanmerking voor een bijzondere opvang die meer specifiek is gericht op bevordering van de integratie in de samenleving na de detentie. Het gaat daarbij in de gesloten inrichtingen om bijzondere regimaire voorzieningen voor: - drugsverslaafden die hun drugsgerelateerde criminele levensstijl willen doorbreken; - gedetineerden met psychische stoornissen die intensieve begeleiding behoeven, en - gedetineerden die door middel van onderwijs, vakopleidingen en arbeidstrainingsprogramma's hun kansen in de samenleving willen vergroten. In de eindfase van de detentie kunnen gedetineerden voorts in aanmerking worden gebracht voor plaatsing in een inrichting met een regime van bepaalde vrijheden, in het kader van detentiefasering. Bijzondere vermelding verdient de experimentele opzet van zogenaamde jeugdwerkinrichtingen. Deze zijn bestemd voor adolescenten die zich schuldig hebben gemaakt aan vormen van ernstige lokale criminaliteit. De detentie kenmerkt zich door een strikte discipline en een duidelijke structuur. Verder staat de toeleiding naar een positie op de arbeidsmarkt door middel van scholing en bemiddeling centraal. Behalve gedetineerden waarvan de succesvolle integratie in de samenleving met behulp van bijzondere inspanningen wordt bevorderd, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

4 zijn er gedetineerden die extra aandacht behoeven vanwege hun vluchtrisico of omdat zij een bedreiging vormen voor de beheersbaarheid binnen de inrichting. Voor gedetineerden die een extreem vluchtrisico opleveren, zullen de komende jaren twee kleine, extra beveiligde inrichtingen in gebruik genomen gaan worden in Vught en Lelystad. Voor gedetineerden die door hun gedrag extra problemen opleveren voor de beheersbaarheid binnen de inrichtingen worden kleinschalige afdelingen ingericht met een aangepast, sterk gestructureerd regime. Twee categorieën gedetineerden verdienen afzonderlijk vermelding. Voor vrouwelijke gedetineerden zullen in de loop van 1994 twee nieuwe penitentiaire inrichtingen in gebruik genomen gaan worden. Met betrekking tot de vreemdelingenbewaring is sprake van een zodanige toename van de plaatsbehoefte dat het aangewezen is hen in afzonderlijk daartoe aan te wijzen penitentiaire inrichtingen te gaan onderbrengen, waar meervoudig celgebruik kan worden gerealiseerd. actieplan invoering standaardregime - pilot-inrichtingen - invoeringsplannen overige penitentiaire inrichtingen - landelijke invoering voorzieningen t.b.v. maat schappelijke integratie - uitbreiding voorzieningen drugsverslaafden - uitbreiding voorzieningen psych. gestoorden - experiment jeugdwerk inrichtingen: extra beveiligde inrichtin gen afdelingen gedetineerden met extra beheersrisico inrichtingen voor vrouwen inrichtingen voor vreemde lingen Beveiliging Een verantwoord beveiligingsbeleid integreert maatregelen op verschillende deelterreinen tot een evenwichtig geheel. Om op het niveau van de afzonderlijke inrichtingen een geïntegreerd beveiligingsbeleid te kunnen voeren, is onder meer een beveiligingsanalysemodel ontwikkeld dat minimumnormen bevat op de terreinen gebouw, materieel, organi satie en informatie, regelgeving personeel en regelgeving gedetineerden. Toepassing van dit model maakt duidelijk waar aanvullende maatregelen moeten worden getroffen om de beveiliging op een voldoende niveau te brengen. In het verlengde van dit doorlichtingsmodel zal in de komende jaren een stelsel van meer gedetailleerde, operationele kwaliteitswaarborgen worden ontwikkeld waaraan de uitvoering van het beveiligingsbeleid op inrichtingsniveau kan worden getoetst. Bijzondere aandacht bij de verdere verbetering van de inrichtings beveiliging krijgt de informatievoorziening over vluchtgevaarlijke gedetineerden. Om het vluchtgevaar juist te kunnen taxeren zullen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

5 zogenaamde risicoprofielen van gedetineerden opgesteld gaan worden. De Centrale Recherche Informatiedienst zal daarbij een belangrijke taak krijgen. Vanaf het najaar van 1992 heeft zich binnen het gevangeniswezen een reeks ernstige gijzelingsincidenten voorgedaan. Om hieraan een halt toe te roepen is inmiddels een beleid ontwikkeld waarin de verhoging van de fysieke en mentale weerbaarheid van het uitvoerende personeel door middel van een gericht trainingsprogramma centraal staat. Uitgangspunt van het beleid is dat bij een gijzelingspoging de buitendeur gesloten dient te blijven, onder waarborging van de veiligheid van het personeel. De hierboven beschreven maatregelen hebben betrekking op de gesloten penitentiaire inrichtingen. In de halfopen inrichtingen komt de veiligheid vooral in het gedrang doordat gedetineerden niet terugkeren van het toegestane vierwekelijkse verlof en doordat gedetineerden binnen de inrichting beheersproblemen opleveren. Om het eerstgenoemde probleem te ondervangen zal de huidige verlofregeling worden vervangen door een geïndividualiseerd verlof. Verder zal de beheersbaarheid van de halfopen inrichtingen worden vergroot door bij een aantal van deze inrichtingen gesloten paviljoens te realiseren. actieplan beveiligingsanalyta model - doorlichting - implementatie aanvul lende maatregelen - ontwikkeling en invoe ring kwaliteitsbewakings systeem ontwikkeling risico profielen gedetineer den (+ invoering) aanvullende weerbaar heidstraining perso neal halfopen inrichtingen - wijziging weekeind verlofregeling - gesloten paviljoens Capaciteit De beschikbaarheid van voldoende celcapaciteit voor de tenuitvoer legging van de vrijheidsbeneming is een noodzakelijke voorwaarde voor een adequaat functionerend gevangeniswezen. Het heenzenden van verdachten van misdrijven tast de geloofwaardigheid van de strafrechte lijke rechtshandhaving aan. Onlangs is een studie afgerond naar de capaciteitsbehoefte in de komende jaren. Op basis van de ontwikkelingen in de straftoemeting tussen 1980 en 1991 werd een forse toename van de capaciteitsbehoefte geprognosticeerd voor de periode tot en met In het verlengde van deze prognose is een voorstel tot verdere uitbreiding van de penitentiaire capaciteit gedaan. Realisering van dit ambitieuze project zal betekenen dat het gevangeniswezen in 1996 over in totaal plaatsen zal beschikken. Doordat deze capaciteit vooral in de randstad zal worden gerealiseerd, zal meer dan in het verleden aan de wens tot regionalisering van penitentiaire voorzieningen tegemoet gekomen worden. Ter verlichting van de grote druk op de penitentiaire capaciteit tot aan Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

6 de realisering van de aanvullende uitbreiding in 1996, zijn noodmaatre gelen getroffen om de bezettingsgraad van de bestaande inrichtingen op te voeren. Waar dat mogelijk en verantwoord is, houden die noodmaatre gelen ook meervoudig gebruik van celruimten in. Het structureel samenplaatsen van preventief gehechten en tot langere gevangenisstraf veroordeelden wordt niet overwogen. De beheersbaarheid van de detentiesituatie en de veiligheid van personeel en medegedetineerden zou daardoor te zeer in gevaar komen. Behalve uitbreiding van de celcapaciteit wordt ook gezocht naar alternatieven voor de vrijheidsstraf. Naast een verdere uitbreiding van het aantal taakstraffen in plaats van korte vrijheidsstraffen verdient een experiment met elektronisch toezicht vermelding. Dat experiment wordt thans voorbereid. actieplan uitbreiding penitentiaire capaciteit tot plaatsen experiment elektronisch toezicht Wetgeving Medio 1993 is het voorontwerp voor een nieuwe Penitentiaire beginselenwet gepubliceerd. Deze wet zal de huidige Beginselenwet gevangeniswezen vervangen die in 1953 in werking trad. In de nieuwe penitentiaire regelgeving worden de rechten en plichten van de gedeti neerden opgesomd en worden de inbreuken beschreven die op deze rechten kunnen worden gemaakt. Een belangrijk onderdeel van de nieuwe wetgeving betreft de herziening van het thans geldende differentiatiestelsel, i.e. het totaal aan inrichtingen en hun bestemmingen. In het wetsvoorstel wordt het beveiligingsniveau van een penitentiaire inrichting als een formeel differentiatiecriterium geïntroduceerd en verdwijnt het onderscheid tussen gevangenissen voor adolescente en voor volwassen mannen. In het voorontwerp voor een nieuwe Beginselenwet worden ook de mogelijkheden voor gedetineerden om in beklag te gaan tegen de gang van zaken binnen een inrichting ingeperkt. Hiertoe zullen onder meer de beklagronden worden ingeperkt. Behalve de nieuwe Penitentiaire beginselenwet wordt een wetswijziging met betrekking tot de Vervroegde Invrijheidsstelling (VI) voorbereid. Overwogen wordt deze regeling zodanig aan te passen dat het thans geldende systeem van «ja, tenzij» wordt vervangen door een systeem van «nee, tenzij». Hiermee zal meer sturend kunnen worden opgetreden ten aanzien van het gedrag van de gedetineerde. actieplan herziening Beginselenwet - wetswijziging - implementatie wetsvoorstel VI Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

7 Personeel en organisatie Bij de uitvoering van het detentiebeleid vervult het personeel, in het bijzonder het uitvoerende personeel, een cruciale rol. Het beleid dienaan gaande is daarom van doorslaggevende betekenis voor het welslagen van het algemene penitentiaire beleid. Gelet op de forse capaciteits uitbreidingen zal vooral de werving van nieuw personeel aandacht krijgen. Door de sterke instroom van onervaren personeel bestaat het risico van kwaliteitsverdunning. Goede opleiding en begeleiding van het nieuwe personeel zullen dit probleem zoveel mogelijk moeten onder vangen. In het verlengde van het gewijzigde detentiebeleid dat in het voorgaande is samengevat, zullen de functies van bewaarder/ penitentiaire-inrichtingswerker en arbeidsmedewerker veranderen. Het opleidingsprogramma voor deze functionarissen zal hierop worden aangepast. actieplan executlef personeel - aanpassing functieprofiel - aanpassing opleidings programma Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

8 HOOFDSTUK 1: INLEIDING Een herijking van het beleid van het gevangeniswezen is noodzakelijk. Daarvoor zijn verschillende aanleidingen. In de eerste plaats krijgt het integrale criminaliteitsbeleid binnen de keten voor rechtshandhaving als geheel steeds duidelijker gestalte. Een optimale afstemming van de verschillende schakels op elkaar stelt bepaalde eisen aan het penitentiaire beleid. Ten tweede is binnen het gevangeniswezen in de afgelopen jaren sprake geweest van een aanzienlijke verzwaring van de gedetineerdenbevolking. Deze verzwaring heeft zich met name gemanifesteerd in de groei van een aantal bijzondere probleemgroepen binnen de gedetineerdenbevolking zoals zeer langgestraften, agressieve en vluchtgevaarlijke gedetineerden, psychisch gestoorden en drugverslaafden. Het gevpngenisregime zal op deze gewijzigde gedetineerdenpopulatie moeten worden afgestemd. Een derde aanleiding om het beleid bij te stellen heeft betrekking op de beveiliging van de inrichtingen. Nadat de afgelopen jaren de fysieke beveiliging van de penitentiaire inrichtingen sterk is verbeterd en het aantal ontvluchtingen navenant is afgenomen, heeft zich in 1992 en 1993 een reeks incidenten voorgedaan waarbij gedetineerden door middel van (dreiging met) ernstige geweldpleging tegen personeelsleden zijn ontvlucht. Deze incidenten hebben niet alleen binnen het gevangenis wezen grote beroering teweeg gebracht, maar ook in de samenleving. De duidelijke verharding van de wijze waarop gedetineerden zich aan de detentie trachten te onttrekken vereist een bijstelling van het beveiligings beleid. Een vierde aanleiding voor een nieuwe beleidsnota is de zeer aanzien lijke uitbreiding van de penitentiaire capaciteit in de loop van de komende jaren. De capaciteit van het gevangeniswezen zal eind 1996 zijn uitgebreid tot bijna plaatsen. Ten opzichte van de nog geen 4000 plaatsen die in 1982, ten tijde van de vorige beleidsnota «Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen», ter beschikking stonden, betekent dat een verdrievoudiging in omvang. Het tijdig realiseren van deze capaciteitsuitbreiding vergt grote inspanningen van de organisatie van het gevangeniswezen en stelt ook anderszins nieuwe bestuurlijke eisen aan dit apparaat. Het bovenstaande is aanleiding om het penitentiaire beleid opnieuw te formuleren. In de praktijk is op verschillende plaatsen al op deze benodigde beleidsbijstelling vooruitgelopen. Zo zijn de regimes meer in overeenstemming gebracht met de eisen van de veranderde gedetineerdenpopulatie. Voorbeelden hiervan zijn inrichtingen die reeds een corrigerend regime hebben ingevoerd voor moeilijke en beheers gevaarlijke gedetineerden en inrichtingen die op verschillende wijzen een bonus-malus-systeem hanteren. Verder is over de hele linie de fysieke beveiliging aanzienlijk verbeterd. Het is de intentie van deze nota om deze ontwikkelingen vast te leggen en integraal verder vorm te geven. Deze nota over het gevangeniswezen volgt op de beleidsnota's die in 1991 en 1992 zijn uitgebracht over respectievelijk de justitiële jeugd inrichtingen en de terbeschikkingstelling. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

9 HOOFDSTUK 2: UITGANGSPUNTEN 1. Inleiding De taak die het gevangeniswezen te zamen met de justitiële inrichtingen voor verpleging van ter beschikking gestelden en de justitiële jeugd inrichtingen heeft, is het ten uitvoer leggen van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen. Deze tenuitvoerlegging is het onmisbare sluitstuk van de strafrechtelijke handhavingsketen, die gericht is op een effectieve bestrijding van de criminaliteit in onze samenleving. De doelstellingen van het penitentiaire beleid worden dan ook in belangrijke mate bepaald door de doelstelling van het criminaliteitsbeleid van de Nederlandse overheid. In het beleidsplan van het openbaar ministerie: «Strafrecht met beleid» 1 wordt deze doelstelling als volgt omschreven: «...de beïnvloeding van menselijk gedrag, zodanig dat het overeenkomstig wet en recht verloopt». Het belangrijkste middel is daarbij de mogelijkheid om straffen op te leggen bij overtreding van algemeen aanvaarde regels. Door middel van de strafrechtelijke interventie wordt bewust leed toegevoegd ter compen satie van het door de dader toegevoegde leed. Naast deze vergeldings doelstelling beoogt het strafrecht ook de veiligheid in de samenleving te bevorderen door (verdere) criminaliteit te voorkomen. Onder deze noemer worden vooral de algemene en specifieke functies van het strafrecht begrepen. De uitgangspunten van het penitentiaire beleid zijn daarmee in belangrijke mate bepaald. In de eerste plaats zal in het verlengde van de bovengenoemde vergeldingsdoelstelling het punitieve karakter van de gevangenisstraf gewaarborgd moeten blijven. Het strafkarakter van de gevangenisstraf, het leed dat daarmee wordt toegevoegd, is primair gelegen in de vrijheidsbeneming als zodanig. Dit uitgangspunt betekent niet dat binnen de vrijheidsbeneming een gedetineerde alle comfort moet kunnen genieten. Evenals in de samenleving zelf gelden er zekere beperkingen en inspanningsverplichtingen. De vrijheidsbeneming dient zodanig ten uitvoer te worden gelegd dat zij gestructureerd en doelmatig verloopt en het karakter van de straf behoudt. Het wezen van de vrijheidsbeneming is de onttrekking van justitiabelen aan het vrije maatschappelijke verkeer. Dit uitgangspunt blijft - bijna vanzelfsprekend - gehandhaafd. Deze vergeldingsdoelstelling heeft betrekking op de veroordeelden binnen het gevangeniswezen en geldt niet de onveroordeelden die preventief zijn gehecht in een huis van bewaring. Daarnaast is het beleid op het gebied van het gevangeniswezen gericht op het leveren van een bijdrage aan de veiligheid in de samen leving. Veiligheid op korte termijn door een ongestoord verloop van de detentie; veiligheid op langere termijn door het tegengaan van recidive. Bij het nastreven van deze primaire doelstelling dient aan twee essentiële randvoorwaarden te worden voldaan. In de eerste plaats dient de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf menswaardig te geschieden. Grondwettelijk is in dit verband vastgelegd dat gedetineerden slechts aan die beperkingen mogen worden onder worpen die noodzakelijk zijn voor het doel van de vrijheidsbeneming. In de tweede plaats dient de tenuitvoerlegging doelmatig plaats te vinden. Dat betekent intensivering van de inspanning waar de te verwachten effectiviteit groot is. Beperkte inspanningen waar geen of slechts een beperkt rendement in termen van de bovengenoemde primaire doelstelling wordt voorzien. 1 Strafrecht met beleid, beleidsplan openbaar ministerie , p. 14. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

10 De drie kernbegrippen die richtinggevend zijn voor het gevangenis wezen in de komende jaren, en die hieronder verder zullen worden uitgewerkt, zijn daarmee: VEILIG 2. Veiligheid MENSWAARDIG DOELMATIG Centraal in het penitentiaire beleid staat zoals hiervoor uiteen is gezet - het bevorderen van de veiligheid in de samenleving. Deze opdracht wordt primair vervuld door de detentie zelf. Tijdens de detentie kan de gedetineerde in beginsel geen nieuwe delicten in de samenleving plegen 1. In simpele bewoordingen: het gevangeniswezen moet delinquenten opsluiten en opgesloten houden. Dat is de klassieke bewaringsfunctie van het gevangeniswezen. Deze functie stelt twee eisen. Er dient voldoende capaciteit beschikbaar te zijn om snel en trefzeker te kunnen reageren op delicten en onttrekkingen aan de detentie dienen te worden voorkomen. Op deze wijze wordt op korte termijn, tijdens de detentie zelf, bijgedragen aan de veiligheid in de samenleving. Echter ook op de langere termijn wordt van het gevangeniswezen een inspanningsverplichting verwacht om bij te dragen aan de veiligheid in de samenleving, namelijk door het verzorgen van effectieve integratiepro gramma's die de recidive van ex-gedetineerden in neerwaartse zin beïnvloeden. Voldoende capaciteit 1 Dit betekent vanzelfsprekend dat ook het - doen - plegen van delicten door gedeti neerden door middel van contacten met de buitenwereld moet worden tegengegaan. Zie hierover hoofdstuk 4. Er moet voldoende penitentiaire capaciteit beschikbaar zijn om te kunnen voldoen aan de bevelen tot vrijheidsbeneming. Een ander, even belangrijk aspect is dat deze plaatsen ook snel beschikbaar zijn, ofwel dat de periode tussen aanhouding en insluiting in een huis van bewaring zo kort mogelijk is en dat er zo min mogelijk sprake is van tussentijdse invrijheidstelling uit capacitaire overwegingen of onwenselijk lang verblijf in een politiecel. Uit onderzoek is gebleken dat, samen met de pakkans, de snelheid van afdoening van een misdrijf en van de executie van de vrijheidsstraf, een groter preventief effect hebben ten aanzien van de criminaliteit dan bijvoorbeeld de lengte van de straf. Heenzendingen wegens plaatsgebrek zijn dan ook fnuikend voor de effectiviteit van de strafrechtelijke inter ventie. De eis van voldoende en snel beschikbare capaciteit geldt ook voor de gevangenissen waar het gaat om het spoedig selecteren en plaatsen van gedetineerden nadat hun vonnis onherroepelijk is geworden. Een snelle doorstroming voorkomt stagnatie en zo capaciteitstekorten in het huis-van-bewaringcircuit. Het is hiertoe ook nodig om een flexibel differentiatiestelsel te hebben. Dit stelsel, waarin de afzonderlijke gevangenissen verschillende bestemmingen hebben voor bepaalde categorieën gedetineerden of bepaalde vormen van opvang, moet soepel kunnen aansluiten op ontwikkelingen in de samenstelling van de gedetineerdenpopulatie. Voldoende capaciteit in de gesloten inrichtingen is ten slotte ook essentieel om als vangnet te dienen bij het mislukken van gedetineerden in inrichtingen met een regime van relatief grote vrijheden en in extra murale executiemodaliteiten, alsmede voor de toepassing van een Vl-regeling bij onttrekking aan de detentie. Plaatsing in een gesloten inrichting is in al deze gevallen noodzakelijk als «stok achter de deur». Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

11 Om een actueel, pro-actief capaciteitsbeleid te kunnen voeren is het nodig dat er een langere-termijnplanning is voor de capaciteit, dat voor de gedifferentieerde behoefte regelmatig prognoses worden opgesteld, en dat op basis van tussentijdse evaluaties de planning kan worden bijgesteld. Voorkomen onttrekkingen aan de detentie Veiligheid door de detentie als zodanig vereist vervolgens dat deze niet voortijdig wordt beëindigd. Onttrekkingen aan de detentie door middel van ontvluchting, het niet terugkeren van verlof of anderszins moeten zo min mogelijk vóórkomen. Dit is de concrete beveiligingsdoelstelling. Die doelstelling kent ook een intern aspect: de situatie binnen de inrichting moet veilig zijn; verantwoord en beheersbaar voor het personeel en ook veilig voor (mede)gedetineerden. Externe beveiliging en interne orde liggen in elkaars verlengde. Als een van beide absoluut of in relatie tot de andere onvoldoende is gerealiseerd, komt de andere daardoor onder druk te staan. Externe beveiliging en interne orde zijn niet zonder meer in evenwicht met elkaar. De onderlinge samenhang moet nadrukkelijk aandacht krijgen. Integratie van de (ex-)gedetineerde in de samenleving De opdracht om gedetineerden voor te bereiden op de terugkeer in de samenleving is geformuleerd in de Beginselenwet gevangeniswezen die in 1953 is ingevoerd. De gedachte dat de gedetineerden daadwerkelijk konden worden gestuurd in hun toekomstige gedragingen, leefde in die periode sterk. In het verlengde van dit optimisme over het resocialise rende vermogen van het gevangeniswezen nam in de jaren zestig en zeventig de differentiatie van penitentiaire inrichtingen en van regimes toe, en kregen de gedetineerden steeds meer vrijheden. Tegelijk met deze vernieuwingen groeide echter ook de scepsis over het realiteitsgehalte van een integraal geldende resocialisatie-opdracht. De ervaring leerde dat het ambitieniveau te hoog lag, en in 1982 werd in de nota Taak en Toekomst aan de opdracht van het gevangeniswezen dan ook een «minder ambitieuze» inhoud gegeven. Gekozen werd voor een drietal, in elkaars verlengde liggende, detentiedoelstellingen, binnen de context van een zo ongestoord mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming: * humanisering van de detentie; * beperking van de detentieschade; * voorbereiding op de terugkeer in de samenleving. In de penitentiaire praktijk is sedertdien een gedifferentieerd stelsel ontstaan van inrichtingen, voorzieningen en programma's. Het aanbod dat op verschillende fronten aan de gedetineerden wordt gedaan, kenmerkt zich dooreen uitnodigend en relatief vrijblijvend karakter. De bescheiden geformuleerde eisen aan de inzet van de gedetineerden betekenen in de praktijk dat het activiteitenaanbod slechts in beperkte mate gerelateerd is aan het behalen van resultaten. Dit beleid sloot aan bij de evaluaties uit de nota Taak en Toekomst. Een van de belangrijkste conclusies daarin was immers dat de gedetineerde niet een object was dat tot modelburger kon worden omgevormd, maar een mondig subject dat zelfstandig keuzes maakt. Een detentiebeleid dat vooral op het aanbod en dus input-gericht was paste bij deze visie. Ruim tien jaren verder is het tijd om deze benadering te herijken aan de actuele situatie en te constateren dat, waar de eindbestemming nog altijd dezelfde is, een koerswijziging nodig is om deze te bereiken. Reeds in de nota Taak en Toekomst werd geconstateerd dat het milieu waarin de gedetineerde na zijn invrijheidstelling terecht komt veelal het milieu van herkomst is, en dat dat milieu veelal meer het gedrag van de persoon Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

12 bepaalt - en eventuele gedragsveranderingen - dan het regime in de penitentiaire inrichting. Het regime is wel van belang, maar niet doorslag gevend. Die constatering is onverminderd van toepassing. Dat geldt eveneens voor de stelling dat het feit van de vrijheidsbeneming zelf het strafkarakter daarvan moet bepalen, en dat de invulling van het regime daar niet extra aan mag bijdragen. Deze constateringen leidden destijds tot de conclusie dat het regime zo min mogelijk negatieve effecten moest hebben en zoveel mogelijk kansen voor de gedetineerden moest creëren. Nu moet worden vastgesteld dat sprake is geworden van een te vèrgaand en vrijblijvend aanbod, in het licht van de gewijzigde situatie binnen het gevangeniswezen. «Tè» omdat de vele kostbare investeringen die voor dat aanbod moeten worden gedaan bij de huidige gedetineerdenpopulatie onvoldoende zichtbaar leiden tot een succesvolle terugkeer in de samenleving. Vooral het aanbod aan regimesactiviteiten is tegen die achtergrond te weinig geclausuleerd en doelgericht. De wijziging die de gedetineerdenpopulatie sedert het begin van de jaren tachtig heeft ondergaan is dus een belangrijke reden voor de herijking van het regimaire beleid. De aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen in de afgelopen jaren versterken deze reden aanzienlijk. Aan de ene kant is de gedetineerdenpopulatie, mede onder invloed van de opgelegde langere gevangenisstraffen, moeilijker beheersbaar geworden. Aan de andere kant zijn ook categorieën als drugverslaafden en psychisch gestoorde gedetineerden in omvang toegenomen; categorieën ten behoeve waarvan extra inspanningen nodig zijn om de integratie in de samenleving na detentie na te streven. Dit alles leidt tot een gewijzigde regimaire benadering waarbij als vertrekpunt voor de invulling van de straf de vrijheidsbeneming als zodanig geldt. Vereist is een sober maar menswaardig regime, een regime dat niet gericht is op meer leedtoevoeging dan van de vrijheidsbeneming zelf uitgaat, maar dat evenmin reeds in zijn opzet het karakter van de straf tegengaat. Ook binnen de vrijheidsbeneming als zodanig is een structu rering van vrijheden nodig, en moet een beroep worden gedaan op de verantwoordelijkheid van de gedetineerde voor zijn eigen gedrag. Dit regime wordt aangeduid als standaardregime. Het standaardregime zal worden opgezet als een zinvol programma dat op zichzelf al een bijdrage levert aan de detentiedoelstellingen. Beperking van de detentieschade wordt gewaarborgd door een aantal gegaran deerde voorzieningen. In het regime zal maximale arbeid een centrale plaats innemen en op een maatschappelijk nuttige wijze worden ingevuld. Binnen het standaardregime zal enige speelruimte moeten bestaan voor directeuren van inrichtingen om het zogenaamde bonus-malus-systeem toe te passen. Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk om lastige gedeti neerden op een correctie-afdeling te plaatsen en om gedetineerden met een constructieve opstelling extra uren recreatie te bieden. Voor gedetineerden die een duidelijke motivatie tonen en daarvoor ook geschikt zijn, worden bijzondere activiteiten ontwikkeld die, naast de arbeid, direct of indirect een bijdrage leveren aan de maatschappelijke integratie. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderwijs, opleiding, training en bepaalde vormen van hulpverlening. Om voor deze activiteiten in aanmerking te kunnen komen, moeten zij wel een aantoonbaar nut hebben voor de individuele gedetineerde, gegeven zijn toekomstper spectief. Gedetineerden die aldus in aanmerking kunnen komen, moeten door het begeleidende personeel zoveel mogelijk worden gestimuleerd. Deze benadering wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 3. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

13 3. Menswaardigheid Ten aanzien van de mate waarin gedetineerden in hun grondrechten mogen worden beperkt, geldt dat alleen die beperkingen mogen worden opgelegd die noodzakelijk zijn voor het doel van de vrijheidsbeneming. Dit is het zogenaamde beginsel van de minimale beperkingen dat is verwoord in artikel 15, vierde lid, van de Grondwet, en voorts - voor zover het voorlopig gehechten betreft - in artikel 26 bis van de Beginselenwet gevangeniswezen. Volgens de huidige rechtsstatelijke opvattingen zoals deze mede zijn verwoord in de mensenrechtenverdragen 1 dienen deze inbreuken op grondrechten zoveel mogelijk op het niveau van de formele wet te worden geregeld. Voor de vormgeving aan de detentie zijn voorts internationale normen door Nederland als maatgevend erkend 2. De huidige en toekomstige Nederlandse penitentiaire regelgeving (zie hoofdstuk 6) voldoet aan die internationale normen en neemt daarin in een aantal opzichten een voorhoedepositie in. Dat de geformuleerde rechten van gedetineerden de toets aan de internationale normen kunnen doorstaan is op zich een belangrijke conditie voor een menswaardige tenuitvoerlegging van de detentie. Daarvoor is echter meer vereist. Het betekent ook dat schadelijke effecten van de detentie zoveel mogelijk moeten worden voorkomen of beperkt. Behalve aan het gevaar van zogenaamde criminele besmetting moet hierbij vooral gedacht worden aan het risico van verslechtering van de (psycho)sociale en fysieke conditie van gedetineerden. In de nota Taak en Toekomst wordt hierover terecht opgemerkt dat met name het personeel zich alert en actief zal moeten opstellen om dergelijke effecten te voorkomen, te signaleren en te trachten tot een oplossing te brengen. 4. Doelmatigheid 1 Met name het Europese Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM, Verdrag van Rome) en het Internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). 2 De Standard Minimum Rulesfor the Treatment of Prisoners van de Verenigde Naties en de European Prison Rules van de Raad van Europa. Naast de menswaardigheid is een tweede randvoorwaarde waaraan bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf dient te worden voldaan die van de doelmatigheid van de inzet van mensen en van de besteding van middelen. Het enkele gegeven van de schaarste aan middelen waarover het gevangeniswezen beschikt, maakt het noodzakelijk keuzes te maken. Voor de komende jaren betekent deze eis onder meer dat de investering van personele en financiële middelen in die gevallen zal worden geïnten siveerd waar substantieel rendement mag worden verwacht van de realisering van de primaire doelstelling van het gevangeniswezen: bijdragen aan de maatschappelijke veiligheid op korte en op lange(re) termijn. Het zal daarbij gaan om extra (personele) voorzieningen voor gedetineerden die een vlucht en/of beheersrisico opleveren, en om bijzondere activiteiten die zijn gericht op de maatschappelijke integratie van gedetineerden na de detentie. De eis van doelmatigheid brengt met zich mee dat de daarvoor benodigde extra middelen door middel van reallocatie worden gevonden in de regimaire en overige voorzieningen die voor de andere gedeti neerden beschikbaar worden gesteld. Deze doelmatige herschikking van middelen is mede de aanleiding voor het gedifferentieerde regimes aanbod dat in het voorgaande is beschreven: een eenvoudig, goed leefbaar standaardregime voor alle gedetineerden, en bijzondere op maatschappelijke integratie gerichte activiteiten slechts voor hen die aantoonbaar gemotiveerd en ook geschikt zijn. Invoering van het standaardregime zal de benodigde middelen moeten opleveren voor die bijzondere activiteiten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

14 HOOFDSTUK 3: REGIME 1. Inleiding De doelstellingen van het gevangeniswezen en de randvoorwaarden waaraan bij het realiseren daarvan moet worden voldaan, zijn bepalend voor het in een penitentiaire inrichting te voeren regime. Inzake de doelstellingen zal het te voeren regime een maximale benutting van de penitentiaire capaciteit niet in de weg mogen staan. Verder zal het veiligheid moeten bieden aan degenen die in de penitentiaire inrichting verblijven, maar ook aan de samenleving. Bovendien zal het moeten bijdragen aan de integratie van gedetineerden in de samenleving. Als randvoorwaarden gelden daarbij dat het regime menswaardig is en dat het doelmatig is ingerïcht. In welke mate en op welke manier deze doelstelling en randvoor waarden in het regime tot uitdrukking kunnen worden gebracht hangt af van de kenmerken van de gedetineerdenbevolking. De samenstelling hiervan is de afgelopen jaren sterk veranderd. Probleemgroepen zoals vluchtgevaarlijken, psychisch gestoorden, verslaafden, langgestraften en gedetineerden die een beheersrisico vormen, zijn sterk toegenomen; het merendeel van de gedetineerden behoort tot een of meer van deze categorieën 1. De veranderde gedetineerdenbevolking vereist een herijking van het penitentiaire regime. Sterker dan tot nu toe het geval is, zal daarbij de bovengenoemde randvoorwaarde van doelmatigheid leidraad zijn. Een breed, ongeclausuleerd aanbod aan activiteiten en faciliteiten past niet meer bij de huidige populatie. In de penitentiaire praktijk heeft deze herijking op verschillende plaatsen al vorm gekregen, in reactie op de eisen van een veranderende gedetineerdenpopulatie. Deze lokale processen moeten worden neergelegd in een integrale nieuwe benadering. Kern van deze nieuwe benadering is de introductie van een standaardregime: een sober, maar menswaardig regime dat voor alle gedetineerden het vertrekpunt is. Afhankelijk van zijn geschiktheid en motivatie kan een gedetineerde in aanmerking gebracht worden voor bijzondere activiteiten en faciliteiten die zijn gericht op de maatschappelijke integratie na afloop van de detentie. Welke deze activiteiten en faciliteiten zijn, hangt af van de specifieke problematiek van de betrokken gedetineerde. 2. Het standaardregime 1 Zie bijlage 2 voor een kwantitatief overzicht van relevante kenmerken van de gedetineerdenbevolking. 2 Belemmeringen voor een feitelijke arbeidsduur van 26 uur per week zijn bijvoor beeld de benodigde tijden om naar de arbeidszaal toe te gaan en na afloop naar de volgende ruimte (de zgn. transporttijden). Uitgangspunt van het standaardregime is een sobere regimesvoering met een verplichtend karakter voor de gedetineerden. Kenmerkend voor het standaardregime is de hoge mate van structurering, waarbinnen arbeid centraal staat. Daarnaast is binnen het standaardregime een zekere ruimte voor basiseducatie ten behoeve van daartoe geschikte en gemotiveerde gedetineerden, als toeleiding naar de arbeid. Deelname aan deze activiteiten zal mede afhankelijk worden gesteld van vooraf vastgelegde resultaatscriteria. Het standaardregime biedt de gedetineerde verder een aantal wettelijk gegarandeerde activiteiten zoals luchten, bezoek, recreatie en sport. De arbeid wordt zo min mogelijk voor deze activiteiten onderbroken. Het gehele dagprogramma is gestructureerd en staat onder toezicht. Geen deelname aan de arbeid of aan een andere activiteit betekent verblijf op cel. In de huidige situatie werken de meeste gedetineerden maximaal halve (werk)dagen. Rekening houdend met het tijdbeslag van de noodzakelijke andere activiteiten, zal de voor de arbeid beschikbare tijd zoveel mogelijk worden verhoogd tot ongeveer 26 uur per week 2. Berekend is dat deze intensivering het meest efficiënt gestalte krijgt in een regime van vier dagen arbeid en drie dagen een verkort dagprogramma. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

15 Omdat het bij voornoemde basiseducatie om voorbereiding van de arbeidsdeelname gaat, kan deze educatie in beperkte mate binnen de voor de arbeid bestemde uren worden aangeboden. De activiteiten buiten de arbeid vinden in beginsel plaats in die drie dagen (waaronder het weekend) alsmede in de avonduren na de arbeid of basiseducatie. Met deze programmering wordt optimaal gebruik gemaakt van de - schaarse - inrichtingsvoorzieningen en zijn de gedetineerdenbewegingen binnen de inrichting het best beheersbaar te houden. Waar in een bepaalde inrichting maximale arbeid beter en verantwoord kan worden gerealiseerd in een ander programma, wordt dit natuurlijk niet uitgesloten. De weekindeling waar dit programma toe leidt, is hieronder vereen voudigd grafisch weergegeven 1 : weekindeling gedetineerden in uren perweek (07.30u u) verblijf op ce) 40uur recreatie 9 uur luchten 10,5uur overige aktiviteiten 9uur 1 Onder ovenge activiteiten vallen bezoek, kerkdienst, sport, hulp en dienstverlening, bibliotheek en de winkel. Voor de recreatie is een gemiddelde gekozen van 9 uur. Het standaardregime wordt op een positieve wijze ingevuld rnet voldoende flexibiliteit voor een geïndividualiseerde benadering van de gedetineerden. Hiertoe zal onder meer de voor recreatie beschikbare tijd kunnen variëren van 6 tot 12 uur per week. Het standaardregime met maximale arbeid zal van meet af aan worden geïntroduceerd in de nieuwe penitentiaire inrichtingen die gedurende de komende jaren in gebruik genomen zullen gaan worden. In de bestaande inrichtingen betekent invoering van het standaardregime een wijziging van het tot nu gevoerde detentiebeleid. Voordat het standaardregime in alle bestaande gesloten penitentiaire inrichtingen zal worden ingevoerd, zal daarom van de directeuren worden gevraagd in de loop van 1994 een meerjarig plan op te stellen waarin de consequenties van invoering van het standaardregime worden aangegeven. Deze meerjarenplannen moeten inzichtelijk maken op welke wijze het standaardregime in aansluiting op de lokale omstandigheden kan worden ingevoerd, dat wil zeggen volgens welke fasering, onder welke voorwaarden en in welke mate. Het gaat hierbij niet alleen om de organisatorische gevolgen van het standaardregime, maar ook om vereiste bouwkundige aanpassingen. Zo zal de capaciteit van de arbeidsruimten moeten worden uitgebreid. Ook zal de acquisitie van opdrachten voor de gedetineerdenarbeid moeten worden versterkt. In het kader van de voorbereiding van de invoering van het standaard Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

16 regime zal tevens een beperkt aantal penitentiaire inrichtingen in 1994 als pilot dienen. Naast uitbreiding van het aantal door gedetineerden gewerkte uren, zal worden nagestreefd de inrichtingsarbeid de komende jaren op een meer commerciële leest te gaan schoeien. Met behulp van externe expertise zal worden onderzocht op welke wijze de inrichtingsarbeid meer bedrijfs matig kan worden ingericht. Daarbij zal ook worden bezien welke produkten gelet op de marktsituatie het beste vervaardigd kunnen gaan worden. Met deze operatie zal uiteindelijk moeten worden bereikt dat de arbeidsvoorzieningen, meer dan thans het geval is, kostendekkend kunnen functioneren. Het standaardregime is in beginsel voor alle gedetineerden het vertrekpunt van de detentie. Zij beginnen met eenvoudige arbeid waarvoor geen speciale vaardigheden zijn vereist. Op basis van getoonde inzet en kwaliteiten kan hoger gekwalificeerde arbeid worden verdiend. Is de inzet daarentegen onvoldoende, dan volgt verblijf in de cel tijdens de arbeidsuren en wordt individuele arbeid verricht of geen arbeid aange boden. De beloning die gedetineerden met de arbeid verdienen zal gekoppeld gaan worden aan het kwantitatieve en kwalitatieve niveau daarvan. Hoger gekwalificeerde vormen van arbeid zullen een hogere beloning opleveren. Hetzelfde zal gelden naarmate meer wordt geprodu ceerd. Op deze manier wordt een extra stimulans gecreëerd voor een goede inzet; een stimulans die ook overigens zoveel mogelijk positief zal worden vormgegeven. Dit geldt vooral de huizen van bewaring, waar voor de onveroordeelden geen wettelijke plicht tot arbeid bestaat. Waar gedetineerden geen of weinig inzettonen heeft het executieve personeel een nadrukkelijke taak om de motivatie te helpen vergroten. Dat geldt overigens ook voor de deelname aan bijzondere activiteiten buiten de arbeid die zijn gericht op de maatschappelijke integratie na afloop van de detentie. Een goede begeleiding van de gedetineerden in de leefsector is daartoe essentieel. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan. Het standaardregime zoals hierboven voorgesteld leidt niet alleen tot een meer adequate invulling van de detentietijd zelf - verveling en ledigheid maken plaats voor zinvolle tijdsbesteding - maar beoogt bovendien bij te dragen aan de integratie van de (ex-)gedetineerde in de samenleving. Het dagelijks verrichten van werk om in het levenson derhoud te voorzien kan een gunstig effect hebben op de verdere levensloop. Het wennen aan de structurering van de dag rond de arbeid en het bijbrengen van arbeidsdiscipline zijn daartoe voorwaarden waaraan met de invoering van het standaardregime wordt voldaan. Hoewel de intentie achter de invoering van het standaardregime een positieve is, kan worden verwacht dat vooral de sterkere structurering van het regime door veel gedetineerden aanvankelijk niet als een verbetering zal worden beschouwd. Zo zal in sommige inrichtingen de voor de recreatie beschikbare tijd aanzienlijk moeten worden teruggebracht. Het overwinnen van de weerstanden die dit naar verwachting zal oproepen is een van de obstakels die de komende jaren zullen moeten worden overwonnen. Een ander obstakel is de onvoldoende aanwezigheid van arbeids plaatsen in de bestaande inrichtingen en de bouwkundige belemmeringen om de arbeidscapaciteit substantieel uit te breiden. Een landelijke inventarisatie die in de loop van 1994 zal plaatsvinden zal zicht moeten geven op de omvang en de oplossing van dit probleem. Deze inventari satie vindt parallel plaats aan de proefneming met de invoering van het standaardregime in een aantal inrichtingen. Verder zal er nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de wijze waarop en de mate waarin het standaardregime kan worden gerealiseerd binnen gesloten inrichtingen met de formele bestemming van een regime van algehele gemeenschap. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

17 Afzonderlijke studie krijgt ten slotte de mogelijkheid om de beginselen van het standaardregime ook in te voeren in de halfopen inrichtingen. 3. Maatschappelijke integratie De meeste gedetineerden in gesloten inrichtingen zullen aan het standaardregime worden onderworpen. Op grond van praktijkervaringen wordt vooralsnog uitgegaan van 80% van de gedetineerdenbevolking 1. Op grond van motivatie en specifieke problematiek kunnen gedetineerden in aanmerking komen voor bijzondere regimaire activiteiten die specifiek zijn gericht op bevordering van de integratie in de samenleving na de detentie. Zoals in paragraaf 2 is opgemerkt kan binnen het standaard regime in individuele gevallen een beperkt deel van de voor de arbeid bestemde tijd worden aangewend voor basiseducatie. Daarnaast zal in een beperkt aantal gevallen sprake zijn van een andere regimaire voorziening waar de op integratie gerichte activiteiten deels de plaats van de arbeid zullen innemen. Het gaat hierbij in het bijzonder om regimaire voorzieningen voor: - drugsverslaafden die hun drugsgerelateerde criminele levensstijl willen doorbreken, - gedetineerden met psychische stoornissen die intensieve begeleiding behoeven, en - gedetineerden die door middel van onderwijs, vakopleidingen en arbeidstrainingsprogramma's hun kansen in de samenleving willen vergroten. De penitentiaire-inrichtingswerkers hebben tot de taak om de gedeti neerden die voor deze voorzieningen in aanmerking zouden kunnen komen te helpen de daarvoor nodige motivatie en inzet op te bouwen. Aan deze taak moet continu aandacht worden besteed, opdat gedeti neerden met een aanvankelijk negatieve houding zich op een later moment in de detentie alsnog kunnen kwalificeren. Succesvolle integratie vereist continuïteit van de begeleiding na de detentie. Belangrijk daartoe is dat door penitentiaire inrichtingen netwerken van relaties worden opgebouwd met regionale en lokale maatschappelijke instellingen en instanties. Het gaat daarbij onder meer om de reclassering, (drugs)hulpverlening, arbeidsbureaus en sociale diensten. Bij veel inrichtingen is de ontwikkeling van bedoelde lokale netwerken al in volle gang Verslaafde gedetineerden 1 In de huizen van bewaring. waar voor onver oordeelden geen arbeidsplicht bestaat, wordt uitgegaan van 70%. In de periode van 1981 tot 1991 is het percentage drugsverslaafden in de penitentiaire inrichtingen sterk toegenomen. In 1991 was 40% van de instromende gedetineerden verslaafd. In andere woorden circa verslaafde gedetineerden kwamen toen het gevangeniswezen binnen. Een klein gedeelte van deze gedetineerden is gemotiveerd om aan een drugvrij bestaan te werken. Thans zijn daarvoor elf zogenaamde drugvrije afdelingen (DVA's) beschikbaar met in totaal 250 plaatsen. Op deze afdelingen wordt zeer stringent op mogelijk druggebruik gecontroleerd en volgen de gedetineerden een speciaal begeleidingsprogramma dat uiteindelijk is gericht op het bereiken van een drugvrij bestaan. Ten behoeve van de hulpverlening op de DVA's zijn gespecialiseerde reclasseringswerkers (van Consultatiebureaus voor Alcohol en Drugs) op die afdelingen werkzaam. In de laatste fase van de detentie wordt overplaatsing naar een drugskliniek buiten het gevangeniswezen nagestreefd. De DVA's zijn primair bedoeld voor verslaafden aan harddrugs. Op indicatie kan de directeur er echter ook alcohol en gokverslaafden plaatsen. De niet gemotiveerde verslaafde gedetineerden nemen deel aan het reguliere standaardregime. Het aantal DVA-plaatsen zal in 1994 met circa tachtig plaatsen worden Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

18 uitgebreid. Verdere uitbreiding wordt nagestreefd maar is mede afhan kelijk van het extern beschikbaar komen van de hiertoe benodigde extra middelen. Daarnaast zal de kwaliteit van deze afdelingen worden vergroot door: - verhoging van de formatie van de reclasseringswerkers van de Consultatiebureaus voor Alcohol en Drugs op de DVA's; - het bieden van een aanvullende opleiding voor het executieve personeel op DVA's die specifiek gericht is op de begeleiding van verslaafden; - betere onderlinge afstemming van de programma's op de diverse DVA's. Met deze inspanningen beoogt het gevangeniswezen om het percentage drugverslaafden dat erin slaagt na detentie een drugvrij bestaan op te bouwen, te vergroten. Deze benadering is aanvullend ten opzichte van het streven binnen de strafrechtelijke keten om vaker dan thans een - externe - behandeling als alternatief voor vrijheidsbeneming te bieden. De verdere ontwikkeling van het penitentiair verslavingsbeleid en met name de verbetering van de aansluiting op externe voorzieningen geschiedt in overleg met het departement van WVC. Bij brief van 6 december 1993 is een gezamenlijke nota van WVC en Justitie over onder meer deze problematiek aan de Tweede Kamer aangeboden. Inmiddels is door de ministeries van Binnenlandse Zaken, WVC en Justitie een ambtelijke stuurgroep "Vermindering Overlast" geformeerd die tot taak heeft de in genoemde nota geformuleerde voorstellen te (doen) inplemen teren. Onderdeel hiervan is dat ten behoeve van de noodzakelijk geachte capaciteitsuitbreiding bij de begrotingsbehandeling 1995 nadere afspraken gemaakt zullen worden. Een groot gedeelte van de verslaafden toont geen bereidheid aan de verslaving te werken. Voor deze categorie richt het inrichtingsbeleid zich op het zo snel en veel mogelijk signaleren van drugsgebruik, en het daarop direct duidelijke sancties stellen. Dit beleid impliceert dus feitelijk het verplicht afkicken. De ervaring leert daarbij dat juist hardnekkig verslaafden bijzonder moeilijk beïnvloedbaar zijn in hun gedrag. De keuze voor een menswaardig beleid, waaronder het toestaan van contacten met de buitenwereld, betekent onvermijdelijk dat de invoer van contrabande nooit volledig kan worden uitgesloten. Er is echter geen sprake van een gedoogbeleid. Bezoekers worden op bezit van drugs gecontroleerd, gedetineerden worden daartoe gefouilleerd en eventueel na afloop van het bezoek gevisiteerd. De inrichtingsdirecties voeren een eigen beleid inzake het afnemen van urinecontroles. Verder wordt continue aandacht besteed aan de mogelijkheden om risicogedetineerden voor wat betreft interne drugshandel op concrete gronden adequaat uit te kunnen selecteren Gedetineerden met psychische stoornissen De toename binnen het gevangeniswezen van het aantal delinquenten met een psychische stoornis is zeer zorgwekkend. Bij een groot aantal gedetineerden is sprake van een psychiatrische stoornis. Naar schatting is op dit moment zo'n 3% van de totale gedetineerdenbevolking feitelijk detentie-ongeschikt vanwege zo'n stoornis, en daarnaast bij minstens 7% van alle gedetineerden sprake van een ernstige persoonlijkheidsstoornis. De opvang van deze gedetineerden is zeer problematisch. De peniten tiaire inrichtingen hebben geen behandelingstaak en beschikken daarom veelal niet over de juiste voorzieningen en deskundigheid. Voor een aantal van deze gedetineerden is het gevangeniswezen dermate onvoldoende geëquipeerd dat plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis of in een TBS-inrichting is geïndiceerd. Daar is thans echter onvoldoende capaciteit beschikbaar. Om deze reden zullen bij de onder het Ministerie van WVC Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

19 ressorterende Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK) in 1994 en 1997 extra plaatsen beschikbaar komen voor justitie, met name voor het gevangeniswezen. Daarnaast staat een deel van de capaciteit van vier Forensisch Psychiatrische Afdelingen (FPA) bij psychiatrische zieken huizen ter beschikking van het gevangeniswezen. In dit verband moet ten slotte ook de zogenaamde dagbehandeling worden genoemd die plaatsvindt in de Van der Hoevenkliniek te Utrecht, en waar in bescheiden mate eveneens gedetineerden, in de laatste fase van hun detentie, kunnen worden opgenomen. Ondanks de voorgenomen uitbreiding van capaciteit en de bevordering van de doorstroming van forensische naar reguliere voorzieningen binnen de geestelijke gezondheidszorg bestaan er momenteel niettemin nog onvoldoende opvangmogelijkheden. Om een beter inzicht te verkrijgen in de omvang van de groepen met een psychische stoornis en de doorstroming ervan, is onlangs een begin gemaakt met de systematische registratie van het grensverkeer tussen justitie en het circuit van volksgezondheid, in brede zin 1. Tussen de Ministeries van Justitie en van WVC is intensief contact, vooral over praktische aspecten van de opvang van gedetineerden buiten het gevangeniswezen. Voor zover adequate opvang van bovengenoemde gedetineerden buiten het gevangeniswezen (nog) niet mogelijk is, worden door het gevangeniswezen zelf bijzondere voorzieningen getroffen. In de Foren sische Observatie en Begeleidingsafdeling (FOBA) in Amsterdam worden psychotici ondergebracht. De FOBA vervult onder meer een schakelfunctie naar voorzieningen buiten het gevangeniswezen. Daarnaast vindt er crisisinterventie plaats en is, sinds 1992, een afdeling specifiek bestemd voor TBS-passanten 2. De afdeling voor klinisch-psychologisch onderzoek (KPO) van het Penitentiair Selectiecentrum te Den Haag is eveneens toegerust voor crisisinterventie bij deze categorie gedetineerden. Ten behoeve van de begeleiding van gedetineerden met psychische stoornissen hebben de meeste gesloten penitentiaire inrichtingen een zogenaamd psychosociaal team ingesteld, waarin inrichtingspsychologen en (districts)psychiaters participeren. Recent is de ontwikkeling waarbij penitentiaire inrichtingen intern kleinschalige zogenaamde individuele begeleidingsafdeiingen (IBA's) hebben opgezet voor gedetineerden die vanwege psychische stoornissen extra zorg behoeven. Deze afdelingen kennen een relatief intensieve personele begeleiding. IBA's zijn vooral bestemd voor persoonlijkheidsgestoorde gedetineerden die niet primair een beheersrisico vormen, maar die vanwege hun problematiek een geïndividualiseerde, intensieve begeleiding behoeven. Het gaat zowel om extraverte als om introverte of anderszins kwetsbare gedetineerden. In de komende jaren zal het aantal IBA's worden uitgebreid en zal door middel van deskundigheidsbevordering de kwaliteit van de begeleiding op deze afdelingen worden verhoogd. Vanuit deze afdelingen zal ook de continuïteit in de begeleiding na de detentie worden bevorderd door voorzieningen voor de geestelijke gezondheidszorg in de samenleving in te schakelen Onderwijs en (vak)opleiding 1 Sinds 1 maart 1993 is het hofressort Amsterdam pilot Bij een positieve evaluatie zal de registratie begin 1994 worden uitge breid tot alle hofressorts 2 Zie de nota TBS - een bijzondere maatregel, kamerstukken II, nrs 1-2, pp In tegenstelling tot de in deze nota uitgesproken verwachting, blijkt de passanten problematiek nog altijd actueel te zijn, en zelfs in omvang te zijn toegenomen Een deel van de gedetineerdenbevolking is gemotiveerd om door middel van onderwijs en (vak)opleiding de kansen op een succesvolle maatschappelijke integratie na de detentie te vergroten. Het aanbod voor deze gedetineerden is verschillend. Onder meer wordt het volgen van taal en alfabetiseringsonderwijs mogelijk gemaakt. Allochtone gedeti neerden vormen daarbij een belangrijke doelgroep. Het percentage allochtone gedetineerden is thans ongeveer 40%. De meeste van deze gedetineerden verkeren in een maatschappelijke achterstandssituatie, ook Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

20 ten opzichte van autochtone gedetineerden, door het ontbreken van opleiding en werk. Een beleid ter vermindering van recidive moet voor deze gedetineerden nadrukkelijk gericht zijn op de grondslag van maatschappelijke integratie. Elementair onderwijs en basisopleiding zijn daarbij de insteek, in het bijzonder het alfabetiserings en taalonderwijs. De bewuste cursorische activiteiten die van belang zijn als voorbereiding op deelname aan de arbeid kunnen in individuele gevallen in beperkte mate worden geprogrammeerd binnen de voor de arbeid bestemde tijd. Voorts is ten behoeve van allochtone gedetineerden de samenwerking van de penitentiaire inrichtingen met relevante maatschappelijke organisaties, in het kader van de netwerkvorming, van bijzonder belang. In een aantal penitentiaire inrichtingen behoort het volgen van een vakopleiding tot de mogelijkheden. Betrekkelijk recent zijn door peniten tiaire inrichtingen initiatieven genomen om daarbij samen te werken met regionale arbeidsbureaus en externe onderwijsinstellingen, teneinde de gedetineerden na de detentie een meer kansrijke positie op de arbeids markt te laten innemen. Dergelijke initiatieven zullen de komende jaren verder worden gestimuleerd. De verwachting is dat circa 5% van de mannelijke gedetineerden voor een dergelijk traject van scholing en bemiddeling in aanmerking komt. Voor vrouwelijke gedetineerden ligt dit percentage aanzienlijk hoger. Uit ervaring is namelijk gebleken dat zij op de arbeidsmarkt doorgaans een aanzienlijk beter perspectief hebben. Bijzondere vermelding in dit verband verdienen de zogenaamde jeugdwerkinrichtingen die zijn bestemd voor delinquenten in de leeftijd 16 tot 23 jaar die zich schuldig hebben gemaakt aan vormen van zogenaamde ernstige lokale criminaliteit. Eind 1993 is een experiment van start gegaan met een capaciteit van circa vijftig plaatsen, bestemd voor adolescenten bij wie de kansen op vermindering van recidive in beginsel aanwezig zijn. Dit experiment richt zich vooralsnog op strafrechtelijk meerderjarigen, dat wil zeggen jongeren van 18 tot 23 jaar. Deelneming kan, vanuit «proef»arrondissementen, plaatsvinden in het kader van een schorsing van de voorlopige hechtenis zowel als van detentiefasering. Het regime kenmerkt zich door een strikte discipline en een duidelijke structuur. De detentie kent een intramurale fase, gevolgd door een extramurale. In de eerste fase staan vakopleidingen en voorbereiding op het toetreden tot de arbeidsmarkt centraal. In de tweede fase gaat het vooral om de intensieve begeleiding en de eigenlijke toeleiding naar de arbeidsmarkt. Het experiment heeft een looptijd van ten minste twee jaar. In die periode zal reeds worden onderzocht of het werkingsgebied kan worden uitgebreid. Daarbij komt ook de vraag aan de orde op welke wijze strafrechtelijk minderjarigen kunnen worden betrokken Detentiefasering, regionalisering en detentieplanning Het Nederlanse gevangeniswezen kent een gedifferentieerd stelsel van penitentiaire inrichtingen. Dit differentiatiestelsel biedt onder meer de mogelijkheid om geleidelijk aan meer vrijheden aan gedetineerden toe te kennen met het oog op de terugkeer in de samenleving. Deze vorm van detentiefasering heeft betrekking op de eindfase van detentie wanneer al een aanzienlijk deel van de vrijheidsstraf in een gesloten inrichting is doorgebracht. Hierin verschuift het accent van de detentie van de - beperkte - beveiligingsdoelstelling en het vergeldingselement naar de algemene veiligheidsdoelstelling, de veiligheid op langere termijn door een succesvolle integratie van de gedetineerde in de samenleving. Traditioneel hebben de Penitentiaire Open Inrichtingen (POI's) in dit opzicht een belangrijke rol vervuld. Langgestrafte gedetineerden kunnen hier de laatste maanden van de detentie doorbrengen. In de POI's is de arbeid een kernelement van het regime. Er kan arbeid worden verricht bij een particuliere werkgever maar ook andersoortige tewerkstelling is Tweode Kamer, vergaderjaar , , nrs