De toekomst van de Nederlandse gemeente: steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking of een grootschalige gemeentelijke

Transcriptie

1 De toekomst van de Nederlandse gemeente: steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking of een grootschalige gemeentelijke herindeling? Masterscriptie ter afronding van de opleiding Nederlands Recht aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Tilburg. Datum: 24 juli 2009 Opgesteld door: B.M.A. Laheij Studentennummer: Examencommissie: mr. C.J.A.M. Merkx prof.mr.dr. S. Zouridis 0

2 Voorwoord Deze scriptie vormt de afsluiting van mijn opleiding Nederlands Recht, een opleiding waar ik de afgelopen vier jaren volop van heb genoten. Sinds het relatief onwennige begin in september 2005 is de tijd voorbij gevlogen! Een aantal jaren geleden had niemand ook ikzelf niet kunnen bedenken dat ik thans op het punt sta om als meester in de rechten af te studeren. Immers tot het einde van zes Vwo was ik er van overtuigd de Pabo de opleiding tot leraar basisonderwijs te gaan volgen. Tijdens een bezoek aan de Universiteit van Tilburg ben ik destijds definitief van gedachte veranderd; mijn toekomst lag op het gebied van het Nederlands Recht. Ik ben altijd al van de opvatting regels zijn regels geweest en dat kwam tijdens deze studie goed van pas. Na drie interessante en leuke jaren kwam er wederom een belangrijk keuzemoment; in welk vakgebied zou ik mezelf gaan specialiseren? Allereerst was het accentprogramma Strafrecht aan de orde. Tijdens het keuzeproces veranderde deze keuze echter in de specialisatie Staats- en Bestuursrecht. Mede aanleiding hiervoor was dat ik in deze periode politiek actief raakte bij het CDA Maasdriel. In het politieke speelveld zag ik voor het eerst de impact van het bestuursrecht in concrete situaties en vond dat een zeer interessant fenomeen. In de politiek is tevens mijn specifieke interesse voor het Gemeenterecht en het Ruimtelijk Bestuursrecht ontstaan. Tijdens een vergadering van de Raadscommissie Algemeen Bestuur & Zorg van de gemeente Maasdriel kwam ik in aanraking met de heersende problematiek omtrent intergemeentelijke samenwerking. Deze problematiek vond ik dermate interessant dat ik na overleg met mijn scriptiebegeleider de beslissing nam om intergemeentelijke samenwerking in Nederland in vergelijking met een grootschalige gemeentelijke herindeling te onderzoeken. Het resultaat van dit onderzoek ligt thans voor u. Mijn scriptiebegeleider, Karin Merkx, wil ik graag bedanken voor de uitstekende begeleiding tijdens het afstudeerproces. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Stavros Zouridis voor zijn zittingneming in de examencommissie. En ten slotte save the best for last ook een bijzonder dankwoord aan mijn ouders, vriend, vriendinnen en familie. Zonder de wijze woorden van mijn vader, de opbeurende gesprekken met mijn moeder, de ontspannende momenten met Hein en de leuke avonden met mijn vriendinnen had ik waarschijnlijk hier nu niet gestaan. Hartelijk dank voor al jullie support en vertrouwen de afgelopen jaren! Velddriel/Tilburg, 24 juli 2009 Bianca Laheij 1

3 Inhoudsopgave Voorwoord 1 Inhoudsopgave 2 Hoofdstuk 1 Inleiding Aanleiding Probleemstelling Leeswijzer 7 Hoofdstuk 2 Intergemeentelijke samenwerking in Nederland Inleiding De geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking De wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen Privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten Publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten De toekomst van de Wgr Conclusie 26 Hoofdstuk 3 Gemeentelijke herindeling in Nederland Inleiding Motieven voor gemeentelijke herindeling Het wettelijk kader voor gemeentelijke herindeling Het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling Conclusie 39 Hoofdstuk 4 Grootschalige gemeentelijke herindeling in Denemarken Inleiding De structuur van de Deense overheid De fase voorafgaand aan de tweede hervorming De besluitfase op rijksniveau omtrent de grootschalige hervorming De daadwerkelijke invoering van de grootschalige hervorming De gevolgen van de grootschalige hervorming in Denemarken Conclusie 54 2

4 Hoofdstuk 5 Intergemeentelijke samenwerking versus een grootschalige gemeentelijke herindeling Inleiding De voordelen van intergemeentelijke samenwerking De nadelen van intergemeentelijke samenwerking De voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling De nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling Conclusie 75 Hoofdstuk 6 Conclusie 77 Literatuurlijst 86 Bijlagen 92 3

5 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1. Aanleiding Nederland kan gekenmerkt worden als een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit houdt in dat Nederland naast het centrale overheidsverband, nog andere decentrale overheidsverbanden kent met elk hun eigen ambten met eigen bevoegdheden. Deze decentrale overheidsverbanden zijn echter onderworpen aan diverse vormen van toezicht en ingrijpen door de centrale overheid; in tegenstelling tot de centrale overheid zijn de decentrale overheden niet autonoom. De grondslag voor de gedecentraliseerde eenheidstaat is terug te vinden in de Grondwet vanaf De vergaande herziening van de Grondwet in 1848 bracht de hoofdstructuur voor de inrichting van de gedecentraliseerde overheidsverbanden. Deze gedecentraliseerde overheidsverbanden werden nader geregeld in de Provinciewet van 1850 en de gemeentewet van 1851, onder leiding van Thorbecke. 1 Sindsdien kent men in Nederland het zogenaamde Huis van Thorbecke, wat inhoudt dat de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland uit drie lagen bestaat: het Rijk, de provincie en de gemeente. 2 In Nederland wordt deze bestuurlijke hoofdstructuur nog steeds gehanteerd. De drie lagen van het Huis van Thorbecke zijn echter de afgelopen jaren wel sterk veranderd door een aantal maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Een voorbeeld van deze ontwikkelingen is dat de aard en omvang van taken en bevoegdheden van de drie lagen veranderd zijn; in de loop van de jaren zijn steeds meer rijkstaken overgeheveld naar provincies en gemeenten. 3 Mede door deze steeds verdergaande decentralisatie van taken naar gemeenten zijn in de loop van de tijd steeds meer verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten ontstaan. Deze samenwerking tussen gemeenten wordt ook wel intergemeentelijke samenwerking genoemd. Intergemeentelijke samenwerking kan verplicht zijn of op vrijwillige basis geschieden. Verplichte samenwerking kent Nederland ten aanzien van plusregio s op grond van de Wijzigingswet Wgr-plus, waar verplichtend wordt samengewerkt met het oog op de aanpak van complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. Daarnaast kent Nederland verplichte samenwerking ten aanzien van de veiligheidsregio s, waar in een gebied wordt samengewerkt door verscheidene besturen en diensten met taken op het gebied van veiligheid. 4 Samenwerking op vrijwillige basis vindt plaats indien twee of meerdere gemeenten zelf besluiten om gezamenlijk te gaan samenwerken op 1 Kortmann 2008, p. 73 & Engels 2007, p Zie noot 2. 4 Brederveld 2005, p

6 een één of meerdere gebieden. Deze vrijwillige samenwerking kan zowel een publiekrechtelijke als een privaatrechtelijke grondslag hebben. De grondslag voor publiekrechtelijke vormen van samenwerking biedt de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr). 5 Omtrent intergemeentelijke samenwerking is al tientallen jaren een discussie gaande. Voorstanders van intergemeentelijke samenwerking zien deze vorm van samenwerking als een oplossing voor verschillende problemen waar gemeenten mee kampen, zoals problemen ten aanzien van de bestuurskracht. Zo zijn een groot deel van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: de Tweede Kamer) een voorstander van intergemeentelijke samenwerking. Dit blijkt onder andere uit de recent aangenomen motie van het lid Bilder c.s. In de aangenomen motie wordt gesteld dat intergemeentelijke samenwerking een reëel en gelijkwaardig alternatief is voor gemeentelijke herindeling, met als achtergrond dat decentralisatie van taken kan leiden tot problemen ten aanzien van de bestuurskracht van gemeenten. Daarnaast kan de steeds verdergaande decentralisatie van taken leiden tot een gedwongen samenvoeging van gemeenten. 6 Deze gedachtegang omtrent intergemeentelijke samenwerking is tevens in het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling terug te vinden. Het kabinet stelt in het vernieuwde beleidskader dat oplossingen voor bestuurskrachtvraagstukken kunnen liggen op het gebied van samenwerking. Volgens het kabinet zijn deze oplossingen op het gebied van samenwerking gelijkwaardig aan gemeentelijke herindeling. 7 Tegenstanders van intergemeentelijke samenwerking stellen daarentegen dat intergemeentelijke samenwerking een signaal is van een schaalprobleem en een gebrek aan bestuurskracht. De Commissie Van Aartsen stelt hieromtrent in haar rapport De eerste overheid dat als gemeenten de uitvoering van hun taken hebben uitbesteed aan een buurgemeente, samenwerkingsverband of een uitgeplaatste ambtelijke organisatie dat een niet mis te verstaan signaal van een schaalprobleem en gebrek aan bestuurskracht is. 8 Intergemeentelijke samenwerking kan in samenhang gezien worden met gemeentelijke herindeling. Gemeentelijke herindeling, het samenvoegen van gemeenten, is tevens een manier om problemen van gemeenten ten aanzien van bestuurskracht en een steeds verdergaande decentralisatie op te lossen. De Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, Taakgroep D Hondt, stelt omtrent gemeentelijke herindeling dat schaalvergroting een 5 De Greef 2008, p Kamerstukken ІІ 2008/09, , VІІ, nr Kamerstukken ІІ 2008/09, , nr. 5. p Commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie Van Aartsen) 2007, p

7 positieve invloed kan hebben op de draagkracht en professionaliteit van de ambtelijke organisatie en het politieke bestuur. 9 Het samenvoegen van gemeenten vindt al een geruime periode in Nederland plaats. Tijdens de inwerkingtreding van de gemeentewet in 1851 telde Nederland 1209 gemeenten. Vanaf dat moment is het aantal gemeenten meer dan gehalveerd. 10 Sinds 01 januari 2009 telt Nederland 441 gemeenten. 11 Bij het proces van gemeentelijke herindeling staan onder andere de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi) en het Beleidskader gemeentelijke herindeling centraal. Recentelijk heeft het kabinet een vernieuwd Beleidskader gemeentelijke herindeling vastgesteld. Opmerkelijk is dat in het vernieuwde beleidskader het uitgangspunt van het kabinet is, dat gemeentelijke herindeling enkel plaatsvindt indien daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat. Daarnaast stelt het kabinet als centraal uitgangspunt dat herindeling van gemeenten van onderop dient plaats te vinden. 12 Uit dit vernieuwde Beleidskader kan worden geconcludeerd dat het huidige kabinet geen voorstander is van een grootschalige gemeentelijke herindeling. In Denemarken is een tegenovergestelde zienswijze ten aanzien van gemeentelijke herindeling terug te vinden. Recentelijk heeft daar een ingrijpende hervorming van het decentraal bestuur plaatsgevonden. Dit heeft als resultaat gehad dat met ingang 01 januari 2007 het aantal regio s provincies tot 5 en het aantal gemeenten tot 98 zijn teruggebracht. Voor deze datum beschikte Denemarken over 14 provincies en 271 gemeenten. 13 In Denemarken is expliciet voor een grootschalige gemeentelijke herindeling gekozen Probleemstelling Uit de vorige paragraaf blijkt dat mede door de steeds verdergaande decentralisatie, steeds meer verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking zijn ontstaan. Volgens een groot deel van de leden van de Tweede Kamer en het huidige kabinet zijn deze verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking een reëel en gelijkwaardig alternatief voor gemeentelijke herindeling. Er van uitgaande dat de drie bestuurslagen van het Huis van Thorbecke ook in de toekomst blijven gehandhaafd, is de vraag of men wel simpelweg kan stellen dat intergemeentelijke samenwerking gelijkwaardig is aan gemeentelijke herindeling? Levert een grootschalige gemeentelijke 9 Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (Taakgroep D Hondt) 2008, p Dölle & Elzinga 2004, p Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Gemeenten 2009, 02 april Geraadpleegd op 13 mei Kamerstukken ІІ 2008/09, , nr. 5. p Van Brunschot & Fraanje 2007, p. 8. 6

8 herindeling op termijn niet veel meer voordelen op dan een steeds verdergaande wirwar van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Op grond van het bovenstaande luidt de centrale onderzoeksvraag: Wat zou de beste toekomst voor de Nederlandse gemeente zijn: een grootschalige gemeentelijke herindeling, zoals recentelijk in Denemarken heeft plaatsgevonden, of steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking?. Het perspectief waaruit deze centrale onderzoeksvraag wordt geschreven is zowel juridisch als bestuurskundig van aard Leeswijzer In het tweede hoofdstuk staat de samenwerking tussen gemeenten in Nederland centraal, waarbij wordt ingegaan op een aantal vormen van intergemeentelijke samenwerking. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk aandacht besteed aan het proces van gemeentelijke herindeling in Nederland. Hoofdstuk 4 staat in het teken van de in 2007 ingevoerde hervorming van het Deense decentraal bestuur, waarbij de nadruk ligt op de grootschalige gemeentelijke herindeling. In het vijfde hoofdstuk worden de voor- en nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling ten opzichte van een steeds verdergaande intergemeentelijke samenwerking besproken. Tenslotte worden in hoofdstuk 6 de bevindingen van het onderzoek weergegeven en conclusies getrokken. 7

9 Hoofdstuk 2 Intergemeentelijke samenwerking in Nederland 2.1. Inleiding In hoofdstuk 1 is de aanleiding voor het onderzoek uiteengezet. Hieruit blijkt dat door de steeds verdergaande decentralisatie in de loop van de tijd steeds meer verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten zijn ontstaan. Deze samenwerking tussen gemeenten wordt ook wel intergemeentelijke samenwerking genoemd. Aangezien omtrent intergemeentelijke samenwerking al tientallen jaren een discussie gaande is, staat in dit hoofdstuk de intergemeentelijke samenwerking in Nederland centraal. In dit hoofdstuk ligt de focus op de vrijwillige vormen van intergemeentelijke samenwerking. Er wordt tevens aandacht besteed aan de verplichte samenwerking tussen stedelijke regio s op grond van de Wijzigingswet Wgr-plus, zij het in mindere mate. In de tweede paragraaf wordt ingegaan op de geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking in Nederland. In paragraaf 3 wordt aandacht besteed aan de thans in de Gemeentewet neergelegde voorkeur voor samenwerking op basis van een publiekrechtelijke grondslag. Vervolgens gaat paragraaf 4 in op de samenwerking tussen gemeenten op een privaatrechtelijke grondslag, waarbij een concreet voorbeeld van een privaatrechtelijke samenwerking nader wordt uitgewerkt. In paragraaf 5 wordt aandacht besteed aan publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr, waarbij zowel de vrijwillige als de gedwongen samenwerkingsvormen centraal staan. De toekomst van de Wgr staat vervolgens in paragraaf 6 centraal. Ten slotte worden in paragraaf 7 conclusies getrokken omtrent de intergemeentelijke samenwerking in Nederland De geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking Samenwerking tussen gemeenten bestaat al heel lang; in vroegere tijden hadden de gemeenten ook al behoefte aan samenwerking met andere gemeenten. De samenwerking tussen gemeenten werd voor het eerst formeel geregeld bij het van kracht worden van de gemeentewet in Dit betekende echter niet dat er geen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voor 1851 zouden hebben bestaan. Voor de inwerkingtreding van de gemeentewet bracht de positie van de steden met zich mee, dat elke stad het recht had om met andere steden zaken te regelen. Gemeentebesturen achtten zich reeds voor 1851 bevoegd om zaken te regelen met de besturen van andere gemeenten. De wetgever gaf de gemeentebesturen deze bevoegdheid echter pas met het van kracht worden van de gemeentewet, zij het op een uiterst summiere wijze. 14 Traag 1993, p

10 De gemeentewet kende destijds, voor de herziening van de Gemeentewet in 1931, slechts twee bepalingen omtrent samenwerking. 15 Artikel 121 gemeentewet bepaalde toentertijd dat besturen van twee of meer gemeenten gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtingen of werken, na magtiging en goedkeuring van Gedeputeerde Staten, regelen. 16 Met dit artikel werd samenwerking tussen gemeenten formeel mogelijk gemaakt. Artikel 122 gemeentewet regelde vervolgens de verdeling van de financiële bijdrage door de aan de samenwerking deelnemende gemeentebesturen: de kosten, uit de in het vorig artikel bedoelde regeling voortvloeijende, worden door de kassen der betrokkene gemeenten, naar het belang dat elke er bij heeft, gedragen. De intergemeentelijke samenwerking van destijds beperkte zich in eerste instantie tot het treffen van regelingen omtrent beurtveren en trekwegen. Toen de samenwerking tussen gemeenten zich op meerdere gebieden ging richten, bleken de twee bepalingen omtrent samenwerking tekort te schieten. In 1931 werden de genoemde artikelen vervangen door 18 nieuwe artikelen. 17 Ondanks uitbreiding van het aantal bepalingen in de Gemeentewet was er een groeiende behoefte aan meer mogelijkheden op het gebied van samenwerking. 18 Deze groeiende behoefte aan samenwerking vloeide voort uit het toenemende besef bij de drie zelfstandige bestuurslagen dat problemen niet ophouden bij bestuurlijke grenzen; voor sommigen problemen zijn de gemeenten te klein en de provincies te groot. 19 De regering stelde in 1946 de Staatscommissie-Koelma in, die tot taak had op korte termijn te adviseren omtrent de wijze, waarop moet worden voorzien in belangen, welke gemeenschappelijk zijn voor de grote stedelijke gemeenten en de in haar onmiddellijke omgeving liggende kleinere gemeenten. 20 De commissie was van mening dat de gemeentewettelijke regelingen omtrent samenwerking ontoereikend waren. De commissie gaf het advies om een vierde bestuurslaag districten tussen de provincies en gemeenten te realiseren. Zowel de regering als het parlement vonden deze oplossing van de commissie te ingrijpend. Men ging op zoek naar een alternatieve oplossing. Deze oplossing werd gevonden in het opstellen van een wet op het gebied van intergemeentelijke samenwerking, de Wet gemeenschappelijke regelingen 1950 (voorts ook: Wgr 1950). Zowel de regering als het parlement hanteerden het uitgangspunt dat 15 Haspels & Douma 1951, p Zie voor nadere informatie omtrent de achtergrond van artikel 121 Gemeentewet: Cremers 1886, p Traag 1993, p Brederveld 2005, p Stipdonk, Hendriks & Tops 2003, p Commissie Koelma 1947, p

11 zolang de mogelijkheden voor samenwerking tussen gemeenten beperkt werden gebruikt, er geen behoefte was aan de vergaande oplossing van de commissie Koelma. 21 De Wgr 1950 was bedoeld als een hulpconstructie voor gemeenten om een aantal grootschalige taken gezamenlijk te behartigen. In de praktijk bleek echter dat de wet in de praktijk meer nadelen dan voordelen had. Eén van de belangrijkste kritiekpunten was dat de wet onvoldoende garanties bood voor het democratisch gehalte van intergemeentelijke samenwerking. Een ander belangrijk kritiekpunt was dat de wet als niet effectief werd gezien, aangezien waarborgen in de wet voor een samenhangend integraal beleid ontbraken. Daarnaast was behartiging van een groot aantal belangen door het samenwerkingsverband niet mogelijk. 22 Opmerkelijk is dat, ondanks de ontoereikendheid van de Wgr, in deze periode zeer veel gemeenschappelijke regelingen ontstonden. Door de nadelen van de Wgr werd destijds sterk aangedrongen op de vorming van gewesten. In deze periode, die duurde tot het midden van jaren zeventig, was de heersende opvatting dat de reorganisatie van het binnenlands bestuur diende te bestaan uit de invoering van een gewestelijk model met vier bestuurslagen. Deze opvatting leidde tot veel weerstand vanuit de gemeenten en provincies, aangezien hierdoor de gemeentelijke en provinciale taken zouden worden aangetast. 23 Deze weerstand leidde ertoe dat in het midden van de jaren zeventig een omslag in het denken kwam, waarbij de gedachte van het creëren van een vierde bestuurslaag geheel werd losgelaten. Het gevolg van deze omslag kwam voor het eerst tot uitdrukking in het wetsontwerp van de Wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur 24, waarin werd gekozen voor een opbouw van het regionaal bestuur vanuit de provincies in plaats van de gemeenten. Daarnaast zouden de provincies een integrale bestuurslaag op het middenniveau gaan vormen, waarbij zowel het Rijk als de gemeenten bevoegdheden aan de provincies moesten overdragen. Om deze uitgangspunten te bewerkstelligen diende een provinciale herindeling plaats te vinden. Ook deze voorstellen kregen van zowel het parlement als de gemeenten en provincies veel kritiek te voorduren. Uiteindelijk leidde deze kritiek tot intrekking van het wetsontwerp in 1983 en werd een nieuwe nota omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur opgesteld, de Nota organisatie binnenlands bestuur 25. In deze nota gaf de regering aan dat de regionale problematiek primair vanuit de gemeenten moest worden opgelost, eventueel met behulp van intergemeentelijke samenwerking. Hiervoor 21 Dölle & Elzinga 2004, p Traag 1993, p Dölle & Elzinga 2004, p Kamerstukken ІІ 1977/78, , nr Kamerstukken ІІ 1982/83, , nr

12 was echter wel vereist dat maatregelen werden genomen ter verbetering van de mogelijkheden van samenwerking tussen gemeenten. 26 Die maatregelen werden genomen door de invoering van een nieuwe Wgr, de Wgr De hoofddoelstelling van de Wgr was het leveren van een bijdrage aan de oplossing van de regionale problematiek door middel van verbetering van de intergemeentelijke samenwerking. De nieuwe Wgr beoogde een aantal bezwaren van de bestaande praktijk van intergemeentelijke samenwerking weg te nemen. Deze bezwaren waren onder andere de onoverzichtelijkheid van de samenwerkingsverbanden, het ontbreken van goede mogelijkheden voor controle vanuit de deelnemende gemeenten en de volledige vrijwilligheid van de samenwerking. 27 De belangrijkste vier doelstellingen van de Wgr 1984 waren het versterken van de gemeentelijke betrokkenheid bij intergemeentelijke samenwerking, het ordenen van het bestaand patroon van gemeenschappelijke regelingen, het versterken van de toezichthoudende en conflictbeslechtende rol van de provincie en het vergroten van de openheid en openbaarheid van de samenwerkingsverbanden. 28 Na de inwerkingtreding van de nieuwe Wgr bleef de discussie omtrent de inrichting van het binnenlands bestuur doorgaan. Naar aanleiding van het rapport Grote Steden, grote kansen van de Commissie Montijn en het advies Het bestuur in grootstedelijke gebieden van de Raad van het Binnenlands Bestuur (Rbb) was het kabinet in 1989 van mening, dat aanpassing van de Wgr wellicht onvoldoende was voor de oplossing van de bestuurlijke problemen in de vier grootstedelijke gebieden en dat andere bestuurlijke oplossingen noodzakelijk zouden kunnen zijn. 29 Naar aanleiding van dit standpunt van het kabinet verschenen er drie nota s omtrent samenwerking in stedelijke gebieden: Bestuur op Niveau I, II en III. Uiteindelijk leidden deze nota s tot de inwerkingtreding van de Kaderwet bestuur in verandering op 01 juli De Kaderwet bestuur in verandering bevatte voorzieningen ter bevordering van de totstandkoming van regionaal bestuur in daartoe aangewezen gebieden. Deze gebieden kenmerkten zich vanwege de grote betekenis voor de economische, ruimtelijke en sociaal-culturele ontwikkeling van Nederland. Derhalve diende in zeven stedelijke gebieden verplicht een regionaal openbaar lichaam (hierna: ROL) te worden gevormd. Op grond van artikel 7 van de Kaderwet was het ROL een bij wet opgelegde gemeenschappelijke regeling. Het ROL gold voor een termijn van 4 jaren met een mogelijke verlening van nogmaals 4 jaren. Het open einde van deze regeling had tot doel 26 Haan, Durpsteen & Fernhout 2001, p Dölle & Elzinga 2004, p Traag 1993, p Brederveld, Schroot & Wijma 1992, p Brederveld 2005, p. 25. Zie tevens: Kamerstukken ІІ 2002/03, en , nr. 2, p.1. 11

13 te komen tot een per gebied te regelen bestuursvorm, zoals een stadsprovincie. Dit is uiteindelijk niet gelukt, vanwege een te gering draagvlak onder de bevolking en in het parlement. Vervolgens werd in 2001 het voorstel tot de Wet bestuur in stedelijke regio s ingediend, die ertoe strekte de verplichte intergemeentelijke samenwerking in stedelijke regio s voort te zetten. De voorgestelde wet had veel overeenkomsten met de Kaderwet bestuur in verandering, aangezien het voorstel tevens een bij wet verplichte en specifieke vorm van intergemeentelijke samenwerking inhield. Het voorstel Wet bestuur in stedelijke regio s is echter in juni 2003 ingetrokken, nadat een voorstel tot wijziging van de Wgr was ingediend: de Wijzigingswet Wgr-plus. 31 Deze wijzigingswet hield in dat het regionale bestuur rondom steden wettelijk geregeld zou gaan worden in de Wgr, met als gevolg dat de Wgr met een hoofdstuk omtrent een bijzondere vorm van intergemeentelijke samenwerking rond de grote steden is uitgebreid. Het nieuwe hoofdstuk regelt de totstandkoming van zogenaamde plusregio s, waarbinnen verplichtend wordt samengewerkt met het oog op de aanpak van de complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. De 7 regionale samenwerkingsverbanden op basis van de Kaderwet bestuur in verandering werden onder de werking van het nieuwe hoofdstuk gebracht. Daardoor kregen deze regionale samenwerkingsverbanden de status van plusregio s De wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen Uit de vorige paragraaf blijkt dat intergemeentelijke samenwerking een lange geschiedenis kent. De samenwerking tussen gemeenten kan op zowel een privaatrechtelijke als een publiekrechtelijke grondslag plaatsvinden. Op grond van artikel 160, tweede lid, Gemeentewet 33 gaat thans de voorkeur uit naar publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Volgens de wetgever zou het publiekrecht meer waarborgen dan het privaatrecht bieden op het gebied van het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht, democratische controle en openbaarheid. Kortom: publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden zouden een betere (her)kenbaarheid en doorzichtigheid van de bestuurlijke organisatie tot gevolg hebben. 31 Brederveld 2005, p Kamerstukken ІІ 2003/04, , nr. 3, p Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet luidt: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. 12

14 De wettelijke normering lijkt echter gezien de maatschappelijke ontwikkelingen niet meer te passen in deze tijd, aangezien gemeenten en andere partijen in toenemende mate op een privaatrechtelijke grondslag samenwerken. Dit blijkt onder andere uit een rapport van het onderzoeksbureau Partners + Pröpper omtrent de samenwerking van decentrale overheden 34. Ook in het onderzoek van de werkgroep Van Gils naar de aard en omvang van privaatrechtelijke taakbehartiging van gemeenten komt deze trend naar voren. Het onderzoek van de werkgroep Van Gils geeft aanleiding tot de conclusie, dat het uitgangspunt dat publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden de voorkeur krijgen, niet langer aansluit op de huidige praktijk, die wordt gekenmerkt door een veelvoud van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Volgens de werkgroep Van Gils vraagt de praktijk om een legitieme plaats voor privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden naast publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. 35 In een reactie op het rapport stelt het kabinet dat gemeenten de laatste jaren inderdaad op ruime schaal gebruik maken van de mogelijkheid om publieke taken via privaatrechtelijke rechtsvormen uit te voeren. Volgens het kabinet pleit de werkgroep Van Gils terecht voor een legitieme plaats van de privaatrechtelijke samenwerkingsvormen naast de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Derhalve is het kabinet voornemens om de wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen te laten vervallen. Daarmee krijgen de decentrale overheden de bevoegdheid om zelf te bepalen op welke manier een publiek belang het best kan worden gediend. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) en de Unie voor waterschappen hebben ingestemd met het standpunt van het kabinet. 36 Mijns inziens is deze beslissing van het kabinet niet correct. Ik ben van mening dat ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking het publiekrecht meer waarborgen biedt voor een betere herkenbaarheid en doorzichtigheid van de overheidstructuur. Indien twee of meer overheidsorganen besluiten om te gaan samenwerken dient de samenwerking een publiekrechtelijke grondslag te hebben. Het publiekrecht regelt immers de verhoudingen tussen burgers en overheidinstanties en tussen overheidsinstanties onderling. Met deze verandering van de Gemeentewet in onze gedachte, waarbij privaatrechtelijke samenwerking op gelijke hoogte komt te staan met publiekrechtelijke samenwerking, 34 Pröpper, Kessens & Weststeijn 2005, p. 11. Volgens het onderzoeksbureau waren er ten aanzien van decentrale overheden in privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden en 797 publiekrechtelijke Wgr-samenwerkingsverbanden. In 2005 waren er 697 Wgr-samenwerkingsverbanden en 1165 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. 35 Werkgroep Van Gils 2006, p Kamerstukken ІІ 2007/08, , nr. 50, p

15 worden in de volgende paragrafen aandacht besteed aan beide vormen van samenwerking. Het accent ligt echter wel op publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr Privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten, waarbij tevens een recent voorbeeld van een privaatrechtelijke samenwerking, het zogenaamde Ten Boer-model, wordt besproken. Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet geeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) de bevoegdheid om privaatrechtelijke samenwerkingsvormen op te richten of daar aan deel te nemen. In eerste instantie dient samenwerking tussen gemeenten via de publiekrechtelijke weg te geschieden. In tweede instantie kan samenwerking op een privaatrechtelijke grondslag plaatsvinden. Op dit moment kunnen enkel zwaarwegende argumenten leiden tot de privaatrechtelijke weg van samenwerking. Indien het college een dergelijk besluit neemt, dient het besluit te worden goedgekeurd door de Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS). 37 Deze goedkeuring van GS kan enkel worden onthouden wegens strijd met het recht of algemeen belang. Dit houdt in dat een preventief toezicht plaatsvindt op het besluit van het college. 38 Zoals hierboven reeds is aangegeven, is het kabinet voornemens om de keuze voor publiek- of privaatrechtelijke samenwerking aan de decentrale overheden zelf over te laten. Het preventieve toezicht van GS wordt daardoor ook afgeschaft. Deze taak kan eventueel door de gemeenteraad worden vervuld. Dit houdt in dat indien het college van B&W besluit om een privaatrechtelijk samenwerkingsverband op te richten of daar aan deel te nemen, dit besluit ter goedkeuring aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. 39 Artikel 160 Gemeentewet noemt tevens het instrumentarium voor privaatrechtelijke samenwerking: stichtingen, maatschappen, vennootschappen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Uit het rapport van de werkgroep Van Gils blijkt dat de betrokkenheid van gemeenten bij privaatrechtelijke samenwerkingsvormen zeer divers is. Gemeenten kunnen besluiten tot de oprichting van en/of de deelneming in besloten of naamloze vennootschappen. Gemeenten hebben vaak aandelen in besloten of naamloze vennootschappen. Het kan daarbij gaan om beleggingen, om minderheidsbelangen, om joint ventures, om meerderheidsbelangen en om 100%-deelnemingen. Voorbeelden hiervan zijn een op afstand gezette publieke dienst, zoals de levering van energie en het openbaar vervoer en samenwerking met private marktpartijen of met andere overheden. De betrokkenheid van gemeenten bij stichtingen en verenigingen kent 37 Artikel 160, derde lid, Gemeentewet. 38 Dölle & Elzinga 2004, p Zie voor nadere informatie: Kamerstukken ІІ 2007/08, , nr. 50, p

16 ook vele verschijningsvormen. In een aantal gevallen treedt de gemeente op als oprichter van een stichting of een vereniging, maar daarmee is nog niet gezegd dat de gemeente na de oprichting nog enige rol van betekenis speelt. 40 Dat de deelneming van overheidsorganen in vennootschappen problematisch kan verlopen is de afgelopen maanden zichtbaar geworden in de discussie omtrent de verkoop van het Nederlandse nutsbedrijf Essent. Essent is een niet-beursgenoteerde NV; de aandeelhouders van Essent zijn Nederlandse provincies en gemeenten. Essent heeft de intentie om samen te gaan met het buitenlandse energiebedrijf RWE. Hiervoor is vereist dat de aandelen van de Nederlandse provincies en gemeenten aan RWE worden verkocht. 41 De verkoop van de aandelen heeft politiek gezien heel wat voeten in de aarde gehad. Zo riep de Socialistische Partij (hierna: SP) Minister-President Balkende op de regie van het verkoopproces op zich te nemen, zodat de verkoop van Essent aan RWE kon worden voorkomen. De SP, en in mindere mate de PvdA, PVV en Groenlinks, waren van mening dat Essent als publiek energiebedrijf van essentieel belang voor Nederland is en derhalve niet moest worden verkocht aan een buitenlands energiebedrijf. 42 Na enige tijd van discussie heeft uiteindelijk het grootste deel van de aandeelhouders de Nederlandse provincies en gemeenten met de verkoop van de aandelen ingestemd. Uit het rapport van de werkgroep Van Gils blijkt dat gemeenten de voorkeur geven de oprichting van of deelneming in stichtingen en vennootschappen. In 47 procent van de ingediende verzoeken voor goedkeuring bij GS is voor de stichting gekozen. Daarnaast is in 42 procent van de gevallen gekozen voor vennootschappen, waarbij 25 procent kiest voor een besloten vennootschap en 17 procent kiest voor een naamloze vennootschap. Daarna volgen de vereniging (6 procent) en de commanditaire vennootschap (3 procent). Slechts in enkele verzoeken is de voorkeur uitgegaan naar een coöperatie, een onderlinge waarborgmaatschappij of een vennootschap onder firma. 43 Op grond van deze gegevens kan worden geconcludeerd dat gemeenten de voorkeur geven aan de oprichting van en deelneming in stichtingen en vennootschappen. Hieronder worden deze twee vormen kort toegelicht. Een stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon met een uitdrukkelijk bepaald doel waartoe het vermogen wordt bestemd. De samenwerkende gemeenten fungeren binnen een stichting als opdrachtgever en het samenwerkingsverband is opdrachtnemer en 40 Werkgroep Van Gils 2006, p Auteur onbekend, Essent en RWE, Geraadpleegd op: 12 juli ANP, SP wil ingrijpen premier tegen verkoop van Essent, 19 mei Geraadpleegd op: 12 juli De Moor 2007, p

17 uitvoerder. 44 Stichtingen worden door de gemeente vaak gebruikt om maatschappelijk belangrijke activiteiten een effectieve organisatievorm te geven, zodat op een verantwoorde wijze subsidie kan worden verstrekt. De argumenten voor de keuze ten aanzien van het oprichten van en/of het deelnemen in stichtingen bestaan onder andere uit de slagkracht en flexibiliteit, waarborgen voor onafhankelijkheid en transparantie, het zelfstandig deelnemer zijn aan het rechtsverkeer en gemeentelijke belangen kunnen op een goede wijze worden gewaarborgd. Voorts spelen de volgende argumenten ook een rol van betekenis: de gelijkwaardige inbreng van alle betrokkenen, de scheiding van financiële en formele verantwoordelijkheid, de relatief lage kosten en het ontbreken van een commerciële achtergronden. 45 Indien gemeenten kiezen voor de oprichting van of deelneming in een besloten vennootschap wordt deze keuze vooral met de volgende argumenten onderbouwd: zowel het bedrijfsleven als de overheid kunnen in deze vorm samenwerken, er zijn mogelijkheden tot snelle en efficiënte besluitvorming, de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn helder vastgelegd en de organisatie heeft een open juridische structuur. Als gemeenten kiezen voor privaatrechtelijke samenwerking binnen een naamloze vennootschap wordt dat onderbouwd met motieven die betrekking hebben op de slagvaardigheid en financiële aspecten. 46 De hierboven uitgewerkte vormen van privaatrechtelijke samenwerking zijn samenwerkingsvormen door middel van privaatrechtelijke rechtspersonen. Een andere vorm van privaatrechtelijke samenwerking is het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. De gemeenten zijn bevoegd tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten ter behartiging van de aan hun zorg toevertrouwde publieke belangen, tenzij er een publiekrechtelijke regeling bestaat die deze bevoegdheid expliciet uitsluit of die door het gebruik op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist. 47 Een voorbeeld van zo n privaatrechtelijke samenwerkingsovereenkomst is de samenwerking tussen de gemeente Ten Boer en de gemeente Groningen. De gemeente Ten Boer is een kleine plattelandsgemeente met veel open ruimte. Aanleiding voor de samenwerking met de gemeente Groningen is het gegeven dat voor een kleine gemeente als Ten Boer het steeds moeilijker wordt om alle taken op een adequaat niveau uit te voeren. De ambtelijke organisatie van kleine gemeenten zoals Ten Boer kent veel zogenaamde eenmansposten. Dit maakt de ambtelijke organisatie zeer kwetsbaar. Het ontbreekt de gemeente Ten Boer echter aan financiële middelen om het ambtelijk apparaat uit te breiden. 44 Bakker 2002, p Werkgroep Van Gils 2006, p Werkgroep Van Gils 2006, p Asser & Hartkamp 2005, p

18 De gemeenteraad heeft vastgesteld dat Ten Boer als zelfstandige gemeente, met een eigen identiteit en een lokaal bestuur dicht bij de burger, ertoe doet en zo mogelijk in stand zou moeten blijven. De voorkeur ging niet uit tot het aangaan van meerdere kleine samenwerkingsverbanden, waardoor een lappendeken van verschillende samenwerkingsverbanden zou ontstaan. Deze wirwar van kleine samenwerkingsverbanden zou de bestuurskracht van de gemeenten niet ten goede komen. Het onderzoek naar de haalbaarheid en aanvaardbaarheid van samenwerking met de gemeente Groningen heeft in 2005 plaatsgevonden. Vervolgens is na positieve besluitvorming hierover, in 2006 het model uitgewerkt en geïmplementeerd. De samenwerking is formeel gestart met ingang van 01 januari De samenwerking tussen de twee gemeenten houdt in dat de gemeente Ten Boer nagenoeg al haar taken heeft uitbesteed aan de gemeente Groningen, waarbij de samenwerking is gericht op de totstandkoming van beleid en de uitvoering van beleid. Een uitzondering is de Gemeentelijke Basis Administratie. Op grond van artikel 2 Wet Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens is het college van B&W van elke gemeenten de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegeven over de bevolking in een geautomatiseerde basisadministratie van persoonsgegevens. Deze taak moet verplicht op het eigen grondgebied worden uitgevoerd. 49 De samenwerking is vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het gemeentebestuur van Ten Boer is ongewijzigd gebleven met een gemeenteraad en een college van B&W. Dit zou ook niet anders kunnen; in artikel 6 van de Gemeentewet is vastgelegd dat in elke gemeente een gemeenteraad, een college en een burgemeester aanwezig dient te zijn. De gemeente Groningen voert alle werkzaamheden uit in haar eigen diensten. Per dienst is een Dienstverleningsovereenkomst opgesteld, waarin de afspraken tussen Ten Boer en de betrokken dienst zijn vastgelegd. De gemeente Ten Boer kent nog een kleine ambtelijke organisatie die is gericht op de regie van de samenwerking en opdrachten aan de gemeente Groningen formuleert. Gezien het uitgangspunt van de gemeente Ten Boer, dat inwoners van de gemeente geen nadelige gevolgen mogen ondervinden van de samenwerking, heeft het gemeentehuis in Ten Boer zijn functie behouden. Daar kunnen bewoners terecht bij de Front-Office burgerzaken, het loket bouwen en wonen en het loket Wet maatschappelijke ondersteuning VNG 2007, p. 98. Zie tevens de website van de gemeente Ten Boer: 49 Op grond van artikel 2 Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoongegevens dient het college van B&W 50 VNG 2007, p. 99. Zie tevens de website van de gemeente Ten Boer: 17

19 2.5. Publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten In deze paragraaf staat de publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten centraal, waarbij wordt ingegaan op zowel de vrijwillige als gedwongen publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. De grondslag voor vrijwillige publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten biedt de Wgr. Op grond van artikel 1 Wgr kunnen gemeenteraden, colleges van burgemeester en wethouders of burgemeesters besluiten om een samenwerking aan te gaan met andere gemeenten. 51 Tevens zijn mengvormen van samenwerking tussen raden, colleges van B&W en burgemeesters mogelijk. 52 Indien gemeenten de intentie hebben om publiekrechtelijk te gaan samenwerken, hebben de gemeenten op grond van artikel 8 Wgr de keuze uit vier verschillende vormen van samenwerking: het instellen van een openbaar lichaam, het instellen van een gemeenschappelijk orgaan, het instellen van een centrumgemeente of het instellen van een regeling zonder meer. Het instellen van een openbaar lichaam is de meest gebruikte vorm van samenwerking op grond van de Wgr, aangezien bij ongeveer tweederde van de gemeenschappelijke regelingen een gemeenschappelijk openbaar lichaam wordt ingesteld. 53 Het instellen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam is de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de Wgr, aangezien het de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking is met volledige rechtspersoonlijkheid op grond van artikel 1, tweede lid, Boek 2 Burgerlijk Wetboek. Door deze rechtspersoonlijkheid kan het openbaar lichaam zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen en fondsen beheren. 54 Op grond van artikel 12, eerste lid, Wgr bestaat het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De samenstelling van het algemeen bestuur is afhankelijk van de bestuursorganen die de gemeenschappelijke regeling zijn aangegaan; er zijn vier varianten mogelijk. De eerste vorm is de raadsregeling, waar uitsluitend gemeenteraden aan deelnemen. Bij deze vorm is de gemeenteraad bevoegd tot aanwijzing van de leden van het algemeen bestuur Artikel 1 Wgr luidt: De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. 52 De Greef 2008, p De Greef 2008, p VNG 2007, p Artikel 13, eerste lid, Wgr. 18

20 De gemeenteraad kan de leden van het algemeen bestuur aanwijzen uit zijn eigen middelen, de voorzitter en de wethouders inbegrepen. 56 De tweede vorm is de collegeregeling, waaraan uitsluitend colleges deelnemen. Artikel 13, zesde lid, Wgr bepaalt ten aanzien van een collegeregeling het bepaalde in artikel 13, eerste tot en met vijfde lid, Wgr overeenkomstig van toepassing is. Dit betekent concreet dat bij collegeregelingen slechts collegeleden in het algemeen bestuur kunnen worden aangewezen. De derde vorm is de burgemeesterregeling, waar uitsluitend burgemeesters aan deelnemen. Bij een burgemeesterregeling vormen de deelnemende burgemeesters het algemeen bestuur, tenzij de gemeenschappelijke regeling bepaalt dat niet alle burgemeesters zitting hebben. 57 De vierde, en laatste, vorm is de gemengde regeling, waarin twee of meer verschillende bestuursorganen samenwerken. Indien aan een gemengde regeling gemeenteraden deelnemen zijn de gemeenteraden bevoegd tot aanwijzing van de leden van het algemeen bestuur. 58 Ten aanzien van een gemengde regeling, waaraan geen gemeenteraden deelnemen zijn geen wettelijke bepalingen in de Wgr opgenomen. Dit kan als een tekortkoming van de huidige Wgr worden gezien; het is niet wettelijk vastgelegd hoe de leden van het algemeen bestuur moeten worden benoemd. De samenstelling van het dagelijks bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam zijn in de vier verschillende vormen uniform. Op grond van artikel 14, eerste lid, Wgr bestaat het dagelijks bestuur uit de voorzitter en twee of meer andere leden. De andere leden worden door en uit het algemeen bestuur aangewezen en mogen niet enkel afkomstig zijn uit dezelfde gemeente. Mede uit deze regeling blijkt het monistische karakter van de samenwerking: de leden van het dagelijks bestuur moeten lid zijn van het algemeen bestuur en blijven dit ook na benoeming in het dagelijks bestuur. De voorzitter wordt tenslotte op grond van artikel 13, negende lid, Wgr door en uit het algemeen bestuur benoemd. 59 Op grond van artikel 30, eerste lid, Wgr kunnen de deelnemende gemeenten bij gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van zowel regeling als bestuur overdragen delegeren aan het bestuur van een gemeenschappelijk lichaam. Deze overdrachtsbepaling is zeer ruim; in beginsel kunnen alle bevoegdheden tot regeling en bestuur worden overgedragen. Bij delegatie wordt ook de verantwoordelijkheid 56 Dat wethouders tevens lid kunnen zijn van het algemeen bestuur is in het licht bezien van de Wet dualisering gemeentebestuur opmerkelijk. 57 Artikel 13, zevende lid, Wgr juncto artikel 13, achtste lid onder a, Wgr. 58 Zie noot De Greef 2008, p

21 overgedragen. Een uitzondering op dit uitgangspunt betreft de belastingheffing. Deze bevoegdheid mag niet worden overgedragen, behoudens de uitzonderingen zoals genoemd in artikel 30, eerste lid, onder a, Wgr. 60 Bij gemeenschappelijke regeling kunnen ook bevoegdheden van zowel regeling als bestuur aan het bestuur van een gemeenschappelijk lichaam worden gemandateerd; voor mandatering hoeft geen wettelijke grondslag te bestaan. De deelnemende gemeenten kunnen mandaat aan de gemeenschappelijke regeling verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet. In tegenstelling tot bij delegatie is er bij mandaat geen sprake van overdracht van de bevoegdheden; de deelnemende gemeenten als mandaatgever blijven verantwoordelijkheid houden. 61 De tweede vorm van samenwerking op grond van de Wgr betreft de instelling van een gemeenschappelijk orgaan. 62 De instelling van een gemeenschappelijk orgaan kan enkel geschieden in de daarvoor in aanmerking komende bijzondere gevallen. Het gemeenschappelijk orgaan is een minder zware vorm van samenwerking dan het openbaar lichaam en komt minder vaak voor dan het gemeenschappelijk lichaam. Daarnaast kent het gemeenschappelijk orgaan geen dagelijks bestuur, maar enkel een algemeen bestuur en een voorzitter. Op grond van artikel 30, eerste lid, Wgr kunnen bevoegdheden van regeling en bestuur van de deelnemende gemeenten worden overdragen aan het gemeenschappelijk orgaan. De bevoegdheid om belasting te heffen of anderszins algemene voorschriften te geven zijn echter niet overdraagbaar aan het gemeenschappelijk orgaan. 63 De gemeentelijke rekenkamer is een voorbeeld van een gemeenschappelijk orgaan ingesteld op grond van artikel 8, tweede lid, Wgr. Artikel 81a e.v. Gemeentewet stelt overigens ook nadere regels omtrent de gemeentelijke rekenkamer. 64 De derde vorm van samenwerking op grond van artikel 8, derde lid, Wgr houdt in dat in de regeling wordt bepaald dat de daarin omschreven bevoegdheden van bestuursorganen of ambtenaren van de deelnemende gemeenten worden uitgeoefend door bestuursorganen of ambtenaren van een andere gemeente. Het betreft hier een zogenaamde centrumconstructie. Bij een dergelijke constructie wordt geen nieuw orgaan of lichaam ingesteld, maar wordt een centrumgemeente aangewezen die namens de 60 De Greef 2008, p Van Ballegooij 2008, p Artikel 8, tweede lid, Wgr. 63 Zie noot Cammelbeeck, Kummeling & Modderkolk 2007, p

22 deelnemers bevoegdheden uitoefent. De bevoegdheden van de deelnemers worden dan overgedragen aan de centrumgemeente. 65 De vierde, en tevens laatste, vorm van samenwerking op grond van de Wgr betreft de gemeenschappelijke regeling zonder meer. Deze vorm is niet expliciet in een artikel neergelegd, maar vloeit rechtstreeks voort uit de Wgr. Deze regeling betreft een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten, waarbij geen bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling. De regeling zonder meer kan worden vastgelegd door een overeenkomst tussen gemeenten, zoals een convenant, intentieverklaring of bestuursafspraak. 66 Nu het theoretische gedeelte van de Wgr is uitgewerkt, is het tijd voor een voorbeeld uit de praktijk. Een voorbeeld van een samenwerking tussen gemeenten op grond van de Wgr is de Regio Rivierenland. In de Regio Rivierenland werken 9 gemeenten samen. 67 De Regio Rivierenland is een gemeenschappelijk openbaar lichaam op grond van artikel 8, eerste lid, Wgr. Het openbaar lichaam bestaat uit drie diensten, te weten de Afvalverwijdering Rivierenland (AVRI), Bestuursdienst en Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Rivierenland (GGD). 68 Conform de regels van de Wgr heeft de Regio Rivierenland een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur bestaat uit 39 leden. De bestuurders zijn afkomstig uit de 9 aangesloten gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit negen leden, waarin alle deelnemende gemeenten zijn vertegenwoordigd. De leden van het dagelijks bestuur worden gekozen uit het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur vormt het hoogste bestuursorgaan en vergadert 5 maal per jaar. De vergaderingen zijn openbaar en voor een ieder toegankelijk. De vergaderingen van het dagelijks bestuur, die maandelijks plaatsvinden, zijn daarentegen besloten. De besluitenlijst die van het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur wordt gezonden, is wel openbaar. Naast de vergaderingen van het algemeen en dagelijks bestuur kent men in de Regio Rivierenland de zogenaamde portefeuilleberaden. De portefeuilleberaden bestaan uit bestuurders van de deelnemende gemeenten die de betreffende portefeuille onder zich hebben. Zo kent de Regio Rivierenland onder andere een portefeuilleberaad Jeugd, een portefeuilleberaad Verkeer en vervoer en een portefeuilleberaad Ruimte, wonen en water. De portefeuilleberaden worden voorgezeten door een lid van het dagelijks 65 De Greef 2008, p VNG 2007, p De negen deelnemende gemeenten aan de gemeenschappelijke regeling zijn: Buren, Culemborg, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel en Zaltbommel. 68 VNG 2007, p Zie tevens de website van de Regio Rivierenland: 21