Advies. inzake. politieke situatie. Castricum. Prof. mr. D. J. Elzinga. Mr. dr. F. de Vries

Transcriptie

1 Advies inzake politieke situatie Castricum Prof. mr. D. J. Elzinga Mr. dr. F. de Vries

2 Inhoud Korte schets situatie... 2 Gestelde vragen... 4 Verdiepende context bij de vragen Algemeen Benoeming en ontslag van wethouders Vorming van colleges De specifieke situatie in Castricum De rol van de burgemeester... 8 Antwoord op de gestelde vragen... 9 Vraag Vraag Vraag Vraag

3 Korte schets situatie In de gemeente Castricum is na de raadsverkiezingen van 2014 een college geformeerd bestaande uit vier partijen, te weten: VVD, D66, PvdA en CKenG. Elk van deze partijen leverde een wethouder. In 2015 ontstond in de gemeenteraad discussie over de hoogte van bedragen gemoeid met de inhuur van extern personeel. Deze discussie werd gevoerd met de wethouder van Financiën en de portefeuillehouder Personeel en Organisatie, zijnde de burgemeester. In de raadvergadering van 17 december 2015 werd bij de behandeling van het agendapunt Derde Bestuursrapportage 2015 een motie van treurnis aangenomen over de wijze van sturing op het dossier door de betreffende wethouder. De motie was afkomstig van coalitiefractie CKenG en oppositiefractie Groen Links en werd unaniem aanvaard door de gemeenteraad. Eind 2015 verscheen nieuwe informatie over dit dossier. Het nieuwe (uitgebreide) debat vond plaats in de raadscarrousel van 11 februari 2016, waarbij een motie van wantrouwen werd ingediend tegen de portefeuillehouder die door de voltallige oppositie primair verantwoordelijk werd gehouden, wethouder Klijnstra. De motie werd aangenomen in de Raad van 18 februari j.l. Twee collegefracties, te weten PvdA en CKenG steunden deze motie. In de betreffende de raadsvergadering lag ook een formeel ontslagbesluit van de raad voor. Dit werd na aanvaarding van de genoemde motie door de raad unaniem aanvaard. Meteen nadat bleek dat de motie een meerderheid zou halen in de Raad zegden zowel D66 als VVD op 11/2 bij monde hun fractievoorzitters de steun aan het college op en stapten deze twee partijen per direct uit de coalitie. Wethouder Hollenberg van de VVD heeft hierop vervolgens haar functie neergelegd en een ontslagbrief ingediend. De overgebleven partijen (CKenG en PvdA) hebben vervolgens onder leiding van informateur Beems (fractievoorzitter CKenG) een poging gedaan een nieuw college te vormen. Uitgangspunt hierbij was te komen tot een binnen de raad zo breed mogelijk gedragen werkprogramma op basis waarvan een meerderheidscollege kon worden gevormd. Dat werkprogramma is in grote trekken tot stand gekomen. Het verkreeg de steun van de fracties van CKenG, PvdA, GL, CDA, GDB, VL en CL en gedoogsteun van de SP. 2

4 Vanuit een gedeelte van de genoemde fracties zou een vijftal wethouders in parttime betrekking (4fte) zorgdragen voor een raadsmeerderheid van 12 van de 23 zetels. Als gevolg van de plotselinge afscheiding van een van de leden van CKenG kon deze meerderheid niet langer langs de bedoelde lijnen tot stand worden gebracht en mislukte de vorming van het beoogde college. De fracties van D66 en VVD hebben vervolgens het initiatief genomen om nu zelf een college te vormen. Naast D66 en VVD zijn daarbij een tweetal andere partijen betrokken, namelijk CDA en GDB. Afronding van dat proces heeft nog niet plaatsgevonden. Naar verwachting zal dat geschieden aan het einde van de maand maart. De fractie VL heeft inmiddels aanleiding gezien om de ontwikkelingen zoals die tot op heden hebben plaatsgevonden onderwerp te laten zijn van een zogeheten raadsenquête. Het voorstel hiertoe zal ongetwijfeld deel uit gaan maken van de te verwachten beraadslagingen over de collegevorming. De geschetste gang van zaken en de te verwachten afronding van de in gang gezette formatie roept vragen op. De PvdA-fractie en de fractie van CKenG hebben zich tot ons gewend en de volgende vragen aan ons voorgelegd. 3

5 Gestelde vragen Vraag1 Wat is op grond van de Gemeentewet en bestaande jurisprudentie de route die moet worden gevolgd indien de partijen die nu onderhandelen een akkoord bereiken en wat is de procedure om de twee bestaande wethouders te ontslaan en nieuwe wethouders te benoemen? Vraag 2 Hoe luidt de procedure indien de nu nog functionerende wethouders niet uit vrije wil hun functie neer leggen? Vraag 3 Zijn de partijen die een nieuw college wensen te vormen in dat geval bevoegd of verplicht een motie van wantrouwen jegens de dan nog zittende wethouders in te dienen? Vraag 4 Is de in vraag 3 bedoelde motie van wantrouwen ex art. 49 Gemeentewet bedoeld voor deze gevallen? 4

6 Verdiepende context bij de vragen 1. Algemeen Alvorens de gestelde vragen te beantwoorden gaan wij met een enkel algemeen woord in op de nu ontstane situatie. Een eerste opmerking in dit verband is dat in de parlementaire democratie de verhoudingen tussen de vertegenwoordigende organen enerzijds en de bestuurscolleges en hun leden anderzijds, in sterke mate bepaald worden door ongeschreven en politiek bepaalde gewoonten en gebruiken. Regels van staatsrecht hebben wel degelijk betekenis, maar in een beperkte mate. Dat is niet alleen het geval op landelijk niveau in de relatie tussen de Tweede Kamer en ministers en staatssecretarissen, maar ook in de verhouding tussen gemeenteraden en wethouders. Dit gegeven speelt in kwesties, zoals het opzeggen van vertrouwen in wethouders en de daarmee samenhangende benoeming van nieuwe bestuurders, een voorname rol. Een tweede algemene opmerking die wij hier willen maken betreft het toezicht op de naleving van staatsrechtelijke regels en politieke gebruiken, of beter gezegd het ontbreken daarvan. Rechters spelen in dit domein niet of nauwelijks en rol van betekenis. De verantwoordelijkheid voor naleving van rechtsregels, gewoonten en gebruiken ligt in handen van de betrokken organen zelf. En dat is geen geringe verantwoordelijkheid. 2. Benoeming en ontslag van wethouders Anders dan het geval is bij ministers en staatssecretarissen, is het op lokaal niveau de volksvertegenwoordiging zelf die de eigen bestuurders benoemt. Deze bevoegdheid van de gemeenteraad is rechtstreeks te herleiden tot het zogeheten hoofdschap van de raad. Krachtens Grondwet en Gemeentewet staan gemeenteraden aan het hoofd van de gemeente. De raad benoemt als algemeen bestuursorgaan de leden van het dagelijks bestuur. De uitzondering hierop is uiteraard de burgemeester die in formele zin door de Kroon wordt benoemd. 5

7 De dualisering die in 2002 plaatsvond, heeft aan dit beginsel geen afbreuk gedaan, met dien verstande dat gemeenteraden vrij zijn om ook wethouders van buiten te benoemen en dat wethouders indien zij afkomstig zijn uit de raad hun zetel opgeven. Bovendien is bij die dualisering definitief vast komen te staan dat iedere rechterlijke beoordeling van ontslagposities is uitgesloten. Voor 2002 waren er twijfels en uiteenlopende opvattingen op dit punt. De Gemeentewet gaat uit van de reguliere situatie dat benoemde wethouders aanblijven totdat na reguliere verkiezingen van de raad opvolgers zijn aangewezen. Zie hierover de artt. 37 en 38 van de Gemeentewet. Uiteraard is ook tussentijds vertrek van wethouders mogelijk. Zij kunnen op grond van art. 43 lid 1 te allen tijde zelf ontslag nemen. Ontslag kan ook voortvloeien uit een in de raad gebleken opvatting dat het functioneren van een of meer wethouders niet langer gewenst is. Artikel 49 bevat daarover een expliciete regeling. Hierin is als stok achter de deur de bepaling opgenomen dat een wethouder die niet (onmiddellijk) zijn ontslag indient als het vertrouwen is opgezegd, door de raad met een expliciet besluit op dit punt kan worden ontslagen. Deze procedure is uiteindelijk op 18 februari 2016 ten aanzien van wethouder Klijnstra toegepast. 3. Vorming van colleges Ook de vorming van bestuurscolleges op lokaal niveau is een proces dat zich in hoge mate langs politieke lijnen voltrekt. De Gemeentewet schrijft in art. 35 lid 2 voor dat de burgemeester geïnformeerd wordt over de uitkomsten van de onderhandelingen over een te vormen college. Hij heeft tevens het recht zijn opvattingen kenbaar te maken over de inhoud van het op te stellen programma. De bepaling is zodanig geformuleerd dat de opvatting van de burgemeester op tafel moet liggen voordat de tekst definitief is. Ondanks het ontbreken van een strak omlijnd staatsrechtelijk kader bij de vorming van de colleges, zien we in de praktijk wel een aantal trends en ontwikkelingen die nadere richting geven aan de wijze waarop de vorming van colleges van B&W plaats dient te vinden. Een eerste ontwikkeling is de aanstelling van (in)formateurs. Men heeft hiermee willen aansluiten bij aan het Haagse Binnenhof min of meer gebruikelijke processen. 6

8 Ook in Castricum is - zij het op een weinig expliciete wijze- hiervoor gekozen, getuige het optreden van fractievoorzitter Beems van CKenG in deze hoedanigheid. Een tweede trend die kan worden waargenomen is dat voorafgaand aan het specifieke onderhandelingsproces duiding plaatsvindt van de politieke situatie. Zo n moment dringt zich als logisch op nadat de uitslag van raadsverkiezingen is vastgesteld. Ook bij tussentijdse crises kan een dergelijk moment een functie vervullen. Wij constateren dat de raad van Castricum hiervoor niet heeft gekozen met alle gevolgen van dien. 4. De specifieke situatie in Castricum Crises zijn inhaerent aan het politieke bedrijf. In die zin is de situatie die in Castricum is ontstaan niet uniek te noemen. Bij nadere beschouwing valt een drietal zaken in onze ogen wel op. Dat is in de eerste plaats de zorg over wat wij maar aanduiden als de staat van het bestuur van de gemeente Castricum. De kwestie rondom de hoog oplopende en voorshands niet afgedekte kosten van externe inhuur staat niet op zichzelf. Er is sprake van andere hiermee verbonden dossiers zoals het hoge ziekteverzuim in het ambtelijk apparaat, nog niet gedekte bezuinigingen en zorg over het verloop van de ambtelijke fusie met omliggende gemeenten. Wij constateren dat deze zorg, gelet op het bijna gesloten akkoord tussen een fors gedeelte van de raad, breed gedragen wordt. Een tweede opmerking die wij hier willen maken heeft betrekking op het politieke tableau binnen de raad van Castricum. Wij zien een tamelijk grote hoeveelheid fracties op een (beperkt) aantal van 23 zetels. Er zijn na de vorming van de fractie Forza!Castricum maar liefst 11 fracties. Ook hierin in Castricum niet uniek. Er is in vele politieke gremia in Nederland sprake van versplintering van het politiek landschap. Deze ontwikkeling maakt de vorming van meerderheidscolleges complexer. Zij dwingt tot een scherper oog voor zorgvuldige en transparante procedures. Die transparantie hebben wij tot op heden niet aanwezig gezien in Castricum. Een laatste opmerking heeft betrekking op de wijze waarop de raad van Castricum haar wijze van vergaderen en besluitvormen heeft georganiseerd. Wij zien werkvormen zoals de carrousel en het raadsplein die herkenbaar zijn als elementen van vernieuwing. 7

9 Wij constateren ook dat als gevolg van deze werkvormen formele besluitvormingsmomenten eerder worden onderdrukt dan worden bevorderd. Ook hierin is overigens de gemeente Castricum niet uniek te noemen. Gevolg van deze trend is wel dat bij de plaatsbepaling en afhandeling van politieke crises als de onderhavige, minder vanzelfsprekend naar door de Gemeentewet bedoelde en beschreven vormen van samenkomst en besluitvorming wordt teruggegrepen. Voor de plaatsbepaling van de gemeenteraad als hoogste democratische orgaan binnen de gemeenschap achten wij dat geen gunstige ontwikkeling. 5. De rol van de burgemeester Burgemeesters hebben in Nederland een min of meer dubbele functie. Zij zijn zowel voorzitter van het college als raadsvoorzitter. Die dubbele pet is soms lastig en dwingt op bepaalde terreinen tot terughoudendheid. De burgemeester is in de richting van beide gremia eerder scheidsrechter dan spelbepaler. Zoals beschreven geeft de Gemeentewet de burgemeester in elk geval in de richting van onderhandelende partijen een zeker handvat om inhoudelijke opmerkingen kenbaar te maken. Juist in een crisissituatie, waarbij het voortbestaan van het college aan de orde is en daarmee als vanzelf de vraag hoe de raad een dergelijke situatie wenst op te lossen, kan de burgemeester in procesmatige zin een nuttige rol vervullen. Informateur Beems richt in zijn rapportage over de pogingen om een nieuw coalitieakkoord te sluiten zich ook rechtstreeks tot de burgemeester met het verzoek om een rol te spelen in de ontstane situatie. De burgemeester lijkt deze rol tot op heden niet te hebben gegrepen. Hij is daarmee ten onrechte onzichtbaar gebleven. En dat is gelet op de situatie die wij zojuist beschreven voor Castricum uitermate betreurenswaardig. Juist nu er, ongeacht de precieze vorming van het nieuwe college, een groot draagvlak in de raad van Castricum aanwezig is om de indringende bestuurlijke en financiële kwesties ter hand te nemen, mag van de burgmeester een voortrekkersrol worden verwacht. Zijn geconstateerde dubbelfunctie, noch enig andere regel van staatsrecht, verzet zich tegen een dergelijke positiebepaling. 8

10 Antwoord op de gestelde vragen Vraag1 Wat is op grond van de Gemeentewet en bestaande jurisprudentie de route die moet worden gevolgd indien de partijen die nu onderhandelen een akkoord bereiken en wat is de procedure om de twee bestaande wethouders te ontslaan en nieuwe wethouders te benoemen? Het huidige college van B&W, bestaande uit de burgemeester en de wethouders Van Schoonhoven (CKenG) en Pelzer (PvdA), is tot op heden bevoegd het bestuur over de gemeente uit te oefenen. Het recente vertrek van de wethouders van VVD en D66 doet hieraan niets af. Ook niet de thans lopende onderhandelingen over een nieuw te vormen college en een daarmee samenhangend nieuw collegeprogram. Dat is tot op heden een proces zonder direct juridisch gevolg. Dat wordt anders indien de onderhandelende partijen conform artikel 35 lid 2 Gemeentewet een eerste resultaat voor commentaar voorleggen aan de burgemeester. Deze heeft daarmee als eerste ook formeel zicht op een naderend akkoord. Het ligt voor de hand dat de burgemeester alsdan ook met deze partijen nagaat hoe dit proces uiteindelijk gestalte krijgt in enige raadsvergadering. Daarover zal dan in het presidium moeten worden gesproken. De burgemeester is intussen ook op de hoogte gesteld van de bevindingen van informateur Beems. Ook op grond hiervan kan de burgemeester in agenda zettende zin acteren. 9

11 Vraag 2 Hoe luidt de procedure indien de nu nog functionerende wethouders niet uit vrije wil hun functie neer leggen? De Gemeentewet kent voor dit geval geen ander uitgangspunt dan dat wethouders door de raad worden benoemd en kunnen worden ontslagen. Ons stelsel gaat intussen uit van de premisse dat wethouders tussentijds worden geacht over het vertrouwen van de raad te beschikken. Een en ander betekent automatisch dat eerst in formele zin uiting moet worden gegeven aan de wens om andere dan de nu zittende wethouders te benoemen. Een dergelijk moment kan logischerwijs alleen plaatsvinden in een openbare vergadering waarin dit vraagstuk als uitdrukkelijk agendapunt is geformuleerd. Een dergelijke vergadering biedt ruimte aan een terugblik op en een duiding van de in Castricum ontstane situatie. Deelnemers aan het debat zullen zich dan ook kunnen uitspreken over hun relatie met de zittende wethouders. Deze kunnen zelf op basis van deze beraadslaging conclusies trekken. De formele benoeming van nieuw wethouders vindt plaats na de afronding daarvan. Benoeming geschiedt overigens op de in art. 31 voorgeschreven wijze. Vraag 3 Zijn de partijen die een nieuw college wensen te vormen in dat geval bevoegd of verplicht een motie van wantrouwen jegens de dan nog zittende wethouders in te dienen? Indien als gevolg van het hierboven beschreven raadsdebat de zittende wethouders niet zelf, kennisnemend van de loop van het debat, noch op grond van een tijdens deze beraadslaging ingediende motie van wantrouwen hun ontslag nemen, biedt art. 49 Gemeentewet de mogelijkheid een expliciet ontslagbesluit te nemen. Daarmee heeft de raad de mogelijkheid om wethouders te ontslaan. Uit art. 49 mag ook worden afgeleid dat een dergelijk ontslagbesluit niet los gezien kan worden van een motie van wantrouwen. Daarmee heeft de wetgever willen aangeven dat de raad, vanuit de premisse dat er vertrouwen bestaat in eenmaal benoemde wethouders, eerst moet vaststellen dat dat vertrouwen er niet langer is. Daarmee is publiek debat in dergelijke situaties verzekerd. 10

12 Vraag 4 Is de in vraag 3 bedoelde motie van wantrouwen ex art. 49 Gemeentewet bedoeld voor deze gevallen? Art. 49 is primair bedoeld om de gemeenteraad een ultiem middel in handen te geven om een einde te maken aan de relatie tussen de raad en de door de raad op enig moment eerder benoemde wethouders. De Gemeentewet markeert met de artt. 35 en 49 het begin en het einde van het wethoudersambt. In de tussentijd regeert de premisse van het politiek vertrouwen en is sprake van een politiek domein waarin rechtsregels een beperkte betekenis hebben. De Gemeentewet bevat daarnaast enkele bepalingen over de situatie die ontstaat na reguliere raadsverkiezingen. Specifieke regels over tussentijdse crises zijn er niet. Art. 49 is in daarmee in ultimo ook bruikbaar als een instrument om zittende wethouders te laten vervangen door nieuwe wethouders. De situatie als bedoeld in art. 49 zal echter wel expliciet moeten worden vastgesteld. Een en ander zal moeten plaatsvinden in een openbare raadsvergadering. 11

13 Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning Hoekje TA Kommerzijl 12