Scorecard UNCTAD. Datum 29 augustus 2013 SCORECARD UNCTAD

Transcriptie

1 Scorecard UNCTAD Datum 29 augustus 2013 SCORECARD UNCTAD Opgesteld door Redacteur(en): Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële InstellingenInternationale Marktordening en Handelspolitiek Directie Duurzame Economische Ontwikkeling Permanente Vertegenwoordiging Genève T +31 (0) T +31 (0) Frans Verkaart (IMH) Kim Geesink (DDE) Pagina 1 van 12

2 Inhoudsopgave Inhoudsopgave Inleiding Algemene achtergrond Doelstelling en Mandaat Organisatie, werkwijze en activiteiten Nederlandse vertegenwoordiging Financiële omvang en bijdragen Institutionele aspecten van de organisatie Focus op kernmandaat Strategie Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen Human Resource Management Financiële positie, beheer en ontwikkelingen Corruptiebestrijding in de interne organisatie Functioneren van de organisatie Samenwerking met andere multi- en bilaterale instellingen Uitvoering beleid en beheer op landenniveau Overige taken/aspecten Beleidsevaluatie Beleidsrelevantie van de organisatie Relevantie vanuit het perspectief van de internationale OS-architectuur Geografische relevantie Relevantie voor Nederlandse OS-thema s Relevantie doorsnijdende thema s Conclusie Institutionele aspecten en functioneren Beleidsrelevantie...12 Pagina 2 van 12

3 1 Inleiding Scorekaarten worden opgesteld om het functioneren en de beleidsrelevantie van multilaterale organisaties in kaart te brengen. De Nederlandse inzet in multilaterale organisaties wordt geconcentreerd op organisaties die relevant zijn binnen het Nederlandse beleid en de zaken qua effectiviteit goed op orde hebben. Dit vraagt om een zorgvuldige en regelmatige toetsing. Scorekaarten worden opgesteld voor zelfstandige multilaterale organisaties waaraan Nederland een substantiële ODAbijdrage levert. De relevantie wordt primair getoetst aan het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking maar de bredere betekenis van multilaterale instellingen voor andere aspecten van Nederlands beleid wordt waar relevant meegenomen. Elke scorecard geeft een overzicht van de doelstellingen en het mandaat van de desbetreffende internationale instelling, van de wijze waarop de organisatie is ingericht en welke activiteiten ze uitvoert, van de financiële omvang en de Nederlandse bijdragen. Op basis van een analyse van de verschillende deelaspecten wordt een appreciatie gegeven van de effectiviteit van de organisatie en van de relevantie voor de Nederlandse beleidsdoelstellingen. Deelaspecten van effectiviteit worden beoordeeld op basis van specifieke criteria en gescoord op een vierpuntsschaal van onvoldoende, matig, voldoende en goed. Daarnaast wordt een verwachting van positieve verandering gegeven. Relevantie wordt aangeduid met de kwalificaties relevant, beperkt relevant en niet relevant. Een samenvatting van deze scores is te vinden in de tabellen in hoofdstuk 6. De scorecards zijn samengesteld op basis van rapportages van de organisatie zelf, van de Board of Auditors, interne en externe evaluaties, beoordelingen door andere donoren en van het Multilateral Organisations Performance Assessment Network (MOPAN) 1. Daarnaast is om de input gevraagd van betrokken ministeries, de Permanente Vertegenwoordigingen en Kiesgroepkantoren. Ook kritische opmerkingen van Nederlandse ambassades over het functioneren van landenkantoren van multilaterale instellingen zijn in de scorecard verwerkt. 1 Binnen MOPAN evalueert Nederland samen met 16 gelijkgezinde landen het functioneren van VN organisaties en Internationale Financiële Instellingen. Per jaar worden ongeveer 5 organisaties in 12 landen doorgelicht op het interne functioneren en de behaalde resultaten. Pagina 3 van 12

4 2 Algemene achtergrond 2.1 Doelstelling en Mandaat De Verenigde Naties Conferentie voor Handel en Ontwikkeling (UNCTAD) is de VNorganisatie die ondersteuning levert aan beleidsvorming op het snijvlak van handel en ontwikkeling. Daartoe biedt het een forum voor intergouvernementele beleidsdialoog en consensusvorming, ondersteunt het onderzoek en beleidsanalyse en biedt het landenspecifieke technische assistentie aan ontwikkelingslanden. Het mandaat wordt vastgelegd en aangepast tijdens de Vierjaarlijkse Conferenties. In 2012 is het Doha-mandaat aangenomen dat de strategische focus voor de komende jaren vastlegt. 2.2 Organisatie, werkwijze en activiteiten Het hoogste besluitvormingsorgaan van de UNCTAD is de vierjaarlijkse Conferentie, een subsidiair orgaan van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) waarin lidstaten het werkplan van de UNCTAD voor de komende periode vaststellen. Besluitvorming vindt plaats d.m.v. stemprocedures. De Trade and Development Board (TDB) is een subsidiair orgaan van de Conferentie en is belast met de uitvoering van diens taken in de periodes tussen de vierjaarlijkse sessies en rapporteert aan de AVVN. De TDB komt jaarlijks bijeen in een reguliere sessie en houdt tot maximaal drie speciale sessies om urgente zaken te bespreken. De TDB wordt geassisteerd door twee commissies: de Commissie voor Handel en Ontwikkeling en de Commissie voor Investering, Ondernemen en Ontwikkeling. Deze commissies bieden de leden fora voor dialoog over hoe handel, investeringen en bedrijfsleven kunnen bijdragen aan duurzame en inclusieve groei. De Secretaris-Generaal van UNCTAD is verantwoordelijk voor de uitvoering van het mandaat en de beleidsplannen van de Conferentie en de TDB. Hij heeft daartoe ongeveer 400 stafleden tot zijn beschikking. UNCTAD is gevestigd in Genève. Het budget van UNCTAD maakt deel uit van het budget van het VN-secretariaat. UNCTAD heeft enkele succesvolle programma s voor de technische ondersteuning van ontwikkelingslanden. Met name DMFAS, een programma om overheidsschulden te monitoren, ASYCUDA, een geautomatiseerd douanemanagement systeem en de activiteiten op het terrein van investeringen leveren actieve deelname en positieve resultaten op. UNCTAD is de enige VN-organisatie die het ontplooien van activiteiten op de terreinen investeringen en mededinging in zijn mandaat heeft. 2.3 Nederlandse vertegenwoordiging Nederland is één van de 194 leden van de Conferentie en één van de 155 leden van de TDB. Aan de Conferenties wordt doorgaans op ministerieel of hoog ambtelijk niveau deelgenomen. De Permanente Vertegenwoordiging in Genève behartigt de Nederlandse belangen in overige vergaderingen. Pagina 4 van 12

5 2.4 Financiële omvang en bijdragen Financieel overzicht (bedragen in miljoen USD) 2010/ /2012 Verplichte bijdragen Vrijwillige bijdragen - Niet geoormerkt - Geoormerkt Totaal inkomsten Totaal uitgaven 223 nog niet bekend UNCTAD ontvangt geen rechtstreekse (vrijwillige, non-core) bijdragen van de lidstaten. Het UNCTAD-budget is onderdeel van het budget van het VN Secretariaat, dat gefinancierd wordt uit de verplichte bijdragen van lidstaten aan het reguliere VN budget. Het aandeel van Nederland bedraagt, zoals is vastgesteld door de AVVN, voor de jaren ,855%. De vrijwillige bijdragen, in de periode circa 75 miljoen USD, zijn opgebouwd uit geoormerkte bijdragen van o.a. lidstaten, VN organisaties en ontwikkelingsbanken. De Nederlandse vrijwillige bijdrage bedroeg in 2010/2011 3,4 miljoen USD. De Europese Commissie is de grootste donor van vrijwillige bijdragen. Pagina 5 van 12

6 3 Institutionele aspecten van de organisatie 3.1 Focus op kernmandaat UNCTAD kent wisselende resultaten op het gebied van de verschillende aspecten van zijn kernmandaat: Intergouvernementele consensusvorming: Het secretariaat bereidt conceptrapporten voor als basisteksten voor de onderhandelingen. Gezien de grote tegenstellingen tussen de posities van Westerse landen en ontwikkelingslanden zijn de onderhandelingen in het kader van UNCTAD zeer gepolitiseerd. Het gevolg is dat de guidance van de leden richting het secretariaat dikwijls vaag en ambivalent is. Er is vanuit Westerse hoek kritiek dat het secretariaat teveel invloed heeft op de uitkomst. Dat heeft te maken met ervaren gebrek aan transparantie van de onderhandelingen. De kritiek over (te) grote invloed van het secretariaat valt de leden echter net zozeer aan te rekenen als het secretariaat. Onderzoek en beleidsanalyse: Oorspronkelijk had UNCTAD een belangrijke denktank functie. Nog steeds realiseert UNCTAD jaarlijks een groot aantal publicaties. Toonaangevende publicaties zijn het Trade and Development Report en het World Investment Report. Het Secretariaat heeft echter door de jaren heen ingeboet op autonome onderzoekscapaciteit en is het steeds meer een rol als kennismakelaar gaan vervullen. Om vooruitstrevend en onafhankelijk advies te garanderen is het nodig eigen onderzoekscapaciteit te behouden. De Investment and Enterprise Division is een afdeling die voor het investeringsbeleid van Nederland relevant is. Het UNCTAD World Investment Report met cijfers over de ontwikkelingen op het gebied van investeringen, en de database met investeringsbeschermingsovereenkomsten van alle lidstaten zijn zeer nuttig. Ook worden er regelmatig policy reviews voor specifieke landen uitgevoerd. Bij sommige publicaties is de invloed van OS-landen zo groot dat de neutraliteit van UNCTAD m.b.t. het investeringsbeleid aangetast wordt. Technische assistentie: Achter de partnerschappen voor technische assistentie die UNCTAD aangaat met VN- organisaties en ontwikkelingsbanken ontbreekt coherente strategie. De trainingen die vanuit UNCTAD worden gegeven worden door de ontwikkelingslanden als nuttig ervaren, maar ook als opgelegd. Er is behoefte aan vraaggestuurde TA. Beoordeling: voldoende = 3 Verwachting voor positieve verbetering: neutraal 3.2 Strategie De vierjaarlijkse Conferentie is het belangrijkste beleidsbepalende orgaan. De Conferentie bepaalt het mandaat van de organisatie. In de periode tussen de conferenties is de TDB verantwoordelijk voor het maken van de belangrijkste beleidskeuzes. Het secretariaat is belast met de uitvoering van beleid. Veel ontwikkelde landen geven geen prioriteit aan het werk van UNCTAD. Zij zijn vaak niet op het hoogste niveau vertegenwoordigd. Ontwikkelingslanden zijn dat daarentegen vaak wel. Door gebrek aan politieke sturing, vanwege de politisering van de consensusvorming, geeft het secretariaat in veel gevallen naar eigen inzicht invulling aan het mandaat. Dat leidt in veel UNCTAD-divisies tot gebrek aan focus op resultaten en coherentie. De divisie die zich bezighoudt met het werk op het terrein van investeringen is hierop een uitzondering. Pagina 6 van 12

7 Hoewel UNCTAD sinds het aantreden van SG Supachai Panitchpakdi results-based management principes (RBM) wil introduceren, heeft de organisatie nog een lange weg te gaan voordat RBM benaderingen de basis zijn voor UNCTAD s projecten. UNCTAD gebruikt de RBM tool IMDIS reporting meer als een rapportagemethode dan een planning tool. Bijkomend probleem is dat high-level managers gebrek hebben aan kennis, visie en leiderschap op het vlak van RBM. Beoordeling: onvoldoende = 1 Verwachting voor positieve verbetering: waarschijnlijk = 3.3 Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen In de laatste Review of Management and Administration in UNCTAD 2 van de Joint Inspection Unit kwam naar voren dat het Secretariaat een heldere beleidsstrategie mist om haar mandaat uit te voeren. De politisering en de combinatie van gebrek aan politieke strategische sturing en gebrek aan sturing vanuit het management heeft tot gevolg dat het secretariaat geen focus in zijn werk heeft. Het stelt vervolgens noodgedwongen naar eigen inzicht beleidsdoelen op. Ook heeft het gebrek van leiderschap van het topmanagement een negatief effect op het functioneren van de verschillende divisies wat leidt tot een versterking van de silostructuur. Tot op heden heeft de Communication, Concentration and Coordination strategie niet geleid tot een betere communicatie binnen de organisatie noch tot versterking van de bedrijfsidentiteit en cultuur. Eind september 2012 heeft de TDB een werkplan over de verbetering van management en administratie gepresenteerd en het secretariaat verzocht het plan uit te voeren. Tijdens de jaarlijkse sessie van de TBD in september 2013 zal de implementatie van het werkplan geëvalueerd worden. Beoordeling: matig = 2 Verwachting voor positieve verbetering: waarschijnlijk = 3.4 Human Resource Management UNCTAD haalt zijn targets voor personeelsbeleid niet, zoals gesteld in het 2010 Human Resources Action Plan. Het duurt gemiddeld 236 i.p.v. 120 dagen om een vacature te vullen, slechts 33,7% van de werknemers en 36,8% van de directeuren is vrouw, er worden onvoldoende arbeidsplaatsen vervuld middels een competitief concours en er is sprake van te weinig arbeidsmobiliteit. De VN Joint Inspection Unit spoort UNCTAD aan om dit te adresseren. Medewerkers van het secretariaat zijn ontevreden over hun carrièreperspectieven en de grote meerderheid gelooft niet dat selectie voor hogere posities gebeurt op basis van verdiensten. Beoordeling: onvoldoende = 1 Verwachting voor positieve verbetering: neutraal 3.5 Financiële positie, beheer en ontwikkelingen UNCTAD is de afgelopen jaren veelvuldig en op alle mogelijke aspecten geëvalueerd. Er wordt door UNCTAD echter matig inzicht gegeven in de follow-up van de bevindingen, bijvoorbeeld middels voortgangsrapportages. Daarnaast werken veel 2 Review of Management and Administration in the United Nations Conference on Trade and Development (2012), by Even Fontaine Ortiz, Joint Inspection Unit, Geneva Pagina 7 van 12

8 ontwikkelingslanden vaak ook niet mee en zien zij het werk van UNCTAD te vaak door een roze bril. Het rapport van de Joint Inspection Unit van 5 maart 2012 geeft aan dat bij de UNCTAD een coherente fondswervingsstrategie ontbreekt, en dat er gebrek is aan onge-oormerkte vrijwillige bijdragen. De Unit raadt UNCTAD aan om in overleg met de donoren een fondswervingsstrategie op te zetten met duidelijke doelen, meetbare resultaten, prioriteiten en verantwoordingslijnen. Beoordeling: matig = 2 Verwachting voor positieve verbetering: waarschijnlijk = 3.6 Corruptiebestrijding in de interne organisatie UNCTAD maakt integraal onderdeel uit van het VN-secretariaat. Daarmee zijn alle algemene VN anti-fraude, anti-corruptie en klokkeluidersregelingen van toepassing. UNCTAD-personeel valt onder de United Nations Code of Conduct. UNCTAD valt ook onder de verantwoordelijkheid van het Ethics Office. Deze entiteit borgt voor de SGVN dat de UNCTAD-medewerkers zich conformeren aan de integriteitsregels van het VN-handvest. Het Ethics Office functioneert als een soort resource centrum. Het biedt de medewerkers informatie en verplichte trainingen aan op het terrein van integriteit. UNCTAD valt verder onder de verantwoordelijkheid van de United Nations Office of Internal Oversight Services (OIOS). OIOS houdt toezicht op de wijze waarop UNCTAD omgaat met financiële middelen. OIOS voert hiertoe audits, inspecties, evaluaties en onderzoeken uit. Externe audits worden uitgevoerd door de Board of Auditors. Beoordeling: voldoende = 3 Verwachting voor positieve verbetering: neutraal Pagina 8 van 12

9 4 Functioneren van de organisatie 4.1 Samenwerking met andere multi- en bilaterale instellingen UNCTAD werkt nauw samen met een variëteit aan organisaties binnen en buiten de VN. UNCTAD heeft sterke banden met de multilaterale organisaties WTO, ITC en IMF. Naast alle VN organisaties hebben nog 110 andere intergouvernementele organisaties toegang tot UNCTAD s Trade and Development Board. Voor de G20 monitort UNCTAD samen met de OESO en de WTO de protectionistische effecten van de financieel-economische crisis op handels- en investeringsstromen. UNCTAD hecht veel waarde aan samenwerking met civil society organisaties en de private sector in ontwikkelingslanden, omdat dat volgens de organisatie essentieel is voor ontwikkelingslanden om te kunnen integreren in de internationale economie. De Civil Society Outreach (CSO) binnen UNCTAD is verantwoordelijk voor het contact met civil society organisaties. Beoordeling: voldoende = 3 Verwachting voor positieve verbetering: neutraal 4.2 Uitvoering beleid en beheer op landenniveau UNCTAD heeft geen vertegenwoordiging op landenniveau. Lidstaten zijn afwezig in de uitvoering van projecten met het gevolg dat het Secretariaat te veel de leiding naar zich toetrekt. Beoordeling: matig = 2 Verwachting voor positieve verbetering: waarschijnlijk = 4.3 Uitvoering normerende taken UNCTAD heeft geen normerende taak. 4.4 Beleidsevaluatie UNCTAD Evaluation and Monitoring Unit is belast met de coördinatie van evaluatie activiteiten binnen UNCTAD. Er is een helder evaluatiebeleid met het doel de transparantie, coherentie en efficiëntie binnen de organisatie systematisch te vergroten en zo de kwaliteit van de projecten en programma s te verhogen. Aanvullend worden er in opdracht van UNCTAD externe evaluaties uitgevoerd ter beoordeling van UNCTAD projecten. Beoordeling: voldoende = 3 Verwachting voor positieve verbetering: neutraal Pagina 9 van 12

10 5 Beleidsrelevantie van de organisatie 5.1 Relevantie vanuit het perspectief van de internationale OS-architectuur Beperkt relevant. In een steeds meer geïntegreerde wereld is het afstemmen van beleid op verschillende niveaus van groot belang. UNCTAD draagt als kennisinstituut bij aan het harmoniseren van nationaal en internationaal beleid op het terrein van handel, investeringen en ontwikkeling. UNCTAD is echter zijn autonome functie als denktank op het snijvlak van handel en ontwikkeling binnen de VN aan het verliezen. 5.2 Geografische relevantie Relevant. UNCTAD is wereldwijd actief, maar legt de nadruk op de armste landen. Ontwikkelings- en transitielanden ontvangen verreweg de meeste technische assistentie. 5.3 Relevantie voor Nederlandse OS-thema s De focus op handel, investeringen en ontwikkeling door UNCTAD heeft veel raakvlakken met het Nederlandse OS beleid waarin de agenda is verbreed naar hulp, handel en investeringen. Op het gebied van hulp is UNCTAD relevant voor de realisatie van het armoededoel getting to zero middels handel en investeringen. Voedselzekerheid & Water: Niet relevant. In het streven naar duurzame economische ontwikkeling onderschrijft UNCTAD het belang van een duurzame ontwikkeling van de agrarische en water sector. De programma s van UNCTAD zijn echter voornamelijk gericht op economische ontwikkeling als gevolg van handel- en financieringsbeleid. Veiligheid en rechtsorde: Niet relevant. Seksuele reproductieve gezondheid en rechten: Niet relevant. 5.4 Relevantie doorsnijdende thema s Gender: Niet relevant. In de publicaties van de UNCTAD is gender een doorsnijdend thema. De relatie tussen genderongelijkheid en handel staat steeds meer op de voorgrond in internationale debatten. UNCTAD doet onderzoek naar de positie van vrouwen in relatie tot handelsliberalisatie in onder andere Lesotho en Kaapverdië en formuleert op basis daarvan beleidsaanbevelingen voor gendergelijkheid. Private sector ontwikkeling: Relevant. Minst ontwikkelde landen ontvangen concrete beleidsaanbevelingen op basis van gericht onderzoek naar economische ontwikkelingsvraagstukken. De Investeringsdivisie levert technische assistentie aan landen ter bevordering van duurzame investeringen en economische ontwikkeling. Duurzaamheid: Niet relevant. Duurzaamheid is een belangrijk doorsnijdend thema, met nadruk op de economische dimensie van het begrip. Duurzame economische ontwikkeling is het uiteindelijke en bindende doel van handel en ontwikkeling, en neemt daarom een centrale positie in binnen de organisatie. UNCTAD zet zich in voor het mainstreamen van duurzaamheid in handel- en ontwikkelingsbeleid. Pagina 10 van 12

11 5.6 Overige relevantie De Investment and Enterprise Division is een afdeling die voor het investeringsbeleid van Nederland relevant is. Het UNCTAD World Investment Report met cijfers over de ontwikkelingen op het gebied van investeringen en de database met investeringsbeschermingsovereenkomsten van alle lidstaten zijn zeer nuttig. Pagina 11 van 12

12 6 Conclusie 6.1 Institutionele aspecten en functioneren UNCTAD is met haar vele organen vaak inefficiënt en het gebrek aan politieke strategische sturing leidt tot incoherentie binnen de organisatie. Dit leidt (terecht) tot veel kritiek op het secretariaat. Actievere betrokkenheid van leden bij het werk van UNCTAD zou bij kunnen dragen aan een beter bestuur van de organisatie. Score Verw. 3 Institutionele aspecten van de organisatie Focus op kernmandaat 3 Strategie 1 Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen 2 Human Resource Management 1 Financiële positie, beheer en ontwikkelingen 2 Corruptiebestrijding in de interne organisatie 3 4 Functioneren van de organisatie Samenwerking met andere multi- en bilaterale instellingen 3 Uitvoering beleid en beheer op landenniveau 2 Overige taken/aspecten n.v.t. Beleidsevaluaties Beleidsrelevantie Het mandaat van UNCTAD om (technische) ondersteuning te leveren aan beleidsvorming op het snijvlak tussen handel en ontwikkeling is relevant voor de Nederlandse agenda voor hulp, handel en investeringen. De samenwerking met DIAE is van toegevoegde waarde voor het OS-beleid. Score 5.1 Relevantie Internationale OS-architectuur Geografische relevantie Relevantie voor Nederlandse OS-thema s Voedselzekerheid - Water - Veiligheid en rechtsorde - Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten Relevantie voor doorsnijdende thema s Gender - Private sectorontwikkeling + Duurzaamheid (milieu/klimaat) - Pagina 12 van 12