In het kader van het project Sterk bestuur in Gelderland stuur ik u bijgaand de aanbiedingsbrief, het rapport regio Achterhoek en het persbericht.

Transcriptie

1 Van: "Servicedesk Advies" Aan: "Tamminga, Gerharda" "Urk van, Jeroen" Onderwerp: Rapport Sterk Bestuur in Gelderland, regio Achterhoek Geachte raad, geacht college, In het kader van het project Sterk bestuur in Gelderland stuur ik u bijgaand de aanbiedingsbrief, het rapport regio Achterhoek en het persbericht. Op vrijdag 24 april wordt het regiorapport samen met het persbericht naar de pers gestuurd. Hopende u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Namens de Adviescommissie Sterk Bestuur Gelderland Annette Notmeijer BMC Spacelab MR Amersfoort Postbus AL Amersfoort annettenotmeijer@bmc.nl

2 Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland Per adres provincie Gelderland Postbus GX Arnhem Aan de gemeenteraden en de colleges van de gemeenten in de regio Achterhoek ter attentie van de griffier en de gemeentesecretaris Een samenwerkingsproject van Provincie Gelderland en VNG Gelderland Arnhem, 21 april 2015 BETREFT Aanbieding rapportage regio Achterhoek Geachte raad/geacht college, De provincie Gelderland is in 2014 samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) afdeling Gelderland gestart met Sterk Bestuur in Gelderland, een project gericht op de bevordering van een sterk en toekomstbestendig lokaal bestuur in Gelderland. Daartoe is onder leiding van ondergetekende de adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland ingesteld. Naast de adviescommissie is er een klankbordgroep ingesteld met vertegenwoordigers van ondernemers, onderwijs en overige maatschappelijke organisaties. De adviescommissie doet aanbevelingen aan gemeenten, regio s en provincie over duurzame bestuurskracht. In de afgelopen periode heeft de adviescommissie kansen- en ontwikkelanalyses opgesteld voor de gemeenten in uw regio. Ook heeft er een regionale bijeenkomst plaatsgevonden, waarin de commissie met u heeft gesproken over de bevindingen. Daarnaast heeft de adviescommissie gesproken met ondernemers en maatschappelijke organisaties in de regio. Dit alles heeft geleid tot bijgaand rapport over uw regio dat wij u hierbij aanbieden. Onze adviescommissie stelt de komende tijd ook voor de andere Gelderse regio s rapporten op. Aansluitend zullen wij een provinciebreed eindadvies opstellen dat naar verwachting in het tweede kwartaal 2015 gereed zal zijn.

3 De complete rapportage zullen we vervolgens aanbieden aan onze opdrachtgevers, te weten de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland. Zij zullen het advies naar wij verwachten betrekken bij de visieontwikkeling over de versterking van het openbaar bestuur in de provincie Gelderland. Het regiorapport sturen wij op 24 april met bijgevoegd persbericht ook aan de pers. Voor nadere informatie kunt u contact opnemen met de adviescommissie via BMC, telefoon Met vriendelijke groet, namens de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland, Mr. G.J. de Graaf voorzitter cc: bestuur VNG Gelderland Provinciale Staten van Gelderland College van Gedeputeerde Staten van Gelderland Bijlage: Regiorapport Achterhoek Persbericht

4 Sterk Bestuur in de regio Achterhoek Voorlopige aanbevelingen van de adviescommissie aan Gemeenten in de regio Achterhoek De regio Achterhoek De provincie Gelderland De VNG Gelderland

5 Regiorapport Regio Achterhoek Waarnemingen van de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland. Bestemd voor: - gemeenten in de regio Achterhoek; - provincie Gelderland; - de Vereniging Nederlandse Gemeenten, afdeling Gelderland. Voor de regio Achterhoek is eerder een concept regionaal rapport opgesteld met de waarnemingen van de adviescommissie. Deze voorlopige versie vormde de input voor de regiobijeenkomst van 4 maart Na de regiobijeenkomst met de gemeenten heeft de adviescommissie conclusies getrokken en aanbevelingen opgesteld. In dit rapport treft u die aan. Na afronding van het project Sterk Bestuur in Gelderland zal de adviescommissie een eindrapport opstellen gericht op de hele provincie Gelderland. Mogelijk zal in deze afrondende fase ook nog opnieuw gekeken worden naar de gemeenten aan de randen van de diverse regio s, omdat de situatie in aangrenzende regio s wellicht leidt tot aanvullende inzichten. Dit rapport is daarmee opgesteld in drie fasen. Fase 1: deskresearch en waarnemingen van de Februari 2015 adviescommissie Verzending voor aanvang regiobijeenkomst Fase 2: aanvullingen met een advies van de Maart 2015 adviescommissie Na afloop regiobijeenkomst Fase 3: definitief advies van de adviescommissie April mei 2015 Na onderzoek in alle regio s 1

6 Voorwoord Als gevolg van allerlei ontwikkelingen in het openbaar bestuur, waaronder de decentralisaties van taken in het sociaal domein, komt er veel op de gemeenten af. De opgaven waarvoor zij komen te staan zijn bijzonder groot. Als gevolg hiervan wordt er nu en in de toekomst een sterk beroep gedaan op de bestuurskracht van gemeenten. De Gelderse gemeenten, de VNG afdeling Gelderland en de provincie Gelderland onderzoeken in 2014 en 2015 gezamenlijk het vermogen van gemeenten om het groeiende takenpakket adequaat te vervullen. Het onderzoek resulteert in aanbevelingen aan gemeenten en provincie voor het bevorderen van een sterk en toekomstbestendig bestuur in Gelderland. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland voert, ondersteund door adviesbureau BMC en in opdracht van de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland, gesprekken met vertegenwoordigers van gemeenten in de provincie Gelderland. De gesprekken in de Achterhoek vonden de afgelopen maanden plaats. Dit heeft geleid tot een helder beeld van deze regio. De eerste waarnemingen treft u aan in deze rapportage. Met name de articulatie van de eisen die ondernemers en maatschappelijke organisaties stellen aan het functioneren van het openbaar bestuur hebben het inzicht van de adviescommissie verdiept. De adviescommissie heeft per gemeente een beknopte kansen-enontwikkelanalyse opgesteld. Dit geeft inzicht in de mogelijkheden, beperkingen en inspanningen van gemeenten om actief bij te dragen aan sterke samenwerking en uitvoering van programma s in de regio. De adviescommissie is enthousiast ontvangen en kon elke keer rekenen op openhartige en constructieve gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenten. De adviescommissie bedankt de raadsleden, gemeentebestuurders en MT-leden voor hun bevlogenheid om de regio en de provincie nog sterker te maken. Namens de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland, de voorzitter, mr. G.J. (Fred) de Graaf Naast de adviescommissie is er een klankbordgroep ingesteld met vertegenwoordigers van ondernemers, onderwijs en overige maatschappelijke organisaties. De klankbordgroep heeft aan de voorkant van het proces een advies uitgebracht met opvattingen vervat in een document getiteld Visie en kader. Dit kader is gebruikt in de gesprekken met de gemeenten. Aansluitend heeft de klankbordgroep een notitie opgesteld met de bevindingen van de klankbordgroep. Ten slotte heeft de adviescommissie in de slotbijeenkomst over de conclusies en aanbevelingen dankbaar gebruikgemaakt van de opvattingen van de klankbordgroep. 2

7 Inhoudsopgave VOORWOORD 1 Inleiding 2 Kader voor Sterk Bestuur 3 De Achterhoek in vogelvlucht 4 Waarnemingen van de adviescommissie 5 Aanbevelingen van de adviescommissie BIJLAGEN 3

8 Figuur 1 Activiteiten en producten project Sterk Bestuur Gelderland 4

9 1. Inleiding Met het project Sterk Bestuur in Gelderland willen de provincie Gelderland en VNG afdeling Gelderland werken aan het behoud en de versterking van de bestuurskracht en toekomstbestendigheid van gemeenten en regio s in de provincie. Het project Sterk Bestuur in Gelderland heeft de volgende doelen: bevorderen van een krachtig lokaal bestuur en krachtige regio s in Gelderland; bieden van houvast en stimuleren van discussie, afwegingen en besluitvorming over duurzame bestuurskracht in relatie tot een toenemend takenpakket bij gemeenten en provincie. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland heeft voor haar reflectie iedere gemeente in de Achterhoek bezocht en heeft gesproken met (vertegenwoordigers van) gemeenteraden, colleges van B&W en managementteams (MT s). In het project laat de adviescommissie zich ook bijstaan door de Klankbordgroep Sterk Bestuur in Gelderland. Deze klankbordgroep vertegenwoordigt de overheid, ondernemers en overige maatschappelijke organisaties, waaronder onderwijs in Gelderland. De adviescommissie heeft de volgende activiteiten ondernomen om tot haar advies te komen (zie figuur 1): 1. Uitvoeren van deskresearch: op basis van door gemeenten aangeleverde documenten en openbare bronnen (zoals websites en mediaberichten) is een globaal overzicht gemaakt van een aantal aspecten van de bestuurskracht van de desbetreffende gemeente (financiële situatie, interactie met de bevolking, visie en strategisch vermogen, samenwerking). Het resultaat van de deskresearch is in conceptvorm voorgelegd aan de gemeente voor eventuele opmerkingen en aanvullingen. 2. Uitvoeren van zelfanalyse door gemeente. Op basis van een digitale vragenlijst heeft er een zelfanalyse plaatsgevonden door de gemeenten, vaak vastgesteld door het college en soms ook door de raad en het college. 3. Gesprekken voeren met het college, (een delegatie van de) raad en het MT van de gemeenten. Deze gesprekken gingen onder meer over bestuurlijke stabiliteit en een gezonde financiële positie, het vermogen om opgaven en ambities te definiëren en om te zetten in uitvoering, de decentralisatieopgaven, samenwerking in de regio en de interactie met de bevolking. 4. Reflecteren op kansen-en-ontwikkelanalyse door de gemeente(secretarissen). De bevindingen van de analyse zijn gepresenteerd in een kansen-en-ontwikkelanalyse per gemeente, die voor eventuele opmerkingen en aanvullingen is voorgelegd aan de gemeente en is aangepast als ze feitelijke onjuistheden bevatte. 5. Gesprekken voeren met het Algemeen Bestuur van de Regio, met de regiosecretarissen en met de representanten van de maatschappelijke organisaties in de provincie. 5

10 2. Kader voor Sterk Bestuur De Klankbordgroep Sterk Bestuur in Gelderland, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van het Gelderse bedrijfsleven, kennisinstituten, maatschappelijke instellingen en vertegenwoordigers van de VNG, heeft zich gebogen over de basisvoorwaarden waar gemeenten aan moeten voldoen om de toekomstige maatschappelijke en bestuurlijke opgaven aan te kunnen. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland heeft mede op basis hiervan een beoordelingskader ontwikkeld waarmee uitspraken kunnen worden gedaan over de (veer)kracht van Gelderse gemeenten. 2.1 Sterk bestuur: huis op orde en veranderkracht Zoals de klankbordgroep schrijft waarborgt een bestuurskrachtige gemeente via effectieve cocreatie de gewenste effecten voor de maatschappelijke opgaven. Het is daarin de vraag hoe het openbaar bestuur de macro-ontwikkelingen naar zich toe weet te trekken en dit is de overkoepelende opgave daarin een verbinding weet te leggen met het maatschappelijke veld. Overigens is de gemeente hierin niet de enige uitvoerder; inwoners, ondernemers, het onderwijs, de zorg, maatschappelijke instellingen en medeoverheden spelen hierin allemaal een rol. Het is voor de gemeente de kunst om hierin op de verschillende speelvelden op verschillende niveaus te schakelen en te verbinden. Om dat te bereiken acht de klankbordgroep het van belang dat er focus ligt op de economische krachten in de regio, zodat de sterkte van Gelderland goed wordt benut. Daarbij gaat het nadrukkelijk om het vooral zoeken naar kansen, waaronder groei-initiatieven van inwoners. Een sterk bestuur heeft het vermogen om de zaken in eigen huis goed op orde te hebben. Gemeenten moeten ook in minder gunstige omstandigheden adequaat kunnen functioneren. Zij moeten actief bijdragen aan het oppakken van bovenlokale vraagstukken en dienen een zodanige financiële spankracht te organiseren dat schommelingen in het inkomsten- en uitgavenpatroon kunnen worden opgevangen. Het middellange- en langetermijnperspectief zijn hierin ook van belang. Wij verwachten dat het gemeentebestuur en de organisatie in staat zijn om te participeren in netwerken, de kosten te minimaliseren, de infrastructuur te versterken en de regionale economie te vertalen naar het lokale niveau. Overigens zijn wij van mening dat de grootte van een gemeente niet bepalend is voor de bestuurskracht. Die gaat immers om het slim schakelen en verbinden. Het gaat om de bewustwording dat gemeenten over de gemeentelijke en bestuurlijke grenzen heen kijken voor kansen en oplossingen; het innoveren in een netwerksamenleving. In zichzelf gekeerde gemeenten zijn hiertoe niet in staat. Sterk bestuur vraagt om veranderingen in houding en gedrag, lef en inspirerend leiderschap. Het vraagt er ook om de kansrijke (economische) ontwikkelingen te zien en deze te stimuleren en te faciliteren. Dit kan tot een worsteling leiden. Er is veel veranderkracht nodig om op sommige momenten bestaande sturingsmechanismen los te laten en te kijken naar andere mogelijkheden. In het nastreven van maatschappelijke effecten streeft het bestuur legitimiteit na, zowel in het vervullen van de democratische legitimiteit als in het vervullen van een legitieme rol richting de samenwerkingspartners. De kern van het bestuurlijk profiel van de gemeente bestaat uit het fundament van een goed functionerende gemeente: bestuurlijke stabiliteit; de organisatie kwalitatief en kwantitatief op orde; een gezonde financiële positie. 6

11 2.2 Samenleving, context, strategie en samenwerking Internationalisering, informatisering, bezuinigingen, dure grondposities van de gemeenten, specialisering en demografische ontwikkelingen zijn ook voelbaar in Gelderland. Deze ontwikkelingen bepalen de context en hebben hun weerslag op de inwoners en daarmee ook op het openbaar bestuur. Dit project Sterk Bestuur in Gelderland brengt het vermogen van gemeenten in beeld om het groeiende takenpakket adequaat te vervullen. In figuur 2 is dat schematisch verbeeld. Figuur 2 Sterk bestuur in relatie tot veranderingen en samenwerking Een sterk bestuur gaat op een goede manier om met de ontwikkelingen en betrekt hierbij de verwachtingen van de samenleving (de maatschappij van morgen ). Dit biedt kansen om de maatschappelijke opgaven in gezamenlijkheid op te pakken om het gewenste maatschappelijke effect te bereiken. De gemeente dient dan verbinding te maken met de inwoners, ondernemers, het onderwijs, de zorg, maatschappelijke instellingen en medeoverheden. Het is voor de gemeente de kunst om hierin op de verschillende speelvelden, op verschillende niveaus te schakelen en te verbinden. Een sterk bestuur is geen doel op zich, maar een verbindend instrument om resultaten te bereiken in een veranderende omgeving. Een sterk bestuur laat zich leiden door een heldere strategie ( een inspirerende visie ). Gemeenten zoeken hiertoe vele vormen van samenwerking, met andere gemeenten gezamenlijk of in regioverband en met andere partners. Gelderland telt 56 gemeenten en 7 regio s (de regio s Arnhem en Nijmegen zijn afzonderlijk belicht). Een regio bestaat uit de samenwerking van een aantal gemeenten. Dit kan een samenwerking op één of meer thema s of domeinen zijn. De interbestuurlijke samenwerking kent diverse vormen, variërend van het projectgewijs gezamenlijk ontwikkelen van beleid tot een clustering van de organisaties van buurgemeenten in één gemeenschappelijke werkorganisatie. Deze samenwerking kan betrekking hebben op strategische, tactische en operationele zaken: Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio. Tactische samenwerking ten aanzien van beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein. Operationele samenwerking ten aanzien van bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen ( schoon, heel en veilig ). 2.3 Intergemeentelijke samenwerking op vele domeinen Intergemeentelijke samenwerking betreft bijvoorbeeld de samenwerking gericht op scholing en werk. Om innovatie te stimuleren en te faciliteren moeten we, zoals hiervoor gezegd, over bestaande (gemeentelijke) grenzen heen kijken. De versterking van de regio en haar topclusters en het bevorderen van een gezond leefklimaat en vitaliteit van de bevolking vormen het uitgangspunt. Innovaties in netwerksamenwerking moeten het gewenste maatschappelijk effect vergroten. Het gaat om samenwerking tussen ondernemers, onderwijs, instituten en overheden bij gezamenlijke programma s. Een belangrijk onderwerp is het arbeidsmarktbeleid. Voldoende goed opgeleid personeel is een belangrijke economische waarde. De beschikbaarheid van onderwijsvoorzieningen hangt ermee samen. 7

12 Samenwerking bij de (nieuwe) sociale decentralisatieopgaven is een aandachtspunt. Deze transities worden veelal verkokerd (per werksoort/ deelterrein) aangepakt. Samenwerking tussen gemeenten op het gebied van jeugdzorg, participatie en AWBZ/Wmo is noodzakelijk. Ook ten aanzien van voorzieningen (onderwijs, sport, cultuur) is samenwerking tussen gemeenten nodig om onderscheidend te kunnen zijn en voldoende draagvlak te krijgen. De samenwerkingsvormen kunnen verschillen in de Gelderse regio s, en de Gelderse oplossingen kunnen verschillen van aanpakken elders. Industriële vooruitgang, economische ontwikkeling en kennisontwikkeling in Food, Health, Energie, Toerisme en Recreatie, Milieu en Maakindustrie zijn de belangrijke economische sectoren van Gelderland. Juist door te versterken kan Gelderland excelleren op deze topclusters. Dit kan door, overigens ook onderling, verbindingen te leggen. Dit versterkt de economie en het vestigingsklimaat in deze provincie. Deze economische trek krachten zullen aansluiten bij de lokale plannen en deze versterken. Het openbaar bestuur moet zich juist richten op duurzame groei en ontwikkeling in plaats van op de economische crisis, de demografische krimp en bezuinigingen. Door het stimuleren van groei-initiatieven vanuit inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties ontstaan innovatie en nieuwe ontwikkelingen. Afstemming (kwalitatief en kwantitatief) van de woningvoorraad en de bedrijventerreinen, herstructurering van bedrijventerreinen, bereikbaarheid en mobiliteit en voorzieningen zijn eveneens onderwerpen van de economische en ruimtelijke samenwerking. Om schaalvoordelen te verkrijgen, hebben gemeenten onderdelen van hun diensten die gericht zijn op dienstverlening en burgerzaken ondergebracht in samenwerkingsverbanden. Het gaat om zaken als financiën, informatisering en automatisering, personeel en organisatie. Ook is er intensieve samenwerking op het terrein van uitkeringen (intergemeentelijke sociale diensten) en op het terrein van belastingen. Ook voor handhaving is gezamenlijk optrekken gebruikelijk en de wijze waarop uitbesteding van taken heeft plaatsgevonden. 2.4 Resume De adviescommssie volgt de opvatting van de klankbordgroep dat landelijke en regionale ontwikkelingen hoge eisen stellen aan bestuurskracht van gemeenten. Gekozen vormen van samenwerking beperken zich niet tot een eenmaal gedefinieerde regio en bevinden zich ook niet allemaal op hetzelfde niveau. Dat vraagt erom dat gemeenten schakelen tussen de verschillende schaalniveaus, tussen verschillende rollen en tussen verschillende speelvelden. In de keuze voor een samenwerkingsvorm dienen daarom slimme en concrete keuzes te worden gemaakt. De volgende factoren zijn gebruikt als indicatoren van Sterk Bestuur : 1. Zaken in huis moeten goed op orde zijn: financiën, uitvoeringsen verbindingskracht 2. Inspirerend leiderschap en veranderkracht 3. Vervullen van een legitieme rol 4. Focus op economische krachten in de regio, naast de transitie van de drie decentralisaties op het sociaal domein 5. Nadruk op meer en niet op minder kwaliteit 6. Innoveren in een netwerksamenwerking 7. Slimme samenwerking 8

13 9

14 3. De Achterhoek in vogelvlucht 3.1 Acht gemeenten gesitueerd in de Achterhoek De gemeenschappelijke regeling van de regio Achterhoek betreft een samenwerkingsverband van acht gemeenten, te weten: Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem, Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek en Winterswijk. Er wordt samengewerkt op een aantal beleidsterreinen, die zijn ondergebracht in een zestal portefeuillehoudersoverleggen: Externe betrekkingen (lobby); Duurzame economie; Vrijetijdseconomie; Sociale samenhang; Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting; Mobiliteit. Aan het regionaal overleg externe betrekkingen nemen ook bestuurders vanuit het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties deel. De regio Achterhoek vervult haar taken voor bijna inwoners. In het visiedocument van de regio Achterhoek is het uitgangspunt: de samenwerking in Wgr-verband blijft lean en mean. De regio richt zich daarbij op: 1. Belangenbehartiging en benutten externe betrekkingen 2. Intergemeentelijk afstemming en betrekken gemeenteraden 3. Verbindingen leggen voor projecten 4. Organiseren inbreng overheid in 3O-samenwerking 5. Secretariaat en ondersteuning (door middel van detachering) van stuurgroep Achterhoek 2020 Het zwaartepunt ligt bij de eerste opgave. De intergemeentelijke samenwerking vindt plaats via periodieke portefeuillehoudersoverleggen (poho s) vanuit de diverse programma s. De poho s dragen de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van projecten. Deze overleggen opereren buiten de Wgr. Er zijn geen programmateams meer met een manager vanuit de regio. Wel ondersteunt de regio de pohooverleggen door het leveren van een secretaris. Op 1 januari 2005 vond een gemeentelijke herindeling plaats in de Achterhoek. Hierbij fuseerden enkele kleinere gemeenten. Zo gingen de voormalige gemeenten Hengelo, Hummelo en Keppel, Steenderen, Vorden en Zelhem op in de gemeente Bronckhorst en vormden de voormalige gemeenten Didam en Bergh de nieuwe gemeente Montferland. Wisch en Gendringen vormen tegenwoordig de gemeente Oude IJsselstreek. De gemeente Wehl is in deze herindeling bij Doetinchem gevoegd. Lichtenvoorde en Groenlo werden samengevoegd tot de gemeente Oost Gelre. Dinxperlo werd met Aalten samengevoegd. Berkelland is ontstaan uit een gemeentelijke herindeling van de gemeenten Borculo, Eibergen, Neede en Ruurlo. De Achterhoek is het meest oostelijke deel van de provincie Gelderland. De streek wordt aan de westzijde begrensd door de rivier de IJssel. In het noorden grenst de streek aan Twente. In het oosten en zuiden is de landsgrens met Duitsland de rand van het gebied. De Achterhoek heeft een goed woon- en leefklimaat met een goed voorzieningenniveau. In het Achterhoekse coulisselandschap is veel en geschakeerd natuurschoon te vinden, zoals op de Lochemse Berg, in boswachterijen te Ruurlo, in de Slangenburg bij Doetinchem en in enkele veengebieden tegen de oostgrens met Duitsland, zoals het Vragenderveen. De Achterhoek is ook rijk aan kastelen en landhuizen. Het landschap rond Winterswijk is karakteristiek voor de Achterhoek. Vanwege het bijzondere karakter heeft het de status van Nationaal Landschap Winterswijk gekregen. De bewoners van het gebied leefden oorspronkelijk vooral van de landbouw. Tegenwoordig kent de Achterhoek een schakering aan werkgelegenheid, waar de traditionele agrarische sector nog steeds een groot deel van uitmaakt en waarbij de toeristische sector in belang is 10

15 toegenomen. Veel inwoners van de Achterhoek spreken nog hun eigen streektaal, het Achterhoeks, dat een Nedersaksisch dialect is. Een volgens sommigen typisch Oost-Nederlands gebruik dat men in de Achterhoek terugvindt is de burenhulp, het noaberschap. Doetinchem is van oudsher de grootste kern in de regio met stedelijke voorzieningen, zoals Theater Amphion. De oudste vermelding van Doetinchem dateert uit 838 als villa Duetinghem, een nederzetting met een kerk. In de periode na 838 ontstond de versterkte stad Deutinkem, met een kerk die ten geschenke werd gegeven aan de toenmalige bisschop van Utrecht. Ook andere kernen, zoals Winterswijk. Borculo, Aalten en Lichtenvoorde, zijn de afgelopen eeuwen fors gegroeid. De Achterhoekse parels genieten landelijke bekendheid. Enkele voorbeelden: de boekenmarkt in Bredevoort, kasteel Ruurlo, de fiets- en wandelroutes in de heuvels van Montferland, de oude DRU IJzergieterij, die inmiddels dient als innovatiecentrum en plek voor culturele bijeenkomsten, Groenlo als oude vestingstad, de Achtkastelenroute in Vorden en Villa Mondriaan in Winterswijk. Er zijn diverse natuurlijke waterwegen die de regio doorkruisen. De Berkel is een rivier die in Duitsland ontspringt, in Nederland door de Achterhoek stroomt (via Eibergen, Borculo en Lochem) en bij Zutphen in de IJssel uitmondt. De Oude IJssel is een zijrivier van de rivier de IJssel. De Oude IJssel begint in Duitsland onder de naam Issel en loopt daarna via de gemeenten Oude IJsselstreek, Doetinchem en Bronckhorst, waarna ze bij Doesburg in de IJssel uitmondt. Voorheen werd de rivier gebruikt voor de oude maakindustrie. Inmiddels heeft de rivier met name een recreatieve functie. De Achterhoek heeft een eigen snelweg als toegangsweg: de A18. Deze loopt vanaf de A12 bij Zevenaar tot aan Varsseveld, waarna de weg overgaat in de N18 richting Lichtenvoorde, Groenlo, Eibergen, Haaksbergen en Enschede. Voor de noordelijke gemeenten in de Achterhoek vormt ook de A1 een belangrijke verkeersader. Er zijn twee regionale spoorlijnen. De lijn Arnhem-Doetinchem-Winterswijk is één van de drukste regionale spoorlijnen van Nederland. De spoorlijn Zutphen- Winterswijk is een verlengstuk van de Oosterspoorweg en doet onderweg onder andere de stations van Vorden en Lichtenvoorde-Groenlo aan. Overigens kent de Achterhoek geen harde grens: ook Zutphen, Doesburg en Lochem worden vanuit historisch oogpunt in voorkomende gevallen tot de Achterhoek gerekend. 3.2 Achterhoek 2020: van strategie naar uitvoering In 2011 is er door een aantal boegbeelden in de regio, mede vanuit externe en urgente bedreigingen, zoals de bevolkingskrimp en de economische crisis, besloten tot een intensievere vorm van samenwerking tussen de 3 O s. Eind 2011 hebben ongeveer 150 Achterhoekse partijen het Convenant Achterhoek 2020 getekend. Dit bekrachtigt hun samenwerking en inspanning voor het realiseren van de Agenda 2020 en vormt een veelvuldig aangehaald voorbeeld in andere regio s. De Achterhoek Agenda 2020 betreft een samenwerking tussen ondernemers, overheden en maatschappelijke organisaties met projecten voor een duurzaam vitale Achterhoek. De typisch Achterhoekse kwaliteiten innovatiedrang, vakmanschap en naoberschap worden gezien als de instrumenten hiervoor. Er wordt gewerkt aan een coöperatieve regio, die nieuwe, onverwachte oplossingen ontwikkelt en toepast. De Stuurgroep Achterhoek 2020 bestaat uit zeven personen: een onafhankelijk voorzitter en twee leden voor elke O namens de Ondernemers, maatschappelijke Organisaties en Overheden in de regio Achterhoek. De Uitvoeringsagenda Achterhoek 2020 (in 2014 ondertekend) is een aangescherpte versie van de Achterhoek Agenda De Agenda is daarmee meer behapbaar en uitvoerbaar gemaakt. Nieuw is dat men zich richt op drie hoofdopgaven: Werken, Wonen en Bereikbaarheid. Ook de uitvoering van de projecten in wisselend samengestelde groepen is nieuw. De uitvoering van projecten en activiteiten gebeurt in wisselend samengestelde groepen van mensen en organisaties die hun schouders eronder willen zetten: de coalitions of the willing. De Stuurgroep Achterhoek 2020 geeft strategische sturing en stimuleert de uitvoering van deze projecten. Er zijn inmiddels kennismakelaars gestart die verbindingen leggen tussen initiatieven, activiteiten en projecten. 3.3 Doetinchem als meest stedelijke gemeente Doetinchem is qua inwoneraantal de grootste gemeente in de Achterhoek. De stad vervult een centrumfunctie in deze regio. Met ongeveer arbeidsplaatsen is Doetinchem een belangrijke factor wat betreft 11

16 werkgelegenheid en de gemeente kent daarbij een regionaal voorzieningenniveau. Berkelland is na Doetinchem de grootste gemeente qua inwonertal in de regio, met bijna inwoners. De overige gemeenten tellen tussen de en inwoners. Het verschil tussen Doetinchem en de andere gemeenten is dan ook relatief beperkt. Winterswijk positioneert zichzelf als een tweede centrumgemeente voor de Oost-Achterhoek. De zes andere gemeenten zijn over het algemeen groot qua oppervlakte en kennen dan ook veelal een meerkernig karakter. De buurtschappen, dorpen en kernen zijn talrijk en de afstanden relatief groot, waardoor de automobiliteit in de regio groot is. Gemeente Oppervlakte Inwoners Doetinchem 79,07 km² Berkelland 284,71 km² Oude IJsselstreek 137,94 km² Bronckhorst 286,42 km² Montferland 106,63 km² Oost Gelre 110,12 km² Winterswijk 138,81 km² Aalten 97,03 lm² Totaal 1.240,73 km² Ruimtelijk-economische aspecten Typering: De provinciale werkgelegenheidsenquête (PWE) is een jaarlijks onderzoek van de provincie Gelderland, in samenwerking met gemeenten en de Kamer van Koophandel, naar de aard en omvang van de Gelderse werkgelegenheid. Uit de cijfers blijkt dat de afname van werkgelegenheid met 2,1% in 2014 in de Achterhoek de grootste is van de provincie. In totaal zijn er bijna banen in de Achterhoek. De maakindustrie is van oudsher een belangrijke economische sector. De grootste sectoren zijn de gezondheidszorg (31.000), industrie/ delfstoffenwinning (30.000) en detailhandel/autohandel (22.000). De Achterhoek is daarnaast sterk in agrifood. Bijna een vijfde van de Achterhoekse bedrijven is actief in de voedselketen vlees, zuivel, fruit en andere gewassen. De Achterhoek kent, met een specialisatie in vlees, aardappels en zuivel dan ook een aantal grote (export)spelers, zoals Aviko en ForFarmers. De regio levert een belangrijke bijdrage aan het Gelderse exportpakket. De Achterhoek is ook sterk in de export van technologische producten. Deze goederen zijn na agrifood, met ruim een kwart van de uitvoerwaarde, de belangrijkste exportproducten van Gelderland. Uit de meest recente Regiovisie 1 blijkt dat de Achterhoek wel heeft geprofiteerd van het aantrekken van de exportgerichte sectoren en in mindere mate de bouw. Dat de groei achterblijft bij het landelijke gemiddelde heeft te maken met de bevolkingsafname en de kleine krimp in de detailhandel en de zorg. Ook in 2015 zet bevolkingsafname en krimp in de zorg een rem op de groei (0,6% groei). De huizenmarkt en de commerciële vastgoedmarkt zijn belangrijke indicatoren voor de gezondheid van de economie. In de Achterhoek was de huizenprijsdaling bovengemiddeld, waarbij er in het gebied Ruurlo-Eibergen zelfs een gemiddelde waardedaling van een kwart is geweest. Aan de prijsdaling is in 2014 nog niet helemaal een einde gekomen. Toch klimt de huizenmarkt, gelet op het aantal transacties, langzaam uit het dal. De krimp wordt licht gecompenseerd door verdunning (meer eenpersoonshuishoudens). De Achterhoek krijgt de komende jaren nog sterker te maken met bevolkingskrimp. Dit heeft gevolgen voor de arbeidsmarkt (sterke daling beroepsbevolking), de zorgsector (meer ouderen), voorzieningen en de woningbouw (leegstand van woningen, winkels, bedrijven, scholen, e.d.). Waar de Achterhoek voorheen als anticipeerregio werd aangemerkt, is zij in december 2014 door het Rijk officieel aangemerkt als krimpregio. Paradoxaal genoeg werd dit als succes gevierd: het betekent dat het gebied financiële voordelen krijgt om de gevolgen van de krimp op te vangen, en ontzien wordt bij bezuinigingen van het Rijk. Dit werd een actueel thema toen er gevangenissen werden gesloten in 2012, waarbij de Achterhoek als toenmalige anticipeerregio niet werd ontzien. 1 ING Economisch Bureau,

17 Via Achterhoek 2020 wordt gewerkt aan oplossingen in bereikbaarheid, werk, wonen en leefbaarheid. De bevolkingskrimp biedt ook kansen. Leegstand bijvoorbeeld kan letterlijk ruimte creëren om te ondernemen, bijvoorbeeld voor grootschaliger landbouw, logistieke centra of recreatie. Naast innovatie kan dit een belangrijke bijdrage leveren aan een gezonde economie. Opgaven: Om ook in de toekomst concurrerend te zijn is innovatie zeer belangrijk. Innovatie is hierbij niet een doel op zich maar hét middel om de mogelijkheden van de regionale economie te vergroten. De maakindustrie en vele familiebedrijven vormen belangrijke troeven. Ook belangrijk is het begeleiden van de schaalvergroting in de landbouwsector en de technologische (digitale) mogelijkheden daarbij. Daarbij wordt via de regio Achterhoek werkgroep Lobby/Externe betrekking onder meer gelobbyd voor het doortrekken van de A18 en de verdubbeling van het spoor tussen Arnhem en Doetinchem- Winterswijk. Ook de spoorverbinding met Duitsland vormt een opgave. Bereikbaarheid is een blijvende opgave om die variatie in werken, wonen, recreëren en voorzieningen te ontsluiten. Dat geldt niet alleen voor de eerdergenoemde fysieke bereikbaarheid (per weg en spoor), maar ook zeker voor de digitale bereikbaarheid. Het oprichten van de Glasvezelmaatschappij Achterhoek is een blijk van urgentie. De leegstand op bedrijventerreinen en winkelcentra (er zijn relatief weinig kantorenlocaties in de regio) vergt een regionale aanpak en afstemming. De gezamenlijke ontwikkeling van een aantal bedrijventerreinen, zoals De Laarberg en het A18 Bedrijvenpark bij Doetinchem, vormt hiertoe een goede aanzet, al zijn nieuwe bedrijvenparken in de huidige tijd een garantie voor afboekingen. De overcapaciteit betekent ook toenemende leegstand voor bestaande (en verouderde) bedrijventerreinen). De opwekking van duurzame energie loopt nog niet zo n vaart, ook niet in de Achterhoek. En zeker de wat grotere initiatieven, ook van bestaande energiebedrijven, komen nog niet van de grond. De AGEM, de Achterhoekse Groene Energie Maatschappij, is een voorbeeld van bewust en gezamenlijk nadenken over duurzame energievoorziening in de regio met als doel: een energieneutrale Achterhoek. AGEM moet binnen vijf jaar een eigen verdienmodel krijgen; dat is een forse opgave. Hieruit spreekt wel ambitie in de regio. Het Centrum voor Jong Ondernemerschap (CvJO) is ooit in Doetinchem begonnen en wordt nu landelijk uitgerold. Dat vraagt om een verbreding en vervolg waarbij ook met name de rol van de overheden centraal staat om jonge ondernemers te blijven binden en boeien. Het blijvend versterken van de leefomgeving als een comfortabele, regio voor wonen, werken en recreëren. Daarin speelt met name ook de ontgroening en vergrijzing een rol. Het ontbreken van hoger onderwijs vormt een belemmering om studenten te behouden voor de regio. Na afstuderen keert een groot deel van de hoger opgeleide Achterhoekers niet terug. Dat heeft consequenties voor de arbeidsmarkt en dus voor de economische vitaliteit van de regio (aansluiting onderwijs arbeidsmarkt). Samenwerking: Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverbanden Deelnemende gemeenten Regio Achterhoek (GR) Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk Veiligheidsregio Noord- Aalten, Berkelland, Bronckhorst, en Oost-Gelderland Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Omgevingsdienst Achterhoek AGEM 3.5 Scholing/werk Oude IJsselstreek, Winterswijk Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk Extra: Lochem en Zutphen Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk Typering: In de Achterhoek tonen mensen zich betrokken en er zijn van oudsher sterke sociale structuren. Er zijn vele vervoersstromen binnen de regio (daily urban system: de mate waarin de regio gebruikt wordt voor wonen, werken en voorzieningen). Buurten, wijken en dorpen zijn nog 13

18 overzichtelijk, waardoor mensen elkaar kennen en groeten. Door deze menselijke maat is de sociale cohesie groot, is er een rijk verenigingsleven (met name in de vele kernen) en kan het wonen en werken er gezellig zijn. Het noaberschap in de praktijk. Het sluiten van (basis)scholen zal zich de komende tijd doorzetten vanwege de krimp en ontgroening. De in regioverband opgestelde Transitieatlas geeft op basis van harde criteria weer welke scholen in welke kernen toekomstbestendig zijn. Ook een vlekkenplan behoort bij de uitvoeringsagenda. Dit geldt ook voor diverse maatschappelijke voorzieningen. De drie O s (Overheid, Ondernemers en andere maatschappelijke Organisaties) hebben elkaar gevonden in een gouden driehoek: de overheid om een goed vestigingsklimaat en een hoogwaardige leefomgeving te creëren en te investeren in ruimte en mobiliteit, de maakindustrie om innovaties te ontwikkelen. Bescheidenheid staat daarbij overigens voorop. Het Platform Onderwijs Arbeidsmarkt (POA) is een essentiële partner binnen de Achterhoek Agenda 2020, waarin overheden, ondernemers en organisaties samen optrekken voor een vitale Achterhoek. Het POA maakt de knelpunten op de arbeidsmarkt transparant en fungeert als aanjager bij het oplossen hiervan. Opgaven: De implementatie van de Participatiewet 2. De opgave is om alle mensen in de regio te laten deelnemen aan de arbeidsmarkt, te doen participeren in het maatschappelijk leven en via leertrajecten hun talenten verder te laten ontwikkelen. Instroombeperking door samenwerking met het UWV-Werkbedrijf, bedrijfsleven, onder meer via mobiliteitscentra. De re-integratiecapaciteit maximaal inzetten op de nieuwe instroom en op het relatief eenvoudig bemiddelbare deel van het zittende bestand, omdat de gemeenten de duur dat iemand afhankelijk is van de bijstand zo kort mogelijk willen houden. Immers, als iemand niet binnen een halfjaar uitstroomt, neemt de benodigde inzet om diegene kans te bieden op uitstroom naar de arbeidsmarkt enorm toe. Specifieke projecten waarbij mensen geschoold worden voor de sectoren waarin nu nog steeds een tekort aan personeel bestaat. Voor de groep die minder kansrijk is wordt ingezet op participatiebevordering en voorzieningen, zoals de Wet op de sociale werkvoorziening (Wsw). De match tussen vraag en aanbod van personeel moet in specifieke sectoren verbeteren. Met gericht onderwijs wil de regio zorgen voor voldoende gekwalificeerde mensen. Bij de techniek- en zorgsector is op dit gebied de nood het hoogst. Het POA en UWV Werkbedrijf signaleren daarbij het opvallende gegeven dat ruim 60% van de openstaande vacatures betrekking heeft op technische functies (met name op mboen hbo-niveau). Er is sprake van een regionaal opererend UWV Werkbedrijf, maar er zijn meerdere uitvoeringsinstanties voor het sociaal domein/werk en Inkomen. Aalten en Oude IJsselstreek werken samen in het ISWI, Hameland is het arbeidsontwikkelbedrijf voor de gemeenten Aalten, Berkelland, Oost Gelre en Winterswijk (Oost-Achterhoek), terwijl de Sociale Dienst Oost-Achterhoek (nog) niet voor Aalten werkt. Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek werken samen voor de Wedeo. Bronckhorst werkt samen met Zutphen, Voorst, Brummen en Lochem voor de Wsw via Delta. Het WESP (Werkgeversservicepunt Achterhoek West) is een gezamenlijk initiatief van vier Achterhoekse gemeenten, te weten: Doetinchem, Doesburg, Montferland en Bronckhorst, SW-bedrijf Wedeo en het UWV. Het WESP biedt maatwerk door vraag en aanbod bij elkaar te brengen. In december 2014 is het Convenant Werkbedrijf Achterhoek ondertekend. Deelnemende partijen: de acht gemeenten, UWV Werkbedrijf regio Achterhoek, VNO-NCW en FNV. Op basis van dit convenant moeten 270 Achterhoekers aan het werk worden geholpen. Het Werkbedrijf heeft geen rechtspersoonlijkheid, maar is een set van afspraken waarvoor de basis wordt gelegd in dit convenant. Het doel is het bevorderen van een inclusieve arbeidsmarkt voor mensen met een arbeidsbeperking, mede op basis van het Sociaal Akkoord zoals dat door het kabinet is gesloten met werkgevers en werknemers. 2 Zie ook de volgende paragraaf over de decentralisaties in het sociaal domein. 14

19 Samenwerking: Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverbanden Deelnemende gemeenten UWV Werkbedrijf Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk ISWI Aalten, Oude IJsselstreek SDOA Berkelland, Oost Gelre, Winterswijk Hameland Aalten, Berkelland, Oost Gelre, Winterswijk (daarnaast: Haaksbergen) Wedeo Doetinchem, Montferland, Oude IJsselstreek Delta Bronckhorst (daarnaast: Stedendriehoek) WESP Bronckhorst, Doetinchem, Montferland (daarnaast: Doesburg) 3.6 Decentralisaties Typering: De drie decentralisaties in het sociaal domein nemen een belangrijke plaats in op de sociaal-maatschappelijke agenda: implementatie van de Participatiewet; decentralisatie jeugdzorg, decentralisatie AWBZ/Wmo. Opgaven: De decentralisaties hebben een grote impact op de gemeentelijke organisaties. De budgetten in het sociaal domein zijn een groot deel van de gemeentelijke begroting gaan uitmaken. De ambities zijn hoog en het uiteindelijke doel is dat de gemeente de regie voert op het tot stand komen van een integraal aanbod. Dit wordt gesymboliseerd door de uitspraak: 1 gezin, 1 budget, 1 plan. De hoofdlijn is dat gemeenten het dichtst bij de inwoners zitten en deze zorg daarom effectiever, met minder bureaucratie en goedkoper kunnen leveren. Vanwege deze redenering is er een grote financiële taakstelling aan de decentralisatie gekoppeld. Een aantal Achterhoekse gemeenten heeft daarom extra budget gereserveerd om tegenvallers te kunnen opvangen. Het kabinet neemt een aantal maatregelen, zodat gemeenten hun nieuwe taken goed kunnen uitvoeren: Minder regeldruk voor inwoners. De regels moeten zo eenvoudig mogelijk zijn. Inwoners met ingewikkelde problemen kunnen terecht bij één aanspreekpunt. De geldstromen naar gemeenten voor de taken in het sociaal domein worden eenvoudiger en eenduidiger ingericht. Gemeenten krijgen uiteindelijk één budget om participatie in de maatschappij te bevorderen. Besteding van en verantwoording over dit budget wordt zo voor gemeenten overzichtelijker. Er is de afgelopen jaren door de deelnemende gemeenten in verschillende samenwerkingsverbanden gewerkt aan het voorbereiden van de decentralisaties. De acht Achterhoekse gemeenten hebben samengewerkt bij de voorbereiding op de drie decentralisaties. Uitgangspunt: lokaal wat kan, regionaal wat moet. Het samenwerkingsverband is ingesteld om de belangen van de deelnemende gemeenten te behartigen op het gebied van regionale afstemming en regionale samenwerking. De Achterhoekse kaderstelling in het sociaal domein is in december 2013 regionaal vastgesteld, getiteld D ran!. De gemeenschappelijke kaders geschetst in dit document hebben een uitgangspositie gecreëerd voor de gemeenten als gesprekspartner voor externe partijen Jeugdzorg: Regionale Transitie Arrangement Achterhoek. In de Regionale Nota staan de ambities die de regiogemeenten samen hebben en maken zij onderscheid tussen wat lokaal en regionaal plaatsvindt. Via de regio vindt bijvoorbeeld inkoop plaats voor de Jeugdzorg en de Wmo. AWBZ/Wmo: De inkoop/contractering van zorgaanbieders vindt zoals gezegd regionaal plaats, de uitvoering lokaal. Regionaal zijn er uitgangspunten geformuleerd, die in de gemeenten in lokale beleidsplannen en verordeningen zijn aangevuld. Participatiewet: Op het terrein van de Wsw wordt al vele jaren samengewerkt binnen twee samenwerkingsverbanden: Hameland (Aalten, Berkelland, Oost Gelre, Winterswijk ) en Wedeo (Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek). 15

20 Uitgangspunt: werk voor mensen met op dit moment een Wswindicatie niet onderbrengen bij grote Wsw-instellingen ver weg, maar waar mogelijk binnen de gemeente. Bronckhorst werkt samen met onder andere Zutphen via Delta. Passend onderwijs: Het gaat het om vragen als: Wat hebben ondernemers nodig om stageplekken in te richten voor leerlingen? Welke vaardigheden hebben leerlingen nodig om te kunnen functioneren bij een bedrijf? Hoe en wat organiseren we met betrekking tot het leerlingenvervoer? Wat te doen met thuiszitters? Hoe helpen we kinderen, al dan niet met een beperking, aan werk? De regio Achterhoek heeft bewust de nieuwe jeugdzorgtaken verbonden aan Passend Onderwijs. De ondersteuning voor de leerlingen wordt zo veel mogelijk georganiseerd op de scholen zelf in plaats van bovenschools. Met het Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Doetinchem (naast Doetinchem tevens Bronckhorst, Doesburg, Montferland, Oude IJsselstreek) is een Handboek opgesteld. Hierin zijn arrangementen, werkwijzen en de taken van het Onderwijs Zorg Loket (OLZ) opgenomen. Dit is zeker niet het enige samenwerkingsverband. Samenwerking in het oostelijk deel van de Achterhoek vindt plaats via het SWV Slinge- Berkel door de gemeenten Aalten, Berkelland, Oost Gelre en Winterswijk (aangevuld met Lochem en Haaksbergen). Onderwerp van gesprek is onder andere de aansluiting met de jeugdzorg (zo ook leerplicht/verzuimprotocol, onderwijshuisvesting, leerlingenvervoer), het aantal leerlingen en ambulante begeleiding. Samenwerking: Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverbanden Deelnemende gemeenten Stadsbank Oost Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Nederland Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk (daarnaast: Lochem en diverse Twentse Regio Achterhoek Wmo/Jeugdzorg (inkoop en aanbesteding) gemeenten) Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk 3.6 Bedrijfsvoering en dienstverlening Typering: De samenwerkingsverbanden ten aanzien van bedrijfsvoering en dienstverlening zijn diffuus en soms interregionaal. Zo zijn er de Omgevingsdienst Achterhoek (inclusief Zutphen en Lochem), VNOG (alle Gelderse gemeenten uit de regio s Noord-Veluwe, Stedendriehoek, Achterhoek), GGD Noord- en Oost-Gelderland en de Stadsbank Oost-Nederland (in totaal 22 gemeenten, waaronder alle Achterhoekse gemeenten, uitgezonderd Doetinchem); Delta, Wedeo en ISWI zijn voorbeelden van regionale en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Opgaven: De gemeenten Doetinchem Aalten, Doesburg en Oude IJsselstreek hebben de stap gezet om een gezamenlijke ICT-infrastructuur en ICTorganisatie op te zetten. De gemeente Doetinchem is gastheer van deze ICT-organisatie. In 2014 is een vervolg gegeven aan een onderzoek naar een verdergaande samenwerking/fusie met de afdeling WI van de gemeente Doetinchem, het ISWI (gemeente Oude IJsselstreek, zonder de gemeente Aalten) en het SW-bedrijf (Wedeo) Er vindt veel gesnuffel en verkenning plaats in steeds wisselende subcoalities. Doetinchem en Oude IJsselstreek besloten uiteindelijk om toch niet verder te gaan met het verkennen van de PIOFACHsamenwerking, waarna Doetinchem en Winterswijk nu samen aan de slag zijn gegaan met een samenwerkingsverkenning (gestart met ICT). De inkoop en aanbesteding van een aantal zaken vindt al wel regionaal plaats. Recent is bijvoorbeeld in het verlengde hiervan besloten tot een nieuwe Groslijstensystematiek door de gemeenten Doetinchem, Montferland, Oude IJsselstreek, Bronckhorst en Oost Gelre, waarbij regionale ondernemers ook meer kansen krijgen. Met betrekking tot Personeelszaken/HRM zijn ook al diverse samenwerkingsverbanden opgestart, waardoor personeel ook (tijdelijk/deels) voor een andere gemeente aan de slag kan. 16

21 Samenwerking: Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerking Deelnemende gemeenten Regionaal Meld- en Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Coördinatiecentrum Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Achterhoek Oude IJsselstreek, Winterswijk Erfgoedcentrum Achterhoek Liemers Reinigingsdienst de Liemers Recreatieschap Achterhoek-de Liemers Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem Montferland, Oost Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk Montferland (daarnaast: Zevenaar) Aalten, Berkelland, Bronckhorst, Doetinchem, Montferland, Oost-Gelre, Oude IJsselstreek, Winterswijk. Daarnaast: Zutphen, Rijnwaarden, Westervoort Duiven, Lochem 17

22 4. Waarnemingen van de adviescommissie 4.1 Cultuur: Achterhoekse identiteit vormt sterke basis De sense of urgency om intensiever samen te werken is een aantal jaren geleden ontstaan, toen de bevolkingsdaling en de economische crisis leidde tot grote arbeidsmarktproblemen en werkloosheid, onder meer in de bouwsector. Het Aanvalsplan Achterhoek 2020 is toen opgesteld en ondertekend vanuit de overheden, maatschappelijke organisaties en ondernemers: de drie 3 O s. Dit betekende het startsein voor intensievere samenwerking vanuit een strategische agenda waarin een duurzame en vitale leefomgeving centraal staat. De toekomst van de Achterhoek is daarbij een gezamenlijke zorg. Het unieke aan de visie voor de Achterhoek is dan ook dat zij nadrukkelijk niet door één partij is bedacht of vanuit één partij wordt geschreven, maar dat zij het resultaat is van Achterhoekbreed overleg. De visie is daarmee het gezamenlijke antwoord van de drie O s op de uitdagingen waarvoor de regio staat, op zowel de korte als langere termijn. Wonen, werken en bereikbaarheid zijn hierbij centrale begrippen. Wat daarin zeker een positieve rol gespeeld heeft is de unieke Achterhoekse identiteit. De Achterhoek is een sterk merk. Die vormt een sterke basis voor het gezamenlijk willen optrekken om de uitdagingen op het gebied van ontgroening en vergrijzing, het afnemende voorzieningenaanbod en de werkloosheid aan te pakken. Daarnaast staan Achterhoekers bekend om hun werkkracht en innovatief vermogen. De sterke landbouwsector en (innovatieve) maakindustrie, met opmerkelijk veel bedrijven die marktleider zijn in hun segment, getuigen hiervan. Met deze kwaliteiten, inclusief het vele groen, de unieke landschapswaarden en de rijkdom aan historisch erfgoed, beschikt de Achterhoek over een stevig kapitaal. Door dit sociale, economische en fysieke kapitaal in te zetten, acht de Achterhoek zichzelf in staat om haar ambities voor 2020 te realiseren. Horizontaal verbinden zit de Achterhoeker in het bloed. Want behalve nuchterheid en bescheidenheid is het naoberschap kenmerkend voor de streek. Deze sterke en eeuwenoude vorm van sociale cohesie, die in de middeleeuwen verplichtend was en het overleven diende, is tot op vandaag terug te vinden in de zorg die Achterhoekers vaak vanzelfsprekend voor elkaar hebben, de vele vrijwilligers, de sterke familiebedrijven, het bloeiende verenigingsleven en de talrijke formele en informele netwerken. Dat zorgt ook voor een valkuil: navelstaren binnen de eigen regio. De sleutelspelers/boegbeelden binnen de regio kennen elkaar goed en komen elkaar regelmatig (in)formeel tegen. Dat betekent dat de samenwerkingskracht en het eigenaarschap gelegen zijn bij een selecte groep. Het eigenaarschap van de strategische agenda blijft zodoende beperkt. De prmachine draait goed: de Achterhoek weet zichzelf goed in de etalage te zetten. Dat achter de schermen veel verschillende opvattingen schuilgaan, blijft daardoor voor de buitenwereld grotendeels verborgen. Ook kenmerkend voor de Achterhoekse cultuur is de zelfredzaamheid: ik los het zelf wel op. Dat staat de ontvankelijkheid voor hulp uit de regio (en daarbuiten) in de weg. Achterhoekers zijn eigengereid. De gemeenten nemen daardoor over één regionaal onderwerp acht verschillende besluiten. Daarbij komt dat Achterhoekers elkaar niet direct aanspreken, maar via een omweg of helemaal niet, waardoor zaken onuitgesproken blijven. Een boegbeeld/trekker steekt zijn of haar kop boven het maaiveld uit; ook dat is in de Achterhoekse cultuur van doe maar normaal een weerstandsfactor. 4.2 Samenwerken: van strategie naar uitvoering? De uitspraak the proof of the pudding is in the eating geldt zeker voor de Achterhoek. Het is maar zeer de vraag of de gezamenlijke Achterhoek 2020 Uitvoeringsagenda succesvol wordt en tot concrete resultaten leidt. De strategische visie is algemeen geformuleerd. Via concrete keuzes binnen de Uitvoeringsagenda moet de pijn verdeeld worden en de 18

23 bereidheid daartoe is gering. De gemeenten spreken wel over krimp, ontgroening en vergrijzing als relevante ontwikkelingen, maar zijn zich nog onvoldoende bewust van de daadwerkelijke gevolgen daarvan en zij handelen hier dan ook onvoldoende naar. Ter illustratie: Er is een overaanbod van winkels en voorzieningen, maar tot keuzes op regionale schaal komt het niet. Er is al zeer veel jaren gesproken over verbeteringen van de bereikbaarheid per weg en spoor, maar dit heeft pas recent tot enkele resultaten geleid. Wel zijn er afspraken gemaakt over de programmering van de woningbouw, mede onder druk van de provincie Gelderland. De pragmatische houding door het vormen van coalitions of the willing op deelonderwerpen lijkt op korte termijn verstandig, maar gaat zich ten slotte uiten in een onoverzichtelijk en complex samenwerkingsverband, waarin gedeelde verantwoordelijkheid ontbreekt. Een punt van aandacht is dat alle gemeenten de afgelopen jaren een forse reductie van hun formatie hebben moeten realiseren. De adviescommissie constateert, net als in andere regio s, dat de grenzen voor de ambtelijke organisaties van grote en kleine gemeenten zijn bereikt. Voor kleinere gemeenten geldt bovendien dat de kwetsbaarheid vanwege de vele eenpitters in de organisatie groot is. Deze capaciteitsproblemen gelden niet alleen voor uitvoerende taken, maar ook (en vooral) voor de beleidsadvisering aan het college en de inzet in regionaal verband. De gemeentelijke organisaties vergrijzen, nemen in omvang af en jong talent blijft niet behouden voor de Achterhoek. Dat heeft ingrijpende consequenties voor de toekomstbestendigheid (kwaliteit en kwetsbaarheid) van de gemeentelijke organisaties. Zeker als gekeken wordt naar de opgaven voor de regio. Het beschikbaar stellen van budget en capaciteit vanuit de deelnemende gemeenten voor gezamenlijke projecten gebeurt ad hoc en vrijblijvend. De positie van het bureau van de regio Achterhoek is daarbij (inhoudelijk) zwak. Een aantal jaren geleden is de organisatie van de regio gereduceerd en daardoor heeft zij haar toegevoegde waarde in grote mate verloren. De huidige procesrol van de regio leidt tot onzichtbaarheid en vraagtekens rondom de meerwaarde. Daarbij heerst er bij de Achterhoekse gemeenten vrees voor bureaucratie. Momenteel zijn de belangrijkste taken de lobby, het binnenhalen van subsidies (onder andere regiocontract) en grensoverschrijdende samenwerking. En daarnaast het leggen van verbindingen. Er is bijvoorbeeld geen tot weinig projectcapaciteit. Daardoor wordt er een beroep gedaan op de ambtelijke capaciteit en kwaliteit van de gemeenten. Die is juist kwetsbaar en beperkt. Ook de samenwerking met Twente en de Duitse buren (bijvoorbeeld inzake werkgelegenheid) leidt onvoldoende tot resultaten. Over samenwerking met Duitsland wordt veel gesproken, maar weinig bereikt. De Winterswijkse markt en het centrum worden bezocht door veel Duitse toeristen, maar het potentieel is vanzelfsprekend veel groter dan dat. 4.3 Coöperatie als voorbeeld, leiderschap blijft nodig Met een blik op de factoren die bijdragen aan een goede samenwerking (gezamenlijke visie, sense of urgency, gelijkwaardigheid, vertrouwen, gunnen, boegbeelden, leiderschap, vieren van successen, informele ontmoeting) kan op basis van de pr gesproken worden van een succesvolle samenwerking. Het samenvallen van de strategie, de samenleving en de bijbehorende structuur ziet er op papier goed uit. En daar begint de aarzeling. Wat dus nog steeds moeilijk blijkt te zijn is het kiezen voor het regionale belang in plaats van voor het eigenbelang. De sence of urgency bestaat, maar is nog niet van dien aard dat er harde keuzes worden gemaakt. Sleutelspelers in de Achterhoek doen er goed aan te kijken naar wat echt gaat helpen om te voorkomen dat de Achterhoek Oost-Groningen achterna gaat. Het recente bezoek aan Delfzijl was een goede eerste stap om zich daarvan bewust te worden. De valkuil van het denken in eigenbelang gaat zich anders wreken in een afname van wederzijds vertrouwen en gunnen. De Achterhoek dreigt dan te verworden tot een politieke arena met acht strijdende partijen die op sommige punten winnen en op andere verliezen. Dat moet voorkomen worden en dat vergt leiderschap. Liesbeth Spies heeft daar in haar tijdelijke rol als voorzitter van de Stuurgroep een positieve bijdrage aan geleverd. Door deze externe druk is men uiteindelijk gekomen tot de Uitvoeringsagenda. Positief is ook dat tijdens dat traject de samenstelling van de Stuurgroep is aangepast, waarbij er een sterkere inbreng vanuit de andere O s is gekomen. De komende tijd zal blijken in hoeverre de huidige Stuurgroep richting kan geven en haar rol als boegbeeld invult. 19

24 De provincie Gelderland en het Ministerie van BZK participeren als partners in de Uitvoeringsagenda Achterhoek. De uitvoering van de Omgevingsvisie van de provincie Gelderland krijgt vorm via twee sporen in het proces van de Omgevingsagenda: de programmatische lijnen en zes majeure opgaven (waaronder krimp in de Achterhoek). Die externe druk blijft nodig om de regio tot uitvoering en keuzes te laten overgaan. Uiteindelijk is de enige vraag straks: wat heeft het concreet opgeleverd voor de regio? Economisch blijft de regio vasthouden aan de (innovatie) maakindustrie. Voorbeelden van innovatieve ontwikkelingen in de Achterhoek zijn het Field Lab Zorg, de innovatiehubs en de aanjaagrol van het Achterhoek Centrum voor Techniek (ACT). Met de oprichting van het Centrum voor Innovatief Vakmanschap Oost Nederland (CIVON) is een belangrijke stap gezet in de aansluiting tussen technisch onderwijs en de arbeidsmarkt. Het Innovatiecentrum voor Industrie, Cultuur, Educatie en Recreatie (ICER) op het DRU Industriepark in Ulft is een recent resultaat van een succesvolle samenwerking tussen onderwijsinstellingen, ondernemers, Kunstenaarscollectief Breekijzer en het Nederlands IJzermuseum. ICER is erop gericht de maakindustrie zichtbaar te maken en met trots uit te dragen. De Atlas van de Achterhoek is ontwikkeld, waarbij het proces om tot deze atlas te komen van belang is geweest voor een groeiend urgentiebesef welke opgaven de demografische veranderingen met zich meebrengen. 4.4 Contouren subregio s Oost- en West-Achterhoek Het onderwerp herindeling wordt in de gesprekken met de adviescommissie niet ter sprake gebracht. De acute noodzaak hiertoe is volgens de gemeenten niet aanwezig. De gemeenten zijn naar eigen zeggen voldoende toekomstbestendig en koesteren de diverse en bestaande samenwerkingsverbanden, waarmee kosten kunnen worden bespaard, de kwaliteit toeneemt en kwetsbaarheden worden verminderd. Er is in de voorbereiding op de drie decentralisaties samengewerkt. Daarnaast wordt er op uitvoerend niveau samengewerkt via bijvoorbeeld inkoop-/ict-samenwerking. Op tactisch en operationeel niveau maken de meeste gemeenten zich nog geen zorgen. De huidige (operationele) samenwerkingsverbanden zijn diffuus. Van echte congruentie is geen sprake. Soms wordt gesproken over de contouren van een Oost- en een West- Achterhoek met Doetinchem enerzijds en Winterswijk anderzijds als centrumgemeente (denk aan werkgelegenheidsaanpak, ontwikkeling bedrijventerreinen). Maar een echt draagvlak voor twee subregio s ontbreekt. Oost- en West-Achterhoek hebben een verzorgingsgebied van respectievelijk en inwoners. De verkenning met betrekking tot een (ambtelijke) fusie van Oost Gelre en Winterswijk is in het verleden gestrand; datzelfde geldt voor een intensieve samenwerking tussen Doetinchem en Oude IJsselstreek. De herindelingen van tien jaar geleden hebben geleid tot nieuwe, zelfstandige en deels vergelijkbare gemeenten veelal gemeenten met veel dorpen en kernen, die de omslag hebben proberen te maken naar een nieuwe rol van de gemeente, gebruikmakend van de kracht van het verenigingsleven en de betrokkenheid binnen dorpen en wijken. 4.5 Rol van de provincie moet anders worden ingevuld De gemeenten geven aan dat de provincie zoekende is naar haar rol in de regio. Men vindt dat het goed zou zijn als de provincie meer flexibiliteit en maatwerk zou leveren. Het gevoel overheerst dat de provincie, als het om daden gaat, de gemeenten toch te weinig ondersteunt en stuurt. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de woningbouwreductie. De provincie kan veel doen door het faciliteren en sturen met regiocontracten en beschikbaar stellen van financieringsinstrumenten om innovatie tot stand te brengen. Externe druk is en blijft nodig om de Achterhoekse problemen aan te pakken. De provincie kan door middel van worst en stok een impuls geven aan de doorontwikkeling van de regio en de versnelling van de uitvoering van Agenda Ook in de lobby (o.a. mobiliteit en leegstand) en in Euregionale samenwerking verwacht de regio meer gesteund te worden door de provincie. Het recente Achterhoekse pleidooi voor een gedeputeerde met de portefeuille Krimp, die samen met de partners in de regio aan de slag gaat, vormt daar in wezen een heel concrete handreiking toe: help ons! 4.6 Gemeenten nader toegelicht Er lijkt in de regio geen sprake van echt kleine, zwakkere gemeenten of gemeenten die op korte termijn in grote problemen komen als zij de samenwerking niet intensiveren, waardoor de noodzaak om taken 20

25 gezamenlijk op te pakken en te komen tot eventuele fusies en herindelingen niet gevoeld wordt. Aalten is qua inwonertal de kleinste gemeente van de Achterhoek. Door aanpassingen in de organisatiestructuur en -cultuur heeft zij de afgelopen jaren forse efficiencyvoordelen behaald. De gemeente staat er financieel goed voor en de risico s zijn beperkt. Een feit is dat Aalten op veel indicatoren, zoals woningwaarde en inkomen, gemiddeld laag scoort ten opzichte van vergelijkbare gemeenten en omliggende gemeenten. Dat is uiteraard wel bekend bij de gemeente, maar wordt meer als een cultuurhistorisch feit gezien dan als een oproep om naar verbetering te streven. De raadsdelegatie ziet dat ook zo, maar ziet hierin toch ook een strategische opgave voor de gemeente. De beste samenwerking weet Aalten te realiseren met Winterswijk, Doetinchem en Oost Gelre. De gemeente Berkelland is een grote plattelandsgemeente met een sterk vergrijzende organisatie. De kwetsbaarheden die dit oplevert worden opgevangen door een flexibele schil (inhuurcapaciteit vanuit regiogemeenten of vanuit marktpartijen). Berkelland is een moderne, ondernemende gemeente, die zelfbewust handelt en daarbij actief zoekt naar een nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving. Over twintig jaar is de bevolking naar verwachting van tot inwoners teruggelopen. Dit heeft enorme gevolgen voor woningen en voorzieningen. De noodzaak om hiernaar te handelen ontbreekt soms nog. Berkelland werkt daarnaast veel samen met Doetinchem en Bronckhorst. Ook is er een voorzichtige samenwerkingsfocus op de regio Twente. De gemeente Bronckhorst heeft zich na de herindeling tot een zelfstandige, bestuurskrachtige gemeente ontwikkeld. Verbindend werken binnen en buiten de organisatie staat centraal, waarbij nadrukkelijk gestreefd wordt naar meer overlaten aan de bevolking en loslaten. Bronckhorst is actief binnen de regionale samenwerking en zoekt nadrukkelijk naar mogelijkheden om strategisch, tactisch en operationeel stappen voorwaarts te zetten met gemeenten die dat willen. De organisatie van de gemeente is prima op orde en de samenwerking tussen raad, college en organisatie verloopt zeer plezierig. Bronckhorst ziet zeer goed in dat er beter samengewerkt moet worden in de regio om scherpe afspraken te maken over voorzieningen in de regio. Doetinchem werkt samen op basis van gelijkwaardigheid, niet vanuit gelijkheid. Ze handelt daarbij pragmatisch (via de coalitions of the willing ) en is zeer actief in het bestuur van de regio Achterhoek. Ze worstelt wel met haar centrumfunctie : enerzijds is die er nu eenmaal door de sterkte van de ambtelijke organisatie, anderzijds wil zij geen weerstand oproepen bij de andere gemeenten. De gemeente heeft een relatief zwakke schuldpositie, maar is zich bewust van de risico s (o.a. grondexploitaties) en heeft een meerjarige sluitende begroting. Doetinchem ziet wel kansen om op het gebied van bedrijfsvoering efficiency te behalen door een bredere samenwerking wat betreft het aantal deelnemers en door het benutten van een gezamenlijke ICT-infrastructuur. Montferland is te typeren als een echte doe-gemeente. Tegelijkertijd is het ook de gemeente die het meest op zoek is naar haar positie in de regio, mede veroorzaakt door haar dubbelrol in de Stadsregio Arnhem-Nijmegen en de regio Achterhoek, veroorzaakt door de gemeentelijke herindeling in Als uitgangspunt hanteert Montferland zelf dat het primaat van samenwerking op ruimtelijk-economisch terrein in het verband van de Stadsregio Arnhem Nijmegen ligt en op het terrein van toerisme en recreatie, zorg en grensoverschrijdende samenwerking in het verband van de regio Achterhoek. In de praktijk overlappen beide terreinen elkaar echter. De strategische discussie over de toekomst van Montferland vormt de basis van de bestuurlijke toekomst en oriëntatie van de gemeente, omdat zij niet over de capaciteiten bezit om in twee regio s als volwaardige partner te fungeren. Criteria om tot een afgewogen strategische keuze te komen ontbreken nog. Het keuzeproces leidt ook tot weerstand bij de andere Achterhoekse gemeenten. Oost Gelre is ontstaan na een fusie met de gemeenten Groenlo en Lichtenvoorde. De fusie was technisch gesproken meteen goed geregeld. Wel hebben de cultuurverschillen tussen beide gemeenten nog lange tijd de nodige aandacht gevraagd. De financiële positie van de gemeente is goed. De nog in te vullen bezuinigingen zijn vrijwel allemaal al in voorbereiding. Er zijn geen open bezuinigingsstelposten. De gemeente is erin geslaagd om op een goede wijze met burgers afspraken te maken over bijvoorbeeld het beheer van het zwembad en de sportvoorzieningen. Ook individuele initiatieven worden welwillend tegemoetgetreden. Daartoe zijn twintig medewerkers speciaal getraind. 21

26 De organisatie van Oude IJsselstreek is fors in ontwikkeling vanuit de nieuwe besturingsfilosofie, waarin zij met een kleine kernorganisatie en een flexibele schil gaat werken. De netwerkgedachte die de gemeente hanteert past wel zeer goed bij de moderne overheid en de gemeente Oude IJsselstreek wordt dan ook veelvuldig bezocht door andere gemeenten. Overheidsparticipatie zit hier steeds meer in het DNA van de gemeente (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk). De gemeente richt zich daarbij ook nadrukkelijk op de regio. De raad staat op grote afstand van het beleid. Met name het strategisch beleid wordt door de raad node gemist. De hoge schuldenlast en de verhouding tussen raad en college vormen aandachtspunten voor de komende periode. De gemeente Winterswijk is kwetsbaar. Op dit moment is er geen duidelijke lijn voor het oplossen van capaciteitsproblemen. Per situatie wordt nu naar een passende oplossing gezocht. Het kan lonen om hierover met één of enkele gemeenten vastere afspraken te maken. De raad zoekt naar een invulling van de controlerende rol. College en raad vormen hechte teams, die elkaar ook onderling goed scherp houden en versterken. Winterswijk zoekt actief naar samenwerkingspartners op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Als het aan de ambtenaren van de gemeente Winterswijk ligt, had er een fusie tussen verschillende ambtelijke organisaties plaatsgevonden. De laatste vijf jaar wordt ook op het gebied van bedrijfsvoering meer samenwerking gezocht in de Oost-Achterhoek. Lochem en Zutphen vallen niet onder de regio Achterhoek, maar kennen wel diverse samenwerkingsverbanden met de regio (onder andere de Omgevingsdienst). Zij maken ook deel uit van het portefeuillehoudersoverleg vrijetijdseconomie. Dat geldt ook voor Brummen en Doesburg. Voor met name Lochem ligt er een opgave om op korte termijn te komen tot een strategische keuze voor ofwel de regio Stedendriehoek ofwel de regio Achterhoek. Zutphen heeft recent expliciet uitgesproken dat de focus ligt op de Stedendriehoek. De Stedendriehoek is voor Zutphen vooral van belang voor de economische ontwikkeling en de nationale en provinciale profilering. 22

27 5. Conclusies en aanbevelingen van de adviescommissie 5.1 Het algemene beeld De regio Achterhoek (met kleine r ) neemt bestuurlijk en ambtelijk verschillende gedaanten aan. Allereerst is er de WGR-Regio Achterhoek (met grote r ), een openbaar lichaam met kleine ambtelijke staf. Binnen deze WGR wordt samengewerkt op het gebied van externe betrekkingen (en lobby), duurzame economie, vrijetijdseconomie, leefbaarheid, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Verder is de Regio verantwoordelijk voor de inkoop en aanbesteding van de Jeugdzorg. De tweede gedaante is de regionale samenwerking van de gemeenten. Dat bestaat uit de portefeuillehoudersoverleggen (de poho s) waarin portefeuillehouders de genoemde programma s aansturen en op andere taken beleid afstemmen. Ambtelijk is er het zogenaamde DNA (Directeuren Netwerk Achterhoek) waarin gemeentesecretarissen afspraken maken over de ambtelijke inzet voor regionale projecten. Tot slot is er het triple helix overlegorgaan Stuurgroep Agenda 2020, dat ambtelijk wordt ondersteund door de Regio Achterhoek. De Achterhoek is een regio met uitgestrekte landschappen en geconcentreerde stedelijke voorzieningen. De gemeenten zijn weinig bereid om daar samen in te investeren. Een gunstige uitzondering is schouwburg Amphion in Doetinchem. Bij de totstandkoming van de nieuwbouw hebben naast Doetinchem en de provincie Gelderland, ook de gemeenten Bronckhorst, Montferland en Oude IJsselstreek financieel bijgedragen. Tamelijk uniek in Nederland. Ook de afspraken rondom de woningbouwprogrammering (teruggebracht van naar woningen) getuigt van visie en doorzettingsvermogen. Van gezamenlijke verantwoordelijkheid en urgentie. Ook de inspanningen om breedband aan te leggen hebben tot resultaat geleid: naast de cofinanciering van de provincie van circa 32 miljoen staan de Achterhoekse gemeenten (aangevuld met Doesburg en Lochem) garant voor een bedrag tussen 25 en 30 miljoen voor een eigen breedbandbedrijf. Kanttekening: dergelijke successen worden door de gemeenten niet aan de regionale samenwerking toegeschreven. Het vieren van successen ontbreekt en dat is ook wel kenmerkend voor de Achterhoekse cultuur. De Achterhoek is een gebied met een sterke identiteit en culturele verbondenheid. Het noaberschap en de D ran! -mentaliteit zijn kenmerkend. De Achterhoek is daarmee tegelijkertijd ook een relatief gesloten gebied, waar boegbeelden weinig ruimte wordt geboden de kar te trekken. Doe maar normaal, dan doe je al gek genoeg is dan ook een welbekend adagium. Ook de blik op de omliggende regio s (bestuurlijke grenzen zijn slechts politiek-juridische werkelijkheden voor inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen) is te beperkt. De economische groei van Nederland zal zich de komende jaren versterken in stedelijke regio s, waarin kennis en innovaties van universiteiten, hogescholen en bedrijfsleven elkaar vinden en versterken. Daarvoor moet de Achterhoek over haar eigen grenzen heen kijken. De maakindustrie bestempelen als Smart Industry is niet voldoende. Wil de maakindustrie ook in de toekomst een sterke werkgelegenheidsfactor blijven, is samenwerking met andere regio s onvermijdelijk. Een belangrijke vraag die de commissie zich stelt is: wat is er gebeurd sinds de eerste gezamenlijk Achterhoek reis naar Den Haag in 2011? Toen noemde toenmalig bewindspersoon Liesbeth Spies (die de regio tevens een kritische spiegel voorhield in haar tijd als voorzitter van Agenda 2020) de Achterhoek als voorbeeld voor de rest van Nederland. Vervolgens is veel energie gestoken in structuren en overlegsystemen. Vervolgens zijn er geen harde keuzes gemaakt: welke winkelcentra zijn daadwerkelijk toekomstbestendig, welke basisscholen hebben voldoende massa om te kunnen blijven bestaan, waar verdient de Achterhoek over tien jaar haar geld mee, waarom ligt er nog geen dubbelspoor en is de A18 niet doorgetrokken? 23

28 De inhoudelijke aanleiding van het Achterhoek-diner (krimp, vergrijzing, bereikbaarheid, economische neergang, kansen in Duitsland) staat immers nog altijd fier overeind. Is het de cultuur van bescheidenheid of zijn Achterhoekse woorden groter dan de werkelijkheid? 5.2 Conclusies van de commissie Op grond van de waarnemingen en oordelen over de toekomstbestendigheid van het bestuur in de regio Achterhoek, komt de adviescommissie tot de volgende conclusies: Conclusie 1: Sense of urgency ontbreekt; geen financiële problemen, maar budget voor nieuw beleid ontbreekt Ondanks de relatief hoge werkloosheid, krimp, ontgroening en vergrijzing en kwetsbare ambtelijke organisaties ontbreekt de absolute noodzaak om intensiever samen te werken. Dat geldt zowel vanuit de colleges van B en W, alsook vanuit de gemeenteraden, Er wordt op onderdelen samengewerkt, maar die samenwerking is tamelijk vrijblijvend en ongedwongen. Het vergaat de gemeente relatief goed: er zijn geen schrijnende gevallen van gemeenten die vanuit bestuurlijk of financieel oogpunt verregaand moeten samenwerken omdat ze anders op korte termijn in grote problemen komen. Dat neemt niet weg dat de financiële basis zwak is en vooral budgetten voor nieuw beleid veelal ontbreken. Er blijkt daarnaast regionaal ook nogal verschillend gedacht te worden over de aard, urgentie en oplossingsrichtingen van de voorliggende uitdagingen. In Den Haag kan de Achterhoek zich wel als eenheid profileren, maar eenmaal terug van de busreis vervalt de regio weer in acht afzonderlijke delen. Weerspiegelt dit de cultuur van bescheidenheid of zijn de Achterhoekse woorden groter dan de werkelijkheid? Conclusie 2: Gebrek aan doorzettingsmacht leidt tot noodverbanden zoals the coalition of the willing Als eenmaal gemaakte afspraken niet worden nagekomen, spreekt men hier elkaar onvoldoende op aan. Omdat één gezamenlijke inhoudelijke agenda (en harde, afdwingbare afspraken daarbij) niet konden worden bereikt, is besloten tot een nieuwe werkwijze: the coalition of the willing. Deze methode is absoluut een inventieve en pragmatische oplossing om aan slagkracht te winnen (beter dat iets met een beperkt aantal partners van de grond komt dan helemaal niet), maar tegelijkertijd is het regionaal bezien een zwaktebod. De inhoudelijke opgaven zijn bekend. De gevolgen voor de Achterhoek redelijk in te schatten. Meer doorzettingsmacht (is nodig om de kerktorenpolitiek te verlaten. De leefbaarheid van de diverse dorpskernen is gebaat bij gezamenlijke keuzes van de regio, niet bij beleidsconcurrentie. Het gaat veel meer om de synergie tussen stedelijke centra en ommeland (dorpen, buurtschappen) dan tussen acht (onvermijdelijk arbitraire) gemeentegrenzen. Conclusie 3: Samenwerkingsbereidheid moet worden versterkt om de toekomstbestendigheid van de regio te waarborgen Naast urgentie,en gezamenlijke visie, vertrouwen en doorzettingsmacht is samenwerken ook: elkaar ook iets gunnen. Samenwerken is immers mensenwerk. De Achterhoekse gemeenten bezien de regionale samenwerking vooral als winst-verliesrekening : wat raken we mogelijk kwijt door de regionale afspraken? Men ziet dat een krachtige aanpak van de krimp-problematiek lastige keuzes en ingewikkelde vereveningsproblemen met zich mee brengt, die zonder onderlinge solidariteit niet gezamenlijk kunnen worden opgelost. Tegelijkertijd stelt de commissie vast dat het aan die onderlinge solidariteit ontbreekt. In de Achterhoek bestaat er geen cultuur van elkaar iets gunnen. Gemeenten zijn maar in beperkte mate op de regio gericht: men probeert eerst zaken zelf op te lossen en denkt pas aan de regio als zelf oplossen niet meer lukt. De regio wordt zo een instituut voor bestuurlijke restverwerking in plaats van een orgaan voor gezamenlijke groei en ontwikkeling. Gemeenten hebben daarbij te weinig lef om elkaar op resultaten aan te spreken. De Achterhoekse cultuur wordt ook gekenmerkt door het mijden van conflicten. Dit leidt tot de conclusie dat de regio Achterhoek naar buiten toe een sterk profiel heeft ontwikkeld, maar dat er naar binnen toe nog te weinig common sense is. Hierdoor wordt de economische potentie onvoldoende benut. Samenwerking in de regio, ook op PIOFACH-taken, komt onvoldoende van de grond. 24

29 Conclusie 4: De Achterhoek is te veel naar binnen gekeerd en mist daardoor kansen Als gezegd: de regionale identiteit en binding is sterk, misschien wel te sterk. De interne gerichtheid van gemeenten is groot. Daardoor kan de regio zich naar buiten toe wel goed profileren als sterke eenheid, maar ontbreekt het besef dat de Achterhoek het zonder verbindingen met stedelijke regio s, zoals Arnhem/Nijmegen en Twente, waar de benodigde kennis voor innovatie en economische kracht zit, niet gaat redden. Het is vanuit strategisch opzicht onvoldoende om slechts vier jaar vooruit te kijken. Het instellen van een Gelderse Gedeputeerde Krimp gaat daarbij niet helpen. De nadruk op het negatieve leidt tot navelstaren. Er kan desgewenst beter gepleit worden voor een Gedeputeerde Economische groei Achterhoek, waarbij de kracht van andere regio s zoals Arnhem- Nijmegen, FoodValley en Twente benut wordt. De Achterhoek kabbelt voort, en dat is op de middellange termijn gevaarlijk. Conclusie 5: De raden worden onvoldoende in positie gebracht voor een regionale oriëntatie en de Regio Achterhoek heeft haar toegevoegde waarde verloren Een aantal jaren geleden is bewust besloten tot de ontmanteling van de Regio Achterhoek. De strategische- en beleidscapaciteit zou vanuit de deelnemende gemeenten geleverd gaan worden. Dat is een misvatting gebleken. Mede doordat de ambtelijke capaciteit in kwantitatieve en kwalitatieve zin tekortschiet. Een kenmerkende uitspraak is dat ook Doetinchem niet altijd over de benodigde kwalitatieve ambtelijke capaciteit beschikt. De Regio Achterhoek werd primair als kostenpost beschouwd. Ook de gemeenteraden, als budgetorgaan, hebben elkaar onvoldoende opgezocht om over de regionale strategie, regionale opgaven en regionale structuren te spreken. De regio doet er toe: het is een gebied waar mensen wonen, werken en gebruik maken van voorzieningen. De werkgelegenheid in de regio is voor alle gemeenten van belang! Het is van belang om dát te onderkennen. En dus zullen de raden meer met elkaar van gedachten moeten wisselen over de toegevoegde waarde van samenwerking. De discussie rondom de kansen die het Duitse achterland biedt (bijvoorbeeld werkgelegenheid), is al geruime tijd aan de gang zonder al te veel concrete resultaten. Er wordt veel over gesproken, maar weinig bereikt. Daarbij maken wij onderscheid tussen resultaten voor korte termijn (waar ook diverse raadsleden uit de Euregioraad en dorpsraden bij betrokken zijn) en resultaten waar derden (lees: het Rijk) voor nodig zijn. Het ontbreekt aan een gezamenlijke lobby om te voldoen aan de behoefte om middels regelgeving belemmeringen weg te nemen, het aanleggen van fysieke verbindingen (bus/trein). De Kansenatlas van Gerard Marlet 3 biedt meer dan voldoende inhoudelijke aanknopingspunten (arbeidsmarkt, zorg, wonen, tweetalig onderwijs, voorzieningen). 5.3 Aanbevelingen De optimale schaalkeuze voor bestuurlijke inrichting bestaat niet, zeker niet voor de gemeente als eerste overheid met burgergerichte taken. Zo stellen de eisen van nabijheid, maatwerk en efficiency van dienstverlening verschillende voorwaarden aan de schaal waarop deze is georganiseerd. En dat terwijl het op strategisch niveau vooral gaat om het samenspel van de triple helix, publiek-private samenwerkingsverbanden met gedeelde agenda s en gecoördineerde uitvoering van gemeenschappelijke programma s. Vanuit dat referentiekader kijkt de adviescommissie naar de vraagstelling van Sterk Bestuur in Gelderland, waarbij drie verschillende schaalniveaus worden onderscheiden: 1. Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; 2. Beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; 3. Bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen ( schoon, heel en veilig ). Conclusie 6: Potentie Duitsland (Kreis Borken) wordt onvoldoende benut 3 Atlas van kansen voor de grensregio Achterhoek-Borken,

30 - Strategische samenwerking De Achterhoek 2020 Visie en bijbehorende Uitvoeringsagenda zijn hoeradocumenten : er is niemand tegen goed wonen, werken of een goede bereikbaarheid. De visie en agenda zijn daarmee onvoldoende concreet; de vereveningsvraagstukken en actiehouders (probleemeigenaren/trekkers) worden niet benoemd. Aanbeveling 1: Zorg dat de nieuwe voorzitter van de stuurgroep Achterhoek 2020 een boegbeeld wordt, zodat er draagvlak komt voor de regionale agenda en gemaakte afspraken worden nagekomen Een boegbeeld benoem je niet, maar iemand krijgt door persoonlijkheid en omstandigheden die rol. In lijn met de visie zoals die door de klankbordgroep (met vertegenwoordigers vanuit bedrijfsleven, onderwijs en maatschappelijke organisaties) is opgesteld, benadrukt de commissie het belang van inspirerend en verbindend leiderschap. De komst van de heer F. Atema als voorzitter van de stuurgroep 2020 is een kans voor de Achterhoek. Het is de uitdaging voor de bestuurders in de Achterhoek om hem ruimte te gunnen zodat hij het boegbeeld gaat worden. Als de boegbeeldfunctie nu gaat ontstaan, zijn dwingende afspraken te maken en kan er nieuw leven in de Uitvoeringsagenda 2020 worden geblazen. Ook de samenwerking tussen de drie O s krijgt daarmee een solide basis. Aanbeveling 2: Zorg voor een breed gedragen strategische agenda, betrek de raden daar nadrukkelijker bij en: wees trots op wat je bereikt! In navolging op de vorige aanbeveling zal de Strategische visie Achterhoek 2020 en bijbehorende Uitvoeringsagenda moeten worden onderschreven door alle bestuurders en raadsleden. Momenteel is de strategische agenda onvoldragen. Daarvoor wordt ook nadrukkelijk iets gevraagd van de gemeenteraden zelf. De raden hebben de verantwoordelijkheid om sturend te zijn in de regio. Dat kan simpelweg beginnen door elkaar vaker te ontmoeten. Dit hoeft niet te resulteren in een extra bestuurslaag (Achterhoek-parlement), maar het model Drechtsteden kan als inspiratie dienen. Acht raden die regiodenken, het zou een unieke en vernieuwende vorm van noaberschap zijn. De vraag is vervolgens niet hoe groot een gemeente wel of niet moet zijn, maar hoe bedrijven en werkgelegenheid maximaal gefaciliteerd worden vanuit wensen en behoeften van ondernemers. Die doen en denken regionaal, nationaal en soms zelf wereldwijd. Hoe kun je als samenwerkende overheden zorgen voor optimale randvoorwaarden (denk aan geschikt personeel, fysieke en digitale infrastructuur, verbindingen met kennisinstellingen buiten de regio)? Na het bezoek aan krimpregio Oost- Groningen is het daarom raadzaam met raadsleden een bezoek te brengen aan FoodValley. De technologische veranderingen in de landbouw (biobased economy) en maakindustrie (smart industry) bieden economische kansen voor de Achterhoek. De eigengereid van de regio leidt tot innovatie (het zelf willen oplossen van problemen). Aanbeveling 3: Opteer niet voor een gedeputeerde Krimp: zet in op een gedeputeerde economische groei De afgelopen periode is er veel gezegd over een speciale gedupeerde die zich zou moeten bezig houden met de gevolgen van de krimp. In feite een pleidooi voor mede-probleemeigenaarschap van de provincie. Deze hulpvraag is legitiem (oproep aan de provincie), maar het middel kan ook verkeerd uitpakken doordat hierdoor de nadruk gelegd wordt op het negatieve. Met de grote en belangrijke werkgevers in de regio kan beter een economische agenda voor de Achterhoek opgesteld worden. Een gedeputeerde kan vervolgens gevraagd worden om als bestuurlijk aanspreekpunt te fungeren: wat kan de provincie betekenen in het vernieuwen van de maakindustrie, in het aanjagen van (jong) ondernemerschap en innovatie in de landbouwsector. Daarnaast is provinciale betrokkenheid van belang om de functie van ontgrenzer te vervullen. Primair naar andere regio s, maar secundair ook naar Den Haag om als ambassadeur van de grensregio s arbeidsrechtelijke (erkenning diploma s) belemmeringen weg te nemen. 26

31 - Tactische samenwerking Voor beleidsontwikkelingen wordt in de regio Achterhoek nu zwaar geleund op enkele strategische ambtenaren. Dat brengt risico s met zich mee op het gebied van kwaliteit, kwetsbaarheid en betrokkenheid. De commissie stelt voor daar de volgende consequenties aan te verbinden: Aanbeveling 4: Investeer in beleidscapaciteit De Regio Achterhoek moet worden versterkt of er moet een groep ambtenaren komen vanuit de deelnemende gemeenten worden vrijgespeeld om via concrete gezamenlijke projecten aan de slag te gaan. Met het oog op de korte termijn is een denkbare optie de vorming van stevige projectorganisaties die de realisatie van de belangrijke vraagstukken ter hand neemt en waar gemeenten én bedrijfsleven in investeren. Daarmee wordt de samenwerkingskracht tussen de gemeenten en de andere O s versterkt: de overheden worden een betrouwbare partner die ook daadwerkelijk iets kan leveren. Dit vanuit het besef dat de Achterhoekse ambtelijke organisaties vergrijzen, afzonderlijk onvoldoende kwaliteit herbergen en kwetsbaar zijn door het grote aantal eenpitters. Samen een convenant opstellen op basis van abstracte uitdagingen is niet zo moeilijk, deze voorzien van de nodig beleidscapaciteit om tot resultaten te komen vergt meer strategisch vermogen en eensgezindheid. De Regio die nergens toe bevoegd is en niet voorzien wordt van de juiste kwaliteit, vormt een overbodig samenwerkingsvehikel. Aanbeveling 5: Regiocontract samen met andere o s en rol van de provincie moet meer sturend zijn In de gesprekken met de gemeenten is ook nadrukkelijk gesproken over de rol van de provincie, bijvoorbeeld over de waarde van het regiocontract. Daarbij moet het regiocontract niet uitsluitend als geldmachine benaderd worden, maar een vanuit de drie O s gedragen gezamenlijke actieagenda. Het regiocontract moet dus niet als een zak met geld gepositioneerd en gepercipieerd worden. Het is een aanjaagmiddel waarbij in triple-helix verband een strategische agenda bekrachtigd wordt. De aanbeveling is dan ook om als gezamenlijke Achterhoekse gemeenten een regiocontract (aanjaaggeld/vouchers) te gebruiken voor bijvoorbeeld prijsvragen, waarbij ondernemers en studenten uitgedaagd worden om aan de slag te gaan met oplossingen voor zorg op afstand (healthy ageing), slimme oplossingen voor beheer en onderhoud van (water)wegen zodat daar op bespaard kan worden door gemeenten of innovatieve mobiliteitsoplossingen voor het openbaar vervoer. De regiogemeenten worden zo launching customer en proeftuin van vernieuwende ideeën bedacht door (jonge) ondernemers en studenten. Daarmee wordt economische vitaliteit van de regio versterkt. - Operationele samenwerking In het intensiveren van de operationele samenwerking is winst te behalen in financiële en kwalitatieve zin. Dit zal dan ook een onderwerp zijn dat de komende jaren hoog op de agenda hoort te staan. De samenwerking op PIOFACH-taken is een quick-win voor alle Achterhoekse gemeenten. Aanbeveling 6: Schaalvergroting voor de PIOFACH-taken is noodzakelijk; Oost- en West-Achterhoek is geen goede tussenstap Het merendeel van de gemeenten lijkt in control. Samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering en dienstverlening verloopt met wisselend succes, in verschillende samenwerkingsverbanden met partners binnen en soms ook buiten de regio. Er is in het recente verleden veel gesnuffeld. Het is zeker niet aan te bevelen om opnieuw een proces van herindeling te starten. Wel is het nodig om voor de PIOFACH-taken een samenwerking van de acht gemeenten op te zetten. De bestaande samenwerkingsverbanden (ICT/Inkoop) kunnen als uitgangspunt worden genomen. Het systematisch bundelen van PIOFACH-taken is noodzakelijk om de efficiency in de regio te vergroten en daarmee het financiële draagvlak van de gemeenten te versterken. Er blijft dan meer budget over om de vergrijsde organisaties te voorzien van vernieuwende, strategische ambtenaren die regionaal denken en doen. Welbeschouwd kan uit de diverse samenwerkingen (ontwikkeling bedrijventerreinen, Werkgeversservicepunt) heen een tweedeling tussen Oost en West worden gedestilleerd. Toch is dit onderscheid te beperkt om te kunnen spreken van een reëel aanknopingspunt. Voor operationele samenwerking is de schaal van de Achterhoek het meest voor de hand liggend. Een tweedeling als tussenstap is een suboptimale en daarom ongewenste oplossing. 27

32 Overigens zouden ook nadrukkelijk de gemeenten zoals Lochem, Zutphen en Doesburg betrokken moeten worden bij het verkennen van de mogelijkheden van schaalvergroting voor de operationele taken. 28

33 29