Notitie prestaties en vooruitzichten Aquon n.a.v. besluitvorming uittreden Delfland, november 2015.

Transcriptie

1 Notitie prestaties en vooruitzichten Aquon n.a.v. besluitvorming uittreden Delfland, november Inleiding 1.1 Aanleiding De verenigde vergadering (VV) van Delfland heeft in haar bijeenkomst op 20 juni 2013 een motie aangenomen waarin zij uitspreekt: per 1 januari 2017 uit de GR Aquon te willen treden, tenzij het thans ingezette proces een organisatie Aquon oplevert, welke concurrerend is in de markt waarop Aquon actief is en roept de andere deelnemers in de GR Aquon op zich aan te sluiten bij de strekking van deze motie. Ter reservering van haar rechten heeft de VV in haar vergadering van 19 november 2015 besloten: 1. Het college van D&H toestemming te verlenen uit de gemeenschappelijke regeling Aquon te treden per 1 januari De prestaties en vooruitzichten van de gemeenschappelijke regeling Aquon in de eerste helft van 2016 te evalueren en uiterlijk per 1 juli 2016 op basis daarvan het onder 1 genoemde besluit eventueel te herzien. De VV stond daarbij op het standpunt dat de door Aquon geschetste vooruitzichten zich moeten vertalen in concrete prestaties alvorens tot een definitief standpunt te komen ten aanzien van het uitvoeren van de motie. Daarbij heeft de VV criteria meegegeven ter beoordeling van de prestaties van Aquon. Deze zijn opgenomen in de brief van het college aan de voorzitter van Aquon betreffende het uittreden. Deze notitie beoordeelt de prestaties en huidige stand van zaken van Aquon op basis van die criteria. 1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden kort de aanloop ( ), de huidige resultaten (2014, 2015) en de reeds ingezette ombouw Aquon (2016, 2017) besproken. In hoofdstuk 3 wordt het toekomstperspectief geschetst op basis van de strategische heroriëntatie (2018 en verder). In hoofdstuk 4 worden de scenario s uit 2015 geactualiseerd en de eind 2015 aan Aquon meegegeven criteria beoordeeld. 24 mei

2 2 Wat vooraf ging 2.1 De start In 2011 is door negen waterschappen het waterschapslaboratorium GR Aquon opgericht. Het doel was om gezamenlijk te komen tot kostenbesparing, kwaliteitsverbetering en innovatiekracht. Hiertoe is door de deelnemers gezamenlijk een business case opgesteld. Aquon is per 1 juli 2011 operationeel geworden onder voorzitterschap van de dijkgraaf van Brabantse Delta, de heer Vos. Namens Delfland nam hoogheemraad Van der Ende zitting in het algemeen bestuur van Aquon. Vanaf de start leverde Aquon niet de resultaten op die werden verwacht. De werkelijke productie bleef achter op de uitgangspunten van de business case, terwijl de totale kosten hoger waren. het aandeel van Delfland was daarin beperkt: gedurende gemiddeld 6,7%. Aquon voert de monstername en analysewerkzaamheden voor Delfland uit. De kosten hiervoor bedroegen circa 1,3 miljoen per jaar voor Delfland. 2.2 Veranderingen In maart 2013 nam hoogheemraad Ter Woorst namens Delfland de plek in het AB Aquon over van hoogheemraad Van der Ende. In mei 2013 ging voorzitter Vos met pensioen en werd opgevolgd door de dijkgraaf van waterschap Rivierenland, de heer Bleker. Door de tegenvallende resultaten werden de deelnemende waterschappen steeds kritischer op de bedrijfsvoering van Aquon. Op 20 juni 2013 heeft de VV van Delfland de eerder genoemde motie aangenomen. Met Delfland voorop wordt door de deelnemers vervolgens sterk aangedrongen op verregaande verbetering van het bedrijfsresultaat. Hierop zijn door Aquon meerdere interventies gedaan: - De locaties Boxtel en Rotterdam zijn in 2013 gesloten en werd vanuit drie locaties gewerkt. - De directeur en de controller van Aquon zijn in 2013 vervangen door interim managers. - Het interim management maakte grote stappen in het harmoniseren van de werkprocessen op de drie locaties. - In 2014 zijn een nieuwe directeur en een controller aangesteld. - De drie aparte laboratorium systemen zijn in 2014 vervangen door één geïntegreerd Laboratorium Informatie en Management Systeem (LIMS) - De financiële beheersing is sterk verbeterd. - In 2015 is besloten tot ombouw van de Aquon organisatie in 2016 en Daarbij wordt de locatie Breda gesloten. - Om tot een gezamenlijk toekomstbeeld te komen voert Aquon samen met de deelnemers een strategische heroriëntatie uit. Ook laat zij door een onafhankelijke accountant bepalen hoe hoog de liquidatiekosten van Aquon zijn. Daarmee kan elke deelnemer zijn uittredingskosten bepalen. 24 mei

3 2.3 Resultaten in 2014 en 2015 De interventies hebben een positieve invloed op de kosten die Aquon maakt. De jaarrekening 2014 laat een daling van de kosten zien naar 19,5 miljoen. Dit is 1,9 miljoen lager dan begroot. Daarmee is 2014 het eerste jaar dat zonder overschrijding van de begroting is afgesloten. Het overschot van 1,9 miljoen wordt gereserveerd om de kosten van de ombouw te dekken. In 2015 wordt het positieve resultaat doorgetrokken. In 2015 wordt uit het positieve resultaat de waardevermindering van het pand in Breda gedekt ( 1,5 miljoen). Het resterende positieve resultaat ( 0,5 miljoen) wordt gereserveerd voor de ombouw van Aquon. De kosten van Aquon benaderen in 2014 en 2015 het niveau zoals geschetst in de business case. De productie blijft echter achter op de uitgangspunten uit de business case en lijkt zich te stabiliseren op ongeveer 11 miljoen ilow punten. 24 mei

4 2.4 Ombouwplan in 2016 en 2017 In juli 2015 heeft het AB Aquon besloten tot een gefaseerde ombouw (reorganisatie). Daarbij wordt de organisatie Aquon meer in lijn gebracht met de teruggelopen meetvraag. Het bijbehorende ombouwplan is in het najaar 2015 in een begrotingswijziging 2016 en meerjarenraming verwerkt. De ombouw kent de volgende onderdelen: - Inrichten operationeel bedrijfsbureau - Verandering organisatiestructuur - Reductie van locaties (sluiten Breda) In de begrotingswijziging 2016 wordt voor het eerst onderscheid gemaakt tussen de kosten van het laboratorium enerzijds en de frictiekosten van de ombouw van Aquon (eigenaarskosten) anderzijds. In het laboratoriumdeel zijn besparingen begroot die met de ombouw gerealiseerd kunnen worden. In het programma eigenaarskosten zijn de kosten van de ombouw van Aquon opgenomen. Grote kostenpost hierin was het laten afvloeien van personeel (12 te). Daarbij is uitgegaan van een worst case benadering: er was geen rekening gehouden met verloop. Inmiddels is er een concept begroting De besparingen in de exploitatie van het laboratorium zetten zich hierin onverkort door. De totale bezuiniging door het ombouwplan bedraagt in de periode ,5 miljoen Begroting Totaal ('16-'21) Begroting voor ombouw (B 2016) Begroting na ombouw (BW 2016, B2017) Verschil Bovendien is voor de eigenaarskosten aanvullend op de worst case benadering uit 2016 een scenario opgenomen de kosten van afvloeien personeel fors lager zijn. De eigenaarskosten samenhangend met de ombouw bedragen in dat scenario 3,2 miljoen in de periode De besparingen van de ombouw ( 4,5 miljoen) worden daarmee hoger dan de frictiekosten ( 3,2 miljoen). Hiermee is tegemoet gekomen aan een belangrijk bezwaar van Delfland. Frictiekosten Totaal ('16-'21) Worst case (BW 2016) Verwachting Aquon Verschil Inmiddels hebben vier medewerkers hun dienstverband opgezegd bij Aquon. Daarnaast wordt op dit moment door Aquon een plan uitgewerkt waarmee medewerkers van Aquon kunnen overgaan naar een van de deelnemende waterschappen. 24 mei

5 3 Strategische heroriëntatie: 2018 en verder In de periode december 2015 april 2016 is door het externe adviesbureau WagenaarHoes een strategische heroriëntatie uitgevoerd. De strategische heroriëntatie is het onderzoek naar de strategische koers van Aquon. In en gezamenlijk proces van de negen waterschappen en Aquon is onderzoek uitgevoerd om te komen tot een nieuwe strategie ( Aquon 2.0 ). In het hiernavolgende hoofdstuk worden het advies van WagenaarHoes beknopt weergegeven. 3.1 Strategie De waterschappen hebben duidelijk aangegeven wat de randvoorwaarden en eisen zijn ten aanzien van het functioneren van Aquon. Daaruit is de volgende strategie geformuleerd die ingaat op de aspecten efficiëntie, kwaliteit en innovatie: Aquon - is een betrouwbare, kostenefficiënte en goed geëquipeerde dienstverlener in de keten van de waterschappen - heeft kennis van doelstellingen en processen van de waterschappen. Ze voegt waarde toe door gebiedskennis en door kennis van wetgeving en beleid dat relevant is voor haar activiteiten - stuurt nadrukkelijk op balans van prijs en kwaliteit zodanig dat vergelijkbare producten en diensten qua kostenniveau niet afwijken van wat marktpartijen aanbieden. - is door schaal en scope een invloedrijke partij in de markt waardoor ze ontwikkelingen actief kan beïnvloeden - heeft een actieve rol in de totstandkoming van de vraag van waterschappen naar producten en diensten (vraagarticulatie). 1 - biedt een pakket van producten en diensten aan dat een zakelijke balans kent van zelf doen door Aquon en het slim inkopen door Aquon van producten in de markt. - werkt actief samen met de waterschappen in innovatienetwerken Aquon creëert hiermee een toegevoegde waarde voor de waterkwaliteitsmonitoring van Delfland. 3.2 Governance WagenaarHoes doet in haar rapportage aanbevelingen voor het doorontwikkelen van de governance van de GR Aquon. Onder governance wordt verstaan het systeem van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Voor de governance van Aquon is het gewenst dat het AB en DB Aquon beter in positie komen door: - de rol van besturen en management strikter te scheiden, - het eigenaarschap en opdrachtgeverschap strikter te scheiden, - Professionele inbreng in bestuur te versterken 1 Het proces van vraagarticulatie is het bestuurlijk (meer)jaarlijks vaststellen welke standaardpakketten en pluspakketten Aquon onder welke voorwaarden (prijs, kwaliteit, tijdigheid) gaat leveren aan de waterschappen. 24 mei

6 - Voorzitterschap onafhankelijker te maken Tevens is het van belang de advisering verbeteren door: - Ambtelijke rollen en platforms strikter te (onder)scheiden en verhelderen, d.w.z. helder zijn over welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden dan waar moeten liggen. In de strategische heroriëntatie wordt voorgesteld de tekst van de gemeenschappelijke regeling GR op bovenstaande punten aan te passen, waarbij de uittreedregeling moet worden versimpeld. Ten slotte wordt voorgesteld de beprijzing van de producten en diensten strakker te organiseren en vast te leggen. Het inrichten van deze governance leidt, in lijn met de behoefte van Delfland, tot een transparante en beter aanstuurbare organisatie. 3.3 Management opgave Met de strategische heroriëntatie en de aanpassing van de governance is een forse opgave voor Aquon ontstaan. Aquon moet als ketenpartner strategisch anders gepositioneerd worden, waarbij kostenreductie een harde randvoorwaarde is. Ketenprocessen, met de vraagarticulatie als belangrijkste schakel, komen centraal te staan in de nieuwe organisatie. De volgende verbeteringen in de organisatie van Aquon zijn daarmee vereist: - De leiding moet verbreed worden en minder afhankelijk gemaakt worden van directeur/controller - de ondersteuning bij de vraagarticulatie moet worden georganiseerd - het bestuur moet beter ondersteund worden in de governance - de structuur en cultuur van de organisatie moet zakelijker worden - sturing op de volgende zaken moet worden verbeterd: o processen (klantgericht, flexibel, zeker) o kwaliteit (stabiel) o inkoop 3.4 Marktconformiteit Aquon voegt waarde toe aan het werk van de waterschappen doordat het zicht heeft op de doelstellingen en processen van de waterschappen. De markt levert dat niet of beperkt. Daarbij ontwikkelt Aquon ( Aquon 2.0 ) zich tot een onafhankelijke en proactieve partij in het proces van vraagarticulatie en ondersteunt zij adequaat bij calamiteiten. Door WagenaarHoes is geconstateerd dat Aquon redelijk marktconform is. Het marktaandeel van Aquon is substantieel en voorkomt daarmee verdere oligopolievorming in een markt, die nu veel trekken van een vechtmarkt heeft. Haar prijzen zijn, hoewel op onderdelen verschillend, opgeteld marktconform. De constatering dat Aquon redelijk marktconform is, is overeenkomstig de inzichten die Delfland heeft opgedaan met doorrekening van drie scenario s ten behoeve van de besluitvorming in 2015 (zie hoofdstuk 4), en is in lijn met de gestelde randvoorwaarde uit de motie uit mei

7 3.5 Financieel scenario WagenaarHoes heeft berekend welke efficiëntie kan worden bereikt met de geadviseerde verbeteringen en welke transitiekosten daartoe nodig zijn. Deze zijn als volgt door WagenaarHoes gepresenteerd. Om de veranderingen te implementeren is eenmalig 1,85 miljoen en jaarlijks 0,5 miljoen extra personeelskosten. Vanaf 2021 wordt een besparing behaald van 1,1 miljoen. WagenaarHoes laat daarbij de kosten van boventalligheid ( 3,2 miljoen) en mogelijk boekverlies ( 2,5 miljoen) buiten beschouwing. Deze zijn in onze berekeningen in hoofdstuk 4 wel meegenomen. WagenaarHoes stelt het werken vanuit één locatie als voorwaarde om verdere efficiëntie mogelijk te maken en daarmee de transitiekosten terug te verdienen. Het advies komt daarmee tegemoet aan een belangrijke wens van Delfland om de activiteiten van Aquon op een locatie te centraliseren. 3.6 Implementatie De hierboven geschetste voorstellen vragen om een degelijke implementatie met een goede begeleiding vanuit een projectorganisatie. Daarbij zullen de waterschappen de eigenaars- en klantrol in gelijke pas met Aquon moeten ontwikkelen. De volgende fasering van het implementatieplan wordt voorgesteld: 2016 Besluitvorming en starten veranderplan 2017 Veranderplan realiseren en eind van het jaar ontwikkeling evalueren 2018 Beslissing huisvesting nemen, voorbereiden uitvoering en afronden veranderplan m.b.t. de strategie 2019 Verhuizen en veranderplan afronden voor het geheel 2020 Winst structureel gerealiseerd en strategie herijken Op 10 mei ligt de strategische heroriëntatie ter vaststelling voor in het DB van Aquon. Op 7 juli zal het AB Aquon worden voorgesteld de strategische heroriëntatie vast te stellen. 24 mei

8 Wanneer het AB de strategische heroriëntatie vaststelt, zal dit leiden tot een wijziging van de begroting van Aquon. Deze zal ter zienswijze aan de ABs van de deelnemende waterschappen worden voorgelegd. 24 mei

9 4 Prestaties en vooruitzichten Aquon 4.1 Scenario s geactualiseerd Ter ondersteuning van de besluitvorming eind 2015 zijn destijds drie scenario s opgesteld en doorgerekend en beoordeeld op financiële en kwaliteitsaspecten: 1. Blijven deelnemen aan Aquon met inachtneming van het ombouwplan. 2. Uittreden uit Aquon en de werkzaamheden aan de markt uitbesteden 3. Uittreden uit Aquon en de werkzaamheden uitvoeren in een eigen laboratorium Daarbij is gebruik gemaakt van de op dat moment beschikbare gegevens. Eind 2015 waren de uitkomsten: Financieel gezien is het aantrekkelijker om aan Aquon te blijven deelnemen. Vergelijking totale kosten incl uittreding NCW (2016) NCW % Deelnemen GR Aquon (aandeel Delfland incl frictie) % Uittreden en op markt % Uittreden en eigen laboratorium % Om de scenario s meerjarig te kunnen vergelijken zijn de kasstromen contant gemaakt per 1 januari 2016 ( NCW 2016 ). De scenario s Uittreden en uitbesteden markt en Uittreden en zelf doen zijn bijna anderhalf respectievelijk twee keer zo duur als het scenario Deelnemen aan Aquon. De markt is in staat om aan de kwalitatieve eisen te voldoen die Delfland aan laboratorium onderzoek stelt. Daartoe zou een marktpartij hun processen moeten aanpassen aan de gestelde eisen rond meetprecisie en kwaliteitssystemen. De kosten voor uitbesteding aan de markt zouden dan hoger worden dan in bovenstaand vergelijk gepresenteerd. Inmiddels zijn er nieuwere gegevens beschikbaar: Ombouw het ombouwplan Aquon is eind 2016 verwerkt in de begrotingswijziging 2016, in de concept begroting 2017 worden de besparingen uit het ombouwplan doorgezet en in de concept begroting 2017 wordt een verwachting gegeven over de afbouw van de met de ombouw samenhangende frictiekosten, de definitieve liquidatiekosten zijn berekend door een onafhankelijke registeraccountant (PricewaterhouseCoopers) en er is een strategische heroriëntatie uitgevoerd door het adviesbureau WagenaarHoes waarin een financieel toekomstperspectief wordt geschetst. In de begrotingswijziging 2016 heeft Aquon de ombouw verwerkt. Hierin is uitgegaan van een worst case benadering ten aanzien van de kosten van boventallige medewerkers. Delfland heeft in haar zienswijze op de begrotingswijziging aangedrongen op een reële benadering. In de concept begroting 2017 heeft Aquon daartoe een scenario opgenomen waarin enerzijds medewerkers overgaan naar 24 mei

10 een van de deelnemende waterschappen, en anderzijds sprake is van verloop buiten de waterschappen. Uittredingskosten PricewaterhouseCoopers heeft, conform de bepalingen in de gemeenschappelijke regeling, een (fictief) liquidatieplan opgesteld. Daarin heeft PricewaterhouseCoopers heeft de liquidatiekosten van GR Aquon berekend op 75 miljoen. In de gemeenschappelijke regeling is niets opgenomen over de te hanteren verdeelsleutel bij liquidatie of uittreding. Redelijkerwijs is het aandeel bij uittreden in lijn met het aandeel waarin Delfland in de kosten heeft gedeeld. Het aandeel in de productie bedroeg in de periode gemiddeld 6,7%. Daarmee zouden de eenmalige uittredingskosten voor Delfland in 2017 circa 5 miljoen bedragen. Financieel toekomstperspectief WagenaarHoes concludeert in haar conceptrapportage aan het AB Aquon dat, naast een kwaliteitsverbetering, zoals beschreven in Hoofdstuk 3, ook verdere efficiëntie binnen Aquon mogelijk is. Daartoe stelt WagenaarHoes dat het werken vanuit één locatie een voorwaarde is. Daartoe zou nog een locatie moeten worden gesloten (door WagenaarHoes geschat boekverlies 2,5 miljoen) en zouden meer medewerkers boventallig worden (kosten door WagenaarHoes geschat op 3,2 miljoen). De drie scenario s uit de besluitvorming november 2015 zijn geactualiseerd en opnieuw berekend met: - de uittreedkosten op basis van het liquidatieplan van PricewaterhouseCoopers ( 5 miljoen), - de verwachte kosten en opbrengsten van de ombouw zoals opgenomen in de begrotingswijziging 2016 en de begroting 2017 en - de verwachte kosten en opbrengsten van Aquon 2.0 zoals het door WagenaarHoes geschetste scenario, inclusief de door hen geschatte kosten van boekverlies ( 2,5 miljoen) en extra boventalligheid ( 3,2 miljoen) meegenomen. Vergelijking totale kosten incl uittreding NCW (2016) NCW % Deelnemen GR Aquon (aandeel Delfland incl frictie) % Uittreden en op markt % Uittreden en eigen laboratorium % De scenario s Uittreden en uitbesteden markt en Uittreden en zelf doen zijn respectievelijk bijna anderhalf en twee keer zo duur als het scenario Deelnemen aan Aquon. Het is voor Delfland, zelfs met inachtneming van de verwachte kosten van ombouw en Aquon 2.0, aantrekkelijker om het analysewerk door Aquon te laten uitvoeren. 24 mei

11 4.2 Criteria In november heeft de VV aan het college toestemming verleend uit de GR Aquon te treden. Bij die besluitvorming zijn zowel financiële als kwalitatieve aspecten afgewogen. Daarbij is erkend dat er bij Aquon een hoop ten goede is veranderd sinds het aannemen van de motie in Ook zijn er door Aquon aanvullende interventies aangekondigd. Om de noodzaak tot verandering met meer urgentie aan te geven is er in november 2015 voor gekozen om formeel uit de GR Aquon te treden per 1 januari 2017 en de prestaties en vooruitzichten van Aquon in het eerste half jaar van 2016 nauwlettend te volgen. In de brief waarin het college het uittreden aan de Aquon aankondigt (8 december 2015) is dit in een aantal concrete eisen vertaald. Gestelde eis in brief december De verwachte prognose 2015 van een positief resultaat van 1,5 miljoen dient te materialiseren in de jaarrekening De ingezette besparingen zoals verwoord in de recent ontvangen begrotingswijziging 2016, worden onverkort voortgezet in de komende jaren. 3. Er is een dringend beroep gedaan op Aquon om de frictiekosten zo ver mogelijk terug te brengen. Daarbij dient te worden uitgegaan van een reële verwachting, niet van een worst case benadering. 4. Er is gevraagd om een aanpak die voorkomt dat fluctuaties in de meetvraag, zoals die zich in de achterliggende periode hebben gemanifesteerd, leiden tot een herverdeling van kosten tussen de deelnemers.. 5. Delfland wil de uitkomsten van de strategische heroriëntatie en het accountantsonderzoek naar de uittredingskosten in de afweging te betrekken. Realisatie De jaarrekening 2015 laat zien dat de prognose is gerealiseerd De besparingen zijn doorgezet in de Begroting 2017 Het AB Aquon heeft een plan opgesteld voor de overname van personeel door de waterschappen. Een realistische inschatting van de kosten van het afvloeien van personeel is opgenomen in de begroting 2017 Zie toelichting in 4.3 Kostenverdeling De uitkomsten van de strategische heroriëntatie en van het accountantsonderzoek meegenomen in de voorliggende notitie en als zodanig benoemd. 4.3 Kosten verdeling In de periode van zijn de kosten van Aquon tussen de deelnemers verdeeld op basis van de zogenaamde garantieregeling. Hiermee konden fluctuaties in de meetvraag tot een herverdeling van kosten tussen de deelnemers leiden. Aan Aquon is gevraagd om te komen tot een aanpak waarin een fluctuatie niet meer leidt tot een herverdeling van kosten. Met ingang van 2016 is er een kostenverdelingsmethode vastgesteld waarbij de deelnemers jaarlijks een vast percentage van de eigenaarskosten en van de vaste operationele kosten betalen zoals vastgelegd in de begroting. Daarnaast betalen ij de variabele operationele kosten naar rato van de in 24 mei

12 dat jaar afgenomen productie. Een fluctuatie in de meevraag in enig jaar leidt daarmee alleen tot een verschuiving van de variabele kosten van die deelnemer. In de strategische heroriëntatie zoals afgelopen voorjaar uitgevoerd, is door de deelnemers de intentie uitgesproken om de kostenverdelingssystematiek vast te leggen in de tekst van gemeenschappelijke regeling. Hoewel er feitelijk geen nieuwe aanpak is gepresenteerd is met deze methode de wens van Delfland geborgd. 24 mei