HANDREIKING FORMULEREN INTEGRALE BELEIDSVISIE OP PARTICIPATIE

Transcriptie

1 HANDREIKING FORMULEREN INTEGRALE BELEIDSVISIE OP PARTICIPATIE

2 Deze handreiking is samengesteld in het kader van de voorbereidingstrajecten voor de invoering van het Participatiebudget in opdracht van de ministeries van VROM/WWI, SZW en OCW. COLOFON Projectbureau Voorbereidingstrajecten Participatiebudget Auteurs Cheryl Kroezen (Ernst & Young) Ingrid Oomes (Ernst & Young) Anton Revenboer(Ernst & Young) Jaco van Velden (Ernst & Young) Sahar Yadegari (Ernst & Young) September 2008 Geactualiseerd maart

3 INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1 Inleiding Achtergrond Participatiebudget Beleidsvisie als start verandertraject Leeswijzer 7 HOOFDSTUK 2 Integrale beleidsvisie als verandertraject Waarom een verandertraject? Verandermodellen voor formuleren en implementeren beleidsvisie 9 HOOFDSTUK 3 Voorbereidende fases formuleren beleidsvisie Urgentiebesef vestigen Voer een quick scan uit van huidig beleid Breng het thema participatie tot leven! Zoek een lokale ambassadeur De leidende coalitie vormen Identificeer een kopstuk op bestuurs- of managementniveau Vorm een leidende coalitie Stel een projectleider aan 15 HOOFDSTUK 4 Visievorming Wat is integraal participatiebeleid? Hoe breed is participatiebeleid? Uitgangspunt werk of maatschappelijke participatie? Welke beleidsterreinen vallen onder participatie? Wat houdt integratie van beleidsterreinen in? Een visie en strategie ontwikkelen Denk out of the box Stel de contouren van een regiematrix op Betrek afdelingen, benoem operationele aanjagers Organiseer een startbijeenkomst Leg commitment vast Zet de klant centraal Sluit aan bij de lokale agenda Oog voor de praktijk Doelgroepparticipatie Werk met een onafhankelijke beleidsmakelaar Organiseer een Coalitiekamer 37 3

4 HOOFDSTUK 5 Implementatie integrale beleidsvisie Veranderingsvisie communiceren Stel een begrippenkader op Communiceer intern Communiceer extern Breed draagvlak creëren Vul de Regiematrix in Aandacht individueel niveau in verandertraject Bied handelingsperspectief Aandacht voor cultuurverschillen Creëer eigenaarschap Betrek externe partijen Korte termijn successen genereren Ontwikkel SMART doelstellingen Ontwikkel een werkplan Maak het proces inzichtelijk Gebruik voorbeelden Verbeteringen consolideren en verandering tot stand brengen Breng risico s in kaart Plan regelmatig voortgangsbijeenkomsten Nieuwe benaderingen verankeren in de cultuur Zet participatiebeleid op de agenda binnen de betrokken afdelingen Verbind participatiebeleid met staand beleid en programma s Monitoring en evaluatie 49 Wat is de Coalitiekamer? 51 Meerwaarde van de Coalitiekamer 51 Voor wie is de Coalitiekamer bestemd? 51 Hoe werkt de Coalitiekamer? 52 Fase 1 Informatieronde 52 Fase 2 Voorbereiding Coalitiekamer 55 Fase 3 De Coalitiekamer 56 Fase 4 Van Coalitieakkoord naar integrale beleidsvisie 57 Fase 5 Borging van de integrale beleidsvisie 57 BIJLAGE 1 De Coalitiekamer LITERATUURLIJST 4

5 HOOFDSTUK 1 Inleiding 1.1 Achtergrond Participatiebudget Om mensen gemakkelijker aan een baan te helpen en maatschappelijke participatie te bevorderen zijn per 1 januari 2009 de gemeentelijke middelen voor volwasseneneducatie, inburgering en re-integratie gebundeld in het Participatiebudget. Voor de G31-gemeenten is 2009 nog een overgangsjaar. De beleidsvrijheid van gemeenten en de mogelijkheden voor maatwerk nemen met het Participatiebudget toe. Gemeenten krijgen meer vrijheid om te bepalen wie ze een aanbod doen en hoe dat aanbod eruit ziet. Daarnaast is de doelgroep waarvoor het Participatiebudget kan worden ingezet breder dan de doelgroepen uit de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), de Wet Inburgering (WI) en de Wet werk en bijstand (WWB) afzonderlijk. Gemeenten krijgen de ruimte voorzieningen aan te bieden aan één breed geformuleerde doelgroep, namelijk aan iedereen van achttien jaar en ouder. Voor gemeenten betekent de ontschotting van budgetten dat de samenwerking tussen afdelingen zowel op beleidsniveau als in de uitvoering kan worden versterkt. Op administratief vlak worden de schotten weggenomen. De verantwoording van de huidige drie budgetten naar het Rijk gaat terug naar één verantwoording. Waar gemeenten nu te maken hebben met de drie geldstromen van het WWB-werkdeel, de WEB en de WI ter financiering van respectievelijk re-integratie, educatie en inburgering, is in de nieuwe structuur van het Participatiebudget één geldstroom voor deze drie beleidsterreinen. Figuur Situatie tot 1 januari

6 Figuur Participatiebudget vanaf 1 januari 2009 WWI + SZW + OCW = Rijk 1,75 miljard* Participatievoorzieningen voor één brede doelgroep: personen van 18 jaar en ouder en 16/17 jarigen met ontheffing van kwalificatieplicht of die aan kwalificatieplicht reeds hebben voldaan, of bedreigd worden met schooluitval. Verantwoording * 1,75 miljard is de som van de in figuur 1 gepresenteerde bedragen (0,26 miljard + 1,50 miljard + 0,19 miljard) minus de inburgerings- en educatiegelden die de G31 in 2009 nog via BDU/SIV verkrijgen en uitvoeringskosten inburgering die vanaf 2009 via het Gemeentefonds worden verstrekt. Gemeenten kunnen het Participatiebudget op diverse manieren vorm geven en bepalen deels zelf met welk ambitieniveau ze het Participatiebudget invoeren. Dit neemt niet weg dat gemeenten verplicht zijn het Participatiebudget in te voeren. Naast een aantal technische wijzigingen in de verantwoordingssystematiek die alle gemeenten zullen moeten doorvoeren, is de mate waarin de interne organisatie, de gemeentelijke visie en lokaal participatiebeleid de contouren van het geïntegreerde Participatiebudget volgen afhankelijk van de ambitie van individuele gemeenten. Om optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die het Participatiebudget biedt, ligt het voor de hand dat gemeenten niet alleen de technische aanpassingen in de verantwoordingssfeer vorm geven, maar ook een integrale visie ontwikkelen op participatie. Visievorming dient aan beleidsvorming vooraf te gaan. Het bepalen van de visie en de wijze waarop de gemeente dat wil aanpakken is bij uitstek een politiek vraagstuk waarbij het College van Burgermeester en Wethouders en de Gemeenteraad de koers moeten bepalen. De Raad moet een aantal strategische beslissingen nemen waarmee zij de kaders van het beleid vaststelt. 1.2 Beleidsvisie als start verandertraject Het schrijven van een beleidsvisie is op twee manieren te beschouwen: de ene manier is het opstellen van een document door de verantwoordelijke afdeling waarbij het document de lijn in gaat en het management / het bestuur datgene ermee doet wat 6

7 haar goeddunkt. De andere manier is om het formuleren van de beleidsvisie te zien als het begin van een verandertraject. De uitvoering van de visie zal een verandering in de organisatie met zich meebrengen. Een dergelijke beleidsvisie behelst dan ook méér dan het schrijven van een beleidsnotitie voor het bestuur. Naar ons idee biedt de invoering van het Participatiebudget dé kans voor gemeenten om een stap verder te zetten in het uitvoeren van integraal participatiebeleid. Door de verschillende onderdelen van participatie te koppelen tot één integrale beleidsvisie kan de uitvoering ervan integraal ter hand genomen worden en kan daarmee het rendement van het participatiebeleid worden geoptimaliseerd. Om die reden gaat deze handreiking vooral uit van de zienswijze van een beleidsvisie als start van een verandertraject. Maar de handreiking is ook te gebruiken bij de opstelling van een beleidsdocument door de verantwoordelijke afdeling. Tegen deze achtergrond gebruiken wij een aantal verander theorieën om aan te geven hoe te komen tot een gedragen beleidsvisie die ook uitgevoerd zal worden. Daarbij zijn de gekozen theorieën niet zaligmakend. Wel bieden ze evenals andere theorieën- handvaten om het veranderproces tot een goed einde te brengen. Op aanpalende terreinen, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), zijn verschillende handreikingen opgesteld die in dit verband een waardevolle aanvulling kunnen bieden op deze handreiking Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op veranderkundige aspecten van het ontwikkelen van een integrale visie op participatie. Daarbij wordt onder andere de theorie van Kotter aangegeven als instrument. In hoofdstuk 3 beschrijven we de voorbereidende fases bij het formuleren van een integrale visie op participatie waarbij we ingaan op de eerste twee fases van het model van Kotter; het vestigen van urgentiebesef en het vormen van de leidende coalitie. In hoofdstuk 4 gaan we in op de inhoudelijke visie ontwikkeling en de keuzes waarmee gemeenten worden geconfronteerd bij het formuleren van een visie op participatie. Ook hierbij presenteren we een aantal aandachtspunten voor de concrete invulling van het proces. Hoofdstuk 5 gaat over de implementatie van de integrale visie op participatie en behandelt de laatste vijf fases van het model van Kotter; het communiceren van de

8 veranderingsvisie, het creëren van breed draagvlak voor de verandering, het genereren van korte termijn successen, het consolideren van verbeteringen en tot slot de verankering van de nieuwe benadering in de cultuur. 8

9 HOOFDSTUK 2 Integrale beleidsvisie als verandertraject 2.1 Waarom een verandertraject? Het formuleren van een integrale visie op participatiebeleid is geen doel op zich. De gemeente staat voor een veranderproces en de omvang ervan wordt bepaald door de visie die de gemeente ontwikkelt en implementeert. Een integrale visie betekent in dit geval ook een verdere mate van integraal werken in de uitvoering om op die manier de klant het beste van dienst te zijn. Zowel qua effectiviteit (doelbereiking) als qua efficiëntie (meer doen tegen dezelfde kosten of hetzelfde doen tegen lagere kosten). Werken vanuit een integrale visie betekent ook dat de klantmanager vanuit een brede(re) blik naar de klant dient te kijken. Dit vergt een andere werkwijze, zowel qua bejegening van de klant als.qua processen. Dergelijke veranderingen zijn complex omdat zij direct samenhangen met de capaciteit en houding van medewerkers. Het is daarom van belang dat bij het schrijven van een integrale beleidsvisie op participatie de daadwerkelijke implementatie en het effect op de interne gemeentelijke organisatie meegenomen wordt. Om deze verandering en het veranderingstraject goed in te kunnen zetten, kan het gebruik van theorieën en instrumenten op dit vlak helpen. 2.2 Verandermodellen voor formuleren en implementeren beleidsvisie In deze handleiding zullen twee verschillende theorieën, die betrekking hebben op veranderprocessen binnen organisaties, gehanteerd worden. Als eerste het verandermodel van Kotter 2. Volgens dit model moeten organisaties verschillende stappen doorlopen om een succesvolle verandering te waarborgen. Kotter onderscheidt acht stappen die van belang zijn voor het implementeren van een succesvolle verandering. 2 John P. Kotter, Leiderschap bij verandering (1997). 9

10 Figuur Acht stappen van verandering Urgentiebesef De leidende Een visie Veranderings Breed Korte-termijn- Verbeteringen Nieuwe vestigen coalitie en Visie draagvlak successen consolideren benaderingen vormen strategie Communi- creëren genereren en verankeren ontwikkelen ceren verandering in de cultuur tot stand brengen H3: Voorbereidende Fase H4: Visievorming H5: Implementatie Integrale Beleidsvisie In deze handleiding wordt een indeling gehanteerd die voortvloeit uit dit model. In hoofdstuk 3 beschrijven we de Voorbereidende Fase, waarin stap 1 en 2 van het model op praktische wijze worden ingevuld. In hoofdstuk 4 Visievorming wordt stap 3 van het model nader uitgewerkt. Ten slotte gaan we in hoofdstuk 5 Implementatie Integrale Beleidsvisie dieper in op de implementatiefase (stap 4 tot en met 8 van het model). De in de hoofdstukken gepresenteerde aandachtspunten zijn niet volgtijdelijk, per fase kunnen activiteiten gelijktijdig worden uitgevoerd. Daarnaast passen sommige activiteiten bij meerdere stappen van het verandermodel. Het tweede gehanteerde verandermodel is de kleurentheorie van De Caluwé 3, die dient als kader om op verschillende manieren naar veranderprocessen te kijken en om zowel motivators als weerstanden te duiden. De Caluwé ziet vijf verschillende manieren van veranderen die hij aanduidt met vijf verschillende kleuren. Hij gebruikt hiervoor de vier primaire kleuren (geel, blauw, rood en groen) en de optelsom van die primaire kleuren (wit). 3 Léon de Caluwé, Denken over veranderen in vijf kleuren (2003). 10

11 Figuur Kleurentheorie van De Caluwé Geeldruk Blauwdruk Rooddruk Groendruk Witdruk Dingen/mensen zullen veranderen, als je......belangen bij elkaar kunt brengen...ze kunt dwingen tot het innemen van (bepaalde) standpunten/meningen...win-win situaties kunt creëren/coalities kunt vormen...de voordelen kunt laten zien van bepaalde opvattingen (macht, status, invloed)...de neuzen kunt richten...van tevoren een duidelijk resultaat/doel formuleert...een goed stappenplan maakt van A naar B...de stappen goed monitort en op basis daarvan bijstuurt...alles zoveel mogelijk stabiel houdt en beheerst...de complexiteit zoveel mogelijk reduceert...mensen op de juiste manier prikkelt, bijvoorbeeld door straf- of lokmiddelen...geavanceerde HRM-instrumenten inzet voor belonen, motiveren, promoveren...mensen iets teruggeeft voor wat zij jou geven...mensen bewust maakt van nieuwe zienswijzen/eigen tekortkomingen...mensen kunt motiveren om nieuwe dingen te zien/te leren/te kunnen...geschikte gezamenlijke leersituaties kunt creëren...uitgaat van de wil/wens en natuurlijke weg van de mens zelf, betekenis toevoegt...de eigen energie van mensen laat komen...dynamiek/complexiteit wil zien...eventuele blokkades wegneemt...symbolen en rituelen gebruikt Niet alleen elk verandertraject heeft een hoofdkleur, ook alle medewerkers hebben hun persoonlijke voorkeuren voor een specifieke manier (kleur) van veranderen. Hoewel er voor ieder verandertraject zeker een hoofdkleur is aan te geven, zal een traject pas succesvol zijn als ook elementen uit andere kleuren worden ingebouwd zodat alle medewerkers zich kunnen herkennen in de wijze van verandering. Dit kleurenmodel biedt een conceptueel kader om veranderprocessen te duiden en in te spelen op de voorkeuren van de belangrijkste actoren in de desbetreffende fase. Elke kleur komt in deze handreiking terug bij de praktische uitwerking van één van de acht stappen van het model van Kotter. Nadrukkelijk dient te worden opgemerkt dat in principe alle vijf de kleuren kunnen toepasbaar zijn op alle acht stappen van Kotter. De in deze handreiking gepresenteerde combinaties stap van Kotter kleur van De Caluwé zijn slechts een klein deel van alle mogelijkheden. 11

12 HOOFDSTUK 3 Voorbereidende fases formuleren beleidsvisie Urgentiebesef De leidende Een visie Veranderings Breed Korte-termijn- Verbeteringen Nieuwe vestigen coalitie en Visie draagvlak successen consolideren benaderingen vormen strategie Communi- creëren genereren en verankeren ontwikkelen ceren verandering in de cultuur tot stand brengen 3.1 Urgentiebesef vestigen Voor de inhoudelijke visie en strategie ontwikkeling onderscheidt Kotter twee belangrijke voorwaarden waaraan voldaan moet zijn; het vestigen van urgentiebesef en het vormen van de leidende coalitie. Als eerste moet het urgentiebesef gevestigd zijn - de noodzaak dient voelbaar te zijn - want zonder een duidelijke noodzaakbeleving komen mensen niet in beweging Voer een quick scan uit van huidig beleid Het startpunt voor het ontwikkelen van een beleidsvisie is het verzamelen van kennis over de huidige stand van zaken rondom participatie in de gemeente. Dat kan door het uitvoeren van een zogenoemde quick scan. Het uitvoeren van een quick scan levert een duidelijk startpunt op, waarmee de urgentie naar voren kan worden gebracht omdat er een beeld is ontstaan van de huidige situatie, tegenover de gewenste richting. Bij de quick scan ligt de nadruk op het verzamelen van zowel beleidsinformatie als demografische gegevens. Welke begrippen uit de wereld van participatiebeleid passen goed op de lokale situatie? Van welke samenhangende visies die de afgelopen jaren zijn geformuleerd binnen de gemeente kan gebruik worden gemaakt? Wat gebeurt er al? Over wie gaat het? Hoeveel mensen? 12

13 Een quick scan hoeft niet heel uitgebreid te zijn of veel tijd in beslag te nemen. Elementen die terug kunnen komen zijn bijvoorbeeld: Probleemdefinitie: (waarom) is een visie op de participatie nodig? Bestaand beleid en bijbehorende activiteiten als kader waarop participatiebeleid moet aansluiten. Demografische gegevens over de (potentiële) doelgroep 4. Een van de manieren voor het analyseren van de gegevens uit de quick scan is een SWOT analyse. SWOT staat voor Strengths, Weaknesses, Opportunities en Threats. In gewoon Nederlands: sterkten (intern), zwakten (intern), kansen (extern) en bedreigingen (extern). SWOT analyses worden veel gebruikt als hulpmiddel bij strategieformulering. Het idee is om de vier elementen systematisch te analyseren om de toekomstmogelijkheden inzichtelijk te maken en kansrijke doelen te stellen. Een goede vuistregel is om maximaal drie elementen op te nemen in elke categorie. Waar mogelijk kunnen verbanden gelegd worden. Een kans maakt gebruik van de sterke punten en wordt zo uitgevoerd dat de zwakke punten worden weggenomen of gecompenseerd Breng het thema participatie tot leven! Een belangrijk vereiste voor het creëren van urgentiebesef is dat mensen begrijpen waar het over gaat. Participatie is een breed begrip en veel mensen zullen daar in de eerste instantie geen beeld bij hebben. Leg uit, zowel voor gemeenteambtenaren en bestuurders als voor het algemene publiek, waarom participatie voor de gemeente een belangrijk thema is. Wat is het? Wat is het belang voor de klant? Waarom is de gemeente bezig een beleidsvisie op participatie te ontwikkelen? Het feit dat nog niet alle vragen beantwoord zijn en dat de visie nog niet volledig ontwikkeld is, hoeft geen belemmering te zijn dit thema tot leven te brengen. Benoem de vragen waar de gemeente voor staat en leg uit waarom het belangrijk is dat er keuzes gemaakt worden Zoek een lokale ambassadeur Het onderwerp participatie kan op voorhand meer gewicht en urgentie krijgen door er een lokale ambassadeur aan te verbinden. Een aansprekende en inspirerende persoonlijkheid kan helpen het onderwerp te vertalen naar een breed publiek. Dat kan iemand uit het landelijke of lokale maatschappelijk betrokken circuit, zoals een inspirerende wetenschapper of werkgever, zijn. 4 Op dit moment in het visie traject is de exacte doelgroep nog niet bepaald. De demografische data zijn een indicatie, om een orde van grootte aan te geven. 13

14 Dergelijke initiatieven hebben niet alleen een positief effect op het draagvlak bij bestuur en management, ook bij uitvoerders en het brede publiek blijft de positieve koppeling van het thema participatie en een (lokale) ambassadeur hangen. In veel gevallen werkt het positief als de betrokken wethouders of latere projectgroepleden terug kunnen grijpen op extern ingebrachte kennis en visies. 3.2 De leidende coalitie vormen De stap die Kotter na het vestigen van urgentiebesef onderscheidt, is het vormen van de leidende coalitie. Het moet duidelijk zijn wie deze leidende coalitie gaat vormen. Bij de mensen in deze kleine kopgroep start het proces. Zij trekken de kar en geven de aftrap voor de verdere visieontwikkeling. Een sterke en krachtige leidende coalitie is onontbeerlijk bij het ontwikkelen van een visie, en zeker ook in de latere implementatie Identificeer een kopstuk op bestuurs- of managementniveau Zonder de betrokkenheid van het bestuur of leidinggevend management binnen de gemeente zal er geen verandering plaatsvinden. Een uitgesproken positieve houding van een aansprekende persoon op bestuurs- of managementniveau is noodzakelijk om medewerkers te motiveren voor het onderwerp participatie. Tegelijkertijd geeft dit het signaal af dat het thema veel gewicht heeft binnen de gemeentelijke hiërarchie, waardoor staf op operationeel niveau zich gesteund voelt ideeën en activiteiten te ontwikkelen op het terrein van participatie. Te denken valt bijvoorbeeld aan het benoemen van één verantwoordelijk wethouder voor het thema participatie Vorm een leidende coalitie Een verandering start met een kleine groep mensen die de beslisbevoegdheid heeft een visie om te vormen tot realiteit. Zij zijn niet de enige die de visie formuleren, maar geven wel de aanzet en blijven gedurende het hele proces nauw betrokken. Deze leidende coalitie hoeft geen formele rol te hebben in de zin van stuurgroep of projectgroep, maar dat kan wel. In het geval van het Participatiebudget bestaat een leidende coalitie idealiter uit een wethouder, de directeuren van de direct betrokken afdelingen en de projectleider. Belangrijk is de leidende coalitie niet te groot te maken (maximaal 5 personen) om de slagkracht en beslisvaardigheid hoog te houden. 14

15 3.2.3 Stel een projectleider aan Er moet een persoon zijn die het proces trekt; de projectleider. Dit houdt onder andere in: de voortgang en relatie met andere beleidsterreinen bewaken, het onderhouden van contacten en het bewaken van gemaakte afspraken. Kader Geeldrukdenken tijdens de voorbereidende fase In de voorbereidende fase van de visievorming past bijvoorbeeld het geeldrukdenken uit de kleurentheorie van De Caluwé. Bij geeldrukdenken wordt verondersteld dat mensen pas zullen veranderen als je rekening houdt met hun (eigen) belang of als je ze tot bepaalde opvattingen kunt verleiden of dwingen. Het bijeenbrengen van meningen of standpunten en het vormen van leidende coalities of machtsblokken zijn favoriete manieren van doen in dit soort veranderingstrajecten. Deze manier past heel sterk in veranderingstrajecten waar complexe doelen of effecten moeten worden bereikt en waarbij meerdere personen of partijen zijn betrokken. De toepassing van het geeldrukdenken op het Participatiebudget is het belang is om medewerkers in te laten zien welke mogelijkheden de implementatie van het Participatiebudget biedt en welke voordelen dit met zich meebrengt. Dit houdt in dat tijdens de startfase de juiste coalitie gesmeed moet worden om de beleidsvisie participatie hoog op de agenda te krijgen. Feitelijk gaat het om het zorgen voor het juiste draagvlak maar ook zorgen voor de gewenste daadkracht. Geeldrukdenken past sterk in verandertrajecten waar complexe doelen moeten worden gesteld en bereikt, waarbij meerdere personen of partijen bij betrokken zijn. Een valkuil van dit denken is luchtfietserij. Het is van belang dat doelen die door de leidende coalitie geformuleerd worden niet (te) abstract zijn en duidelijkheid scheppen over wat de verandering precies inhoudt en met welke middelen en inspanningen dit bereikt kan worden. 15

16 HOOFDSTUK 4 Visievorming Urgentiebesef De leidende Een visie Veranderings Breed Korte-termijn- Verbeteringen Nieuwe vestigen coalitie en Visie draagvlak successen consolideren benaderingen vormen strategie Communi- creëren genereren en verankeren ontwikkelen ceren verandering in de cultuur tot stand brengen In dit hoofdstuk gaan we in op de inhoudelijke aspecten van het Participatiebudget en de ontwikkeling van een visie en strategie. In paragraaf 4.1 komt de vraag aan de orde Wat is integraal participatiebeleid?, in paragraaf 4.2 volgt de vraag Hoe breed is integraal participatiebeleid?. Bij deze vraag gaan we in op de te kiezen uitgangspunten, de beleidsterreinen die onder participatie kunnen vallen en de integratie van die beleidsterreinen. In paragraaf 4.3 gaan we in op de procesmatige aandachtspunten bij deze derde stap van Kotter s verandermodel. 4.1 Wat is integraal participatiebeleid? Gemeenten hebben te maken met mensen die ondersteuning nodig hebben die in verschillende wetten met bijbehorende aparte budgetten is georganiseerd 5 : hulp bij inburgering en taal onder de Wet Inburgering, een opleidingstraject in de volwasseneneducatie gericht op Nederlands als tweede taal (NT2), sociale redzaamheid, breed maatschappelijk functioneren of het alsnog behalen van een startkwalificatie in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO), opvoedingsondersteuning vanuit de Wmo, bijzondere bijstand, een uitkering volgens de WWB, betaling voor levensonderhoud via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) met bijbehorende aparte re-integratie- of dagbestedingbudgetten. Het Participatiebudget draait om burgers die ondersteuning nodig hebben bij het participeren in de Nederlandse samenleving. Het doel is om deze burgers zoveel mogelijk op maat te ondersteunen, zonder dat de schotten tussen de verschillende budgetten voor re-integratie, inburgering en educatie daartoe een belemmering vormen. Gemeenten hebben de mogelijkheid te onderzoeken of de Wmo en de Wsw 5 Divosa monitor, Verschil maken (juni 2007). 16

17 hier ook bij betrokken kunnen worden, maar ook bijvoorbeeld beleid en activiteiten op het gebied van welzijn en jeugdzorg. Figuur Integraal participatiebeleid Wonen Opvoeden Werken Integreren Leren Bron: Ernst & Young Het niet meer meedoen in de samenleving op één terrein zoals school of werk, kan onderdeel uit gaan maken van een complexere problematiek waarin uitvalsverschijnselen als anonimiteit, criminaliteit en onveiligheid een rol gaan spelen. Uitval wil zeggen dat burgers van de samenleving zijn uitgesloten en niet participeren. Zij krijgen bijvoorbeeld onvoldoende scholing, hebben geen werk of andere zinvolle dagbesteding, of geen dak boven hun hoofd. Mede daardoor voelen zij zich niet meer betrokken bij hun buurt of stad. Dit is niet alleen bedreigend voor degene die het treft maar ook voor een stad en de samenleving als geheel. Het antwoord hierop kan worden gezocht in een integrale aanpak van problemen vanuit één gedeelde visie op participatie. Soms zal hierin een overheid nodig zijn die van bovenaf beleid oplegt, maar soms ook een overheid die in kan spelen op de behoeften en kwaliteiten van burgers. 17

18 Figuur Integraal participatiebeleid ingevuld Schuldhulpverlening Kinderopvang Regionaal economisch beleid NUGgers WWB Wsw Krachtwijken WMO WI AWBZ WEB Onderwijs Wajong WIA Bron: Ernst & Young Bovenstaande figuur representeert de samenhang die tussen de verschillende wetten bestaat. Deze vijf wetten vormen samen 60 procent van het gemeentelijke budget. Gezamenlijke doelstellingen en doelgroepen Een eerste belangrijk raakvlak van de vijf hierboven gepresenteerde terreinen betreft de doelstellingen en de doelgroepen waarop het beleid, en meer in het bijzonder de wetten, zich richten. Bij de Wmo, de WWB en de Wsw gaat het om het bevorderen van de arbeidsparticipatie en de maatschappelijke deelname van de burger en het creëren van de randvoorwaarden daarvoor. De doelgroepen van de WI en de WEB kunnen niet los van elkaar gezien worden, alleen al vanwege het feit dat inburgering gezien kan worden als vorm van onderwijs en nauw samenhangt met de persoonlijke kennis, vaardigheden en attitudes van individuen. Gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten Daarnaast kennen de vijf wetten gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten op het gebied van verhoudingen tussen overheid en burger en verhoudingen tussen nationale en lokale overheid. Het gaat onder meer om decentraal beleid, het actief betrekken van de burger (klant) bij beleidsvorming (in geval van de Wmo, WWB en Wsw) en het gaat om meedoen. Bij alle wetten heeft de lokale overheid een belangrijke 18

19 verantwoordelijke regisserende en coördinerende positie en is bovendien financieel verantwoordelijk. Inkoop Een ander raakvlak zit in de systematiek van de uitvoering. Voor de uitvoering van de vijf wetten koopt de gemeente veelal activiteiten in bij organisaties op het terrein van onderwijs, werk en inkomen, welzijn en zorg. Trajecten worden aanbesteed, of de gemeente voert deze in eigen beheer uit. Welke criteria daarbij moeten worden gehanteerd en hoe deze te operationaliseren, is op alle terreinen een punt van aandacht. Criteria die van belang zijn bij de re-integratie van kwetsbare groepen - onder meer het kunnen bieden van continuïteit in de begeleiding en ingangen in het sociale netwerk- zullen ook bij de aanbesteding van maatschappelijke voorzieningen van belang zijn. In het bestek kunnen bijvoorbeeld sociale (gunnings)criteria worden opgenomen om deze continuïteit te waarborgen. Op alle terreinen is het inkoopbeleid een wezenlijk onderdeel van het sociaal beleid. Naast de deels gezamenlijke doelstellingen en doelgroepen, de gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten en inkoop, hebben de vijf terreinen en wetten uiteraard hun karakteristieken en specifieke raakvlakken met een of meerdere van de andere wetten. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) Onder de Wmo zijn gemeenten vanaf 1 januari 2007 verantwoordelijk voor de participatie van de inwoners in de gemeente. Gemeenten bekostigen de Wmo voorzieningen vanuit het gemeentefonds. Er zijn negen prestatievelden benoemd die een breed scala van het lokale sociale beleid betreffen: bevorderen sociale samenhang en leefbaarheid, preventief jeugdbeleid, cliëntenparticipatie, ondersteuning mantelzorg en vrijwilligers, deelname aan de samenleving door mensen met een beperking, maatschappelijke opvang, huiselijk geweld, geestelijke gezondheidszorg, verslavingsbeleid. Hieronder vallen taken die al bij de gemeente belegd waren (vanuit de Wet voorzieningen gehandicapten en de Wet Welzijn bijvoorbeeld) of taken die nieuw zijn voor de gemeente (taken vanuit delen van de AWBZ). Naast de betrokken wetten, zijn er ook een aantal subsidieregelingen onder de Wmo gebracht, bijvoorbeeld initiatieven openbare geestelijke gezondheidszorg, zorgvernieuwingsprojecten GGZ (ZVPregeling) en de coördinatie vrijwillige thuiszorg en mantelzorg. 19

20 Doel van de Wmo is in het kort 'meedoen. In de dagelijkse praktijk betekent dit dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en aan activiteiten kunnen deelnemen. De extra hulp die daarvoor nodig is moet eenvoudig bereikbaar zijn. Wet Werk en Bijstand (WWB) Gemeenten hebben vanuit de WWB de verantwoordelijkheid om bijstandsontvangers en werkloze niet-uitkeringsgerechtigden te ondersteunen bij de arbeidsinschakeling. Indien nodig kunnen zij daarbij een re-integratievoorziening aanbieden, bijvoorbeeld scholing, loonkostensubsidie, gesubsidieerde arbeid of sociale activering. De kaders voor deze voorzieningen zijn vastgelegd in de re-integratieverordening van gemeenten. Volgens de Commissie Arbeidsparticipatie 6 zijn er mensen die wel kunnen en willen werken (de ene helft met uitkering, de andere helft zonder) maar die niet goed aan het werk geholpen worden. Hierbij benoemt de commissie een aantal knelpunten, dat een hogere arbeidsparticipatie in de weg staat: De werktijden en de organisatie van werk maken dat er veel in (kleine) deeltijdbanen wordt gewerkt. De arbeidsmarkt voor ouderen zit op slot; er wordt te weinig in hun inzetbaarheid geïnvesteerd. Het onderwijs sluit (kwalitatief) onvoldoende aan op de vraag van de arbeidsmarkt en de schooluitval is te hoog. Door gebrek aan stimulans wordt er te weinig geïnvesteerd in de inzetbaarheid van werknemers. Het doel van de WWB is zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen en daarmee het beroep op de bijstand te voorkomen en te verminderen. Omdat gemeenten het beste op de hoogte zijn van de plaatselijke arbeidsmarkt en de mogelijkheden voor scholing, zijn zij het best in staat om het maatwerk te leveren dat nodig is om mensen weer aan de slag te krijgen onder het motto werk boven inkomen. Het ontvangen van een uitkering wordt daarbij niet als een vanzelfsprekendheid gezien. Het is een voorwaarde op basis waarvan de gemeente en de klant onderling tot afspraken komen met als doel zo snel mogelijk weer in het eigen bestaan te voorzien. De gemeentelijke taken gericht op arbeidsparticipatie worden mede beïnvloed door sociale en demografische aspecten. Zo is bijvoorbeeld de vergrijzing van de samenleving één van de maatschappelijke ontwikkelingen waar alle gemeenten mee te maken hebben of krijgen. Het is economisch gezien van belang juist dan burgers met een (grote) afstand tot de arbeidsmarkt de mogelijkheid of voorziening te bieden tot arbeidsparticipatie. Door koppeling van diverse beleidsterreinen (waaronder bijvoorbeeld armoedebeleid en zorg) kunnen gemeenten randvoorwaarden creëren voor het laten participeren van bijvoorbeeld ouderen in de maatschappij. Dit om 6 Commissie Arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt ( juni 2008). 20

21 sociale uitsluiting te voorkomen, de beschikbare productiviteit, kennis en vaardigheden van ouderen te benutten en te stimuleren dat zij een nuttige bijdrage kunnen blijven leveren aan de gemeenschap. Nagegaan kan worden of de WWB en de Wmo elkaar kunnen versterken. In het kader van de Wmo worden er activiteiten georganiseerd, bijvoorbeeld de ondersteuning van mantelzorgers, het bevorderen van de sociale samenhang en leefbaarheid in wijken en het stimuleren van vrijwilligerswerk. Op gemeentelijk niveau zou kunnen worden bezien of en hoe WWB-ers en inburgeraars kunnen worden ingezet bij de uitvoering van een aantal van deze voorzieningen en activiteiten om tegemoet te komen aan de groeiende behoefte aan werknemers in met name de huishoudelijke verzorging. Tegelijkertijd zou dit stimulerend kunnen werken voor re-integratie en maatschappelijke participatie van de WWB-ers en inburgeraars. Dergelijke verbanden zijn ook te leggen voor bijvoorbeeld verslaafden die onder begeleiding eenvoudige opknap- of schoonmaakwerkzaamheden uitvoeren. Koppelingen zijn ook te leggen met bijvoorbeeld de wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) -voorheen de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO)- en de Wet op de (re-)integratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea), die het voor werkgevers en werknemers aantrekkelijker maakt om arbeidsgehandicapten in dienst te houden of te nemen door het bieden van premiekortingen. Overigens zijn de cliënten die al een WAO-uitkering hadden, niet bij alle gemeenten duidelijk in beeld als het gaat om participatie; de uitkering wordt door het UWV verstrekt. Dit terwijl de problematiek van deze cliënten gelijkenissen vertoont met de doelgroep die een WWBuitkering hebben. Steeds meer gemeenten kiezen samen met het UWV- voor een wijkaanpak waarbij de soort uitkering (WWB, WAO/WIA, Wajong, WW) er niet toe doet maar waar naar de behoefte van de burger wordt gekeken. Wet sociale werkvoorziening (Wsw) Sinds 1 januari 2008 zijn gemeenten direct verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw: het budget gaat rechtstreeks naar de gemeenten, individuele gemeenten verantwoorden zich richting het Rijk en gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor wachtlijstbeheer. Om regie te voeren op de Wsw zullen gemeenten, individueel of in Wgr-verband, aan visieontwikkeling moeten doen. Hiertoe worden zij niet alleen gedwongen door de modernisering van de Wsw, ook de veranderende omgeving van de Wsw vraagt om een samenhangende visie op integraal arbeidsmarkt- en zorgbeleid. Zo is de sociale werkvoorziening, naast de WWB, één van de gemeentelijke instrumenten aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Afstemming tussen de onderscheiden instrumenten is gewenst. Daarnaast zien ook veel gemeenten zich vanuit de financiële opgave genoodzaakt meer te gaan sturen op een effectieve en efficiënte uitvoering van de Wsw. 21

22 Aan de onderkant van de arbeidsmarkt is er behoefte aan een gerichte aanpak voor ongeveer mensen 7. De Divosa-monitor 2007 geeft aan dat gemeenten een substantieel deel van de mensen in de bijstand niet op korte termijn zien uitstromen naar regulier werk. Als voornaamste reden voor deze beperkte kansen op uitstroom worden genoemd: fysieke belemmeringen (25%), psychische belemmeringen en hoge leeftijd (beide 22%). Daarnaast constateert Divosa in de monitor dat de traditionele sociale dienst verdwijnt. Sociale diensten groeien uit tot brede dienstverlenende organisaties die via integraal beleid voorkomen dat burgers werkloos en uitkeringsafhankelijk raken. Tegelijkertijd hebben gemeenten hun sociale ambities nog onvoldoende verwoord en benutten sociale diensten de beleidsvrijheid te weinig voor een gedifferentieerd en regionaal beleid 8. Wet Inburgering (WI) Inburgering is een eerste stap op weg naar integratie. Inburgering is dan ook een integraal onderdeel van het gemeentelijk integratiebeleid. De WI regelt een verplichte inburgering voor vreemdelingen met een rechtmatig verblijf in Nederland. Onder de WI is pas aan de inburgeringsplicht voldaan als het inburgeringsexamen is gehaald of het Staatsexamen NT2 I of II. De betrokken personen hebben een resultaatverplichting. Ze zijn zelf verantwoordelijk voor het met goed gevolg afleggen van het examen. De gemeente verstrekt informatie en advies en beoordeelt wie via de gemeente een aanbod ontvangt voor een inburgeringstraject. Ook stelt de gemeente vast welke personen uitgezonderd worden van de inburgeringsplicht. Tenslotte heeft de gemeente een belangrijke taak als handhaver van de wet. Met prikkels en boetes wordt deze taak ingevuld. De inburgeringsgelden en educatiemiddelen (WEB) zijn voor de niet G31-gemeenten vanaf 2009 in het Participatiebudget ondergebracht. Voor de G31 komen deze middelen vanaf 2010 in het Participatiebudget. Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) De WEB regelt de bundeling van verschillende vormen van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie in regionale opleidingen centra, agrarische opleidingen centra en vakscholen. Naast het beroepsonderwijs vallen ook de volwassenen (basis)educatie, het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO) en het cursorisch onderwijs onder de wet. De WEB kent een kwalificatiestructuur, een samenhangend onderwijsmodel en aandacht voor beroepspraktijkvorming om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te optimaliseren. De wet heeft een sociaal-culturele functie. Iedere burger heeft recht op algemene vorming en persoonlijke ontplooiing, zodat hij of zij 7 Piet Dek / Harry Vogelaar Divosa monitor, Verschil maken (juni 2007). 22

23 goed kan functioneren in de maatschappij. Een belangrijk uitgangspunt van de WEB is dat iedere burger in bezit komt van een zogenoemde startkwalificatie. In Europees verband is afgesproken dat in % van de beroepsbevolking minimaal het niveau van startkwalificatie heeft. Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jongehandicapten (Wajong) De Wajong is een volksverzekering voor iedere ingezetene van Nederland en trad per 1 januari 1997 in werking. De verzekering keert uit aan een verzekerde indien die voor zijn 17e verjaardag arbeidsongeschikt is geworden en dat bij zijn 18e verjaardag nog steeds is. De verzekering geldt ook voor mensen die tussen hun 18e en 30e verjaardag arbeidsongeschikt zijn geworden tijdens een studie. De duur van de studie moet minimaal 6 maanden zijn. Er zijn ruim Wajongers in Nederland. De basis voor de uitkering is het minimumloon en de hoogte van de uitkering wordt bepaald op basis van het percentage van arbeidsongeschiktheid. Mensen die minder dan 25 procent arbeidsongeschikt zijn kunnen geen beroep doen op de Wajonguitkering. Mensen die tussen 25 en 80 procent arbeidsongeschikt zijn kunnen een beroep doen op een deel van de Wajong-uitkering. Mensen die meer dan 80 procent arbeidsongeschikt zijn hebben recht op de volledige Wajong-uitkering. De volledige Wajonguit-kering bedraagt 75 procent van het minimumloon. Hoewel uitkeringsgerechtigden hun Wajong-uitkering kunnen behouden, mogen ze zelf initiatief nemen om een baan te vinden. Er bestaan speciale regelingen voor deze groep Wajongers. Ze hebben vijf jaar vangnet bij een reguliere baan, terwijl ze een vangnet bij de sociale werkplaats (Wsw)hebben. Bij terugval krijgen ze hun oude uitkering terug. De Wajong is tevens bedoeld voor mensen die hulp nodig hebben bij het vinden en/of behouden van een werkplek. Een deel van de Wajongeren heeft na afronding van hun opleiding moeite met het vinden van een werkplek. Vaak kiezen gemeenten er daarom voor - ondanks het feit dat het UWV voor deze klanten reintegratieverantwoordelijk is om Wajongers voorrang te geven bij instroom in de Wsw. De Wajong raakt een groot deel van de genoemde wetten en is van belang in het kader van het bevorderen van participatie. Overigens heeft de term jongeren betrekking op het moment waarop de arbeidsongeschiktheid zich voordoet. Na toekenning van een Wajong-uitkering kan een uitkeringsgerechtigde tot zijn 65 e leeftijd de uitkering behouden. Ook voor deze doelgroep net als bij de WAO ers- is er het risico dat de gemeente vanuit haar participatiedoelstelling deze groep onvoldoende in beeld heeft omdat de uitkering door het UWV wordt verstrekt. Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) 23

24 Met de invoering van de WIA op 28 december 2005 is de wet op de Re-integratie Arbeidsgehandicapten (REA) afgeschaft. De meeste regelingen uit de wet REA blijven bestaan, maar zijn opgenomen in andere wetten -WIA, WAO, Wajong, WAZ en Ziektewet-. De essentie van de WIA is dat er onderscheid gemaakt wordt tussen mensen die nog wel kunnen werken (en die dus gestimuleerd worden te werken en die daar alle hulp bij krijgen) en mensen die nooit meer kunnen werken, maar wellicht nog wel op een andere wijze zouden kunnen participeren. De WIA omvat twee onderdelen: De regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten; de WGA geldt voor mensen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en niet meer dan 65 procent van het loon kunnen verdienen dat zij voor hun ziekte ontvingen. De WGA-uitkering vult het loon aan en gaat ervan uit dat hoe meer de klant werkt, hoe hoger het inkomen is. Er zijn drie verschillende WGA uitkeringen: loongerelateerde uitkering, de loonaanvullinguitkering en de vervolguitkering afhankelijk van hoe lang de klant gewerkt heeft en nu werkt. De regeling Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten, de IVA; een regeling voor mensen die niet meer kunnen werken of niet meer dan 20 procent van het laatst verdiende loon verdienen en er geen of weinig kans is op herstel. Zowel voor de WIA als de Wajong is het UWV verantwoordelijk voor de uitvoering. In het kader van nauwere ketensamenwerking en mogelijke combinaties van trajecten die het Participatiebudget mogelijk maken zijn de wetten in deze handreiking opgenomen. Doordat gemeenten met het Participatiebudget meer vrijheid krijgen om te bepalen wie in aanmerking komt voor een voorziening of opleiding en het thema participatie breder kunnen benaderen, zijn er binnen het Participatiebudget bijvoorbeeld ook mogelijkheden om: re-integratievoorzieningen in te zetten voor inwoners uit andere gemeenten, voorzieningen aan te bieden aan 16- en 17-jarigen die zijn ontheven van de kwalificatieplicht of die al aan de kwalificatieplicht hebben voldaan, voorzieningen aan te bieden aan 16- en 17-jarigen voor wie schooluitval dreigt, maar die door een leer-werktraject alsnog een startkwalificatie kunnen behalen, re-integratievoorzieningen preventief in te zetten voor werknemers die met ontslag worden bedreigd. 4.2 Hoe breed is participatiebeleid? Bij de ontwikkeling van integraal participatiebeleid wordt gezocht naar het samenbrengen van de verschillende beleidsterreinen om de noodzakelijke ondersteuning van de klant op de verschillende domeinen mogelijk te maken. Dit traject van integrale beleidsontwikkeling brengt veranderingen met zich mee voor de hele organisatie. Het is hierbij de vraag voor de gemeenten hoe ver zij daarin willen 24

25 gaan en wat nog werkbaar wordt geacht. Een breed begrip als participatie kan alles omvattend zijn, maar kan ook gelimiteerd worden tot bijvoorbeeld de beleidsterreinen werk & inkomen, integratie & inburgering en/of educatie. Kader Discussiepunten invoering Participatiebudget Zaanstad Uit: Discussiestuk Zaanstad en de invoering van de Wet Participatiebudget Sobere of uitgebreide uitvoering Naar de letter van de wet kan de gemeente Zaanstad met een paar aanpassingen in de huidige manier van werken volstaan. Maar, de bedoeling van de wet is juist dat de gemeente meer mogelijkheden krijgt om samenhang aan te brengen in haar activiteiten voor re-integratie, inburgering en educatie. Gemeenten kunnen in hun beleid variëren in de mate waarin zij willen inzetten op re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie. Op die manier zouden situaties voorkomen moeten worden waarin het budget voor het ene doel is uitgeput, terwijl er voor het andere doel een budgetoverschot bestaat. Het is dus een belangrijke vraag of Zaanstad de mogelijkheden die de wet biedt (allemaal) wil benutten. Ook als Zaanstad de Wet participatiebudget naar de letter invoert, brengt het drie min of meer lastige vraagstukken met zich mee voor de medewerkers die ermee te maken gaan krijgen. Net iets andere manier van werken Het Participatiebudget verbindt drie beleidsterreinen die weliswaar (ongeveer) dezelfde doelgroepen kennen, maar op dit moment wel verschillende uitgangspunten en werkwijzen. De nieuwe wet- en regelgeving is samengesteld uit de drie onderliggende wetten. Voor alle betrokkenen zitten er dus herkenbare elementen in, maar tegelijkertijd ook nieuwe zaken. Ongelijke budgetverdeling Het Participatiebudget gaat ervan uit dat de gemeente drie beleidsterreinen met elkaar verbindt. Daarbij is de (budget)omvang van re-integratie wel veel groter dan van de andere twee onderdelen. Verschil in insteek De drie onderdelen van de Wet participatiebudget hebben op dit moment fundamentele verschillen in hun insteek. Bij educatie gaat het nu om (anonieme) inwoners, die met geld van de gemeente een cursus volgen. De gemeente levert het budget en een aantal macro-inzichten. Vervolgens kiest een inwoner samen met het ROC welke cursus het meest geschikt is. Bij re-integratie en inburgering gaat het om trajecten, die de gemeente voor (groepen) inwoners inkoopt omdat de gemeente wil dat die personen een concreet resultaat bereiken (werk of het behalen van een inburgeringsexamen). De gemeente is bij deze beleidsterreinen dus meer en bovendien sturend aan zet. Soms komen beide sporen samen, als bijvoorbeeld een uitkeringsgerechtigde een (voorloop)traject volgt bij het ROC. De keuzes die belangrijk zijn voor gemeenten bij het formuleren van een integrale beleidsvisie op participatie zijn talrijk en brengen veel verschillende opties en invullingen met zich mee. Het is onmogelijk een uitputtende lijst met vragen op te stellen aangezien de specifieke lokale context hierin uitermate belangrijk is. 25

26 Toch zijn er een aantal hoofdvragen, die het uitgangspunt kunnen vormen voor de discussie binnen de gemeente en waarvan de beantwoording ervan de basis kan vormen van de integrale beleidsvisie Uitgangspunt werk of maatschappelijke participatie? Wat is het hoofddoel van de gemeente met het participatiebeleid? Iedereen zo snel mogelijk toeleiden naar een reguliere baan? Of gaat het ook om het ondersteunen van alle burgers bij het actief participeren in de samenleving? En wat bedoelen we daar dan mee? Binnen het brede thema maatschappelijke participatie zijn ook weer keuzes te maken, bijvoorbeeld het centraal stellen van leren, het centraal stellen van de Nederlandse taal, het centraal stellen van zelfredzaamheid van burgers of het deelnemen aan de samenleving. Kader Uitgangspunten participatiebeleid Groningen Uit: Discussie notitie Groningse visie op participatiebeleid De Groningse visie betekent dat we: 1. op weg gaan naar integraal participatiebeleid. In fase verbinden we re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie bestuurlijk, inhoudelijk, organisatorisch en financieel met elkaar. Op termijn leggen we verbindingen met de wet sociale werkvoorziening en de wet maatschappelijke ondersteuning. 2. als uitgangspunt Alle stadjers actief hebben. Als het kan via werk en als werk (nog) niet aan de orde is via andere vormen van deelname aan de samenleving. Het gaat dus zowel om het vergroten van arbeidsparticipatie als om het vergroten van de maatschappelijke participatie... Kader Uitgangspunten participatiebeleid voorbeeld Alkmaar Uit: Plan van Aanpak voorbereidingstraject Participatiebudget Alkmaar Als het om duurzame arbeidsparticipatie gaat dan is er nu geen inzet voor mensen met lage opleidingen en tijdelijke baantjes met het doel (al of niet in samenwerking met werkgevers) hen toe te leiden naar een baan die meer aansluit bij de mogelijkheden van betrokkenen. Het Participatiebudget zou ook op deze doelgroep kunnen worden gericht. Denk aan migrantenvrouwen met een paar uurtjes schoonmaakwerk. Inburgering richt zich wel op deze groep, maar dan gaat het enkel om taal en kennis van de Nederlandse samenleving en niet om (verdere) re-integratie, althans niet in directe zin. 26

27 4.2.2 Welke beleidsterreinen vallen onder participatie? Met het Participatiebudget is een begin gemaakt met de ontschotting van budgetten op de beleidsterreinen volwasseneneducatie, inburgering en re-integratie. De financiële ontschotting vanuit het Rijk vraagt vervolgens om een visie op participatie op lokaal niveau. Afhankelijk van het onder hoofdvraag 1 gekozen uitgangspunt, kunnen er op lokaal niveau andere beleidsterreinen zijn die onmisbaar zijn bij het invullen van de gemeentelijke visie op participatie. Als bijvoorbeeld de keuze is gemaakt voor werk, waarbij de focus ligt op snelle toeleiding naar reguliere banen, mag de koppeling met lokaal arbeidsmarktbeleid niet ontbreken. Stelt de gemeente maatschappelijke participatie centraal, dan kan een koppeling met het beleidsveld maatschappelijke ontwikkeling (onder andere de Wmo) nuttig zijn. Hieronder gaan wij in op vijf concrete beleidsterreinen die bij het ontwikkelen van een integrale visie op participatie een rol zouden kunnen spelen. Veelal gaat het over onderwerpen waar rijk en gemeenten nu al actief beleid op voeren. 1. Wonen Wonen goede en betaalbare huisvesting is niet voor iedereen de veilige basisbehoefte die het behoort te zijn. Daarbij kan wonen als belangrijke voorwaarde worden beschouwd voor volwaardige en actieve deelname aan de maatschappij. In het lokale woonbeleid treedt de gemeente in veel gevallen op als regisseur, bijvoorbeeld in het stimuleren van woningcorporaties en private ontwikkelaars om het woningenaanbod kwantitatief en kwalitatief te verhogen, of door het voeren van de regie over de realisatie van de wijkactieplannen in 40 Krachtwijken. Maar ook bijvoorbeeld maatregelen om de leefbaarheid en de veiligheid in een wijk te bevorderen, zoals veilige speelplekken, organiseren van sport, meer politietoezicht, culturele activiteiten, vrijetijdsvoorzieningen en meer groen. Daarbij stellen woningcorporaties zich steeds actiever op. Zij signaleren bijvoorbeeld oplopende schulden als er huurachterstand optreedt en zien het als hun verantwoordelijkheid daar samen met de gemeente iets aan te doen. Extra inspanningen op het terrein van buurtbeheer zijn daar ook een voorbeeld van. Samenwerking op basis van gelijkluidende visies om van daaruit in de praktijk de problematiek op te pakken, betekent in feite het scheppen van een basis voor de bewoners om (weer) te kunnen deel nemen aan de samenleving. 2. Werken Deelnemen aan het arbeidsproces is belangrijk: betaald werk zorgt ervoor dat mensen met twee benen in de samenleving staan en zich kunnen ontplooien. Nederland krijgt de komende decennia te maken met meer werk en minder mensen 9. Daarnaast nemen door de globalisering de eisen aan het kennisniveau en aanpassingsvermogen van mensen toe. Nederland heeft snel iedereen nodig. Gemeenten spannen zich in om het 9 Naar een toekomst die werkt. Advies Commissie Arbeidsparticipatie 27