Modellenstudie FUMO. Doorrekenen modelvarianten met de best passende productieapplicatie. De heren F. Mink en R.E.L. van den Bosch Leeuwarden

Transcriptie

1 Modellenstudie FUMO Doorrekenen modelvarianten met de best passende productieapplicatie Uitgebracht aan: Regiegroep FUMO provincie Fryslân De heren F. Mink en R.E.L. van den Bosch Leeuwarden Versie: Definitief Datum: 26 april 2011 Kenmerk: Uitgebracht door: Auteurs: Deloitte Consulting Postbus 300, 1180 AH Amstelveen Nederland Jan de Hartog Barend Duits Michel Hummel

2 Modellenstudie FUMO 2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Samenvatting Aanpak Gegevensverzameling en bewerking Sturing en begeleiding onderzoek Uitgangspunten FUMO Landelijke kaders Friese kaders Toetsingscriteria voor de varianten Beschrijving modelvarianten FUMO Takenpakket Geografisch werkgebied Overzicht alle modelvarianten Juridische mogelijkheden Publiek privaat Publiekrechtelijke samenwerking Uitgangspunten IT componenten best passende productieapplicatie Varianten best passende productieapplicatie/it architectuur Aansluitvarianten voor bevoegde gezagen Architectuur met Genetics Powerforms Architectuur met Centric modules Architectuur met Roxit Squit XO Kwalitatieve vergelijking van de modelvarianten Kosten best passende ICT voorziening per modelvariant Doorrekening modellen Huidige situatie Toets op de kwaliteitscriteria voor kritieke massa Indicatie benodigde capaciteit Kosten en baten Kostenontwikkeling en kwaliteit Vergelijking modellen... 62

3 Modellenstudie FUMO Conclusies en aanbevelingen Bijlage 1: Gehanteerde aannamen voor Doorrekenen Modellen Bijlage 2: Resultaten per modelvariant Bijlage 3: Gehanteerde aannamen voor IT kosten per modelvariant Bijlage 4: Kosten per modelvariant productieapplicatie Bijlage 5: Basistakenpakket vs Bijlage 6: Overzicht van deelnemers in diverse groepen

4 Modellenstudie FUMO 4 1. Inleiding De provincie Fryslân vervult de rol van regisseur in het proces om te komen tot een regionale uitvoeringsdienst met de naam Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing, afgekort FUMO (landelijk aangeduid als RUD, Regionale Uitvoerings Dienst). In dit proces wordt nauw samengewerkt tussen de Friese gemeenten, de provincie Fryslân als bevoegd gezag WABO en het Wetterskip (waterschap). Gezamenlijk wordt gezocht naar een provincie dekkende structuur, waarin een adequaat kwaliteitsniveau van vergunningverlening en toezicht en handhaving kan worden gerealiseerd op het gebied van het omgevingsrecht, met het basistakenpakket als uitgangspunt. De voorbereidingen in de provincie zijn al enige tijd bezig en een belangrijke mijlpaal daarin was de accordering van het Plan van Aanpak voor de realisatie van de FUMO in september De gedachtenvorming over de Friese uitvoeringsdienst heeft zich sindsdien verder ontwikkeld en dat heeft onder meer geleid tot de vaststelling van een aantal Friese kaders voor de FUMO (zie hoofdstuk 3). De toepassing van deze kaders moet leiden tot Fries maatwerk zonder dat daarbij de landelijke kaders voor robuuste regionale uitvoeringsdiensten uit het oog worden verloren. Momenteel is de vraag aan de orde hoe het Friese maatwerk in organisatorisch opzicht eruit moet komen te zien. Om die reden is aan Deloitte Consulting de opdracht gegeven een zogenaamde modellenstudie te verrichten, waarin verschillende varianten van een FUMO worden geschetst en worden vergeleken met behulp van toetsingscriteria die aan de landelijke en Friese kaders worden ontleend. De varianten betreffen verschillende mogelijkheden wat betreft het takenpakket van de FUMO en de geografisch organisatorische structuur. De opdracht aan Deloitte luidde als volgt: Ondersteun de Regiegroep van de provincie Fryslân bij de voorbereiding van een uitvoeringsorganisatie voor vergunningverlening en toezicht in de provincie. Onderzoek daartoe de verschillende modelvarianten aan de hand van een business case. Onderzoek in dat kader tevens als verdieping op een eerder door Capgemini uitgevoerd onderzoek wat de best passende productie applicatie is en wat dat betekent voor de koppelingen voor de FUMO. Het onderzoek moet leiden tot een inzicht in welke variant of varianten het beste aansluiten bij de kaders. Op basis daarvan zullen de bevoegde gezagen een besluit moeten nemen over de best passende variant. Nadat die besluiten zijn genomen, dient de gekozen variant verder te worden uitgewerkt in een bedrijfsplan (beschrijving in een behoorlijke mate van detail van de gewenste toekomstige organisatie) en in een implementatieplan (beschrijving en planning van de werkzaamheden om te komen tot de beoogde organisatie). Na uitvoering van de acties uit het implementatieplan moet de FUMO op 1 januari 2013 operationeel zijn. De resultaten van het onderzoek naar de verschillende varianten zijn in het voorliggende rapport opgenomen.

5 Modellenstudie FUMO 5 2. Samenvatting Volgens verschillende onderzoeken moet de kwaliteit van vergunningverlening en toezicht en handhaving in Nederland en ook in de provincie Fryslân worden verbeterd. Tussen het Rijk, de VNG, het IPO, de UvW, het OM en de Politie zijn op landelijk niveau afspraken gemaakt over de gewenste uitvoeringsstructuur en over de wijze waarop daartoe kan worden gekomen. Belangrijke afspraken hebben betrekking op de oprichting van RUD s, het basistakenpakket, de kwaliteitscriteria die voor deze RUD s gelden en de congruentie van de RUD s met de Veiligheidsregio s. De betrokken overheden in de provincie Fryslân (gemeenten, provincie en het wetterskip) zijn al geruime tijd bezig met de voorbereiding van de samenwerking in de provincie. Deze samenwerking dient gestalte te krijgen in de FUMO (Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing), de Friese benaming voor de RUD. Bestuurlijk heeft men in Fryslân een aantal kaders afgesproken voor de vormgeving van de FUMO. Deze Friese kaders zijn aanvullend aan de landelijke kaders. In voorliggend onderzoek zijn 12 modelvarianten met elkaar vergeleken. Aan de hand van de vergelijking dient een bestuurlijke keuze te worden gemaakt. Conform landelijke afspraken dient deze keuze voor 1 juni 2011 ter kennis te worden gebracht aan de staatssecretaris van I & M. De samenwerking dient op 1 januari 2013 operationeel te zijn. De modelvarianten zijn vorm gegeven langs de as van het takenpakket en de as van de schaal van samenwerking gekoppeld aan de organisatiestructuur. Op het gebied van het takenpakket is onderscheid gemaakt tussen samenwerking op het gebied van: A. de zgn. basistaken plus de taken die reeds nu vrijwillig zijn opgeschaald, en de taken waarvan overheden hebben aangegeven dat zij vrijwillig opgeschaald zullen worden. B. als ad A plus de overige milieutaken van gemeenten. C. als ad B plus de overige Wabo taken. Wat betreft de schaal en structuur van de samenwerking is onderscheid gemaakt tussen: 1. één FUMO organisatie (met als modelvarianten: de FUMO op één locatie, de FUMO op een centrale vestiging en op een klein aantal werklocaties en de FUMO op een centrale vestiging en op een groot aantal werklocaties). 2. twee RUD organisaties, die elk op een eigen locatie zijn gevestigd, een eigen organisatie vormen en de VTH taken voor een deel van de provincie uitvoeren. Om tot een voorkeur voor één van deze modelvarianten te komen, zijn de modelvarianten afgezet tegen zes toetsingscriteria uit de landelijke en de Friese kaders die een onderscheidend karakter hebben voor de modelvarianten. Deze criteria zijn: de score op de kwaliteits criteria voor de kritieke massa, congruentie met de Veiligheidsregio, lean/efficiënt/ effectief, het principe lokaal doen wat lokaal kan, de lengte van de lijnen tussen de opdrachtgever en de uitvoering en tenslotte de gevolgen voor de medewerkers. Alle overige punten uit de landelijke en de Friese kaders gelden onverkort als uitgangspunt voor de uitvoeringsstructuur.

6 Modellenstudie FUMO 6 Om de modelvarianten te kunnen doorrekenen zijn bij de gemeenten, het wetterskip, de provincie en de bestaande samenwerkingsverbanden met behulp van vragenformulieren gegevens verzameld. Daar waar gegevens niet of niet volledig zijn aangeleverd, zijn ramingen gemaakt. Voor de actuele situatie is daarmee voldoende informatie verzameld. Op grond van de analyse adviseren wij de samenwerking aan te gaan voor alle Wabo+ taken en deze te bundelen in één FUMO organisatie. Dat zou het eindbeeld van de samenwerking moeten zijn. Op die manier kan de grootste winst op het gebied van kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van VTH taken worden geboekt. De efficiëntiewinst bij samenwerking op een kleiner takenpakket is procentueel kleiner. In paragraaf 9.4 staan de inverdienpercentages. Er zijn drie bewegingen die het kostenniveau van de FUMO beïnvloeden. Kosten zullen verminderen door het effect van nieuwe regelgeving (aangeduid als situatie 2013 ) en door efficiëntieverbetering als gevolg van de samenwerking. Kosten zullen toenemen door verhoging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk door de aanwezigheid van achterstanden. Per saldo verwachten wij een vermindering van de totale kosten bij samenwerking. Indien het eindbeeld van samenwerking op alle Wabo+ taken per 2013 niet voor alle deelnemers realiseerbaar blijkt, adviseren wij een groeipad om tot een dergelijke samenwerking te komen. Te starten met samenwerking in een FUMO waarin de basistaken, de milieutaken en de vrijwillig op te schalen taken van de gemeenten en de provincie worden ondergebracht, alsmede enkele taken van het wetterskip. Aldus kan ook de samenhang tussen de uitvoering van basistaken en overige milieutaken worden gecontinueerd. Wat betreft de ruimtelijke structuur van de FUMO adviseren wij om de samenwerking in één organisatie eveneens via een groeipad vorm te geven: starten met één hoofdvestiging voor de specialistische en overige te concentreren taken, en een aantal (lean georganiseerde) werklocaties in de regio voor de uitvoering van taken die decentraal uitgevoerd kunnen worden. Afhankelijk van de ervaringen en andere ontwikkelingen kan gaandeweg worden besloten om het aantal vestigingen aan te passen. Wij adviseren om voor de samenwerking in de FUMO een gemeenschappelijke regeling te treffen op basis van de WGR tussen de colleges van burgemeester en wethouders, het college van gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van het wetterskip en bij deze regeling een Openbaar Lichaam in te stellen. Volgens de WGR komen bij een samenwerking tussen gemeenten, de provincie en het waterschap alleen het Openbaar Lichaam en het Gemeenschappelijk Orgaan in aanmerking. Met een Openbaar Lichaam als juridische vorm worden de bestendigheid van de samenwerking, de risicodeling (mits goed vastgelegd en gekoppeld aan het takenpakket), de eigen rechtspersoonlijkheid, de eigen bedrijfsvoering en de democratische controle het beste geborgd. Voor wat betreft de keuze van de productieapplicatie bevelen wij in het geval dat de samenwerking zich primair gaat richten op het basistakenpakket inclusief de (overige) milieutaken, de applicatie Powerforms van Genetics aan, met als redenen de geboden

7 Modellenstudie FUMO 7 functionaliteit en de totale kosten. De productie applicatie van een bevoegd gezag (die niet alle Wabotaken opschaalt) kan naast die van FUMO blijven functioneren, maar dit zal tot extra kosten leiden. Optie voor een bevoegd gezag is vanaf de start het volledige Wabotakenpakket te ondersteunen met de door de FUMO te exploiteren productieapplicatie. Wij adviseren ook qua ICT vlak te kiezen voor een groeipad. Hoe meer bevoegde gezagen beslissen de hele Wabo in één productieapplicatie uit te voeren, hoe sneller er wordt bespaard (in potentie tot 25% van de kosten bij de start van de FUMO, waarvan 35% van de kosten voor de productieapplicatie). Bijkomend voordeel is dat de integraliteit binnen de hele keten kan worden verbeterd en geborgd.

8 Modellenstudie FUMO 8 3. Aanpak 3.1 Gegevensverzameling en bewerking Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van gegevens die bij de gemeenten, de provincie, het wetterskip, de milieudiensten en het ISZF zijn verzameld en reeds aanwezige achtergrondinformatie over de vorming van de FUMO. Voor zover geen of onvoldoende gegevens van partners zijn aangeleverd, zijn ramingen gemaakt op basis van de wel beschikbare gegevens van andere gemeenten. De informatieverzameling heeft plaats gevonden met behulp van twee afzonderlijke vragenlijsten, één voor het doorrekenen van de modellen en één voor het onderzoeken van de best passende productieapplicatie. Over de opzet van de vragenlijst is enkele keren overlegd met de Regiegroep en met ambtelijke vertegenwoordigers van Friese gemeenten, de provincie en waterschap. Voor wat betreft de vragenlijst doorrekenen modellen gebeurde dat met de zogenaamde klankbordgroep en voor wat betreft de vragenlijst productieapplicatie met de zogenaamde expertgroep ICT. In de vragenlijst doorrekenen modellen waren vooral vragen opgenomen over de aanwezige inrichtingen, de personele formatie, de aanwezige deskundigheden en de kosten van VTH. Er was daarbij aangesloten op de vraagstelling die gehanteerd wordt in de zogenaamde zelfevaluatietool. Deze tool is in opdracht van het ministerie van I & M ontwikkeld en begin 2011 beschikbaar gekomen ten behoeve van de gemeenten en provincies ter beoordeling van de bij hen aanwezige deskundigheden. Met behulp van de tool kan de robuustheid van de RUD op het gebied van kwaliteit worden getoetst, alsmede de robuustheid van gemeenten of andere samenwerkingsorganisaties voor de daar achterblijvende taken. Door in de vragenlijst hiermee rekening te houden kon worden bereikt, dat we voor het onderhavige onderzoek over de gewenste gegevens konden beschikken, terwijl de gemeenten, uitgaande van de zelfevaluatie, de cijfers slechts eenmaal op dit gebied boven tafel behoefden te tillen. Bij de vragenlijst best passende productieapplicatie is voortgebouwd op het eerdere onderzoek van Capgemini met betrekking tot de productieapplicatie van de FUMO. De vragenlijst had tot doel om vast te stellen over welke voorzieningen de toekomstige FUMO zal moeten beschikken. Daarnaast om inzicht te krijgen in de ICT kosten en baten die voortvloeien uit de verschillende keuzes inzake het takenpakket en de samenwerkingsvorm met de FUMO, en om de mogelijkheden voor de FUMO te onderzoeken om (delen van) bestaande ICT voorzieningen over te nemen van één of meer van de betrokken partijen. Om de partners in Fryslân vooraf te informeren over het onderzoek en het soort gegevens dat zou worden opgevraagd zijn twee informatiebijeenkomsten gehouden voor bestuurders en management van de betreffende organisaties. Om specifieke vragen over de vragenformulieren

9 Modellenstudie FUMO 9 te beantwoorden zijn twee tussentijdse bijeenkomsten gehouden en daarnaast zijn er bilaterale contacten geweest tussen gemeenten en de onderzoekers. Het verzamelen van de gevraagde gegevens is in het algemeen vrij moeizaam verlopen en heeft relatief veel doorlooptijd gekost. Dit heeft deels te maken met het feit dat de gevraagde gegevens meestal niet zomaar uit beschikbare informatiesystemen konden worden gehaald. De aangeleverde gegevens over 2010 zijn door ons als uitgangspunt voor de analyse genomen, na een toets op de redelijkheid van de cijfers. De vraag om de situatie vanaf 2013 in te schatten, bleek moeilijker te beantwoorden dan ingeschat. We hebben daarom ook gebruik gemaakt van landelijke onderzoeken naar de effecten van de nieuwe regelgeving (met name Activiteitenbesluit). We hebben van alle gemeenten respons op de vragenlijst gekregen, maar de volledigheid van de aangeleverde informatie liet in verschillende gevallen te wensen over. Wij schatten in dat ongeveer tweederde van de benodigde informatie ook daadwerkelijk is aangeleverd. Zoals opgemerkt: daar waar de aangeleverde gegevens ontoereikend waren, is met ramingen gewerkt bij het analyseren en verwerken van de gegevens. Op deze manier hebben we een goede basis kunnen verkrijgen om de doorrekening op een verantwoorde wijze te kunnen uitvoeren. 3.2 Sturing en begeleiding onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd onder bestuurlijke aansturing van de Bestuurlijke Procesgroep. In deze procesgroep hebben bestuurders van de provincie Fryslân, van een representatieve groep van Friese gemeenten en van het wetterskip zitting 1. De ambtelijke leiding van het onderzoek was in handen van de Regiegroep. De onderzoekers van Deloitte hebben vervolgens inhoudelijk ondersteuning gekregen bij het opzetten van de vragenlijsten voor de gegevensverzameling en bij het opstellen van dit rapport. De ICT expert groep heeft zich met name gericht op het onderdeel productieapplicatie in dit onderzoek, de Klankbordgroep FUMO op de doorrekening van de varianten en op het algemene onderzoeksdeel. De concept vragenlijsten en de conceptrapportage zijn aan deze groepen voor commentaar voorgelegd en zijn met hen besproken. Een aantal leden heeft zijn of haar bevindingen ook op papier aan ons doen toekomen. 1 De oorsprong van deze Procesgroep ligt in de afspraak, gemaakt tijdens de VFG bestuursvergadering van 6 februari 2008, waaraan ook de gedeputeerde deel nam, om een, door de provincie gefaciliteerde, kleine bestuurlijke groep (met de gedeputeerde, wetterskip en een aantal gemeentelijke vertegenwoordigers) op te richten. Deze groep kreeg als taak richting te geven aan de betekenis van alle ontwikkelingen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de uitvoeringspraktijken in Fryslân en om acties te ondernemen om hier op de langer termijn handen en voeten aan te geven. De intentie voor deze bestuurlijke vertegenwoordiging is dus bestuurlijk tijdens de bijeenkomst van 6 februari 2008 uitgesproken, waarna het VFG bestuur op 18 maart 2008 ook formeel het besluit heeft genomen en voordrachten heeft gedaan.

10 Modellenstudie FUMO 10 We hebben in bijlage 6 de samenstelling van de Bestuurlijke procesgroep, de ICT expertgroep en de Klankbordgroep FUMO weergegeven. Een heel belangrijke bijdrage aan dit onderzoek is geleverd door de medewerkers van de gemeenten, de provincie, het wetterskip, de milieudiensten en het ISZF, doordat zij een groot aantal gegevens hebben aangeleverd middels het invullen van de vragenlijsten. Er was heel wat spitwerk nodig om het gevraagde boven tafel te krijgen. Wij willen vanaf deze plaats een ieder bedanken voor zijn of haar bijdrage aan dit onderzoek.

11 Modellenstudie FUMO Uitgangspunten FUMO De uitgangspunten voor de FUMO zijn terug te vinden in de landelijke (zie paragraaf 4.1) en de Friese kaders (zie paragraaf 4.2) voor de regionale uitvoeringsdienst. De Friese kaders zijn aanvullend op de landelijke kaders. 4.1 Landelijke kaders In verschillende onderzoeken is te lezen dat de organisatie en uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving van de regelgeving op het gebied van Milieu, Bouwen en Ruimte structurele problemen kent. Fragmentatie, onnodige bestuurlijke drukte, gecompliceerde verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden, een tekort aan capaciteit, kennis en kunde bij een deel van de individuele bevoegde gezagsinstanties, onvoldoende en te vrijblijvende samenwerking en informatie uitwisseling tussen toezichthouders en handhavers, toename specialismen en afname schaal door vermindering vergunningverlening, overdracht bevoegdheden van provincie naar gemeenten van complexe inrichtingen. Het is een greep uit de problemen zoals die uit een reeks van adviezen en rapporten naar voren komen. Om deze problemen fundamenteel aan te pakken, hebben het Rijk, het IPO en de VNG overeenstemming bereikt over de zogeheten package deal van 19 juni De UvW heeft zich hier in een later stadium aan geconformeerd. In een aantal bestuurlijke overleggen is de packagedeal aan de orde geweest en zijn er bijstellingen op aan gebracht. Onder meer is een basistakenpakket vastgesteld en er is afgesproken dat er kwaliteitscriteria worden ontwikkeld en vastgesteld, waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving moeten voldoen. Deze criteria zijn inmiddels beschikbaar. De criteria gelden in ieder geval voor de regionale uitvoeringsdiensten, waarvan afgesproken is dat deze een land dekkende structuur moeten gaan vormen. De kwaliteitscriteria vormen daarmee één van de belangrijkste pijlers zo niet de belangrijkste onder een adequate uitvoering van de onderhavige medebewindstaken door gemeenten, provincies en het Rijk of in hun opdracht door derden, waaronder de RUD s. In aansluiting op de gemaakte afspraken is het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) gestart. In dit programma zijn de acties gebundeld die nodig zijn om het kabinetsbeleid en de bijbehorende packagedeal te kunnen uitvoeren. De partijen die bij dit programma zijn betrokken, zijn I&M, V&J, BZK (het Rijk ), IPO, VNG, UvW en Openbaar Ministerie en Politie. In het kader van dit programma zijn in januari 2011 een Stappenplan RUD vorming en een checklist Criteria RUD vorming opgesteld. De checklist is een nadere uitwerking van de afspraken uit de package deal. Hij is tevens bedoeld als hulpmiddel bij de gesprekken tussen de provincie en de gemeenten over de invulling van de randvoorwaarden bij de RUD vorming. Zowel het Stappenplan als de checklist zijn opgesteld door de Stuurgroep PUmA. Het Stappenplan is op 16 februari 2011 bestuurlijk vastgesteld. Met betrekking tot de checklist is in hetzelfde bestuurlijk overleg vastgesteld, dat deze checklist het richtinggevende kader is voor

12 Modellenstudie FUMO 12 het verdere proces. Daarbij is ook aangegeven dat een eventuele afwijking daarvan op grond van een voorkeur voor regionaal maatwerk (met name: ander werkgebied dan dat van de Veiligheidsregio of een andere juridische vorm ) onder voorwaarden mogelijk is. Bij deze voorwaarden gaat het er om, dat de direct betrokken partijen (provincie, waterschap(pen) en de gemeenten) het met elkaar eens zijn over het regionale maatwerk, dat de afstemming met het OM en de politie moet zijn geborgd en dat de RUD s ook op langere termijn voldoende kritieke massa hebben conform de KPMG kwaliteitscriteria. Alle partijen hebben tijdens het overleg van 16 februari 2011 aangegeven het er over eens te zijn, dat de RUD s er snel moeten komen. De voor dit dossier verantwoordelijke staatssecretaris wil voor 1 juni 2011 duidelijkheid over de vraag hoe het netwerk van de te vormen RUD s er uit komt te zien, en of dit voor 1 januari 2013 gerealiseerd gaat worden. De boodschap is dat we er voor gaan en dat het proces onomkeerbaar is. Onderstaand geven we de belangrijkste elementen uit de packagedeal en de checklist criteria RUD vorming weer: In de RUD wordt deelgenomen door gemeenten en provincies voor de uitvoering van VTH taken op het gebied van het omgevingsrecht. In de RUD zullen ook rijkstaken worden ondergebracht. De RUD werkt samen met de waterschappen in de provincie. Het werkgebied van elke RUD is congruent met dat van de Veiligheidsregio. Alle RUD s gezamenlijk vormen een landsdekkend netwerk voor de uitvoering van VTHtaken. De provincie en de gemeenten brengen alle taken uit het basistakenpakket over naar de RUD en bij voorkeur meer taken dan de basistaken. Bij het basistakenpakket gaat het om versie van dit pakket. De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria die voor de RUD s gelden (de zgn. KPMG criteria 2.0) op het gebied van kritieke massa, proces en kwaliteit en prioriteiten. Hieraan voldoen betekent dat de RUD robuust is op het gebied van kwaliteit. De kwaliteitscriteria dienen tegelijkertijd als referentiekader voor elk bevoegd gezag voor de achterblijvende taken die niet in RUD verband worden georganiseerd. De robuustheid van de RUD op het gebied van bestuur en financieringsstructuur is geregeld ten behoeve van continuïteit en toekomstbestendigheid. Elke RUD is in staat continuïteit in de dienstverlening (en termijnen) te bieden ook in piektijden tegen overeengekomen kosten en conform de eisen van de deelnemers/ opdrachtgevers. De organisatie dient daartoe efficiënt en effectief georganiseerd te zijn. RUD is bij voorkeur een openbaar lichaam in de zin van de WGR voor alle deelnemers. Hiermee wordt robuustheid in juridische zin bereikt. 2 Zie bijlage 5.

13 Modellenstudie FUMO 13 Voor de vormgeving van de RUD s geldt dat regionaal maatwerk mogelijk is, mits aan de genoemde voorwaarden wordt voldaan (overeenstemming provincie, waterschap en gemeenten, borging afstemming met OM en politie, voldoen aan de kwaliteitscriteria). RUD heeft een belangrijke rol bij afstemming Straf en Bestuursrecht en in de ketensamenwerking. De informatievoorziening voor ketentoezicht en opsporing in de regio is ingericht en gegarandeerd voor de samenwerking binnen de keten, zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau. Van samenwerking in de RUD s wordt bovendien een verbetering van de efficiëntie van de organisatie en van de uitvoering verwacht. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte was een afroming aangekondigd op basis van de te verwachten efficiëntievoordelen. Deze aangekondigde korting heeft veel weerstand opgeroepen bij gemeenten en provincies. Op 21 april 2011 is, vooruitlopend op een bestuursakkoord, een onderhandelaarsakkoord gesloten tussen het Rijk, het IPO de VNG en de UvW. Hierbij is overeengekomen om de vorming en het functioneren van de RUD s niet te belasten met een extra doelmatigheidskorting. Het volgende is afgesproken: uiterlijk in 2014 zal worden bepaald of de vereenvoudiging van het omgevingsrecht tot een in te boeken besparing op de plankosten leidt, waarover alsdan (..) overleg plaatsvindt (..). Uitgangspunt is dat de efficiencywinst daar wordt ingeboekt, waar die ontstaat. 4.2 Friese kaders De aanvullende Friese kaders zijn in de vergaderingen van 13 januari en 8 maart 2011 door de Bestuurlijke Procesgroep vastgesteld, nadat deze in een aantal overleggen aan de orde zijn geweest. Overigens was met de formulering van de Friese kaders al een start gemaakt voordat de landelijke kaders waren vastgesteld. Op basis van onderkende trends in het VTH domein waren de gesprekken hierover naast mogelijke samenwerking in Fryslân al vóór de landelijke discussies van start gegaan. Voor de provincie Fryslân gelden naast de bovengenoemde landelijke kaders ook de Friese kaders die gevormd worden door de hierna te noemen punten. Deze conformeren zich aan de landelijke kaders, maar geven er een nadere verfijning en nuancering aan. Het zijn: Het Plan van Aanpak oktober 2009, aangevuld in 2010, is van toepassing. De uitwerking houdt rekening met bestaande Friese samenwerkingsvormen en (voorgenomen) herindelingsconstellaties. De uitwerking respecteert de keuzemogelijkheid lokaal wat kan. De RUD heeft een leane, efficiënte en effectieve organisatievorm. De RUD heeft korte lijnen tussen opdrachtgever en uitvoering.

14 Modellenstudie FUMO 14 De opdrachtgeverrol en de frontoffice functie bij de bevoegde gezagen worden hoogwaardig ingevuld. De productie applicatie/ict is een belangrijke randvoorwaarde voor de realisatie van de samenwerking, de efficiëntie, de effectiviteit en de informatievoorziening. Fryslân ziet een Openbaar lichaam WGR als een noodzakelijk kwaad ; de vorm van de centrumgemeente wordt als optie onderzocht. Er bestaat in Fryslân de intentie om bestaande andere samenwerkingsvormen zoals de MAD, voor uitvoering onder te brengen in de RUD. Het wetterskip heeft zich vanaf de eerste ontwikkelingen rond de FUMO constructief en pro actief opgesteld en heeft aangegeven te willen participeren in de RUD vorming in Fryslân. In het kader van de RUD vorming worden de personele situatie en personele belangen goed geregeld. In bovenstaande opsomming is als toetsingscriterium met betrekking tot het personeel opgenomen, dat de personele situatie en personele belangen goed geregeld moeten worden. Er zijn echter verschillende aspecten op het terrein van personeel te onderscheiden, bijvoorbeeld verandering van werkadres met daaraan mogelijkerwijs een verhuizing gekoppeld, verandering van werkproces, veranderingen in de beloningsstructuur, maar ook het feit dat medewerkers in een nieuwe, grote(re) organisatie meer ontplooiingskansen krijgen. De waardering op deze deelaspecten kan verschillend zijn, waardoor een overall beoordeling op één criterium Personeel lastig te geven is. Om deze reden hebben we binnen dit criterium onderscheid aangebracht tussen personeel/bedreigingen en personeel/kansen. Verderop in deze rapportage geven we een inschatting van de beoordeling. We hebben ons daarbij overigens gerealiseerd dat deze beoordeling per medewerker heel verschillend kan zijn. In het sociaal plan zullen de benodigde afspraken met betrekking tot arbeidsvoorwaarden worden geregeld, ongeacht welke variant er wordt gekozen. 4.3 Toetsingscriteria voor de varianten Om tot een voorkeur voor een bepaalde variant te kunnen komen, moeten de varianten die worden doorgerekend worden afgezet tegen de hiervoor genoemde kaders. Deze krijgen hiermee het karakter van toetsingscriteria. Niet alle punten uit de kaders zijn echter onderscheidend naar de varianten en daardoor niet bruikbaar om verschillen tussen varianten vast te stellen. Bijvoorbeeld: het punt uit de Friese kaders Fryslân heeft de intentie om bestaande andere samenwerkingsvormen zoals de MAD, voor uitvoering onder te brengen in de RUD wordt verondersteld te gelden voor alle varianten. Het punt heeft daardoor geen onderscheidend karakter. Zo zijn er meer te noemen, zoals het feit dat het Plan van Aanpak van toepassing is en het feit dat in ieder geval alle basistaken in de RUD worden ondergebracht.

15 Modellenstudie FUMO 15 Onderstaand wordt een opsomming gegeven van de criteria die in principe wél een onderscheidend karakter hebben. Deze zijn daardoor geschikt als beoordelingskader voor de varianten. Door te toetsen of de varianten aan deze criteria voldoen, wordt onderlinge vergelijking van de varianten mogelijk. De overige, niet onderscheidende criteria worden als uitgangspunt genomen, aan deze criteria wordt in alle varianten voldaan. Het beoordelingskader omvat de volgende criteria: De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria die voor de RUD s gelden op het gebied van kritieke massa. Het werkgebied van elke RUD is vanwege de afstemming met OM en politie congruent met dat van de Veiligheidsregio. De organisatie is lean, effectief en efficiënt georganiseerd. De uitwerking respecteert de keuzemogelijkheid lokaal wat kan. De RUD heeft korte lijnen tussen opdrachtgever en uitvoering. In het kader van de RUD vorming worden de personele situatie en belangen goed geregeld. Wellicht ten overvloede wordt er op gewezen dat de eerstgenoemde punten uit de landelijke kaders afkomstig zijn, en de laatstgenoemde uit de Friese kaders. Elk van deze punten is relevant. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat de punten uit de Friese kaders te maken hebben met het gewenste regionale maatwerk in Fryslân. Wanneer aan die punten wordt voldaan, mag op draagvlak van de betrokken beslissers worden gerekend. We benadrukken tenslotte nog een keer, dat de punten die deel uitmaken van de landelijke en Friese kaders maar die in bovenstaand overzicht niet expliciet zijn genoemd, wel als een hard uitgangspunt fungeren, waaraan in elk van de te onderscheiden varianten moet worden voldaan. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het feit dat minimaal het basistakenpakket in de RUD is ondergebracht, dat er geen witte vlekken ontstaan, dat de onderlinge informatieuitwisseling goed geborgd is, dat de samenwerking bij voorkeur de juridische vorm krijgt van een Openbaar Lichaam en dat een adequaat kwaliteitsniveau wordt gerealiseerd waarmee de effectiviteit van de VTH taken wordt vergroot.

16 Modellenstudie FUMO Beschrijving modelvarianten FUMO De FUMO kan op verschillende manieren worden vorm gegeven, er zijn met andere woorden verschillende modelvarianten. De variatie wordt met name bepaald, ook gelet op de discussies in Fryslân, door verschillen in het takenpakket van de FUMO (het basistakenpakket of een pakket met meer taken op het gebied van het omgevingsrecht) en in het geografische werkgebied. Deze variabelen bepalen de keuze van de organisatie FUMO in sterkste mate. Naast de organisatorische keuze dient bepaald te worden in welke juridische vorm de samenwerkingsorganisatie moet worden gegoten. We gaan daar in het volgende hoofdstuk apart op in. Bij de samenwerking in RUD verband hebben we het overigens alleen over de samenwerking op de zogenaamde backoffice taken. Taken in de frontoffice blijven op de plek bij de deelnemende partners waar zij ook nu zijn gesitueerd. De gemeenten en provincie blijven voor hun domein het eerste aanspreekpunt voor de burgers en de bedrijven en de gemeentelijke frontoffices spelen daarbij een cruciale rol. De frontoffices moeten hoogwaardig worden ingevuld. Dit houdt onder meer in dat burgers en bedrijven daar goed te woord worden gestaan door daartoe opgeleide medewerkers, dat er inzage mogelijk is in de productieapplicatie van de FUMO, dat belangrijke gebeurtenissen (bijvoorbeeld aanlevering aanvraag of aanvullende stukken, e.a.) worden vastgelegd en geraadpleegd kunnen worden door ook de FUMO, en dat daar ook, afhankelijk van gemeentelijke keuzes, eenvoudige vergunningen kunnen worden afgegeven (denk aan het concept van de flitsvergunning of andere eenvoudige vergunningen). Overigens zullen in het frontofficeproces (bijvoorbeeld bij het vooroverleg) ook medewerkers uit de backoffice een rol kunnen spelen. Ook is te verwachten dat medewerkers uit de backoffice ook zelf contacten hebben met burgers en bedrijven bij bijvoorbeeld het behandelen van vergunningsaanvragen. 5.1 Takenpakket Basistaken plus (BT+) Bij het bepalen van de te onderzoeken modelvarianten qua takenpakket is uitgegaan van minimaal het basistakenpakket. Maar hiernaast is rekening gehouden met het feit dat gemeenten de uitvoering van een deel van ook andere taken al hebben ondergebracht in een samenwerkingsorganisatie in Fryslân. In het bijzonder zijn dan te noemen de al bestaande Friese samenwerkingsorganisaties: de Milieuadviesdienst Noord Fryslân (MAD) en het Servicebureau Friese Wouden (SFW). Over het zonebeheer zijn afzonderlijke afspraken gemaakt. De Middelseegemeenten werken samen op het gebied van toezicht. De gemeenten in het Zuidoosten (OWO) onderzoeken of door samenwerking aan de gewenste versterking van de lokale bestuurskracht kan worden voldaan.

17 Modellenstudie FUMO 17 Bij de samenwerkingsorganisaties MAD en SFW werken Friese gemeenten samen op méér taken dan alleen de taken uit het basistakenpakket. Door de gemeenten die in deze organisaties deelnemen is gesteld, dat zij de taken die vrijwillig al zijn opgeschaald, in de FUMO zouden willen onderbrengen. In ieder geval is de intentie daartoe aanwezig. Daarnaast heeft de provincie Fryslân aangegeven om naast de provinciale basistaken een groot deel van andere taken op het gebied van het omgevingsrecht 3 op vrijwillige basis ook in de FUMO te willen onderbrengen. Het wetterskip heeft aangegeven in principe de advies en toezichtstaken met betrekking tot de omgevingsvergunning plichtige lozingen op rioleringen bij de FUMO te willen onderbrengen. Het vertrekpunt voor de variatie in takenpakket is daarmee het basistakenpakket plus. Wij verstaan hieronder het basistakenpakket inclusief de taken die gemeenten al hebben ondergebracht bij een (milieu)dienst en de taken waarvan de provincie en het wetterskip hebben aangegeven, dat die bij de FUMO ondergebracht zullen worden. Dit vormt voor de doorrekening in dit onderzoek de minimumvariant wat betreft de samenstelling van het takenpakket. BT+ en overig milieu Een tweede variant voor de doorrekening wordt gevormd door het totaal van het hiervoor genoemde basistakenpakket plus en de overige milieutaken van gemeenten. Met deze variant wordt recht gedaan aan de grote verwevenheid die er in de praktijk al bestaat bij de uitvoering van de basistaken, de overige vrijwillig al opgeschaalde of vrijwillig op te schalen taken, en de overige milieutaken door medewerkers. We duiden deze variant aan met de benaming BT+ & overig milieu. Wabo plus (Wabo+) Een derde variant voor de doorrekening is, dat in Fryslân alle Wabo taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) worden ondergebracht in de regionale uitvoeringsdienst, plus de taken die hiervoor zijn genoemd en buiten het werkingsgebied van de Wabo vallen. Deze mogelijkheid heeft het karakter van een maximumvariant en wij duiden hem aan met de naam Wabo+. Andere varianten denkbaar We benadrukken dat de takenpakketten die zijn genoemd, nu zijn geselecteerd om de gevolgen daarvan door te kunnen rekenen. In de toekomstige situatie dat er een FUMO bestaat, is het natuurlijk voor gemeenten mogelijk om zelf aan te geven welke andere taken dan de basistaken 3 Dit betreft de provinciale vergunningstaken op het gebied van de provinciale milieuverordening en bodem, de toezichtstaken ten aanzien van de groene wetten en de waterwet, VTH taken met betrekking tot ontgrondingen, wet luchtvaart, de whvbz en de uitweg /inritvergunning in het kader van de provinciale wegenverordening.

18 Modellenstudie FUMO 18 door de FUMO uitgevoerd moeten gaan worden. Het is niet zo dat daarin één lijn getrokken moet worden, afgezien van het feit dat in ieder geval de basistaken door de FUMO uitgevoerd gaan worden. Het staat de gemeenten vrij om de uitvoering van ook andere taken op het gebied van het omgevingsrecht op basis van nadere afspraken bij de FUMO te leggen of om dat op een andere wijze te regelen middels samenwerking. Welke keuze daarin ook wordt gemaakt, in alle gevallen is het van groot belang dat de informatieuitwisseling goed geregeld is. 5.2 Geografisch werkgebied Naast variatie op het takenpakket bestaat er variatie wat betreft de geografische schaal van samenwerking. Er kan één regionale uitvoeringsdienst voor het grondgebied van de gehele provincie Fryslân (de FUMO) worden gerealiseerd of er komen verschillende RUD s, elk voor een bepaald deel van de provincie. Voor de schaal van samenwerking is overigens wel een randvoorwaarde in het landelijke kader meegegeven: de samenwerking dient in principe in geografische zin congruent te zijn met de veiligheidsregio. Onder voorwaarden zou hier van af geweken kunnen worden. Een aantal andere criteria wordt beïnvloed door de geografische schaal van samenwerking. Denk bijvoorbeeld aan het criterium dat voldaan moet worden aan de kritieke massa, aan het efficiëntiecriterium en aan het criterium korte lijnen tussen opdrachtgever en uitvoering. Eén FUMO, zonder en met werklocaties De begrenzing van de veiligheidsregio in Fryslân is gelijk aan die van de provincie Fryslân. Mede om die reden is één FUMO organisatie met de gehele provincie als werkgebied een voor de hand liggende variant. De afstemming met OM en Politie is dan het makkelijkst te organiseren. Binnen deze variant is onderscheid gemaakt tussen de modelvariant waarbij alle taken vanuit één locatie worden uitgevoerd, en een modelvariant waarbij binnen deze organisatie taken vanuit verschillende werklocaties worden uitgevoerd. De laatstgenoemde variant is opgenomen vanwege het feit dat de provincie Fryslân uitgestrekt is. Hierdoor zou de variant één FUMO op één locatie betekenen dat de uitvoering van de taken op een grote afstand (qua reistijden, bestuurlijk invloed en borging lokale kennis) van de gemeenten komt te liggen. Door vanuit verschillende locaties te werken, kan aan dit bezwaar tegemoet worden gekomen. De variant met verschillende werklocaties houdt in dat er naast een centrale vestiging een aantal werklocaties in de provincie komt die de medewerkers van de FUMO gebruiken als werkplek of als uitvalsbasis voor hun werk. We zijn voor de doorrekening van de modelvarianten uitgegaan van een variant met een klein aantal werklocaties (we zijn daarbij uitgegaan van 8 locaties die representatief zijn voor de situatie dat er, zeg 2 tot en met 12 vestigingen zijn) en een variant met 16 werklocaties (representatief voor de situatie van meer dan 12 werklocaties).

19 Modellenstudie FUMO 19 Weliswaar zal er binnen deze varianten nog wel enige variatie zijn qua kosten naar gelang het aantal werklocaties, maar voor de doorrekening in deze onderzoeksfase achten wij eventuele verschillen acceptabel. Een verdere opdeling zou het aantal varianten verder doen toenemen en dat zou het overzicht niet ten goede komen. In de varianten met werklocaties functioneren alle locaties tezamen als één organisatie en er is ook sprake van één directievoering. De aansturing van de werklocaties zal nader moeten worden bepaald en is mede afhankelijk van het aantal werklocaties en daarmee van de omvang van de werklocaties. De werklocaties kunnen verschillen qua takenpakket. Zo zouden in de werklocaties generalistische en locatiegebonden taken uitgevoerd kunnen worden en in de centrale vestiging naast deze taken ook de meer specialistische taken. Met de bundeling van deze specialistische taken wordt een te grote versnippering voorkomen en wordt de kwaliteit en continuïteit van de uitvoering beter gegarandeerd. Voor zowel de centrale vestiging als de werklocaties geldt op het gebied van huisvesting dat ingehuisd kan worden bij één of meerdere partners of dat kantoorruimte commercieel kan worden gehuurd. Twee RUD s Naast de variant van één FUMO wordt in dit onderzoek ook de variant van meerdere RUD s binnen Fryslân onderzocht. Met het realiseren van meerdere RUD s worden de aansturing en specialistische ondersteuning van de VTH taken in principe op een kleinere afstand van de gemeenten en van de klanten van de gemeenten uitgevoerd. Elke RUD heeft hierbij zijn eigen directievoering. In deze modelvariant dient de provinciale capaciteit te worden verdeeld over de RUD s; dit betekent voor deze taken versnippering. Voor het doorrekenen van deze modelvariant is het overigens wel nodig vast te stellen, voor welk aantal RUD s de consequenties in beeld gebracht moeten worden. Over dat aantal bestaat momenteel er van uitgaande dat er meer dan één RUD gaat komen geen duidelijkheid bij de partners van de FUMO. Aangenomen wordt ten behoeve van de berekeningen, dat deze modelvariant bestaat uit een structuur van twee RUD s in Fryslân. Voor het doel van het in beeld brengen van de consequenties volstaat het dan om de verzamelde cijfers door tweeën te delen uitgaande van twee naar aard en omvang gelijke RUD s. Opgemerkt moet worden dat voor dit regionale maatwerk (i.c. een afwijking van één RUD congruent met de veiligheidsregio) instemming van alle betrokken partijen noodzakelijk is. In dit onderzoek is naar instemming, met welke vorm van regionaal maatwerk dan ook, niet gevraagd.

20 Modellenstudie FUMO Overzicht alle modelvarianten De overwegingen in deze paragraaf maken dat twaalf varianten met elkaar zullen worden vergeleken. Hieronder zijn deze in een matrix weergegeven. Variatie in schaal / locatie: Variatie in taken: 1 FUMO, 1 locatie 1 FUMO, ca 2 12 werklocaties 1 FUMO, meer dan ca 12 werklocaties 2 RUD s, elk op 1 locatie BT+ : basistaken plus de extra taken van organisaties die (vrijwillig) al zijn opgeschaald of zullen worden opgeschaald BT+ & overig milieu : BT+ en het Wet Milieubeheer deel van de Wabo van alle deelnemers Wabo+ : BT+ & overig milieu en de rest van de Wabo taken Variant 1 Variant 4 Variant 7 Variant 10 Variant 2 Variant 5 Variant 8 Variant 11 Variant 3 Variant 6 Variant 9 Variant 12