2 Inleiding Beleidsmatige ontwikkelingen Algemene financiële beschouwing...10

Transcriptie

1 Programmabegroting

2

3 Inhoudsopgave 1 Op eigen kracht, samen verder Inleiding Beleidsmatige ontwikkelingen Algemene financiële beschouwing Leeswijzer Beleidsbegroting Programmaplan Programma 1 Natuur en Landschap Programma 2 Verkeer en Infrastructuur Programma 3 Wonen en Economie Programma 4 Sociale Infrastructuur Programma 5 Bestuur Programma 6 Bedrijfsvoering Paragrafen Paragraaf Lokale heffingen Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing Paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen Paragraaf Financiering Paragraaf Bedrijfsvoering Paragraaf Verbonden partijen Paragraaf Grondbeleid Paragraaf 3 Decentralisaties Paragraaf Kostenverdeling en kostendekkendheid Financiële begroting Overzicht van baten en lasten Overzicht van baten en lasten Grondslagen voor de begroting Incidentele baten en lasten Structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves EMU-saldo Uiteenzetting financiële positie en toelichting Structureel en reëel evenwicht Investeringen Reserves Voorzieningen Bijlagen Samenstelling bestuur Conversietabel...98 Programmabegroting

4 2 Gemeente Oegstgeest

5 1 Op eigen kracht, samen verder Oegstgeest is een vitale gemeente. Het is goed wonen, werken, recreëren en leven in Oegstgeest. Dat blijkt ook uit vergelijkend onderzoek met andere gemeenten (onder meer weekblad Elsevier). Het dorp kenmerkt zich door actieve en betrokken inwoners, de groene leefomgeving, het actieve verenigingsleven met veel vrijwilligers, de goede voorzieningen en de toenemende reuring door de vele culturele activiteiten. Inwoners van Oegstgeest kiezen bewust voor Oegstgeest. Kortom het gaat goed met Oegstgeest en dat willen we zo houden en verder uitbouwen. En dat vraagt nog een flinke inspanning. Niet voor niets heeft de Coalitieagenda het motto Vitaal Oegstgeest: verbinden, versterken en verbeteren geïntroduceerd. Dit wordt een gezamenlijke inspanning waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor inwoners, organisaties en bedrijven in Oegstgeest. De dialoog staat hierbij centraal. Dit is een essentieel aandachtspunt in de Programmabegroting die wij u hierbij aanbieden. De Perspectiefnota is uitgewerkt in concrete programma s en paragrafen en vertaald naar een financiële begroting. Een bijzondere begroting om meerdere redenen. Het is de eerste van ons als nieuw college. Ook de organisatie is ingrijpend gewijzigd; heeft een nieuw management en nieuw elan gekregen. Centraal staat uw (impliciete) besluit van 19 december 2013 over de zelfstandigheid van Oegstgeest. Op basis van het rapport van Dirk Louter Advies & Management heeft uw raad geconcludeerd dat er onvoldoende draagvlak is voor samengaan en dat u daarom kiest voor regionale samenwerking. Binnenkort leggen wij u een voorstel voor dat nader ingaat op het intensiveren van de samenwerking in de regio en op basis waarvan u tot keuzes kunt komen waar het de (strategische) samenwerkingspartners betreft. Uw keus voor zelfstandigheid is helder. Zelfstandigheid van Oegstgeest is echter geen vanzelfsprekendheid als de voorwaarden voor behoud van die zelfstandigheid geen invulling krijgen. Belangrijke voorwaarden daartoe zijn: een robuust en daadkrachtig bestuur een professionele en slagvaardige organisatie een structureel evenwichtige financiële positie Wij hebben deze voorwaarden als primaire uitgangspunten bij opstelling van deze programmabegroting gehanteerd. De uitdagingen waar wij als gemeente voor staan zijn, omvangrijk. In maatschappelijke, bestuurlijke, organisatorische en financiële zin. Deze uitdagingen staan in directe relatie tot elkaar. Daarop hebben wij onze visie, onze voorstellen en de dekking van de financiële consequenties gebaseerd. De programmabegroting toont een oplopend tekort van 0,9 mln in 2015 tot 1,8 mln in Een voorstel tot dekking van dit tekort is uitgewerkt in een separaat dekkingsplan en bieden wij gelijktijdig aan u aan. Daarin hebben wij fundamentele keuzes gemaakt die wij hierbij aan u voorleggen. Deze keuzes zijn gemaakt mede aan de hand van de uitwerking van de scenario s zoals u die heeft verwoord in uw motie 14 van 3 juli. Samen vormen zij een sluitende begroting. Programmabegroting

6 Samen schouders eronder Wij zijn ons uitdrukkelijk bewust van de taak die voor ons ligt. Voorwaardelijk is en wij herhalen dat nog maar eens de transitie van een op activiteiten gerichte naar een procesgeoriënteerde organisatie. Op basis van de programmabegroting en het dekkingsvoorstel hebben wij er vertrouwen in dat we de komende jaren goede resultaten gaan neerzetten. We zijn er nog lang niet, maar de nieuwe weg is ingeslagen. Het perspectief is helder, de opgave is stevig, de keuzes zijn fundamenteel en maatregelen zijn noodzakelijk. Eendrachtige samenwerking tussen alle geledingen van de gemeente is eveneens voorwaardelijk voor voortzetting van de zelfstandigheid. Wij willen met uw raad werken aan een robuust en daadkrachtig gemeentebestuur. Een gemeentebestuur dat eenheid, geloof en vertrouwen in een toekomstbestendig Oegstgeest uitstraalt en uitdraagt. Als wij eensgezind en samen met de ambtelijke organisatie de schouders eronder zetten, kunnen wij daarin succesvol zijn. Wij zien er naar uit met u hierover het debat te voeren. Het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest, de secretaris, J.W. van Tuijl de burgemeester, drs. J.B. Waaijer 4 Gemeente Oegstgeest

7 2 Inleiding Programmabegroting

8 2.1 Beleidsmatige ontwikkelingen De beleidsmatige ontwikkelingen voor de periode vormen de context die ons bestuurlijk handelen samenhang en richting geeft. Daarbij staan wij onder andere stil bij de lokale ontwikkelingen zoals de bestuurlijke toekomst, de omvang en doorontwikkeling van het ambtelijk apparaat (basis op orde) en vraagstukken op het gebied van voorzieningen en lokale lasten. Tot slot lichten wij een drietal speerpunten voor 2015 nader toe. Algemene beschouwing Het was in de tijd gezien niet mogelijk rekening te houden met de uitkomst van de bestuurlijke discussie over de vier scenario's. De uitwerking van deze scenario's in de vorm van een dekkingsplan voor de Programmabegroting wordt u parallel aan deze begroting aangeboden. Daarbij gaan wij dieper in op de rapportage van Berenschot over de door u geformuleerde scenario s en leggen wij de verbinding tussen de scenario s en het voorgestelde dekkingsplan. Maatschappelijke ontwikkelingen De Programmabegroting is gebaseerd op de Perspectiefnota Zoals wij eerder hebben aangegeven, is de perspectiefnota de eerste stap van een majeure transitie; we leven momenteel niet in een tijdperk van verandering, maar in een verandering van tijdperk. De samenleving is fundamenteel aan het veranderen en ontwikkelt zich naar een netwerk-, informatieen participatiesamenleving. Hierin staat de eigen kracht van mensen, netwerken en de samenleving als geheel centraal. De traditionele manier van werken en besturen moet dan ook veranderen. De gemeenschap is steeds meer zelf aan zet waarbij de overheid een verbindende en faciliterende rol vervult. Wij zien daarbij de meerwaarde dat het openbaar bestuur meer en meer in netwerken opereert. Dit sluit aan bij de Toekomstvisie 2010: Oegstgeest in beweging. De rode draden uit de toekomstvisie, te weten 'het benutten van potentieel', 'de gemeente als meewerkkracht', 'verbindingen leggen' en 'duurzaamheid' sluiten naadloos aan op de geschetste ontwikkelingen. De nieuwe manier van werken en denken begint al steeds meer tot uiting te komen. Een mooi voorbeeld daarvan is het voeren van 'dorpsgesprekken' over allerhande thema's. Een faciliterende en verbindende rol vervullen, vraagt om de kunst van het loslaten. Uiteraard niet van de ene op de andere dag en wel met tact en beleid, maar desalniettemin is dit een fundamentele verandering. Als de gemeenschap zelf opgaven niet oppakt of anders dan wij dat zouden hebben gedaan, dan moeten we dat accepteren. De omgang met maatschappelijke problemen en kansen is immers primair aan de maatschappij zelf. De gemeenschap regisseert daarbij meer en meer zelf. Zij bepaalt in belangrijkere mate dan voorheen het bestaansrecht van een maatschappelijke voorziening. Dat de overheid minder geld besteedt aan bepaalde zaken maakt de weg vrij voor de eigen kracht vanuit de maatschappij. En met deze eigen kracht is de maatschappij tot veel in staat. Denk bijvoorbeeld aan de wijze waarop tennisvereniging OLTC onlangs financiering heeft weten te organiseren buiten de gemeente om. Maar ook het initiatief van Vrienden van Poelmeer om het zwembad te behouden met particuliere ondersteuning en bijdragen, en de activiteiten van het Dorpslab zijn voorbeelden. De lokale situatie Kijken wij naar de lokale situatie dan zien wij enkele grote vraagstukken die met elkaar samenhangen. U heeft besloten dat behoud van zelfstandigheid het uitgangspunt is. Een helder uitgangspunt, dat vraagt om adequate bijbehorende keuzes die behoud van zelfstandigheid ook daadwerkelijk mogelijk maken. Daarbij gaat het in de kern om het op orde krijgen van de basis, het hebben van een structureel sluitende begroting en het op korte termijn maken van duidelijke keuzes op het gebied van de bestuurlijk en ambtelijke samenwerking. Gerichte intensieve en niet-vrijblijvende samenwerking met strategische partners in de regio is van wezenlijk belang om zelfstandigheid blijvend mogelijk te maken. Die samenwerking beperkt zich wat ons betreft niet tot het ambtelijke domein, maar strekt zich uit tot op het niveau van de gemeenteraad. Wij vinden het essentieel dat ook op raadsniveau de samenwerking met de regionale partners wordt gezocht. Dat kan op onderdelen als sturing op de verbonden partijen, maar zeker ook in het bovenlokale ruimtelijke en sociale domein. 6 Gemeente Oegstgeest

9 De basis op orde Een belangrijke randvoorwaarde om mee te kunnen bewegen in de transitie en om behoud van zelfstandigheid mogelijk te maken, is dat de basis op orde is. Dat geldt zowel voor de 'maatschappelijke basis' als voor de 'overheidsbasis'. De maatschappij loopt daarbij voor op de overheid; denk bijvoorbeeld aan het Dorpslab, de Civil Society Club, de werkgroep Duurzaamheid en het Cultuurfonds. Begin 2013 is het Kaderstellend ontwerp kernorganisatie Oegstgeest door ons vastgesteld. Daarna is de detailinrichting van de organisatie en het functie- en formatieplan opgesteld. In het najaar van 2013 heeft de werving en selectie van het ambtelijk management plaatsgevonden. In maart 2014 is de nieuwe organisatie van start gegaan. Dat is aanzienlijk later dan aanvankelijk gepland. De collegewisseling begin 2013, de beperkte beschikbare capaciteit (zowel binnen de eigen organisatie als bij Servicepunt71) alsook het intensieve werving- en selectietraject van het management hebben voor vertraging gezorgd. Verder heeft het plaatsingsproces van medewerkers meer tijd gekost dan aanvankelijk was voorzien. Dat heeft ervoor gezorgd dat wij de ambities in ons ontwikkeltraject hebben moeten temporiseren. De overgang naar een nieuw functiesysteem (HR21) is gemaakt, het projectmatig realiseren is ingevoerd, het zaakgericht wordt momenteel geïmplementeerd en aan (versterking van de) mobiliteit van medewerkers wordt hard gewerkt. Het (her)definiëren van processen volgens de LEAN-methodiek is eerder dit jaar gestart. Daaraan gekoppeld is, met ondersteuning van Rijnconsult, de cultuurverandering in gang gezet. Binnenkort gaat ook het concernbrede ontwikkelplan van start. Tegelijkertijd constateren wij dat binnen de gemeentelijke organisatie nog grote stappen gezet moeten worden om onze basis op orde te krijgen. Dagelijks lopen we tegen knelpunten aan die aantonen dat hiervoor forse investeringen nodig zijn. Sommige van deze knelpunten zijn op dit moment duidelijker zichtbaar en merkbaar dan andere, maar ze hebben met elkaar gemeen dat zij het leveren van toegevoegde waarde aan het dorp op de een of andere wijze (gaan) frustreren. Een aantal voorbeelden van knelpunten die het gevolg zijn van onvoldoende (financiële en personele) middelen onder meer door (landelijke) ontwikkelingen. Er is sprake van een sterk toenemende vraag naar schuldhulpverlening. We kunnen niet voldoen aan onze wettelijke taken op dit gebied. Mensen die schuldhulpverlening nodig hebben, zijn hiervan de dupe en komen terecht in nog grotere (financiële) problemen met alle gevolgen van dien. Ons gegevensbeveiligingsbeleid op het gebied van Sociale Zaken is ontoereikend. Dit brengt privacy-risico's met zich mee. Wij hebben al een berisping gehad vanuit de Rijksoverheid. Wij zijn onvoldoende in staat subsidies te beheren met als gevolg dat de regelgeving en de praktijk uiteenlopen. Dit brengt juridische en financiële risico's met zich mee. De dienstverlening aan de inwoners komt in gevaar; wachttijden lopen op, de publieksbalie is beperkter open, digitaliseringsprocessen gaan traag en eenduidige registratie van klachten en meldingen vindt niet plaats. Wij zijn onvoldoende in staat regie te voeren en het college en de gemeenteraad voldoende in positie te brengen als het gaat om regionale samenwerking en verbonden partijen. We lopen voortdurend achter de feiten aan. Ons Wabo-toezicht voldoet niet aan de kwaliteitseisen. Het gevolg is dat we een groter risico lopen op calamiteiten en claims en dat de werkdruk binnen andere organisatieonderdelen hoger wordt (zoals handhaving). Op het gebied van erfgoed kunnen we alleen onze wettelijke taken uitvoeren. Extra inspanningen bijvoorbeeld voor de vondst van 'de schaal van Oegstgeest', zijn niet mogelijk. De uitvoering van (beleids)plannen en het beheer op verschillende terreinen loopt niet conform de planning met als effect dat we de beoogde maatschappelijke resultaten niet bereiken. Er ontstaat achterstand in de implementatie van juridische ontwikkelingen en de implementatie van juridische kwaliteitszorg. Het bewaken van de kwaliteit van de basisgegevens en het beheren van de gemeentelijke basisregistraties (BAG, WKPB, BGT, BRK, RSGB) is onvoldoende. Oegstgeest is achtergebleven in de ontwikkelingen op het gebied van informatiemanagement en zaakgericht werken en ontbeert vakinhoudelijke kennis. Wij zijn onvoldoende in control (AO/IC). Dit vergt meer afstemming vooraf met accountant. Programmabegroting

10 Om dergelijke knelpunten op te lossen en de basis op orde te krijgen, zijn forse investeringen nodig. Het gaat dan om zowel kwantitatieve als kwalitatieve investeringen in de organisatie. Daarbij kan uiteraard ook het beslissen om bepaalde taken als overheid niet meer of niet meer zelf uit te voeren helpen. Daar waar dat mogelijk is, leggen wij onderbouwde voorstellen aan u voor. Om meer inzicht te krijgen in de omvang van de formatie hebben wij deelgenomen aan de landelijke Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten van Berenschot (augustus 2014). De benchmark had een algemeen karakter; het is geen specifiek, op de Oegstgeester situatie gericht onderzoek. De benchmark laat zien dat wij in het primaire proces structureel circa 16 fte lager scoren dan het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten. Berenschot constateert tegelijkertijd dat de bezetting op overhead/ managementfuncties ten opzichte van het gemiddelde 9 fte hoger ligt. Bij de Perspectiefnota hebben wij al een uitbreiding van de formatie voorzien die oploopt tot circa 10 fte. Wij hebben dat gedaan omdat wij overtuigd zijn van de absolute noodzaak te moeten investeren in de ambtelijke organisatie. Daarom is de benodigde financiële ruimte al vanaf 2015 in de begroting opgenomen. Die noodzaak is al eerder onderkend; in 2013 is nadrukkelijk voor een zwaarder management gekozen. Een versterking en verbreding van het management was en is noodzakelijk om de taken en opgaven waarvoor onze organisatie staat op het gewenste niveau te krijgen. De vergelijkende uitkomsten van de benchmark bevestigen deze noodzaak. Wij zetten de formatie-uitbreiding in op die plekken in de organisatie waar die het meest dringend gewenst is. Dat is vooral in het primaire proces en daarmee in lijn met de uitkomsten van de benchmark. Daarbij kiezen wij niet uitsluitend voor vaste formatie, maar maken wij de formatie ook deels flexibel. Berenschot constateert dat de overhead hoger is dan gemiddeld. Een verklaring daarvoor is onder meer dat Servicepunt71 nog in ontwikkeling is en nog niet het gewenste kwaliteitsniveau en de beoogde formatieomvang heeft bereikt, zoals dat in het bedrijfsplan van Servicepunt71 is voorzien. Dat is overigens geheel in lijn met de verwachting. Voor de start van Servicepunt 71 was duidelijk dat de ontwikkeling van deze organisatie meerdere jaren in beslag neemt. De verwachting is dat deze overhead op termijn terug kan worden gebracht. Zowel het bestuur als het management van Servicepunt71 werken hard aan de realisatie van de beoogde doelstellingen. Het is echter niet mogelijk om deze besparing op korte termijn 'uit te ruilen' tegen een deel van de investering in het primair proces. Wij streven er naar om vanaf 2017 de kosten van de bedrijfsvoering structureel af te kunnen bouwen. Voorwaarde daarvoor is wel dat de basis op orde en de organisatie in control is. Zowel bij Servicepunt71 als bij de eigen organisatie. Wij laten overigens een verdiepingsonderzoek uitvoeren naar de omvang van de overhead van de eigen organisatie en deze in relatie tot de overhead bij Servicepunt71. Daarmee willen wij inzicht krijgen in de onderliggende feiten, de wijze van berekening en de toerekening van overhead. Op basis daarvan kan dan veel gerichter worden gestuurd op reductie van overhead en op realisatie van ook realistische ombuigingstaakstellingen. Wij informeren u over de uitkomst daarvan via de reguliere planning- en controlcyclus (PenC-cyclus). Een belangrijk thema ook is de benutting van het maatschappelijk vastgoed. Er is veel maatschappelijk vastgoed dat niet optimaal benut wordt of kan worden. Wij willen dat dit vastgoed zo efficiënt mogelijk wordt ingezet. Wij verwachten daardoor kostenbesparingen te kunnen realiseren. Waar sprake is van overtollig vastgoed zijn wij plan dat af te stoten. In de vorm van een dorpsgesprek gaan wij in dialoog met inwoners en organisaties over de geleidelijke overdracht van beheer en exploitatie van maatschappelijke voorzieningen. Daar waar blijkt dat initiatief, actieve betrokkenheid en draagvlak aanwezig zijn om de instandhouding door de gemeenschap voort te kunnen zetten, gaan wij dat (tijdelijk) faciliteren en in een overgangsfase begeleiden. 8 Gemeente Oegstgeest

11 Speerpunten De drie decentralisaties Vanaf 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de nieuwe Jeugdwet, is er een nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning en is de Participatiewet van kracht. Waar inwoners voorheen hulp via het Bureau Jeugdzorg, hun zorgverzekering en/of het zorgkantoor kregen, is het nu de gemeente die moet zorgen voor de hulp wanneer de eigen kracht (van de samenleving) tekort schiet. De invulling van het sociale domein op het terrein van hulp en ondersteuning ligt daarmee nu grotendeels op gemeentelijk niveau. Maatwerk en iedereen kan mee doen staan daarbij centraal. De uitwerking van het beleid, vastgesteld in 2014, wordt voor onze inwoners, uitvoeringsinstellingen en de ambtelijke organisatie vanaf 1 januari 2015 voelbaar. Uitgangspunt is dat mensen die het daadwerkelijk nodig hebben ondersteuning krijgen. Aanpassingen vinden geleidelijk plaats ( zachte landing ). De drie decentralisaties worden uitgevoerd met de budgetten die het Rijk ons beschikbaar stelt. De opgave van anders denken wat betreft hulp en ondersteuning door de instellingen en de sociale omgeving vraagt tijd. Voor inwoners die vanaf 1 januari 2015 hulp en/of ondersteuning nodig hebben, is de verandering direct voelbaar. Voor inwoners die voor 1 januari 2015 al hulp en ondersteuning hadden, zijn overgangstermijnen afgesproken. We zijn nu aan zet om met minder geld te zorgen dat iedereen kan meedoen en zo lang mogelijk zelfstandig kan functioneren in onze maatschappij. Als we in de eerste jaren onvoldoende middelen hebben voor de uitoefening van de afzonderlijke taken (jeugdhulp, Wmo en/of re-integratie vanuit de Participatiewet) dan benutten we eventuele overschotten binnen het sociale domein en/of zetten we de opgebouwde Wmo-reserve in. Coalitieagenda Kern van de Coalitieagenda is de ambitie om samen te werken aan een vitaal Oegstgeest. Wij geloven daarbij ondersteund door signalen uit de maatschappij dat Oegstgeest een geweldige plaats is om te wonen, te werken en te recreëren. De Coalitieagenda erkent daarbij dat de gemeenschap meer en meer zelf aan zet is, waarbij de overheid een faciliterende en verbindende rol vervult. In de begroting is ook de coalitieagenda verwerkt. De ambities en bijbehorende financiële doorvertaling zijn één op één overgenomen uit de perspectiefnota. Daarbij geldt dat de keuzes die uw raad gaat maken op basis van de uitgewerkte scenario's uiteraard nog voor verandering kunnen zorgen. Dorpsagenda In deze begroting is ook de Dorpsagenda verwerkt. Ten aanzien van de dorpsagenda geldt dat alleen de voorlopige inschatting van de financiële consequenties is verwerkt zoals opgenomen in de perspectiefnota. Dit heeft te maken met het feit dat de bespreking van de dorpsagenda in de gemeenteraad in september heeft plaatsgevonden. Toen is duidelijk geworden welke concrete inhoudelijke ambities de gemeenteraad heeft in lijn met de dorpsagenda. Vervolgens was er onvoldoende tijd om te komen tot een goede verwerking van de inhoudelijke ambities en de bijbehorende financiële consequenties. Wij komen hier op terug en verwerken deze financiële consequenties in een voorstel voor een begrotingswijziging. Programmabegroting

12 2.2 Algemene financiële beschouwing Algemeen In de algemene financiële beschouwing gaan wij in op de financiële positie van Oegstgeest. De financiële positie wordt bepaald door reguliere exploitatie, de grondexploitaties, de vermogenspositie, de schuldpositie en het weerstandsvermogen. Uiteraard zijn deze niet los van elkaar te zien. Sterker nog: al deze elementen hangen zeer nauw samen. Hoe deze samenhang er uitziet, zetten wij hieronder uiteen. Vervolgens gaan wij in op de afzonderlijke elementen, geplaatst in de actualiteit van deze begroting Deze algemene financiële beschouwing wordt afgesloten met een conclusie. Samenhang Gemeenten in Nederland zijn verplicht om een stelsel van baten en lasten te hanteren. In een stelsel van baten en lasten worden kosten toegerekend aan het jaar waarin ze ook daadwerkelijk optreden. Dit betekent dat de kosten van bijvoorbeeld de aanschaf van een gebouw, dat doorgaans veertig jaar meegaat, ook over veertig verschillende begrotingen worden verdeeld. In de begroting komen deze kosten terug als 'kapitaallasten'. Deze kapitaallasten (rente en afschrijving) zijn onderdeel van de in begroting geraamde 'exploitatielasten', waartoe bijvoorbeeld de onderhoudskosten en energiekosten worden gerekend. Kapitaallasten zijn geen out of pocket-kosten. Dit wil zeggen dat kapitaallasten niet lijden tot een feitelijke betaling (kasstroom). Uit het stelsel van baten en lasten vloeit de financieringsfunctie (ook wel treasury genoemd) voort. Een financieringsfunctie is noodzakelijk omdat in een stelsel van baten en lasten de kasstromen niet gelijk lopen aan de in de begroting opgenomen baten en lasten. In het voorbeeld van een gebouw dient de aanschaf direct te worden betaald aan de verkoper (deze betaling is een kasstroom, maar geen last), en worden de afschrijvingskosten over veertig jaar verdeeld (deze afschrijving is geen kasstroom, maar wel een last). Indien het saldo van de kasstroom in een bepaald jaar groter is dan de in de begroting geraamde saldo van baten en lasten, is er sprake van een financieringsoverschot. Indien de kasstroom kleiner is, dan is er sprake van een financieringstekort. In Oegstgeest is de afgelopen jaren, als gevolg van de investeringen in Nieuw-Rhijngeest, sprake van een financieringstekort. Dit financieringstekort heeft geleid tot de huidige schuldpositie. Evident is ook dat er de komende jaren, onder invloed van de grondverkopen van Nieuw-Rhijngeest, sprake zal zijn van een financieringsoverschot (zie ook de paragraaf grondbeleid en de paragraaf financiering). De schuldpositie neemt hierdoor de komende jaren fors af. Naast een sterke verwevenheid tussen exploitatie, grondexploitatie en schuldpositie is er ook een sterke verwevenheid tussen de exploitatie en de vermogenspostie. Het resultaat van de exploitatie van de gemeente wordt uitgedrukt in het resultaat 'voor bestemming' en het resultaat 'na bestemming'. Bij het resultaat voor bestemming wordt het resultaat gepresenteerd zonder toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves. Is dit resultaat positief, dan worden per saldo middelen aan het eigen vermogen toegevoegd en is sprake van een groei van het eigen vermogen. Is het resultaat voor bestemming negatief, dan is er sprake van 'interen op het eigen vermogen'. Als gevolg van de verliezen op de grondexploitatie Nieuw-Rhijngeest heeft Oegstgeest de afgelopen jaren flink ingeteerd op het eigen vermogen. Het eigen vermogen is het totaal van de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Beide maken tevens een belangrijk deel uit van het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen betreft dat deel van het vermogen dat zonder dat sprake hoeft te zijn van majeure beleidswijzigingen kan worden ingezet om risico's af te dekken. Schematisch kan de samenhang als volgt worden weergegeven: 10 Gemeente Oegstgeest

13 Uit de hierboven geschetste samenhang tussen de verschillende elementen die samen de financiële positie bepalen, wordt duidelijk dat de exploitatiebegroting centraal staat. De kwaliteit van onze begroting is dan ook van groot belang. Niet alleen als het gaat om de begroting als sturingsinstrument, maar ook als beheersinstrument. De kwaliteit van de begroting hangt sterk samen met een stabiele organisatie. Alleen dan kunnen routines worden opgebouwd en kan (historische) kennis Efficiënt en effectief worden overgedragen. Wij blijven de komende periode inzetten op een verdere verbetering van de begroting als sturings- en beheersingsinstrument. Financiële positie Hierboven is in grote lijnen de samenhang geschetst tussen de verschillende elementen die samen de financiële positie van onze gemeente bepalen. Wat betekent dit voor de actualiteit van Oegstgeest. 1. Reguliere exploitatie Het saldo van de reguliere exploitatie zoals die in de perspectiefnota naar voren kwam sloot met een tekort van 1,8 mln in In de perspectiefnota is in een aantal stappen de exploitatie van de gemeente herijkt. Een van die stappen betrof de herijking op grond van de uitkomst van de jaarrekeningen 2012 en Uit deze jaarrekeningen kwam een positief resultaat naar voren van circa 2,1 mln. Op grond hiervan heeft er in de perspectiefnota een aantal bijstellingen plaatsgevonden. Toch blijft de vraag wat nu de werkelijke redenen zijn van deze overschotten. Wordt beleid niet uitgevoerd of zijn budgetten te ruim bemeten? Uit deze vraagstelling volgt eigenlijk al de grote tekortkoming in onze begroting: beleidsdoelstellingen en middelen zijn onvoldoende aan elkaar gekoppeld. Om deze reden heeft ons college via de perspectiefnota voorgesteld een budget vrij te maken voor een systeem voor beleidsmonitoring. Programmabegroting

14 Door benchmark gericht op de omvang van het ambtelijk apparaat is vast komen te staan dat de omvang van de formatie op onderdelen lager is dan die van vergelijkbare gemeenten. Op grond hiervan lijkt het logisch de positieve resultaten over 2012 en 2013 hiermee in verband te brengen. Dit zou betekenen dat het ons eenvoudigweg aan capaciteit ontbreekt om de begroting in zijn geheel uit te voeren. Uit de begrotingsbenchmark van Berenschot valt tevens af te leiden dat het lastenniveau van onze gemeente in totaliteit niet substantieel afwijkt van vergelijkbare gemeenten. Indien er dan toch sprake is van een tekort, dan kan dit niet anders veroorzaakt worden dan door substantieel lagere inkomsten. Verder blijkt dat de algemene uitkering gemiddeld 1,4 mln lager is dan die van vergelijkbare gemeenten. De onderliggende analyse laat zien dat dit veroorzaakt wordt door een aantal in het oog springende factoren. Een daarvan betreft de inkomstenmaatstaf OZB. In onderstaande tabel zijn de gegevens van de inkomstenmaatstaf afgezet tegen de gemiddelde inkomstenmaatstaf van de referentiegroep. Hieruit komt een verschil naar voren van circa 0,7 mln. Inkomstenmaatstaf (bedragen x 1.000) Oegstgeest Referentiegroep Afwijking Afwijking % Waarde woningen eigenaar % Waarde niet woningen gebruiker % Waarde niet woningen eigenaar % Totaal % Het verdeelmodel voor de algemene uitkering is sterk kostengeoriënteerd. Dat houdt in dat de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds tegemoet moet komen aan de relatieve behoefte aan middelen. De hoogte van kosten die een gemeente maakt, hangt niet alleen af van schaal (inwoners, oppervlakte) maar ook van sociale structuur (uitkeringsontvangers, huishoudens met laag inkomen), fysieke structuur (bodemgesteldheid, bebouwing) en regionale functie (centrumgemeente, toerisme) Het Rijk beoogt met het verdeelmodel te sturen op een gelijkwaardig voorzieningenniveau bij gemeenten. De sturing hierop wordt door het Rijk ingevuld door rekening te houden met verschillen in gemeentelijke belastingcapaciteit. Immers gemeenten met een grote belastingcapaciteit (relatief hoge WOZ-waarde) zouden bij een gelijk tarief een hoger voorzieningenniveau kunnen realiseren dan gemeenten met een geringe belastingcapaciteit. Daarom maakt een inkomstenmaatstaf OZB deel uit van het verdeelstelsel. De belastingcapaciteit wordt door het Rijk bepaald aan de hand van de actuele WOZ-waarden en generieke rekentarieven. Omdat macro het totale aandeel van de negatieve inkomstenmaatstaf in het Gemeentefonds gelijk blijft, worden bij elk nieuw WOZ-tijdvak deze rekentarieven tegengesteld gecorrigeerd voor verwachte waardestijging/- daling van de landelijke WOZ-waarden. Dus geldt dat hoe hoger de WOZ-waarde, hoe hoger de negatieve inkomensmaatstaf doorwerkt in de algemene uitkering. Omdat de WOZ-waarde in Oegstgeest relatief hoog is, werkt deze inkomstenmaatstaf sterker door in vergelijking tot referentiegemeenten. In veel gemeenten, en dus ook in Oegstgeest, worden de OZB-tarieven bepaald aan de hand van de gewenste opbrengst, zonder dat er een relatie wordt gelegd met de ontwikkeling van de WOZwaarde. Hierdoor kunnen tegengestelde krachten ontstaan: de raad kan besluiten de OZB met 2% te verhogen. De opbrengst gaat dan bijvoorbeeld van 4 mln naar 4,08 mln, terwijl de (negatieve) inkomstenmaatstaf als gevolg van de ontwikkeling van de WOZ-waarde met 10% kan stijgen. In totaliteit wordt de OZB-stijging dan (meer dan) teniet gedaan door de ontwikkeling van de inkomstenmaatstaf. In de volgende tabel is de ontwikkeling van de inkomstenmaatstaf afgezet tegen de gerealiseerde OZBinkomsten. 12 Gemeente Oegstgeest

15 Netto opbrengst OZB (bedragen x 1.000) Inkomstenmaatstaf OZB Inkomsten OZB Netto opbrengst OZB In onderstaande tabel is vervolgens opgenomen hoeveel van de extra inkomsten OZB in 2014 overblijft ten opzichte van de inkomsten in 2008 indien dit bedrag wordt gesaldeerd met de inkomensmaatstaf en rekening wordt gehouden met een gemiddelde inflatie van 2%. Gecorrigeerde netto opbrengst OZB Bedrag Extra Inkomsten OZB in 2014 t.o.v Korting via de inkomstenmaatstaf algemene uitkering in 2014 t.o.v Inflatiecorrectie bij gemiddeld 2% Netto opbrengst OZB in 2014 t.o.v Grondexploitaties Ten aanzien van onze grondexploitaties is voorzichtig optimisme op zijn plaats. Over 2013 is er geen sprake geweest van verder oplopend verlies uit de grondexploitatie zelf. Door het geheel van maatregelen (contractherziening, onderhandelingsresultaat provincie) is het resultaat zelfs verbeterd. Daarnaast heeft ook de stelselwijziging bijgedragen aan een verbetering van het resultaat. Door deze stelselwijziging hebben wij een risicoreserve kunnen vormen die, mede door de bestemming van het resultaat van de jaarrekening 2013, per 1 januari 2014 het afgesproken niveau van 50% van het resterende risicoprofiel heeft bereikt. Tevens zien we dat de verkoop op gang komt waardoor wij de komende jaren een positieve cashflow verwachten. Een cashflow die aanzienlijk bijdraagt aan de reductie van de schuldpositie. Van de grondexploitaties kan het volgende overzicht worden gegeven: Restgrex Poelgeest Gemeentelijke Grex (VOF) Restgrex NRG (bedragen x 1.000) Balanswaarde per Nog te realiseren kosten (NTRK) Nog te realiseren opbrengsten (NTRO) Verwacht exploitatie resultaat op eindwaarde Resterende risico's Totaal (N) (A) Cashflow t/m einde looptijd investeringen (2021) (NTRO - NTRK): (V) (B) Voorziening tekort NRG; omvang op eindwaarde: (C) Risicoreserve grondexploitaties (50% van de resterende risico s); omvang: A. De cashflow die voortvloeit uit de grondexploitatie is het saldo van de 'nog te realiseren opbrengsten' minus de 'nog te realiseren kosten'. Over de resterende looptijd gaat het dan om een positieve cashflow van 48,9 mln. Van deze 48,9 mln wordt naar verwachting circa 30 mln gerealiseerd in de periode B. Het exploitatieresultaat bedraagt naar verwachting 14,6 mln negatief. Dit negatieve resultaat is geheel afgedekt door de voorziening NRG. Eventuele verbetering van dit resultaat heeft tot gevolg dat de voorziening gedeeltelijk kan vrijvallen. Verslechtering van het resultaat wordt ten laste gebracht van de risicoreserve grondexploitaties. Indien de grondexploitaties zouden sluiten op nul, dan is de cashflow gelijk aan de balanswaarde. Omdat dit niet het geval is, is balanswaarde gelijk aan de cashflow plus het saldo van de voorziening. C. Het risicoprofiel van de grondexploitaties bedraagt 10,65 mln. De helft van deze risico's is afgedekt door de risicoreserve grondexploitaties. Een gunstige ontwikkeling van het risicoprofiel betekent dat een gedeelte van de reserve kan vrijvallen. Een ongunstige ontwikkeling betekent dat er een extra storting in deze reserve moet plaatsvinden. Programmabegroting

16 3. Ontwikkeling eigen vermogen In de perspectiefnota is het resultaat weergegeven inclusief de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. Op grond hiervan kan de ontwikkeling van het eigen vermogen worden geprognosticeerd. Per saldo wordt er over de periode aan het eigen vermogen toegevoegd ten gunste van de exploitatie. Meest in het oog springend is overigens een onttrekking ad in 2015 aan de behoedzaamheidsreserve. Deze onttrekking was onderdeel van het dekkingsplan bij de begroting Er wordt dus niet langer ingeteerd op het eigen vermogen. Wel is het zo dat dit na 2015 marginaal is. Na besluitvorming over over de ontwerp-begroting laat het eigen vermogen de volgende ontwikkeling zien. Eigen vermogen per 31 december (bedragen x 1.000) Toevoeging (+) / Onttrekking (-) per saldo Eigen vermogen Schuldpositie De schuldpositie neemt naar verwachting in de periode af van 87,7 mln op 1 januari 2015 tot 56,9 mln op 31 december Per saldo wordt een verlaging (positieve cashflow) verwacht 30,8 mln. Deze reductie komt voor het grootste deel voor rekening van de cashflow uit de grondexploitatie NRG (circa 30 mln op grond van de meest recente liquiditeitsprognose). Van het verloop van de schuldpositie kan het volgende overzicht worden gegeven: Schuldpositie (bedragen x 1.000) Stand 1 januari Stand per 31 december Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen is de relatie tussen de weerstandscapaciteit (de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en alle risico's waarover geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Het weerstandsvermogen wordt uitgedrukt in een ratio weerstandsvermogen en afgezet tegen de algemeen geldende weerstandsnorm. De ratio geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is om tegenvallers op te vangen zonder effecten voor het voorzieningenniveau. Indien het weerstandsvermogen gelijk of groter is aan de risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen, dan wordt het weerstandsvermogen als voldoende beoordeeld. Is het weerstandsvermogen kleiner, dan wordt het weerstandsvermogen als onvoldoende beoordeeld. Conform de gebruikelijke systematiek is in de paragraaf weerstandsvermogen de weerstandscapaciteit in relatie gebracht tot de risico's die voortvloeien uit de gemeentelijk bedrijfsvoering. De beoordeling van het weerstandsvermogen die hieruit voortvloeit kan als ruim voldoende worden aangemerkt. Conclusie Nu we de verschillende elementen die in samenhang de financiële positie van onze gemeente bepalen in de context hebben geplaatst van de begroting , kunnen we deze positie nader duiden. In het oog springend daarbij is dat de ontwikkeling van Nieuw Rhijngeest in een cruciale fase is beland; de fase waarin de 'return of investment' zich moet gaan uiten in een positieve casflow. Een cashflow die een forse bijdrage moet leveren aan de schuldreductie de komende jaren. Doordat het grondexploitatieproces als zodanig steeds meer in control is, lijkt een verder oplopend verlies steeds minder waarschijnlijk. Mocht dit onverhoopt toch het geval zijn, dan kan in eerste instantie de buffer van de risicoreserve grondexploitaties worden aangesproken. 14 Gemeente Oegstgeest

17 Door de vorming van de risicoreserve grondexploitaties waardoor er min of meer een scheiding is aangebracht tussen de grondexploitatie en de reguliere exploitatie wordt steeds duidelijker dat deze laatste kwalitatief onder de maat is. Bleek uit de jaarrekeningen 2012 en 2013 al dat het voorspellende vermogen van de reguliere exploitatie niet groot is, de werkelijke onderliggende oorzaak blijft lastig te duiden. Dit komt mede omdat de relatie tussen middelen en beleid de afgelopen jaren meer en meer verloren is gegaan. Een omissie die niet eenvoudig te repareren is overigens. Ook in de perspectiefnota heeft ons college de lijn voortgezet om, op grond van de analyse van de jaarrekening, de begroting in structurele zin bij te stellen. Hiermee wordt gepoogd zoveel mogelijk 'lucht' uit de begroting te drukken. Anderzijds heeft ons college in deze begroting voor het eerst nieuw beleid direct tot uitdrukking gebracht in (uitvoerings)kosten. Hiermee wordt zeker gesteld dat geformuleerd beleid ook daadwerkelijk kan worden uitgevoerd. Het is een goede ontwikkeling dat de exploitatie, zoals deze nu voor ligt, steeds minder leunt op ons eigen vermogen. Consequentie hiervan is wel dat het structurele tekort op onze reguliere exploitatie steeds duidelijker zichtbaar wordt. Dit tekort is in de perspectiefnota geraamd op 1,8 mln. Indien hier de nadien tot stand gekomen besluitvorming wordt betrokken en ook de structurele gevolgen van de 2e voortgang worden meegenomen, dan loopt het tekort in 2018 op naar circa 2 mln. Programmabegroting

18 16 Gemeente Oegstgeest

19 3 Leeswijzer Programmabegroting

20 Algemeen De programmabegroting is een belangrijk instrument voor de gemeenteraad om haar kaderstellende rol in te vullen. In de begroting staat aan wat wij als gemeente het komende jaar willen doen om bepaalde doelen te bereiken en wat dat kost. Daarmee vormt de begroting een duidelijk kader waarbinnen het gemeentebestuur en de organisatie het komend jaar werken. Deze begroting is niet alleen voor financieel specialisten, maar voor iedereen; het is immers het gemeentelijk huishoudboekje. In deze leeswijzer leest u hoe de begroting is opgebouwd, wat waar te vinden is en welke relaties er liggen naar andere documenten uit de planning en controlcyclus. Nieuwe opzet In overleg met uw raad ('workshops' januari/februari 2014) is een ideaalbeeld ontstaan van de begroting als een instrument van sturing. De begroting maakt een eerste stap naar dat ideaalbeeld, door per programma de opzet van een een doelenboom te volgen. Programmadoelen worden vertaald naar te behalen resultaten, resultaten op hun beurt naar noodzakelijke inspanningen. De bekende '3 w- vragen' worden per programma als volgt beantwoord: 1. Wat willen we bereiken: programmadoelen (weergegeven op programmaniveau) en resultaten (weergegeven op beleidsthemaniveau); 2. Wat gaan we daarvoor doen: inspanningen (weergegeven op productniveau); 3. Wat mag het kosten: financiën (weergegeven per beleidsthema, op productnvieau). Om de begroting te versterken als sturings- en beheerinstrument is ook de kostenverdeling aangepast. In de eerste plaats wordt bedrijfsvoering als een volwaardig programma gepresenteerd. Zo worden de bedrijfsvoeringskosten, die voorheen werden verdeeld over de programma's, zichtbaar. In de tweede plaats is een paragraaf 'kostentoerekening en kostendekkendheid' toegevoegd. In deze paragraaf wordt aangegeven op welke manier de bedrijfsvoeringkosten worden toegerekend aan de verschillende tarieven en op welke wijze vervolgens de kostendekkendheid tot stand komt. De kaderstellende rol van de gemeenteraad De gemeenteraad geeft het college financiële en inhoudelijke kaders mee voor het beleid en de uitvoering. Het uitgangspunt is de bestuurlijke agenda voor de periode Deze agenda bepaalt de inhoud van de verschillende documenten die onderdeel uitmaken van de jaarlijkse begrotingscyclus: de perspectiefnota, de meerjarenbegroting, de voortgangsrapportages en de jaarstukken. De perspectiefnota is een uitwerking van deze bestuurlijke agenda en bepaalt de koers met financiële en inhoudelijke kaders voor het volgende begrotingsjaar. De programmabegroting is een nadere concretisering van de voornemens uit de perspectiefnota. Hiermee autoriseert de gemeenteraad het college voor tot het doen van uitgaven voor bepaalde doeleinden. Na vaststelling van deze begroting geven de voortgangsrapportages tussentijds een overzicht van de uitvoering van beleid en de financiële stand van zaken. In de jaarstukken tenslotte wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid en het financiële beheer. 18 Gemeente Oegstgeest