Onderzoek Inkoop & Aanbesteding

Transcriptie

1 Onderzoek Inkoop & Aanbesteding Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk november 2015 Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk Barbara IJsselmuiden (voorzitter) Geert-Jan Put Gerbe de Vos Uitgevoerd in samenwerking met KplusV Over dit onderzoeksrapport kan gecorrespondeerd worden via het postadres: Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk, t.a.v. André Maaskant (ambtelijk secretaris), Postbus AM Ermelo. Per of telefonisch kunt u contact opnemen via andre@necker.nl of

2 Inhoud 1 Inleiding Aanleiding Vraagstelling Onderzoeksmethode Leeswijzer 2 2 Samenhang in het inkoopen aanbestedingsbeleid 4 3 Begrippen 6 4 Bevindingen over het inkoopen aanbestedingsbeleid Doelstellingen van het beleid Rechtmatigheid van het beleid Aandacht voor de lokale economie 11 5 Bevindingen over kaderstelling Informatie aan de raad Beperkingen en mogelijkheden voor de gemeenteraad 14 6 Bevindingen over uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid Implementatie en interne borging Consistentie van uitvoering met het beleid Verantwoording Samenwerking 20 7 Vergelijking 27 8 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 29 9 Bestuurlijke reactie Nawoord rekenkamercommissie 33 Bijlagen 1 Centrale begrippen van inkopen en aanbesteden 2 Geïnterviewden 3 Bestudeerde documenten 4 Cases 5 Benchmark 6 Aangepast normenkader

3 1 Inleiding 1.1 Aanleiding De nieuwe, gecombineerde Rekenkamercommissie Ermelo-Harderwijk heeft een eerste onderzoek uit te voeren naar het inkoopen aanbestedingsbeleid van beide gemeenten. Het onderwerp voor het onderzoek is de rekenkamercommissie aangereikt door de betreffende gemeenteraden. De gemeenteraadsleden vragen zich af hoe het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeenten wordt ingezet om bij de start van een nieuwe raadsperiode de nieuwe beleidsdoelen te ondersteunen en te realiseren. De inwerkingtreding van de nieuwe Aanbestedingswet is een kans voor de raad om de kaderstellende rol ook via het inkoopen aanbestedingsbeleid verder vorm te geven. 1.2 Vraagstelling De rekenkamercommissie heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre is het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid - en de uitvoering hiervan - doelmatig, doeltreffend en rechtmatig en hoe kan de raad hiervoor kaders stellen? Deze centrale onderzoekvraag is door de rekenkamercommissie uitgewerkt in 11 deelvragen: Beleidsbeschrijving 1. welke doelstellingen zijn er geëxpliciteerd in het inkoopen aanbestedingsbeleid en hoe sluiten deze aan bij de bredere beleidsdoelen van de gemeenten Ermelo en Harderwijk? 2. op welke normen is het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeenten Ermelo en Harderwijk nu gebaseerd? Te denken valt aan financiële normen, werkgelegenheid en duurzaamheid. 3. voldoet de formulering van het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeenten Ermelo en Harderwijk aan de Europese en nationale regelgeving? 4. is er aandacht voor de positie van de lokale economie, en zo ja, op welke wijze is dat geformuleerd? Kaderstelling 5. hoe worden de gemeenteraden geïnformeerd over de uitvoering en resultaten van het inkoopen aanbestedingsbeleid? 6. welke beperkingen en mogelijkheden zijn er voor de gemeenteraad om het inkoopen aanbestedingsbeleid vorm te geven? Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 1

4 Beleidsuitvoer 7. op welke wijze is het beleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen? 8. in hoeverre is de uitvoeringspraktijk conform het vastgestelde beleid? 9. op welke wijze vindt verantwoording plaats over het aanbestedingsbeleid? 10. in welke mate worden de mogelijkheden om samen te werken benut en zijn er structurele samenwerkingen (bijvoorbeeld in regionaal verband of met specifieke gemeenten)? 11. wat kunnen de gemeenten Ermelo en Harderwijk van elkaar leren ten aanzien van het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid? 1.3 Onderzoeksmethode In dit onderzoek zijn vier methoden toegepast om een beeld te vormen van beleid, uitvoering en sturing en controle: documentstudie, interviews, casestudie en benchmark. In het onderzoek zijn beleidsnota's, gemeentelijke verordeningen en regelingen, kwartaal- en jaarverslagen en interne documenten bestudeerd. Het zwaartepunt van de bestudeerde documenten betrof de jaren 2013 en Een lijst van de bestudeerde documenten treft u aan in bijlage 3. Daarnaast zijn gesprekken gehouden met de betrokken bestuurders en ambtelijke functionarissen, alsmede met gesprekspartners van de gemeenteraad. Een lijst met geïnterviewden vindt u in bijlage 2. Voorts zijn enkel inkoopen aanbestedingscases bestudeerd die daadwerkelijk laten zien hoe het inkopen en aanbesteden verloopt. Uitgangspunten bij de keuze waren onder meer: casus uit de verschillende sectoren; casus met verschillende inkoopen aanbestedingsvormen; casus waarin voor de inkoop is samengewerkt in regionaal verband; casus die specifiek in interviews zijn genoemd; Een beschrijving van de bestudeerde casussen vindt u in bijlage 4. Tot slot zijn de gegevens van de beide gemeenten in een kwalitatieve benchmark naast elkaar gezet, aangevuld met benchmarkgegevens van andere gemeenten. 1.4 Leeswijzer In dit rapport zijn de resultaten van het onderzoek in de gemeente Ermelo opgenomen. Het onderzoek heeft gelijktijdig plaatsgevonden in de gemeente Harderwijk. Daarvan is een ander rapport opgemaakt, maar beide rapporten vertonen veel overeenkomsten. Er is in zekere zin sprake van een rapporttweeling. Beide rapporten worden door de rekenkamercommissie op hetzelfde moment gepubliceerd en zien er in opbouw en gedeeltelijk ook in inhoud hetzelfde uit. Net als bij tweelingen zijn er echter ook verschillen die het ene rapport duidelijk kenmerken als 'Ermelo' en het andere als 'Harderwijk'. Deze verschillen komen het duidelijkst naar voren in de bevindingen over de uitvoering. Het rapport is als volgt opgebouwd. In het tweede hoofdstuk leggen we de samenhang en overeenkomst in het inkoopen aanbestedingsbeleid van de beide gemeenten uit. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de centrale begrippen op het gebied van inkoop en aanbesteding toegelicht. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 2

5 In de daarop volgende hoofdstukken doen wij verslag van het verrichte veldwerk: achtereenvolgens in hoofdstuk 4 het beleid, in hoofdstuk 5 de betrokkenheid van de raad, en in hoofdstuk 6 de uitvoering van het beleid. In hoofdstuk 7 trekken we een vergelijking tussen de twee gemeenten om te bezien wat de gemeenten van elkaar kunnen leren. Elke paragraaf wordt afgesloten met een omkaderde tekst. De betekenis daarvan is dat enerzijds de hoofdpunten van het voorafgaande worden benoemd en anderzijds dat de rekenkamercommissie een eerste indicatie afgeeft welke waardering zij aan deze hoofdpunten verbindt. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 3

6 2 Samenhang in het inkoopen aanbestedingsbeleid De gemeenten Ermelo en Harderwijk werken op een twee wijzen samen in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Deze beide samenwerkingsvormen hebben gevolgen voor zowel het beleid als voor de uitvoering daarvan. De samenwerking bestaat uit: A. Beide gemeenten nemen vanaf 2008 deel aan de Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV). Binnen het ISNV werken de inkoopcoördinatoren van Noord-Veluwse gemeenten en drie overheidsorganisaties/-bedrijven samen in het gezamenlijk inkopen van producten en diensten die ze allemaal gebruiken. Voorts worden ervaringen uitgewisseld over inkopen en wordt op die wijze gewerkt aan verdere professionalisering. De samenwerking is vrijwillig, niet opgehangen aan een formele (wettelijke) regeling, maar desalniettemin niet vrijblijvend. In het ISNV-verband is in 2009 het inkoopen aanbestedingsbeleid uitgewerkt dat in 2010 aan de verschillende colleges is aangeboden. Daarna is het 'Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe' nog enkele keren geactualiseerd, bijvoorbeeld door de opname in het beleid van de nieuwe Europese drempelbedragen en de implementatie van de Aanbestedingswet en de daarbij horende besluiten en uitwerkingen. De laatste versie (7.0) is uitgebracht op 19 mei Dit betekent dat het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid voor de gemeenten Harderwijk en Ermelo identiek is. Op niveau van de beleidsuitwerking zijn er wel verschillen. B. De tweede wijze waarop wordt samengewerkt tussen de gemeenten Ermelo en Harderwijk is Meerinzicht, een gemeenschappelijke regeling die per 1 januari 2015 formeel is gestart, waarin ook de gemeente Zeewolde deelneemt. De gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband voor de uitvoering van gemeentelijke bedrijfsvoeringstaken. Hieronder valt ook de coördinatie van de inkoop in de drie gemeenten. Dit betekent dat de voorheen in dienst van de gemeente werkende inkoopcoördinator thans in dienst is van Meerinzicht en binnen Meerinzicht de taken deelt met de inkoopcoördinatoren die voorheen in Harderwijk en Zeewolde in dienst waren. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 4

7 In de onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven. Opdrachtgevers WGR bedrijfsvoeringstaken inkoopcoördinator projectregisseur Nunspeet Putten Elburg Heerde Hattem Oldebroek ODNV Regio Noord Veluwe Soc. Dienst Veluwerand Samenwerkingsverband t.b.v gezamenlijke inkoop, geen rechtspersoon Deze samenwerkingen betekenen dat: De gemeenten hetzelfde formele inkoopen aanbestedingsbeleid hanteren, met dezelfde uitgangspunten, vereisten en doelen en met dezelfde regels voor het doen van inkopen en aanbestedingen. De drempelbedragen onder het bedrag voor EU aanbesteding kunnen wel verschillen tussen de gemeenten. Ook de inkoopvoorwaarden waaraan opdrachtnemer en -gever zich hebben te houden bij de inkoopen aanbesteding en de uitvoering van het contract, zijn hetzelfde in de beide onderzochte gemeenten. In de uitwerking van de doelen is nog wel een eigen keuze van de gemeenten mogelijk, terwijl ook een afwijking van het beleid, alleen waar het de aanbestedingswijze onder het Europese drempelbedrag betreft, mogelijk is. Dit moet wel door het college worden beargumenteerd. De gemeenten deels dezelfde goederen (leveringen) en diensten afnemen van dezelfde aanbieders. Deze goederen en diensten worden gezamenlijk in het grotere verband ingekocht en aanbesteed in plaats van per gemeente afzonderlijk. De gemeenten bij het inkopen of aanbesteden voor bedragen waarbij inkoop coördinatie is voorgeschreven, gebruik maken van een inkoopcoördinator van Meerinzicht. Dit zal, zeker in het begin, dezelfde inkoopcoördinator zijn die voorheen in dienst was van de gemeente, maar op termijn kan het ook een van de andere inkoopcoördinatoren van Meerinzicht zijn. In alle gevallen is het de gemeente die bepaalt of inkoop of aanbesteding nodig / wenselijk is, formeel de inkoop- of aanbesteding doet en het contract tekent. Wie dit namens de gemeente doet, is niet vastgelegd in het inkoopen aanbestedingsbeleid, maar in de mandaatregelingen en de budgetregelingen van de gemeenten. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 5

8 3 Begrippen In dit hoofdstuk omschrijven we de voornaamste begrippen die gebruikelijk zijn en brengen die met elkaar in verband. Een volledige beschouwing over inkopen en aanbesteden treft u aan in bijlage 1. Inkopen en aanbesteden Inkopen en aanbesteden zijn twee begrippen die nauw met elkaar verweven zijn. Een gemeente kan leveringen, diensten en werken inkopen. Alles waar een factuur tegenover staat, is ingekocht. In de beïnvloedbare inkoop is de gemeente in staat om zelf te bepalen wat er wordt ingekocht of aanbesteed en bij welke marktpartij. Bij de niet-beïnvloedbare inkoop gaat het om bijvoorbeeld werknemersverzekeringen en andere voor de gemeente verplichte diensten die in rekening worden gebracht. Aanbesteden is een specifieke methode om in te kopen, een methode om te komen tot contractering van een (meest) geschikte contractspartner met het (meest) geschikte product. Aanbestedingsvormen Er zijn twee hoofdvormen van aanbesteden: onderhands en openbaar. Bij een onderhandse aanbesteding zoekt de gemeente zelf de (mogelijke) contractpartner(s) uit, die offerte mogen uitbrengen. Bij een openbare aanbesteding kan ieder bedrijf of leverancier zich melden met een offerte. Deze twee hoofdvormen kunnen worden onderverdeeld in: Enkelvoudig onderhands: één-op-één-benadering van een marktpartij voor het uitvoeren van een opdracht of de levering. Er worden geen andere partijen benaderd; de opdracht wordt niet-openbaar aangekondigd. Meervoudig onderhands: er worden meerdere marktpartijen uitgenodigd voor een aanbieding, maar de opdracht wordt niet-openbaar aangekondigd. Openbaar nationaal: er wordt een aankondiging van de opdracht binnen Nederland openbaar gemaakt via de aanbestedingskalender en vakbladen. Een openbare aanbesteding omvat tevens het openbaar bekend maken van het bestek of de offertevraag, zodat alle gegadigden een aanbieding kunnen doen. Niet-openbaar nationaal: ook wel: openbaar met selectie. De opdracht wordt aangekondigd via de aanbestedingskalender en vakbladen met de selectiecriteria. Gegadigden kunnen een verzoek indienen om te mogen inschrijven. Na toetsing aan de selectiecriteria krijgen alleen de geselecteerde gegadigden het bestek of de opdrachtbeschrijving om een concrete aanbesteding te kunnen opstellen. Europees openbaar: er wordt een aankondiging van de opdracht binnen de EU openbaar gemaakt, door deze via de aanbestedingskalender op de Europese website te plaatsen. Een volledig openbare aanbesteding omvat tevens het openbaar bekend maken van het bestek of de offertevraag, zodat alle gegadigden een aanbieding kunnen doen. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 6

9 Niet-openbaar Europees: ook wel Europees met selectie. Op Europees niveau analoog aan niet-openbaar nationaal. Europees 2B: de gevraagde diensten zouden - gelet op de drempelbedragen - Europees moeten worden aanbesteed, maar voor deze zogenaamde 2B-diensten geldt een uitzondering. Er zijn (omschreven) redenen om aan te nemen dat het niet-openbaar Europees aanbesteden van deze diensten de mededinging tussen lidstaten niet wezenlijk beïnvloedt. In die gevallen wordt de gunning aan de betreffende (uitgenodigde) partij achteraf openbaar gemaakt op de EU-website. Voorbeelden zijn de aanbesteding van diensten op het gebied van onderwijs, (gezondheids)zorg en arbeidsbemiddeling. Wet- en regelgeving Door de Europese Unie zijn procedures voorgeschreven voor alle overheden en nutssectoren in de Europese Unie. De regels en procedures zijn vastgelegd in twee richtlijnen: richtlijn 2004/17/EG regelt Europese aanbestedingen in de nutssectoren (gas, water, licht en openbaar vervoer) (richtlijn nutssectoren); richtlijn 2004/18/EG regelt Europese aanbestedingen voor werken, leveringen en diensten voor overheden die geen nutssector zijn (algemene richtlijn). De Europese richtlijnen zijn voor Nederland geïmplementeerd middels: Aanbestedingswet Aanbestedingsbesluit (AmvB). Aanbestedingsreglement Werken 2012 (regeling). Gids proportionaliteit (regeling). Drempelbedragen Of een aanbesteding Europees dient te zijn volgens de richtlijn is afhankelijk van een van de drie drempelbedragen die in de richtlijn wordt genoemd. Er zijn drempelbedragen voor leveringen, voor diensten en voor werken. Deze bedragen zijn voor de afgelopen jaren: Soort aanbesteding Drempelbedrag EU aanbesteding Leveringen Diensten Werken Onder het niveau van de Europese drempelbedragen heeft de gemeente dus de vrijheid om zelf regels op te stellen en drempelbedragen te kiezen voor meervoudig onderhands en openbaar aanbesteden. Criteria Bij openbare aanbestedingen kan ieder bedrijf in Nederland of in Europa (bij Europese aanbesteding) meedingen. Er wordt vooraf vastgesteld en openbaar gemaakt wat er wordt aanbesteed (het bestek of de beschrijving), aan welke eisen het bedrijf dient te voldoen (selectiecriteria) en waaraan de inschrijving dient te voldoen om te worden gekozen (gunningcriteria). Bij de selectiecriteria gaat het om objectief toetsbare redenen om een gegadigde voor inschrijving te selecteren, bijvoorbeeld: ervaring blijkend uit eerder uitgevoerde opdrachten, financiële draagkracht van de onderneming en referenties. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 7

10 Bij de gunningcriteria gaat het of om de laagste prijs of om de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Het criterium laagste prijs spreekt voor zich, de aanbieder met de laagste prijs krijgt de opdracht. Bij het tweede criterium (EMVI) worden naast de prijs ook kwaliteitscriteria door de gemeente vastgesteld en meegewogen (bijvoorbeeld duurzaamheid, social return of kwaliteit van de in te zetten medewerkers). Het bedrijf dat bij een EMVI voor prijs en kwaliteit de beste totaalscore behaalt, wordt de opdracht gegund. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 8

11 4 Bevindingen over het inkoopen aanbestedingsbeleid In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 1. welke doelstellingen zijn er geëxpliciteerd in het inkoopen aanbestedingsbeleid en hoe sluiten deze aan bij de bredere beleidsdoelen van de gemeenten Ermelo en Harderwijk? 2. op welke normen is het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeenten Ermelo en Harderwijk nu gebaseerd? Te denken valt aan financiële normen, werkgelegenheid en duurzaamheid. 3. voldoet de formulering van het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeenten Ermelo en Harderwijk aan de Europese en nationale regelgeving? 4. is er aandacht voor de positie van de lokale economie, en zo ja, op welke wijze is dat geformuleerd? 4.1 Doelstellingen van het beleid De gemeente neemt vanaf 2008 deel aan de Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV). Hier is in 2009 het inkoopen aanbestedingsbeleid uitgewerkt dat in 2010 aan de verschillende colleges is aangeboden. Daarna is het 'Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe' nog enkele keren geactualiseerd, bijvoorbeeld door de opname in het beleid van de nieuwe Europese drempelbedragen. Begin 2013 zijn het inkoopbeleid en de inkoopvoorwaarden (deels) herschreven in verband met de implementatie van de Aanbestedingswet en de daarbij horende besluiten en uitwerkingen. De laatste versie (7.0) is uitgebracht op 19 mei Hierin zijn de drempelbedragen gecompleteerd en is Meerinzicht toegevoegd als deelnemende organisatie. In het inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe zijn doelen opgenomen voor het inkoopen aanbestedingsbeleid. Het doel van het inkoopbeleid is aangegeven in de inleiding: 1. rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed: de bestaande wet- en regelgeving en de bepalingen van het inkoopbeleid naleven; efficiënt en effectief inkopen; bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel; kosten staan in redelijke verhouding tot de opbrengsten; beheersen en verlagen van de (inzet van) gemeentelijke middelen; 2. een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn: op bewuste en zakelijke wijze omgaan met inkoop; investeren in inhoudelijke kennis over de in te kopen werken, leveringen en diensten, de marktomstandigheden en de relevante wet- en regelgeving; professioneel opdrachtgeverschap; 3. inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs-/kwaliteitverhouding; 4. een continu positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de deelnemende organisaties; 5. een (administratieve) lastenverlichting realiseren voor zowel de deelnemende organisaties als voor ondernemers. (Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV), Versie 7, 19 mei 2014, p. 6.). Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 9

12 Naast de bovengenoemde doelen besteedt het inkoopbeleid ISNV aandacht aan de samenhang met andere beleidsvelden. Deze wordt in het inkoopbeleid gekenmerkt als: het scheppen van kaders om een bijdrage te kunnen leveren aan het algemene prestatieniveau van de deelnemende organisaties door: mogelijkheden bieden aan lokale/regionale ondernemers en mkb: bij onderhandse aanbestedingen hiervoor voorwaarden scheppen en bij nationale en Europese aanbestedingen de mogelijkheden benutten; versnelling van gemeentelijke procedures en vermindering van regeldruk: de inkoopprocedures en de inkoopdocumenten zo eenvoudig mogelijk houden, zo veel mogelijk elektronisch aanbesteden en waar mogelijk documenten uniformeren en standaardiseren; economische doelstelling: verbetering van de prijs-/kwaliteitsverhouding op lange termijn; bijdragen aan Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen: in aanbestedingen zoveel mogelijk maatschappelijke waarde creëren door waar mogelijk milieucriteria en sociale criteria op te nemen. (Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV), Versie 7, 19 mei 2014, p. 7.) Binnen de economische doelstelling valt ook de samenwerking in ISNV-verband. Door samen met de andere gemeenten datgene in te kopen wat iedere gemeente toch nodig heeft en zal inkopen, wordt een omvang van de levering bereikt die voor sommige bedrijven die geen interesse hebben in aanbiedingen aan individuele gemeenten, wel interessant is. Met andere woorden: de concurrentie wordt vergroot. Tevens kan door de grotere omvang van de leveringen vaker een kwantiteitskorting worden bedongen. Een (economisch) voordeel is voorts dat de aanbesteding maar één keer hoeft te worden gedaan voor de deelnemers in plaats van voor iedere deelnemer apart. Het Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe bevat tevens uitgangspunten op het vlak van integriteit en maatschappelijk verantwoord ondernemen. Met deze uitgangspunten legt het inkoopbeleid een link met bredere beleidsdoelstellingen. Het betreft de volgende uitgangspunten: 1. Integriteit van de bestuurders en ambtenaren: inkopen op objectieve, transparante en niet discriminerende wijze. Ambtenaren houden zich aan het integriteitsbeleid en de gedragscode. 2. Maatschappelijk verantwoord ondernemen, met daaronder inbegrepen: milieuaspecten en duurzaam inkopen: doelstelling is in % duurzaam in te kopen; sociale aspecten: het stellen van sociale voorwaarden voor verbetering van arbeidsomstandigheden, rekening houden met de positie van het SW-bedrijf binnen de gemeenten, en vragen om social return bij aanbestedingen. 3. Innovatie: zowel wat betreft het in te kopen product als het inkoopproces is het uitgangspunt te streven naar innovatie en creativiteit van de markt te stimuleren. (Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV), Versie 7, 19 mei 2014, pp ) Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 10

13 Tenslotte bevat het inkoopbeleid ook economische uitgangspunten. Deze uitgangspunten betreffen: 1. Het maken van een producten marktanalyse: De gemeente maakt vooraf een productanalyse en een marktanalyse om inzicht te krijgen in de aard van het in te kopen product en de markt. Dit vindt in principe in alle gevallen plaats, tenzij de aard van de inkoop dit niet rechtvaardigt. 2. Onafhankelijkheid van ondernemers: de gemeente moet vrij zijn in het maken van een keuze voor een marktpartij. 3. Aandacht voor lokale en regionale ondernemers. (Hier gaan we in paragraaf 5.4 nader op in). 4. Het volgen van een passende inkoopprocedure. In het beleid zijn drempelbedragen uiteengezet voor de te hanteren aanbestedingsprocedure. (in paragraaf 7.1 gaan we hier nader op in). 5. Eerlijke mededingen: de gemeente geeft betrokken ondernemers een eerlijke kans om een opdracht gegund te krijgen. De gemeente handelt daarom proportioneel, objectief, transparant en non-discriminerend. (Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV), Versie 7, 19 mei 2014, pp ) 4.2 Rechtmatigheid van het beleid De belangrijkste wet- en regelgeving voor inkoop en aanbesteding zijn de in hoofdstuk 4 genoemde Europese richtlijnen en de Nederlandse aanbestedingswet met besluiten. Naar deze wet- en regelgeving wordt in het beleid nadrukkelijk verwezen. De uitwerking in de beleidsnota laat zien dat hiermee rekening is gehouden. Het geformuleerde beleid voldoet aan de Europese en nationale wet- en regelgeving. 4.3 Aandacht voor de lokale economie In het inkoopbeleid is opgenomen dat de gemeente, waar mogelijk rekening houdt met lokale en regionale ondernemers en het mkb. Uitgangspunt is dat alle ondernemers gelijke kansen moeten krijgen zonder dat dit mag leiden tot discriminatie van ondernemers. De gemeente geeft hier invulling aan door waar mogelijk: gebruik te maken van percelen in aanbestedingen; administratieve lasten te verminderen; gebruik van onnodig zware geschiktheids-, selectie- en gunningscriteria te voorkomen. Daarnaast stelt het ISNV-beleid dat de gemeente rekening houdt met lokale en regionale ondernemers door bij onderhandse aanbestedingen waar mogelijk minimaal één offerte bij een lokale of regionale ondernemer aan te vragen. Uit interviews komt naar voren dat de gemeente Ermelo dit in de praktijk soms aangescherpt en bij onderhandse aanbesteding waarvoor vijf offertes worden gevraagd, tenminste twee lokale (of regionale) ondernemers vraagt om een offerte in te dienen. Een doelstelling als bijvoorbeeld een streefwaarde of percentage van de inkoopwaarde die lokaal wordt besteed, is niet vastgelegd. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de doelstellingen met betrekking tot de lokale economie worden bereikt. Bedrijven die interesse hebben in het inkoopbeleid van de gemeente kunnen dit op de website van de gemeente vinden. 1 Ook publiceert de gemeente haar aanbestedingen via de website Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 11

14 De beleidskaders voor inkopen en aanbesteden die de gemeente hanteert, zijn gebaseerd op een door ISNV ontwikkeld voorstel. De doelstellingen van het beleid zijn: rechtmatig en integer inkopen, inkopen tegen de beste prijs-kwaliteit verhouding, een bijdrage leveren aan de prestatie van de organisatie en administratieve lastenverlichting. De formulering van het gemeentelijk inkoopen aanbestedingsbeleid is in overeenstemming met de Europese en nationale regelgeving. De gemeente maakt bij de formulering van haar beleid gebruik van de vrijheidsgraden die zij heeft, onder andere voor de keuzes van drempelbedragen onder het niveau van de Europese drempels. De aandacht voor lokale economie komt tot uiting bij enkelvoudig en meervoudig onderhandse aanbestedingen. Voorschrift is dat er, indien mogelijk, lokale ondernemers moeten worden uitgenodigd om mee te dingen naar een opdracht. Samenwerking met andere gemeenten wordt uit economische overweging (kostenreductie) nadrukkelijk gezocht. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 12

15 5 Bevindingen over kaderstelling In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 5. hoe worden de gemeenteraden geïnformeerd over de uitvoering en resultaten van het inkoop-en aanbestedingsbeleid? 6. welke beperkingen en mogelijkheden zijn er voor de gemeenteraad om het inkoopen aanbestedingsbeleid vorm te geven? 5.1 Informatie aan de raad De gemeenteraad is beperkt bij het inkoopen aanbestedingsbeleid betrokken. De raad heeft het inkoopen aanbestedingsbeleid niet vastgesteld en heeft hierover ook niet in de raad gedebatteerd. Voor zover de raadsleden dit kunnen terughalen is dit ook niet gebeurd op het moment dat de gemeente overging op het ISNV-model. De raadsleden hebben ook beperkt kennis van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Enkele raadsleden die bekend zijn met het beleid oordelen er positief over. De raad is wel bekend met de inkoopsamenwerking binnen ISNV-verband en met de gezamenlijke inkoopcoördinatoren via samenwerking in Meerinzicht. Raadsleden geven aan dat de raad op hoofdlijnen moet werken. De raad stelt kaders voor bepaalde grote projecten en daarna is het aan het college om binnen die kaders uitvoering te geven aan het beleid. Uit de cases komt naar voren dat dit nog niet voor alle grote projecten geldt. Zo heeft de raad geen specifieke kaders gesteld voor de herinrichting van de Stationsstraat of voor de inkoop van Wmo-diensten voor Dat de raad op deze wijze kaders stelt is een vrij recente ontwikkeling. Ondanks dat het college bij grote aanbestedingen gunningbesluiten neemt en de raad een overzicht van deze besluiten ontvangt, geven raadsleden aan dat zij geen goed zicht hebben op de regierol van het college. Het is onduidelijk voor de raad of het college actief stuurt, of dat de besluiten in het aanbestedingstraject eigenlijk door de betrokken ambtenaren worden genomen. In een enkel geval werkt de kaderstelling vooraf nog niet goed. Raadsleden geven aan dat het heel af en toe voorkomt dat de raad bepaalde kaders voor het resultaat van een investering meegeven die vervolgens niet consequent worden gehanteerd tijdens de aanbesteding of prijsvraag. De raad wordt geïnformeerd als er ophef ontstaat over een bepaalde aanbesteding. In een enkel geval komt het voor dat de uitkomst van de aanbesteding niet is als gewenst. De raad wordt hier dan over geïnformeerd. Raadsleden geven aan dat zij beseffen dat ze op dat moment niets meer aan de uitkomst kunnen veranderen. De raad wordt echter niet over alle uitkomsten geïnformeerd, alleen als er iets bijzonders aan de hand is. Dat geldt overigens ook voor bijzondere meevallers bij aanbestedingen. Ook daarover wordt de raad soms geïnformeerd. Raadsleden worden door lokale ondernemers wel eens aangesproken met de vraag hoe het kan dat dezelfde partij altijd een opdracht gegund krijgt. Voor sommige inkopen is sprake van inbesteden. Niet voor alle raadsleden is het evident dat dit juridisch correct is. Lokale ondernemers die dezelfde diensten zouden kunnen leveren krijgen hierdoor immers geen kans. Ook geven raadsleden aan dat regelgeving het soms moeilijk maakt voor lokale ondernemers om een concurrerende aanbieding te doen. De raadleden geven aan dat er vanuit de raad ook af en toe vragen worden gesteld over de positie van lokale ondernemers. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 13

16 5.2 Beperkingen en mogelijkheden voor de gemeenteraad Er is geen formele titel vastgelegd voor een gemeenteraad om het inkoopen aanbestedingsbeleid vorm te geven. Anderzijds is in wet- en regelgeving nergens uitgesloten dat een raad de beleidsmatige uitgangspunten vaststelt op dit specifieke terrein. De raad is momenteel niet betrokken bij het vaststellen van de algemene kaders voor inkopen en aanbesteden (het beleid). De raad is vrij recent wel gestart met het stellen van specifieke kaders voor grote gemeentelijke projecten. De raad erkent dat hierin kansen liggen om zaken als kansen voor de lokale ondernemers en social return on investment mee te nemen. De komende jaren staan er meerdere grote bouwprojecten gepland. De raad geeft aan dat het van belang is voor deze grote projecten specifieke kaders te stellen. Daarnaast zien raadsleden in het interview ook mogelijkheden tot het bijstellen van de algemene kaders van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Zo geeft een aantal raadsleden aan dat er voor verschillende terreinen specifieke kaders gesteld kunnen worden, bijvoorbeeld voor werken en infrastructuur, of voor aanbestedingen binnen het sociaal domein, of op het vlak van ICT. Dit gaat om grote projecten binnen een bepaald themaveld waarvoor de raad aanvullende algemene kaders kan stellen. De gemeenteraad is op afstand betrokken bij inkopen en aanbesteden. Alleen voor speciale grote projecten stelt de raad vooraf specifieke kaders. Wel wordt de raad geïnformeerd over afwijkingen tijdens aanbestedingen. De raad wordt echter niet in het algemeen geïnformeerd over de uitkomsten van aanbestedingen. De raad is vrij recent begonnen met het stellen van specifieke kaders voor grote projecten. Hierin ziet de raad kansen voor aandacht voor de lokale economie en social return. Ook ziet de raad kansen voor het stellen van aanvullende kaders voor bepaalde themagebieden, zoals infrastructuur, sociaal domein en ICT. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 14

17 6 Bevindingen over uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 7. op welke wijze is het beleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen? 8. in hoeverre is de uitvoeringspraktijk conform het vastgestelde beleid? 9. op welke wijze vindt verantwoording plaats over het aanbestedingsbeleid? 10. in welke mate worden de mogelijkheden om samen te werken benut en zijn er structurele samenwerkingen (bijvoorbeeld in regionaal verband, of met specifieke gemeenten)? 6.1 Implementatie en interne borging De ambtelijke organisatie van gemeente Ermelo is ingericht als lijnorganisatie. Onder de directie vallen vier afdelingen: Publiekszaken, Realisatie en beheer, Ontwikkeling, en Bedrijfsvoering. Binnen deze organisatiestructuur kent de gemeente een integraal managementmodel. Volgens dit model zijn de afdelingshoofden verantwoordelijk voor inkoop. De verantwoordelijkheid is dus decentraal belegd. De afdelingshoofden worden bij inkoop bijgestaan door de centrale inkoopcoördinator. Deze centrale inkoopcoördinator is ondergebracht bij Meerinzicht. Voor de aanbesteding van bouw- of infrastructurele werken wordt de inkoper ook vaak bijgestaan door een externe deskundige of een extern bureau. Het gemeentelijk inkoopbeleid is in Ermelo vastgelegd in verschillende procesafspraken en waarborgen. De belangrijkste hiervan is de gezamenlijk inkoophandleiding die in Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV)-verband is opgesteld. In deze inkoophandleiding worden verschillende processtappen en waarborgen vastgelegd. Ten eerste geeft de inkoophandleiding voor alle betrokken medewerkers een uitleg over wat inkoop is, hoe je moet inkopen en waar je aan moet denken. Het handboek geeft een nadere uitleg over het inkoopbeleid en de achtergronden bij inkoopprocedures. Zo bevat het handboek een schematisch overzicht van de fasen in het inkoopproces, met daarbij een beschrijving van de stappen in het proces. Hierbij wordt ook onderscheid gemaakt tussen strategisch, tactisch en operationeel inkopen. 3 Verder bevat het inkoophandboek ook een rolbeschrijving van de inkoopcoördinatoren. In het handboek is aangegeven dat zij betrokken zijn bij het strategisch en tactisch inkopen. Ook geeft het handboek aan dat de inkoopcoördinatoren een adviesrol hebben ten behoeve van alle organisatieonderdelen. De inkoopcoördinator ondersteunt in deze rol de budgethouder bij de toepassing van het inkoopbeleid en uitvoering van het inkoopproces. Ook zorgt de inkoopcoördinator er voor dat het inkoopbeleid wordt geëvalueerd en, indien nodig, bijgesteld. 4 Ook bevat het handboek een beschrijving van de motivering voor afwijking van het inkoopbeleid. In het handboek wordt aangegeven dat afwijkingen alleen mogelijk zijn indien er een 3 Inkoopbeleid Noord Veluwe, versie 7.0, 19 mei 2014, p Inkoopbeleid Noord Veluwe, versie 7.0, d.d. 19 mei 2014, p. 11. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 15

18 deugdelijk gemotiveerd besluit van het college van B en W aan ten grondslag ligt. Bij de opstelling van dit gemotiveerd besluit dient altijd advies ingewonnen te worden bij de inkoopcoördinator. Daarnaast bevat het handboek standaard werkwijzen voor inkopen en aanbesteden. Het gaat hierbij om procedures, richtlijnen en hulpmiddelen voor het daadwerkelijk inkopen van leveringen, diensten en werken. Concreet gaat het om de volgende elementen: Regionale (ISNV)-inkoopkalender. Jaarlijks wordt er een inkoopkalender opgesteld waarin alle gezamenlijke inkooptrajecten en ook projecten voor inkoopprofessionalisering staan vermeld. Uniforme documenten en standaardformulieren. Bij inkoop betrokken medewerkers maken gebruik van vastgestelde formats en formulieren om hiermee een constante kwaliteit aan interne klanten en externe opdrachtgevers te bieden. Meldingsplicht aanbestedingen. Voor inkopen via een meervoudig onderhandse of 'zwaardere aanbestedingsprocedure geldt een meldingsplicht. Hiermee wordt inzicht verkregen in de uitvoering, naleving (rechtmatigheid) en resultaten van het inkoopbeleid. Bij nationale en Europese aanbestedingen geldt tevens dat er altijd een inkoopcoördinator wordt ingeschakeld voor advisering over het traject. Dossiervorming. Van iedere aanbesteding wordt door de budgethouder een aanbestedingsdossier bijgehouden. Door dossiervorming is het verloop van het aanbestedingsproces en de rechtmatigheid daarvan aantoonbaar. Contractbeheer. De gemeente streeft er naar om alle contracten inzichtelijk te krijgen volgens een centraal gestructureerd systeem. Doel hiervan is de interne organisatie voldoende inzicht te bieden in lopende contracten en contractuele afspraken om adequaat en tijdig contractbeheer mogelijk te maken. 5 Ten slotte maakt het handboek ook melding van de klachtenregeling voor aanbestedingen. In de klachtenregeling wordt aangegeven hoe een klacht moet worden ingediend en welke mogelijkheden belangstellenden hebben om bezwaar te maken en hoe de gemeente op klachten zal reageren. 6 De klachtenregeling is beschikbaar via de gemeentelijke website. Naast het handboek biedt ook het inkoopbeleid enkele concrete richtlijnen voor implementatie. Zo zijn er in het inkoopbeleid drempelbedragen opgenomen. Deze drempelbedragen zijn leidend bij een keuze voor aanbestedingsprocedure; iedere drempel is gekoppeld aan een bepaalde procedure waarbij geldt: hoe hoger het bedrag, hoe zwaarder de procedure. Procedure Werken Leveringen Diensten Enkelvoudig onderhands Meervoudig onderhands < < < Nationaal openbaar Europees Bron: Inkoopbeleid Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV), versie 7, 19 mei 2014, p. 18. Van deze bedragen en bij behorende aanbestedingsvormen mogen de deelnemende gemeenten gefundeerd en gemotiveerd afwijken. Uitzondering hierop zijn de Europese drempels waarvan geen gemotiveerde afwijking mogelijk is. 7 5 Inkoopbeleid Noord Veluwe, versie 7.0, d.d. 19 mei 2014, p Inkoopbeleid Noord Veluwe, versie 7.0, 19 mei 2014, p Alleen in geval van een 2B dienst is een afwijking van de openbare Europese procedure mogelijk. Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 16

19 Naast het handboek en het inkoopbeleid, hanteert de gemeente ook eigen inkoopvoorwaarden. Deze 'algemene voorwaarden ISNV' zijn opgesteld voor alle samenwerkingen gemeenten binnen ISNV-verband en zijn gebaseerd op de VNG model inkoopvoorwaarden. De inkoopvoorwaarden geven de rechten en plichten van opdrachtgever en opdrachtnemer aan die bij de offerteaanvraag en overeenkomsten voor de leveringen en diensten. Ze worden bij inkoop en uitvoering van contracten gehanteerd. Een ander document dat een belangrijke interne waarborg vormt, is de gemeentelijke mandaatregeling. Het inkopen is middels de mandaatregeling gemandateerd. Afhankelijk van het bedrag is de budgethouder, het afdelingshoofd, de directeur of het college gemachtigd een contract te sluiten. Bij grotere aanbestedingen (vanaf meervoudig onderhands) vormt ook de betrokkenheid van een inkoopcoördinator een waarborg voor de kwaliteit van de procedure. Bij grote aanbestedingen wordt er tevens een werkgroep ingesteld die de aanbestedingsprocedure ontwerpt en de selectiecriteria en de gunningscriteria opstelt. Vervolgens worden de inschrijvingen hieraan getoetst. De leden van de werkgroep doen dat afzonderlijk van elkaar en daarna worden de uitkomsten bij elkaar opgeteld en komt er een score uit voor de inschrijver. Op die manier ontstaat een objectief gewogen eindbeoordeling. Voor kleinere aanbestedingen inkooptrajecten zijn minder waarborgen van toepassing. In gesprekken wordt aangegeven dat de budgetbeheerders leidend zijn bij het bepalen van de eisen en wensen voor wat er wordt ingekocht. Voor kleinere bedragen tot circa kunnen budgetbeheerders dit volledig zelfstandig doen. Het afdelingshoofd kijkt daarbij alleen naar de omvang van de inkoop. Bij dergelijke kleinere inkopen is geen inkoopcoördinator betrokken. De ambtelijke organisatie kent een integraal managementmodel. De afdelingshoofden zijn daarmee verantwoordelijk voor het inkopen en aanbesteden. De mandaatregeling en de budgetregeling ondersteunen het model. De organisatie kan een beroep doen op een bij Meerinzicht ondergebracht cluster inkoopcoördinatoren. De inkoopcoördinatoren van Meerinzicht treden op als de centrale inkoopadviseur en dragen zorg voor de regie en coördinatie. De inkoopcoördinator wordt in ieder geval over de meervoudig onderhandse, nationaal openbare en Europese aanbestedingen geïnformeerd. Meerinzicht heeft tevens een taak in de verdere professionalisering van de decentrale inkoop. Voor de organisatie van inkoop en aanbesteding bestaan duidelijke lijnen die voor wat betreft de professionalisering recent zijn aangevuld. Daarbij zijn de inkoopbevoegdheden van afdelingshoofden en medewerkers vastgelegd in de mandaatregeling. De inkoopcoördinatoren hebben geen zelfstandige inkoopbevoegdheid, dit past bij hun adviserende functie. 6.2 Consistentie van uitvoering met het beleid De gemeente maakt voor de inkoop en aanbesteding gebruik van de ISNV inkoophandboek dat voor alle inkopende medewerkers als leidraad dient. In de handleiding worden de verschillende vormen van aanbesteden uitgelegd en wordt de budgethouder geholpen bij de keuze voor één Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 17

20 van de vormen. Er zijn diverse formats (bijvoorbeeld start- en evaluatieformulier) ontwikkeld om het inkoopproces op uniforme wijze en overeenkomstig het vastgelegde beleid te laten verlopen. Uit de gevoerde gesprekken en bestudeerde cases komt naar voren dat de uitvoering consistent is met het beleid. Zo worden de procedures gevolgd en wordt het beleid rechtmatig uitgevoerd. Indien er niet gezamenlijk wordt ingekocht, wordt er gebruik gemaakt van een stappenplan dat wordt doorlopen. Belangrijk element hierbij is de 'inkoop cultuur' in Ermelo: deze is erop gericht bij de grotere inkopen aan het begin van het traject het college de kaders voor inkoop te laten stellen. Uit gesprekken en de cases komt naar voren dat dit een algemeen gedeelde werkwijze is. Ook wordt er bij de uitvoering van inkopen en aanbesteden rekening gehouden met de doelstellingen van het beleid met betrekking tot de lokale economie. In het algemeen wordt er bij meervoudige aanbestedingen altijd gekeken naar lokale bedrijven en naar bedrijven die uit het eigen netwerk al bekend zijn. Om ook aan het innovatie-uitgangspunt tegemoet te komen wordt er ook vaak een nieuwe partij gevraagd. Voor de lokale bedrijven geldt dat deze niet altijd datgene kunnen of doen wat gevraagd wordt, maar de gemeente wil de kans toch zo groot mogelijk maken. De gemeente heeft hiervoor een bedrijvencontactfunctionaris in dienst, die de bedrijven onder andere wijst op de gemeentelijke inkoopkalender. Om de lokale bedrijven zo goed mogelijk te informeren heeft de gemeente de afgelopen jaren regelmatig met het lokale bedrijfsleven gesproken over de rol die de gemeente heeft en de regels die voor de gemeente gelden. Tijdens de vorige collegeperiode zijn ook de eisen die de gemeente stelt aan opdrachtnemers (bijvoorbeeld op het gebied van referenties of financiële stabiliteit) nog eens beoordeeld. Er is toen geconcludeerd dat lokale bedrijven hier vrijwel altijd aan konden voldoen. Verder is er ook een inventarisatie gemaakt van lokale bedrijven die producten of diensten kunnen leveren die de gemeente nodig heeft. Op basis van deze inventarisatie is er nu een lijst van 242 lokale bedrijven die producten en diensten voor de gemeente kunnen leveren. Iedere kwartaal wordt een update van de lijst verspreid onder de bij inkoop betrokken medewerkers. In de gesprekken wordt aangegeven dat duurzaamheid een moeilijk uitgangspunt uit het beleid is om in de uitvoering consistent door te voeren. In sommige gevallen kan duurzaamheid wel worden uitgewerkt, in andere gevallen niet. Bij de inkoop van energie wordt er bijvoorbeeld goed rekening worden gehouden met duurzaamheid. Duurzaamheidscriteria kunnen effect op de prijs hebben. Ook uit de bestudeerde cases komt naar voren dat de uitvoering van het inkoopbeleid consistent is met de gestelde doelen. De aanbesteding van de maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wmo 2015 toont een zorgvuldig voorbereidingsproces op de aanbesteding waarin de marktpartijen en de Wmo-raad zijn geconsulteerd. Als één van de uitgangspunten bij de aanbesteding is uitgegaan van zorgverlening door lokale zorgaanbieders. Hiermee is dus rekening gehouden met lokale economische belangen. Ook de aanbestedingsprocedure is correct doorlopen. Eenzelfde beeld komt naar voren uit bestudering van de aanbesteding van de herinrichting van de Stationsstraat. In deze casus is het college via collegebesluiten betrokken geweest bij het opstellen van de kaders voor de aanbesteding, conform het beleid het college bij grote aanbestedingen te betrekken. De procedure is tevens correct verlopen, waarbij er juridisch advies is ingewonnen Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 18

21 over het op correcte wijze uitsluiten van een marktpartij die de eigen verklaring foutief had ingevuld. De uitvoering van inkopen en aanbesteden is consistent met het vastgestelde beleid. De procedures worden gevolgd en het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd. Ook is er bij de uitvoering aandacht voor de lokale economie. Duurzaamheidsuitgangspunten blijken soms lastiger in de praktijk te brengen. 6.3 Verantwoording In de organisatiestructuur wordt op verschillende niveaus verantwoording afgelegd over inkopen en aanbestedingen. De budgetbeheerder is de centrale figuur bij inkopen. Hij of zij bepaalt de functionele eisen die aan het gevraagde product gesteld worden. Voor kleinere onderhandse aanbestedingen heeft de budgetbeheerder het mandaat om zelfstandig in te kopen. Bij grotere aanbestedingen, vanaf meervoudige procedures, wordt de budgetbeheerder ondersteund door de centrale inkoopcoördinator. De inkoopcoördinator verzorgd daarmee de eerste check op het correct verlopen van de procedure. Naast de inkoopcoördinator hebben ook de afdelingshoofden en de interne controllers een controlerende functie. De afdelingshoofden hebben tot taak bij inkopen te bewaken dat deze conform het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid worden uitgevoerd. Het gaat daarbij om het bewaken van de juiste schaalgrootte voor het inkopen (regionaal of niet), en om de beleidskaders met betrekking tot duurzaam, social return, en lokale economie. De interne controllers van de afdelingen toetsen de inkopen op rechtmatigheid. Daarbij kijken ze zowel naar nationale en Europese wetgeving als naar het gemeentelijk beleid. Naast de interne controller kijkt ook de accountant naar de rechtmatigheid van inkopen. De accountant kijkt daarbij met name naar de Europese aanbestedingen. De accountant kijkt alleen naar die inkopen en aanbestedingen die niet al door de controller zijn getoetst. Dit is in het controleprotocol vastgelegd als uitgangspunt. Binnen het college is er een portefeuillehouder aangewezen voor inkopen en aanbesteden. In de vorige collegeperiode was deze verantwoordelijkheid ondergebracht bij de portefeuillehouder economische zaken. In de huidige collegeperiode zijn economische zaken en inkopen en aanbesteden echter bij afzonderlijke portefeuillehouders ondergebracht om mogelijke belangentegenstelling te voorkomen. Over de betrokkenheid van het college bij inkooptrajecten zijn heldere afspraken gemaakt. Bijzondere inkopen en aanbestedingen worden in het college besproken. Dit geldt voor de grotere aanbestedingen zoals stedelijke ontwikkelingsprojecten of de gezamenlijke inkoop voor de Wmo. Ook tekent het college alle contracten die voortkomen uit Europese aanbestedingen. Reguliere aanbestedingen onder de Europese drempelbedragen zijn gemandateerd en worden niet door het college besproken. Wel worden kleinere aanbestedingen en inkopen met de wethouder besproken. Dit gebeurt ten minste voor de niet-routinematige inkopen. Er vindt binnen de ambtelijke organisatie op verschillende niveaus verantwoording plaats over inkopen en aanbesteden. De budgetbeheerder legt verantwoording af aan het afdelingshoofd en wordt ook geadviseerd door de centrale inkoopcoördinator. Ook vindt controle Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 19

22 plaats door de interne controller en door de externe accountant. Bijzondere inkopen worden daarnaast in het college besproken. Enkele hoofdpunten uit de spendanalyse van 2012 zijn: de gemeente Ermelo heeft een direct beïnvloedbare inkoopwaarde van 18,3 miljoen; er zijn regels beïnvloedbaar geboekt; er zijn 1215 crediteuren; 19,7% van de inkoopwaarde wordt bij lokale ondernemers besteed; 1,2% van de opdrachtgevers levert voor meer dan per jaar aan de gemeente; in totaal kan 75% van de inkoopwaarde als duurzaam worden bestempeld; er is een kleine groep van leveranciers (9,9%) die 80% van de inkoopwaarde levert, voor de rest is er sprake van een veelheid van leveranciers met kleinere contracten. 6.4 Samenwerking De gemeente werkt op twee wijzen samen in de inkoop (zie figuur). Ten eerste is de inkoopcoördinator organisatorisch ondergebracht in Meerinzicht. Hier vormen de inkoopcoördinatoren voor Zeewolde, Harderwijk en Ermelo samen de professionele ondersteuning van de inkopende medewerkers van deze gemeenten. Deze samenwerking betekent dat de functie van inkoopcoördinator hierdoor nog minder kwetsbaar is geworden (achtervang bij afwezigheid was al eerder vanaf 2009 geregeld). Ook is de inkoopfunctie door de samenwerking in Meerinzicht geprofessionaliseerd. Ook is er nu sprake van juridisch risicomanagement, contractbeheer, en gezamenlijk inkoopbeleid. Opdrachtgevers WGR bedrijfsvoeringstaken inkoopcoördinator projectregisseur Nunspeet Putten Elburg Heerde Hattem Oldebroek ODNV Regio Noord Veluwe Soc. Dienst Veluwerand Samenwerkingsverband t.b.v gezamenlijke inkoop, geen rechtspersoon Boven een bepaald bedrag zijn de inkoopcoördinatoren van Meerinzicht altijd betrokken bij de inkoop of aanbesteding door de gemeenten. In Ermelo ligt dat bedrag lager dan in Harderwijk (vanaf ). Boven dit bedrag moet een inkoopstartformulier worden ingevuld en naar de inkoopcoördinator worden gestuurd. Die kijkt dan of er gedacht is aan ISNV-inkoop, hoe de marktbenadering zal zijn, en of er marktonderzoek is gedaan. De gemandateerde inkoper en de inkoopcoördinator bepalen samen wie de trekker van het inkooptraject wordt. Als de inkoopcoördinator het traject leidt, dan stelt hij ook de verschillende documenten samen. Ten tweede werkt de gemeente operationeel samen in de Inkoopsamenwerking Noord Veluwe (ISNV). In dit verband werken de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Hattem, Heerde, Nunspeet, Oldebroek, en Zeewolde, en Meerinzicht, de Omgevingsdienst Noord-Veluwe, de Regio Noord-Veluwe en de Sociale dienst Veluwerand samen. In ISNV-verband stemmen de Onderzoek Inkoop en aanbesteding Gemeente Ermelo Pagina 20

Nog meer weergeven