Vertrouwen en betrouwbaarheid Deel I. Een visie op de functionaliteit van de bouwregelgeving

Transcriptie

1 Vertrouwen en betrouwbaarheid Deel I Een visie op de functionaliteit van de bouwregelgeving

2 Inhoudsopgave 3 Inleiding 4 Managementsamenvatting 7 Bouwregelgeving in perspectief 8 Structuur en organisatie 15 Verbeterpunten en aanbevelingen 21 Aanbevelingen 28 Nawoord 29 Verantwoording 29 Colofon etc. 30 Lijst met referenties Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, januari

3 Inleiding De Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB) is nu drie jaar actief om partijen in de bouw te ondersteunen bij het oplossen van problemen die ontstaan bij het inzichtelijk maken en toepassen van de bouwtechnische regelgeving. Het intensief bezig zijn met het functioneren van de bouwregelgeving heeft bij de betrokken experts, het Bestuur en de Raad van Toezicht de behoefte gewekt om de opgedane ervaring uit te dragen in een ongevraagd advies. Het algemeen maatschappelijk belang wordt gediend en beschermd door regelgeving. Zo kunnen markten goed functioneren. Goede regelgeving schept vertrouwen en rechtszekerheid. Om goede regelgeving te maken, onderhouden, toe te passen en te handhaven heeft onze hoogtechnologische en democratische samenleving in een van de dichtstbevolkte en meest welvarende gebieden in de wereld voldoende mensen nodig die op hoogwaardig niveau technisch-juridisch geschoold zijn. Wij vinden dat het aantal mensen met een voldoende kennisniveau toe zou moeten nemen. Meer dan vijftien mensen hebben de afgelopen periode een bijdrage geleverd aan de tekst die nu voor u ligt. Het zijn experts die het over de details in deze notitie niet altijd allemaal met elkaar eens zijn geweest. Wel steunen zij de door het Expertisecentrum voorgestelde koers. Voor de goede orde, deze notitie heeft geen wetenschappelijk karakter. Maar het is wel gebaseerd op een diepgaande ervaring en gedetailleerd inzicht in de bouwregelgeving zelf, en hoe de omgang ermee verbeterd zou kunnen worden. Natuurlijk hebben we kennis genomen van de rapporten van de Commissie Dekker en de Commissie Mans. Beide commissies hebben respectievelijk vanuit de achtergrond van het bouwproces en de herziening van het handhavingstelsel naar de (bouw)regelgeving gekeken. De twee rapporten leveren waardevolle analyses en vrij fundamentele aanbevelingen op. Desondanks mist het Expertisecentrum Regelgeving Bouw hierin een belangrijke dimensie, namelijk een focus op de eindgebruiker, de afnemer van bouwwerken, de consument. Waar liggen vanuit die optiek de knelpunten? Welke maatregelen zijn er daadwerkelijk nodig om het voor alle partijen in de bouw mogelijk te maken om enerzijds aan de verwachtingen van de eindgebruikers en eigenaren van bouwwerken te voldoen en om anderzijds de eigenaren en gebruikers hun wettelijke toegedeelde verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te laten nemen. In de managementsamenvatting schetsen wij de centrale positie die de gebruiker/eigenaar in de regelgeving behoort in te nemen. Daarbij hebben wij steeds in gedachten dat er twee elementaire eisen zijn die de gebruiker/eigenaar aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving stelt. Namelijk: dat vertrouwen, betrouwbaarheid en de borging van kwaliteit verankerd dienen te zijn, en het besef dat absolute zekerheid (ook op de terreinen van veiligheid en gezondheid) ook in de regelgeving niet kan worden geboden. Vervolgens werken wij een aantal maatregelen uit die de eisen van de consumenten, gebruikers en afnemers schragen. Tot slot doen we tien aanbevelingen. 3

4 Eigenaar/gebruiker: a. mag niet bouwen in strijd met de regelgeving b. mag bouwwerk niet in staat laten komen in strijd met de regelgeving c. mag bouwwerk niet gebruiken in strijd met de regelgeving Verantwoordelijkheid ligt bij de eigenaar en eindgebruiker Burgers Consumenten Eigenaren overheid private partij partijen onderling publiek privaat Handhaving door: afdwingen Beleidsvragen/ keuzen afspreken 4

5 Managementsamenvatting In deze notitie presenteert de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB) haar visie op een toekomstige ontwikkeling van de bouw(technische)- regelgeving in Nederland. De eerste illustratie geeft aan hoe wij in deze notitie de regelgeving benaderen. Uitgangspunt van de notitie is het aanreiken van verbeterpunten op het stelsel van de bouwtechnische regelgeving en de toepassing daarvan. Deze verbeterpunten zijn gericht op het creëren van vertrouwen bij de eindgebruiker, afnemer, consument en het vergroten van de betrouwbaarheid en de borging van kwaliteit van het uiteindelijke product. Deze verbeteringen en aanpassingen worden bereikt door: Investeren in opleiding op alle niveaus; Structureren van de regelgeving vanuit risicobenadering en standaardoplossingen; Volledige decentralisatie van preventieve toetsing van standaard technische, ruimtelijke en organisatorische oplossingen, zoals thans functionerend, met inschakeling van het verzekeringscircuit, al dan niet met behulp van gecertificeerde bouwaanvragen op basis van vereenvoudigde regels; Centraliseren en regionaliseren van handhaving en toezicht van bouwwerken ontworpen en beheerd met toepassing van prestatie-eisen gebaseerd op een risicobenadering: - Centrale evaluatie van bouwwerken; Centralisering van erkenning en certificatie; Verplichte kenbaarheid van prestaties bij overdrachtsmomenten; - Duidelijke prestatie eisen; - Deskundige, gekwalificeerde en erkende personen; Institutionaliseren van een toegesneden verzekeringssysteem gebaseerd op dekking van het risico dat noodzakelijke dan wel overeengekomen prestaties niet zijn gerealiseerd; Reorganisatie van het aanpassings- en ontwikkelingsproces van regelgeving. Aanbevelingen Om deze verbeterpunten aan te pakken hebben wij tien aanbevelingen geformuleerd: 1: De positie van de afnemer/gebruiker moet structureel uitgangspunt van de regelgeving zijn; 2: Respecteer verworven rechten bestaande bouw; maak slechts gebruik van het afdwingen van noodzakelijke voorzieningen (artikel 13 Ww) als algemeen aanvaarde maatschappelijke belangen dat rechtvaardigen; 5

6 3: Herformuleer de regelgeving volgens de regel (80 procent betreft standaardtoepassingen) in deemed to satifsy enerzijds en risico gestuurd, met kenbare en volledig uitgeschreven doelstellingen anderzijds; 4: Zet in op een toegesneden verzekeringssysteem; 5: Spreek controles af van prestaties bij overdrachtsmomenten; 6: Verhoog het kennisniveau en risicobewustzijn, ook bij de burger; 7: Maakt het aanpassingsproces van de regelgeving transparanter; 8: Verbeter de structuur van handhaving en toezicht; 9: Ontwikkel een erkenningsregeling voor erkende deskundigen; 10: Herstructureer erkenning en certificatie. Resultaten Het Expertisecentrum Regelgeving Bouw denkt overigens niet dat uitvoering van deze aanbevelingen direct zal leiden tot een vermindering van de bouwregels. Wel zou uitvoering van onze aanbevelingen een positief effect op de regeldruk 1 hebben. En wij verwachten ook dat hierdoor de administratieve lasten 2 mede verminderen. Ook de bestuurlijke lasten 3 zullen afnemen. En dit is op zich begrijpelijk omdat de aanbevelingen er voor zorgen dat de marktwerking, transparantie, eenduidigheid, acceptatie, verzekerbaarheid en risicobeheersing van en door de regelgeving structureel verbeteren. De kwaliteit van de gebouwde omgeving, blijft door invoering van onze voorstellen gehandhaafd en kan mogelijk verbeteren. 1 Regeldruk: is de som van alle gevolgen van publiekrechtelijke voorschriften die tezamen nodig zijn om de behoeften van de burger te vervullen; 2 Administratieve lasten: zijn de inspanningen die nodig zijn om: a) aanvullend aan de publiekrechtelijke regelgeving noodzakelijke specificaties vast te leggen en te monitoren, en b) aan te tonen dat aan de publiekrechtelijke voorschriften is voldaan. 3 Bestuurlijke lasten: de inspanningen van de mede-overheid om publiekrechtelijke voorschriften te handhaven en om voorschriften op lokaal niveau, waaronder beleid, te onderhouden en actualiseren. 6

7 Bouwregelgeving in perspectief Om volledig te zijn beginnen we deze notitie met het inzichtelijk maken van het stelsel van de bouwtechnische regelgeving. Want waar hebben we het nu eigenlijk over? Hoe ziet het wet- en regellandschap er feitelijk uit? Om hier inzicht in te krijgen hebben we in deze paragraaf een schema opgenomen dat de huidige regelgeving in kaart brengt. Schema Het schema in deze paragraaf beoogt inzicht te geven in de wijze waarop de regelgeving is ingericht. Het schema laat zien dat op drie niveaus aan ontwikkeling en instandhouding van regelgeving wordt gewerkt: Mondiaal Europees (EU) en Nationaal In het schema is sprake van publiekrecht en privaatrecht. Het nationaal niveau is gesplitst in de subniveaus Wetgeving, Normalisatie, Erkenning en Certificatie, de facto standaarden (standaard overeenkomsten en modellen), en het (interne) niveau van bedrijven en instellingen. Om een overzichtelijke analyse van de regelgeving te maken is in het schema verder onderscheid gemaakt tussen de volgende aspecten (weergegeven in kolommen): voorschriften in allerlei vorm, die aan elkaar gerelateerd zijn door verwijzingen totstandkomingproces, dat tegelijk de organisatorische verbanden aangeeft kennisoverdracht handhaving en toezicht rechtspraak Eigen invulling Overigens moeten we bij het schema nog wel de aantekening plaatsen dat er altijd min of meer afgebakende circuits bestaan die elk een eigen invulling hebben. Een goed voorbeeld daarvan is het onderscheid tussen de GWW (Grond-, Weg-, en Waterbouwsector) en de B&U (Burgerlijke en Utiliteitsbouwsector). Vervolgens zijn per circuit weer afgebakende privaatrechtelijke subcircuits te onderscheiden zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, de politie, de sportwereld, enz. Maar ook materiaal- en productgebonden subcircuits zijn veelvuldig aanwezig, vormgegeven in brancheorganisaties en instellingen die op hun eigen niveau allemaal weer regels en voorschriften hanteren. In het TNO rapport Landkaart van de Bouw is deze differentiatie in het verleden nauwkeurig uitgewerkt. 7

8 Mondiaal ISO normen ISO Europees Directives/ Richtlijnen Harmonised Standards CEC/ SCC CEN Nationaal Juridisch Niveaus van regeling Publiekrecht wetgeving Producten of resultaten Totstandkoming Wet Woningwet Min VROM Amvb Bouwbesluit 2003 Handhaving, Toezicht, en Verzekering Beleidsruimte Rechtspraak RvS MVROM Inspectie Universitair Bblb/Biab Regeling Kennisoverdracht Gebruiksbesluit Postdoc Min. Regeling HBO Overige wetten MBO Arbo Bestuursrechter Gemeente Technischuitvoerend Milieu Bouwtoezicht Gelijkwaardigheid Brandweer Ontheffing Bezwaarschriftencie Awb BW Mededinging en Ordening VSN VNG Gelijkwaardigheid Kenniscentrum brv i.o. Privaatrecht Normalisatie Normbladen NEN NEN Normcommissies Euroforum NPR s Erkenning en Certificatie BRL s Enz Beoordelingsrichtlijn Uitvoeringsrichtlijn KeurMerken Gecertificeerdebouwaanvraag Standaardbestekken UAR 8 werkinstructies TBB CvD s Erkende kwaliteitsverklaring De facto standaarden Bedrijfsrichtlijnen HCB, SBK, RvC Kwaliteitsverklaring/ Certificaat Kwaliteitssystemen Standaard-en model overeenkomsten SKG, IKOB enz Verzekeringssystemen Raad van Arbitrage

9 Structuur en organisatie De bouwtechnische regelgeving is in de voorgaande paragraaf door middel van het schema gethematiseerd. In dit deel gaan we vooral in op de vraag waar de verschillende regels en wetten nu precies voor staan. Daarbij dient uiteraard het schema als leidraad. We zakken dus af van mondiaal niveau via Europa naar ons eigen nationale niveau. Mondiaal Nog voordat er op Europees niveau met het harmonisatiewerk werd begonnen was bouwregelgeving in wereldwijd georganiseerde gremia onderwerp van gesprek. Vaak is dit contact vooral wetenschappelijk van karakter en sterk gericht op kennisuitwisseling. Goede voorbeelden zijn in dit kader het CIB (Conseil International du Batiment), RILEM (International Union of Laboratories and Experts in Construction Materials, Systems and Structures) en IABSE (International Association for Bridge and Structural Engineering). Congressen zijn het bekende vehikel waarin de uitwisseling zich afspeelt. Zeer resultaatgericht is de ontwikkeling geweest binnen de ISO (International Organisation for Standardisation) die wereldnormbladen heeft voortgebracht. Veel kwaliteit- en brandveiligheidterminologie is daarbinnen ontwikkeld en inmiddels wereldwijd aanvaard. En dan is er ook nog de WTO (World Trade Organisation). Deze buigt zich de laatste tijd onder andere over de mondiale energieafspraken en duurzaamheidvraagstukken. Voor ons is vooral van belang dat het prestatie denken en het denken over op risicoafweging gebaseerde regelgeving hoog op de agenda in deze internationale gremia staat. Europees (EU) Harmonisatie Op Europees gebied is voor onze technische regelgeving vooral de CPD (Construction Products Directive of Bouwproducten Richtlijn) van belang. Daarnaast bestaat er een reeks van richtlijnen die een coördinerende invloed uitoefenen op een groot aantal aspecten. Het hoofddoel van de richtlijnen is het bewerkstelligen van vrije handel (het opheffen van technische handelsbelemmeringen, en vrij verkeer van diensten en personen). Het gaat om het op geharmoniseerde wijze (met behulp van hen s, geharmoniseerde Europese Normbladen) vaststellen van eigenschappen van grondstoffen, materialen, producten en systemen. Deze eigenschappen zijn van belang om te kunnen bepalen of het bouwwerk voldoet aan de publiekrechtelijke fundamentele of minimale eisen, wanneer een dergelijk product wordt aangebracht of in een bouwwerk wordt toegepast. De zwaarte van de eisen aan bouwwerken (veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid, bruikbaarheid, etc.) is in het Europese beleid overgelaten aan de lidstaten zelf. Dit geldt ook voor de modellen (nationaal genormeerde bepalingsmethoden) die het verband leggen tussen de kwaliteit van producten en het daarmee bereikte niveau van veiligheid, gezondheid etc. in een bouwwerk. Resultaat van de harmonisatie-inspanning is een groot aantal hen s en ondersteunende normbladen waarmee essentiële eigenschappen van producten door beproeving of berekening vastgesteld kunnen worden. Privaatrechtelijk gewenste eigenschappen zijn op Europees niveau niet aan de orde. Vanuit de consument gezien is er ten aanzien van de privaat van belang zijnde eigenschappen en de betrouwbaarheid van de conformiteit daarvan nog veel te wensen. 9

10 De lidstaten zijn bij dit werk op publiekrechtelijk niveau vertegenwoordigd in het SCC (Standing Comittee for Construction). Op privaatrechtelijk niveau worden de lidstaten vertegenwoordigd door de Normalisatie Instellingen in het CEN (Comité Européen de Normalisation). Erkenning en Certificatie is op Europees niveau vormgegeven in de CPD en de Guidance Papers en wordt organisatorisch belichaamd door de zogenaamde GNB (Group of Notified Bodies) en de EOTA (European Organisation for Technical Approvals). Er is een Europese Regeling in voorbereiding ter vervanging van de CPD. Een Europese Regeling is algemeen verbindend recht in een lidstaat. Een deel van het Nederlandse stelsel zal daarom op korte termijn ingrijpend wijzigen. Mutaties op Europees vastgestelde documenten in de technische regelgeving lopen via bovengenoemde organisaties en volgen hun protocollen. Alle nationaal voorgenomen publiekrechtelijke regelgeving en normbladen, dus ook die in de bouw, moeten formeel door de lidstaat worden aangemeld in overeenstemming met de zogenoemde Informatie Richtlijn (Notification Directive). Dit om marktverstoringen vroegtijdig te signaleren en te voorkomen. Op Europees niveau is verder ook aangegeven hoe het toezicht op het vrije verkeer van producten moet zijn geregeld (Market Surveillance). Een essentieel element is dat producten CE (Conformité Europeen) gemarkeerd moeten zijn. Een bouwwerk als eindproduct valt hier uiteraard buiten. Ook al omdat er geen vrij verkeer van bouwwerken bestaat. De markering, op het product zelf of op de verpakking, maakt zichtbaar welk niveau de voor het publiekrecht van belang zijnde eigenschappen van het product volgens de fabrikant bezitten. Dit is relevant voor een aangegeven toepassing van het product in een bouwwerk. Een CE markering is daarom geen kwaliteitsmerk, maar een informatie-etiket waarvan de inhoud de facto voor juist moet worden gehouden. Keurmerken gebaseerd op een nationale beoordelingsrichtlijn zijn overigens wél kwaliteitsmerken. Wij komen hier later nog op terug. Diensten Om te kunnen voldoen aan de wens om ook het dienstenverkeer in Europa vrij te maken is naast het harmoniseren en bijvoorbeeld het erkennen van opleidingen en diploma s, in de ontwerp-, en ingenieurswereld nog heel wat meer nodig. Naast normalisatie van producten kennen we op Europees niveau bepalingsmethoden van eigenschappen van bouwwerken die vrijwillig tot stand komen en bij de implementatie in de lidstaten harmoniserend werken. Dit type normalisatie, Eurocodes zijn het resultaat daarvan, bevordert het vrije verkeer van diensten. Het ERB constateert echter, dat harmonisatie van normbladen op Europees niveau in de lidstaten soms contraproductief werkt omdat het kan leiden tot ongebruikelijke vormen van bouwen met opdrijving van kosten zonder nut en noodzaak. Publiekrechtelijke sturing ontbreekt namelijk bij de totstandkoming van deze normbladen. We hebben bijvoorbeeld in Nederland sinds de ontwikkeling van het Bouwbesluit de normbladen zo ingericht dat er een strikte scheiding is tussen technische inhoud en administratieve bepalingen. De Nederlandse normbladen zijn ook eenduidig geformuleerd en kennen geen functioneel geredigeerde voorschriften meer die aanleiding zijn voor tal van discussies. Voorts is er een strikte scheiding tussen normatieve tekst en opmerkingen en toelichtingen die geen normstellende inhoud mogen hebben. Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de Eurocodes een forse stap voorwaarts is in de ontwikkeling van de Europese harmonisatie. Echter, met de invoering van de Eurocodes zal de Nederlandse eenduidige aanpak met betrekking tot de bepaling van de constructieve veiligheid van bouwwerken echter in zijn geheel teloor gaan. De administratieve lasten zullen fors toenemen omdat de Eurocodes tal van open einden kennen, soms bevoegdheden neerleggen waar ze niet thuishoren en belangrijke 10

11 normatieve elementen slechts onder het kopje opmerkingen zijn ondergebracht. Deze rekenmethoden gelden in heel Europa en stellen ontwerpers en ingenieurs in staat om in iedere lidstaat aan het werk te gaan. Wel gelden er op nationaal niveau bijlagen die een verdere uitwerking vormen van parameters die voor nationale invulling zijn opengelaten. Dit laatste met als doel om aan te sluiten bij tradities en gewoontes en bij klimatologische verschillen in het desbetreffende land. Een ander voorbeeld van het ontbreken van publiekrechtelijke sturing betreft het vaststellen van normbladen waarbij de inhoud zo is ingevuld dat producten van kleine ondernemingen de facto geen bestaansrecht meer hebben. Of de ondergrens van eigenschappen is gedicteerd, terwijl daar geen noodzaak toe bestaat of procedures om eigenschappen te bepalen zijn zonder noodzaak zo beschreven dat deze alleen tegen hoge kosten zijn uit te voeren. Ook het omgekeerde komt voor. Men heeft zelfs in enkele gevallen gesteld dat er eigenschappen van producten aanwezig zijn, die er de facto niet zijn. De interne kwaliteitsborging van de Europese organisaties is onvoldoende toegerust om dergelijke onvolkomenheden te voorkomen. Nationaal niveau Wetgeving Feitelijk laat regelgeving op nationaal niveau zich eenvoudig uitleggen. De Woningwet stelt kaderprincipes; in besluiten worden die principes nader uitgewerkt. Zo zijn bijvoorbeeld in de Woningwet vragen beantwoord zoals: Waaraan moeten bouwwerken voldoen?, Wanneer heb ik een bouwvergunning nodig?, Wat moeten en mogen gemeenten nog regelen? Hoe vraag ik een bouwvergunning aan? en Welke taken heeft een gemeente?. In de Woningwet staat verder dat alle technische eisen aan een bouwwerk zijn ondergebracht in de Algemene Maatregel van Bestuur die nu bekend staat als het Bouwbesluit Indien nodig kan er nog één nadere uitwerking worden gegeven in een Ministeriele Regeling op genoemde onderdelen van het Bouwbesluit De verschillen tussen deze documenten vinden meestal hun oorsprong in de wijze van totstandkoming. Europese Richtlijnen worden in de Nationale regelgeving geïmplementeerd. Het Bouwbesluit 2003 bevat de verzameling minimumvoorschriften die maatschappelijk noodzakelijk wordt gevonden met betrekking tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen. Daar horen echter ook doelen van andere wetten bij die doorwerken in bouwtechnische voorschriften die in het Bouwbesluit 2003 geregeld zijn (artikel 5 Ww). Technisch gezien zijn daardoor de Arbowet, de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet bodembescherming, de Warenwet, de Monumentenwet, enz. ook inhoudelijk van belang. Verder is voor het gebruiken van bouwwerken bijvoorbeeld het Gebruiksbesluit van belang. Normalisatie Moderne regelgeving is opgezet vanuit het prestatiebeginsel, met verwijzing naar private normbladen. Het beginsel verwijzing naar Normbladen wordt gebruikt als het gaat om het meten van eigenschappen. Concreet komt het er op neer dat in het Bouwbesluit 2003 een eis (een vereiste prestatie) in de vorm van een meetbare waarde wordt gesteld, bijvoorbeeld een eis aan de energieprestatie van een bouwwerk. Voor het (in situ) meten, berekenen of testen (bij ontwerp en toetsing) wordt verwezen naar een normblad waarin definities, rekenregels, meetafspraken, toleranties, bandbreedten, klassen, enz. eenduidig zijn beschreven. Dat geldt ook ten aanzien van de minimum kwaliteit van de bestaande voorraad. In Europa wordt, behalve in de bouw, normalisatie als invulling gezien van functioneel geredigeerde voorschriften. Het voldoen aan een normblad bewijst dat aan een Europese richtlijn wordt voldaan; dit wordt Europees aangeduid als de Nieuwe Aanpak. Dit kan in de bouw 11

12 echter niet. Want het gaat in de bouw weliswaar om de vrije verhandelbaarheid van producten, maar de essentiële eisen betreffende de vijf pijlers die van belang zijn voor de burger, hebben betrekking op bouwwerken. De vaststelling van het niveau van deze eisen die aan het bouwwerk worden gesteld is overgelaten aan de lidstaten. Het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) is een privaatrechtelijke organisatie en ontwikkelt, muteert en beheert de normbladen waarnaar het Bouwbesluit 2003 en de Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit verwijzen. Normcommissies werken in een strikt gedefinieerd proces aan de realisatie van de betreffende documenten. Financiering hiervan geschiedt door belanghebbenden: het georganiseerd bedrijfsleven, de overheid, individuele bedrijven en instellingen. Preventief toezicht Er moet preventief toezicht op de totstandkoming van bouwwerken worden uitgeoefend, al was het maar om te voorkomen dat er achteraf moet worden vastgesteld, dat bouwwerken niet veilig of gezond zijn en om die reden niet in gebruik mogen worden genomen. Het aanpassen van een bouwwerk is een kostbare zaak, om nog maar te zwijgen van het in extreme gevallen moeten slopen van het gebouwde. Constructieve veiligheid is een goed voorbeeld waarvoor preventief toezicht nodig is. Er zijn verschillende methoden en organisatievormen waarin het preventieve toezicht systematisch vorm kan krijgen. Als basis daarvoor dienen de rekenregels waarmee op papier vooraf wordt vastgesteld of een bouwwerk wel veilig genoeg is. Erkenning en Certificatie Het Bouwbesluit 2003 is, wat erkenning en certificatie betreft, zeer duidelijk. Als een product op een erkende wijze gecertificeerd is en in overeenstemming met het certificaat is toegepast, voldoet het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2003 voor zover dat in het certificaat wordt verklaard. Om niet telkens opnieuw aan te hoeven tonen, dat een product in zijn toepassing leidt tot een gedeelte van een bouwwerk dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen, is er in het Bouwbesluit 2003 een erkenningsregeling annex certificatiesysteem gedefinieerd waar de markt gebruik van kan maken. Dat wil zeggen dat marktpartijen een instelling in het leven kunnen roepen die enerzijds kwaliteitseisen aan haar deelnemers (bedrijven) stelt, en anderzijds aan de producten en de verwerking daarvan in een bouwwerk, waarbij dus de wetgeving als bodemniveau fungeert. Dit stelsel vindt zijn uitwerking in zogenaamde BRL s en URL s (Beoordelings- en Uitvoeringsrichtlijnen) die op zich weer naar het Bouwbesluit 2003 en de aangewezen (en andere) normbladen verwijzen. De certificatie-instelling die de betreffende kwaliteitsverklaringen uitgeeft, wordt op haar beurt gecontroleerd door de RvA (Raad voor Accreditatie). De inhoudelijke kwaliteit van de BRL s wordt bewaakt door een CvD (Commissie van Deskundigen). De SBK (Stichting Bouwkwaliteit) en de HCB (Harmonisatie Commissie Bouw) voorkomen dat certificatie-instellingen die op hetzelfde terrein werken strijdige BRL s vaststellen. Het zal overigens duidelijk zijn, dat dit systeem staat of valt bij de deskundigheid van de betrokkenen. Het betrekken van partijen bij het toepassen van regelgeving door middel van certificering en erkenning is en blijft een goede gedachte. Echter, er is een veelheid aan voorbeelden voorhanden van producten en diensten die ondanks het bezit van een certificaat overduidelijk de uitgesproken of gesuggereerde kwaliteit niet bezitten. Dat betekent dat het systeem onvoldoende werkt. Omdat de sector veel profijt heeft van het bestaan van het systeem, lijken de meeste betrokken partijen niet bereid de tekortkomingen onder ogen te zien. Als men onvolkomenheden ziet hoopt men wellicht, dat met de tijd het systeem zijn eigen tekortkomingen zal opheffen. Bijvoorbeeld omdat mogelijk de deskundigheid zal groeien door het introduceren dan wel verbeteren van opleidingen. ERB zet hier vraagtekens bij en pleit voor een actief, continu beleid van openheid en zelfonderzoek met als doel het systeem van certificering snel naar het gewenste niveau te brengen. Standaard- en modelovereenkomsten Gaan we een stapje lager in de regeltechnische hiërarchie, dan komen we terecht bij de bestekken. Het bestek 12

13 (en de daarbij behorende tekeningen) definieert langs privaatrechtelijke weg administratief en technisch de prestatie die door de uitvoerende partijen geleverd moet worden binnen een bouwovereenkomst. In vrijwel alle landen bestaat een instelling die, gedragen door de partijen in de bouw, inclusief de overheid als opdrachtgever en handhaver, zich toelegt op het standaardiseren van het bestek. Om steeds het opnieuw uitvinden van het wiel te voorkomen en interpretatieconflicten te vermijden worden alle (standaard) omstandigheden, voorwaarden en te leveren diensten door de aannemer, beschreven in een bestek, gebaseerd op standaardteksten. De Nederlandse instellingen die zich met het formuleren van deze teksten bezighouden zijn de STABU (Stichting Standaardbestek Burgerlijke en Utiliteitsbouw) en de RAW/CROW in de GWW sector. Daarnaast zijn er nog de facto industriestandaarden, zoals Microsoft Windows, maar die laten we hier gemakshalve buiten beschouwing. Deze standaarden geven geen uniforme prestaties omdat het niveau van de specificaties in open standaarden wordt aangeboden die per project moeten worden ingevuld. Bedrijfsrichtlijnen Op het technische uitvoeringsniveau zijn er uiteraard ook nog werkinstructies. Deze vallen als alles goed verloopt onder het kwaliteitssysteem dat in een bedrijf wordt gehanteerd. Totstandkoming Als het gaat om het realiseren van de wettelijke documenten ligt deze taak voor het grootste deel bij de ambtelijke staf op de betreffende ministeries onder verantwoordelijkheid van de betreffende ministers. Voorwaarde voor een goed functioneren is een goede staf. Het ambtenarenkorps laat zich vaak adviseren door private adviseurs en instellingen en pleegt gestructureerd consultatie bij het scheppen van draagvlak voor voorgenomen regelgeving. Zo is daarvoor het door de minister van VROM, thans WWI, ingestelde OPB (Overlegplatform Bouwregelgeving), en de daaronder opererende JTC (Juridisch Technische Commissie) actief. In die gremia behoort tijd en ruimte te worden gegeven voor fundamentele discussie tot op detailniveau. Immers, hier wordt voorafgaand aan de feitelijke regelgeving bepaald wat van algemeen belang is, wat minimumniveau is en hoe de prestatie wordt vastgesteld. Daar zijn dan vervolgens de publiekrechtelijke handhaving, de ontheffingsbevoegdheid en gelijkwaardigheidbeschouwing op gestoeld. Kennisoverdracht Deze kolom in het schema behelst de diffusie van regelgeving- en toepassingskennis. Het onderwijs van mensen op het gebied van de technische regelgeving geschiedt primair binnen de reguliere bouwkundige en civieltechnische opleidingen. Secundair, in de praktijk veel belangrijker in de vorm van bij- en nascholing door brancheorganisaties, zijn er de professionele commerciële opleiders en trainers en postdoctorale universitaire leergangen. ERB vindt dat er een essentiële taak ligt bij fabrikanten en productleveranciers om zich meer te verdiepen in de wensen van de markt en die kennis via heldere brochures en productflyers uit te dragen. In dat geval komen er ook veel docenten in de markt bij. Handhaving en Toezicht Als het gaat om handhaving en toezicht spelen op Rijksniveau de onder de ministeries ressorterende inspectiediensten hun rol. Op gemeentelijk niveau zijn formeel B&W (vergunningverlening), maar feitelijk Bouw- en Woningtoezicht (preventie, handhaving en toezicht) en de Brandweer (advisering t.a.v. gebruiksvergunning/ brandveiligheid) verantwoordelijk voor handhaving en toezicht. In de praktijk zijn deze taken aan ambtenaren gedelegeerd dan wel gemandateerd. Gemeenten en Brandweer vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Verder is handhaving en toezicht een terugkerend onderwerp van gesprek binnen de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten), Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht en Vereniging Stadswerk Nederland en het NiFV (Nederlands instituut voor Fysieke Veiligheid en rampenbestrijding, Brandweer). 13

14 De daadwerkelijke handhaving door middel van bestuursdwang of last onder dwangsom kan alleen door het bevoegde bestuursorgaan plaatsvinden. Van de roep om bundeling van kennis en kunde op regionaal niveau hebben wij kennis genomen. Die roep en de door ons gevoelde noodzaak wordt alleen maar versterkt als gevolg van wetgevingsinitiatieven zoals de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De bundeling van kennis en kunde is echter nog niet voldoende, ook capaciteit en opleiding zijn aan de orde. Verzekering Een belangrijk mechanisme in onze hoog ontwikkelde samenleving is de verzekering. De afnemer, in welke transactie dan ook, moet op de betrouwbaarheid van de levering kunnen vertrouwen. Maar hij moet ook, indien mogelijk, risico s kunnen afwegen en beslissen of verzekeren een adequaat instrument is om de gevolgen van aansprakelijkheid en economische schade beheersbaar te maken. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat in geval van een geschil het gelijk of ongelijk gezaghebbend, objectief en transparant kan worden vastgesteld en de verzekering de consequenties aanvaardt en dekt. In de praktijk vraagt een afnemer een leveringsgarantie van de leverancier. Hij wil zich verzekeren van levering volgens de afgesproken specificaties. De leverancier kan economisch en technisch afwegen of hij een dergelijke garantie kan geven. Als hij dat wel kan, maar het risico voor de continuïteit van zijn onderneming te groot vindt, dan kan hij een beroep doen op een verzekeringsmaatschappij. Een belangrijke vorm ontstaat als de afnemer niet voldoende vertrouwen heeft in de garantie van de leverancier en verzekering van die garantie vraagt. Op dat moment ontstaat de verzekerde garantie. Dat is geen gewone risicoverzekering meer, want de verzekeraar bemoeit er zich inhoudelijk mee: hij stelt eisen aan de borging van de kwaliteit van de leverancier en zijn diensten of producten, om daarmee het risico voor de verzekeringsmaatschappij beheersbaar te maken. Dit mechanisme kan overigens een belangrijk instrument zijn om de zelfsturing van de markt in delen (te beginnen met standaardoplossingen) vorm te geven. In de Nederlandse bouwpraktijk wordt dit vooralsnog mondjesmaat ingezet. Rechtspraak en arbitrage Conflictbeslechting over de toepassing van publiekrechtelijke bouwtechnische regelgeving is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht en wordt in eerste instantie behandeld door het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen op advies van de gemeentelijke commissie Bezwaar en Beroep (op de beslissingen van B&W). Wanneer partijen, na beslissing op bezwaar, van mening blijven verschillen, zal de rechtbank zich erover buigen. Tot slot kan de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling nog worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Privaatrechtelijke onenigheid wordt waar mogelijk opgelost in gestructureerde arbitrage-instituten of in het reguliere civiele rechtssysteem. Hierbij moet worden opgemerkt dat de bestuursrechtspaak vaak zwaar moet leunen op de toelichting van deskundigen. Hierbij dringt zich de vraag op of de betreffende deskundige in sommige gevallen wel deskundig genoeg is. Het is daarom goed om na te denken over een erkenningsregeling voor deskundigen. 14

15 Verbeterpunten en aanbevelingen In de twee eerste paragrafen hebben wij de bouwtechnische regelgeving in kaart gebracht. Dit was vooral van belang om inzicht in de systematiek te krijgen. Hier en daar hebben wij geprobeerd om de vinger al op zere plekken te leggen. In dit hoofdstuk zetten we de door ons geconstateerde belangrijkste verbeterpunten uiteen. Dit zijn overigens in veel gevallen andere punten dan bijvoorbeeld de Commissie Dekker heeft geconstateerd. Logisch, omdat deze Commissie vooral naar het bouwproces heeft gekeken terwijl ERB zich veel meer richt op de eindgebruiker/consument. Tien concrete aanbevelingen besluiten dit hoofdstuk. Roep om minder regels is niet zinvol Op voorhand dienen wij ons de vraag te willen stellen of de roep om minder regels wel zinvol is. Immers, de bouwwereld is groot, soms gecompliceerd, gedifferentieerd en gefragmenteerd, maar opereert wel in overeenstemming met de heersende economische principes en volgens de regels van de vrije markt. Daarom heeft de bouwwereld ook veel regels nodig. Omdat er bovendien naar allerlei soorten bouwwerken, van een abri of een dakkapel tot een ziekenhuiscomplex of wolkenkrabber, voortdurend vraag bestaat waaraan moet worden voldaan, zijn ook alle soorten samenwerkingsvormen en bouwcontracten die daar bij horen aan de orde. De technische regelgeving speelt als inhoudelijke specificatie en drijfveer voor industrialisatie, innovatie en doelmatigheid een belangrijke rol. Hierbij vormt de publiekrechtelijke technische regelgeving het minimum vereiste. Het afschaffen van deze regels dient geen doel op zichzelf als we feitelijk van mening zijn dat de betreffende prestaties of resultaten wel nodig zijn (bergruimte, buitenruimte). Het aantrekkelijke van het stelsel is dat iedere afspraak die naar een hoger niveau wordt getild (van projectniveau via brancheniveau en normalisatie, naar rijksniveau), op projectniveau niet telkens opnieuw gemaakt hoeft te worden. Op zich is dit feitelijk een verbetering en vereenvoudiging van het proces en is dus een vorm van deregulering. Het idee dat vermindering van het aantal publiekrechtelijke regels in de bouw op zich minder regeldruk en last zal opleveren is onzes inziens twijfelachtig. Wij moeten ons namelijk realiseren dat wanneer wij de regels publiekrechtelijk willen handhaven de regelgeving ook publiekrechtelijk dient te zijn. En wanneer handhaving in het privaatrechtelijk domein wordt toegepast ook een deel van de betreffende bouwregels naar dat domein verschuift. Echter, het aantal regels neemt niet af, maar eerder toe. En verder verzwakt het de rechtspositie van de afnemer/ gebruiker/consument. Men dient per niveau regels vast te stellen en deze regels niet automatisch tot het hoogste niveau verheffen. Een concreet voorbeeld daarvan is het opnemen van regels over justitiële 15

16 cellenbouw in het Bouwbesluit 2003, terwijl de enige opdrachtgever voor het bouwen van dergelijke cellen alleen de overheid kan zijn. Met andere woorden: het had dus niet in het Bouwbesluit 2003 opgenomen hoeven te worden. De regelgever heeft zich daarbij onvoldoende gerealiseerd dat specifieke eisen voor die cellen-brandveiligheid in relatie tot detentienoodzak een verzwarend bijeffect heeft op brandveiligheids en inbraakgerelateerde eisen aan andere bouwwerken, zoals die in de gezondheidszorg. Tenslotte moet in dit kader nog worden opgemerkt dat eisen, geformuleerd op het hoogste niveau, qua karakter minimumeisen zijn, maar in de praktijk vaak als maximum eisen worden gehanteerd. Dit remt ongewild de innovatie in de bouw af. Waar wel wat aan gedaan kan worden is het verlagen van de regeldruk. Met de aanbevelingen van het ERB worden de marktwerking, transparantie, eenduidigheid, acceptatie, verzekerbaarheid en risicobeheersing van het afsprakenstelsel versterkt. Het vertrouwen van de burger in de regelgeving en de gebouwde omgeving zal daarmee toenemen. Regels worden een stuk duidelijker waardoor er minder conflicten ontstaan en processen dus ook minder stroperig verlopen. Het zou moeten gaan om vermindering van de discussie over de interpretatie van de regelgeving. Zonder regels geen markt Zonder technische regels kan er geen markt bestaan. Er kunnen dan namelijk geen opdrachten worden verleend. Dat wringt vooral bij nog niet eerder gemaakte ontwerpen van bouwwerken of onderdelen daarvan. In dat geval dragen regels bij aan innovatie en zorgen daardoor voor marktordening. Die regels moeten dan wel vanuit de doelstelling in prestatietermen zijn gegeven en niet hun achtergrond hebben in gekende oplossingen, waarbij de prestatie praktisch gezien het bevriezen van de bestaande praktijk is, die toevalligerwijze die eigenschappen heeft. Welke kleuren groen en wit zijn bijvoorbeeld van belang voor veiligheidssignalering? Tot het moment dat het Bouwbesluit NEN 6088 aanstuurde werd volstaan met de aanduidingen groen en wit, zonder nadere precisering. Sinds het voorschrift is verplaatst naar de bouwverordening en nu is opgenomen in het Gebruiksbesluit is door de industrie een veel stringentere eis vastgelegd in NEN 6088:2002, geënt op de veel voorkomende traditionele oplossingen zonder dat dit vanuit menselijk gedrag nodig is. Daarmee wordt een onnodige belemmering opgeworpen voor innovatieve ontwikkelingen. Opvallend is ook dat de zichtafstanden (herkenningsafstanden) naar de bordjes bij het normblad uit 1995 en uit 2002 gelijk zijn gehouden, maar de grootte van het veiligheidsteken van 10 cm is gekrompen naar 8,33 cm alsof de mens in 2002 plotseling beter is gaan zien. Voor de herkenning is de grootte van het beeldteken van belang en niet de afmetingen van het groene vlak daarom heen. Het jongste normblad is door de wetgever aangestuurd en daarmee zijn onnodige en of onjuiste eisen gesteld. Dit is een illustratie van het gevaar dat schuilt in het tot stand brengen van de normalisatie zonder inbreng van de wetenschap en in bestuurders, die de normbladen min of meer ongezien onderdeel laten uitmaken van de publiekrechtelijke regelgeving. We moeten ons verder realiseren dat wij een marktsituatie hebben waarin gebruikers op de kwaliteit van de gebouwde omgeving nauwelijks of geen invloed hebben. Het aanbod is niet zo overvloedig dat gebruikers veel te kiezen hebben. De prijzen staan onder druk, zodat alles wat in het kader van het verkrijgen van een bouwvergunning niet strikt aan het gebouwde hoeft te worden gerealiseerd, ook niet wordt gerealiseerd. Wanneer bijvoorbeeld op grond van CAO-afspraken de Arbowetgeving wordt toegepast en dit moet leiden tot allerlei bouwkundige aanpassingen achteraf, zullen de kosten sterk stijgen. De vigerende bouwregelgeving, vormgegeven in het Bouwbesluit 2003, is met dergelijke afspraken thans in overeenstemming, maar dit dreigt teloor te gaan. We kennen wat dat betreft natuurlijk ook allemaal het reeds genoemde voorbeeld van de bergruimte en de buitenruimte bij de woningbouw waar de marktwerking niet functioneert. Het simpel schrappen van voorschriften, zo heeft de praktijk bewezen, leidt tot ongewenste effecten. 16

17 Optimalisatie De vraag doet zich natuurlijk voor hoe optimale regelgeving tot stand komt. In zijn proefschrift (zie referenties) heeft Dr.ir.N.P.M. Scholten een inventarisatie van formele regels gegeven waaraan (bouw) regelgeving moet voldoen. Daarbij is een beslissingsmodel ontwikkeld dat het regelgevingproces structureert en de communicatie erover transparant maakt. Bij de ontwikkeling en wijziging van elk voorschrift dienen dan ook de volgende vragen beantwoord te worden: 1. is het juridisch legitiem; 2. is het effectief; 3. is het efficiënt toepasbaar; 4. is het maatschappelijk legitiem en 5. is het financieel acceptabel. Het basismodel is hiernaast weergegeven. In de ideale situatie (wat wij een modern democratisch proces noemen) worden alle argumenten, technisch, rationeel en politiek, per voorschrift netjes vastgelegd en in een databank motievenbank toegankelijk gemaakt. Zo kunnen allen die met de regelgeving moeten werken, bij uitbreiding, verandering, afschaffing en toepassing daarvan altijd de kennis opdiepen die daarbij nodig of gewenst is. 1 juridisch legitiem? J 2 effectief? J 3 efficiënt toepasbaar? J 4 maatschappelijk legitiem? N N N N niet optimaal voorschrift J Legenda: Zuivere rationele afweging Niet zuivere rationele afweging 5 financieel acceptabel? J N Afweging met subbeslissingen optimaal voorschrift 17

18 Verbeterpunt 1 Bouwregelgeving staat te ver af van de bouwpraktijk Tot voor kort had Nederland een toonaangevende positie in de wereld als het gaat om vorm en inhoud van de bouwregelgeving. Vooral omdat deze regelgeving is gebaseerd op het prestatiebeginsel. De ontwikkeling daarvan is in de periode ter hand genomen en leidde in 1992 tot de inwerkingtreding van het Bouwbesluit met bijbehorende aangepaste normbladen (gestandaardiseerde specificaties, voornamelijk bepalingsmethoden). Daarna is het Bouwbesluit uitgebreid met Bouwbesluit fase 2 in In de ontwikkeling die daarop volgde, is schemawetgeving in tabellen ontwikkeld en zijn gebruiksfuncties in de wetgeving geïntroduceerd. Daar is op zichzelf niets mis mee, maar de praktijk wijst steeds opnieuw uit dat er sinds 2003, anders dan wat de monitorstudies ons doen vermoeden, een verdere verwijdering is ontstaan tussen de bouwregelgeving en de bouwpraktijk. Terminologie en modellering sluiten niet meer aan bij de belevingswereld van de praktijk. De interne consistentie van de regelgeving is ook deels verloren gegaan. Voorschriften die betrekking hebben op het hele gebouw (of op het samengaan van meer gebruiksfuncties) ontbreken. De samenhang tussen doelstelling en prestatie-eis is ook lang niet altijd logisch. De doelen op het gebied van de vijf pijlers zijn niet helder genoeg en onvoldoende kwantificeerbaar, dientengevolge worden zij niet altijd gerealiseerd. Dat voorschriften soms het gevolg zijn van een samenloop met andere wetgeving en dus ook andere dan de vijf pijlers als grondslag hebben, is voor de gebruiker lang niet altijd helder. De toelichting wordt vaak als ontoereikend beschouwd. Verbeterpunt 2 Kwaliteit van toepassing regelgeving laat te wensen over De praktijk leert ook dat de kwaliteit van de toepassing van de bouwregelgeving veel te wensen overlaat. De noodzakelijke ontwikkelingen rond de gecertificeerde bouwplantoets en het Gebruiksbesluit zijn daar symptomen van. Dit laatste besluit is vooral bedacht om de wildgroei aan regelgeving en de administratieve lasten op gemeentelijk niveau in goede banen te leiden. Verder hebben gemeenten de grootste moeite om voldoende geschoold personeel te vinden en dat geldt ook voor de uitzendorganisaties voor overheidspersoneel. Het Bouwbesluit 2003 wordt door het op de werkvloer aanwezige personeel moeilijk begrepen. Dit staat niet alleen het correct toepassen op zich van de technische prestatie-eisen in de weg, maar evenzeer wordt de mogelijkheid van gelijkwaardigheid van andere vaak innovatieve oplossingen daardoor bemoeilijkt. Overigens hebben ontwerpers, bouwers, adviseurs, toeleveranciers, verstrekkers van certificaten en ook de eigenaren en beheerders van bouwwerken te kampen met vergelijkbare problemen. Wel zijn er grote verschillen tussen min of meer gevestigde kennisgebieden als constructief ontwerp en de bouwfysica en andere kennisgebieden als brandveiligheid, energieprestatie en duurzaamheid. De afstand tussen de regelgeving en de kennis op de werkvloer is zó groot, dat dit een bedreiging vormt voor de bouwregelgeving in zijn geheel (ontwikkeling en toepassing) en daarmee de kwaliteit van de gebouwde omgeving. De dossiers die in de Tweede Kamer worden behandeld over het binnenmilieu (scholen en woningbouw) en brandveiligheid (zorgsector en justitiële inrichtingen en recent woningbouw) getuigen daar ook van. Dit alles wekt weerstand en onbegrip op bij de burgers en bij het bedrijfsleven. Vooral ook omdat de administratieve, bestuurlijke en exploitatielasten onnodig toenemen. De Commissie Dekker signaleert dit probleem eveneens 18

19 en komt met een weliswaar rigoureuze, maar vanuit de eindgebruiker/consument gezien niet welkome oplossing, namelijk afschaffing van de preventieve toets door gemeenten. De enige, zij het beperkte, waarborg voor het zo goed mogelijk dienen van het algemeen maatschappelijk belang wordt daarmee weggenomen. Verbeterpunt 3 Bouwregelgeving bestaande voorraad niet toegesneden op doelgroep De bouwregelgeving die van toepassing is op de bestaande bouw adresseert de doelgroep eigenaren en gebruikers. Wettelijk is geregeld dat bouwwerken die niet voldoen aan de regelgeving er niet mogen zijn. De regelgeving voor de bestaande bouw kent geen onderling afgestemde verzameling voorschriften, maar bevat individuele aspectgebonden minimum eisen, gebaseerd op verworven rechten. Het voldoen aan alle minimumeisen moet, zowel in het publiek- als het privaatrecht, worden gevolgd door een integrale beoordeling. Dit om zo nodig publiekrechtelijk met gebruikmaking van de bevoegdheid in de Woningwet door een gemotiveerde sommatie (aanschrijving) het niveau van veiligheid, gezondheid bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen te laten verhogen. In de praktijk geeft de overheid echter steeds wisselende signalen af waar het gaat om het minimumniveau dat nog acceptabel is. Mag het rechtens verkregen niveau nu wel of niet worden onderschreden? Hoe voer je een integrale beoordeling uit en wat is daarbij het echte minimum? Er moet worden gestimuleerd, door middel van voorlichting, dat eigenaren en gebruikers geïnformeerd worden over de technische eisen waaraan hun gebouw moet voldoen en over de werkelijk aanwezige prestaties en de betekenis daarvan voor de toekomst van de gebouwde omgeving. Op grond daarvan kunnen verantwoordelijkheden worden genomen. Voorwaarde daarbij is uiteraard ook dat de medeoverheid de regelgeving toepast zoals deze is bedoeld en niet beleidsregels vaststelt die het met het Bouwbesluit 2003 neergelegde rijksbeleid op niet-wettige wijze doorkruisen. Van de rijksoverheid mag de private sector verwachten dat de medeoverheid daarop wordt aangesproken. Op die manier wordt transparantie bewerkstelligd en neemt het vertrouwen in de regelgeving toe. 19

20 20

21 Aanbevelingen Wij kijken door de bril van de eindgebruiker/afnemer naar de bouwregelgeving. Naar de betrouwbaarheid voor hem/haar daarvan en naar de geboden rechtszekerheid. De eindgebruiker heeft namelijk simpelweg behoefte aan een bouwwerk dat voldoet aan zijn/haar verwachtingen en daar moet een zo groot mogelijke zekerheid over bestaan. De regelgeving schraagt dat voor een deel. Het is de eindafnemer/-gebruiker momenteel zeker niet duidelijk welk deel dat precies is, wat het inhoudt en wat voor consequenties dat deel heeft voor het niet door regelgeving geschraagde privaatrechtelijk circuit. Om de vanuit dat centrale uitgangspunt van onze visie geschetste kritische observaties en knelpunten het hoofd te bieden, hebben wij in totaal 10 aanbevelingen geformuleerd. We lopen ze één voor een af. Aanbeveling 1: Betrouwbaarheid en rechtspositie moeten hoogste prioriteit krijgen ERB onderkent dat betrouwbaarheid en rechtszekerheid t.a.v. het bouwwerk die aan de regelgeving ontleend kan worden, voor de eindafnemer/gebruiker centraal staat in zijn/haar beoordeling van die regelgeving. Het is dan ook logisch dat ERB aanbeveelt om bij het zoeken naar verbeteringen in de structuur, organisatie en implementatie van de regelgeving in de bouw, structureel deze positie van de eindafnemer/gebruiker tot uitgangspunt te nemen. Betrouwbaarheid laat zich detailleren in; Betrouwbaarheid van de specificaties (performance specification; standaardisatie e.d.) zijn de eisen die gesteld worden (nieuwbouw, verbouwen en bestaande voorraad) compleet, bezien vanuit het algemeen belang, betrouwbaar, correct, haalbaar, meetbaar, enz. Betrouwbaarheid van de uitvoering (vakmanschap, professionaliteit, opleiding en onderwijs) zijn de mensen die mijn opdracht uitvoeren gekwalificeerd, hebben ze voldoende ervaring en zijn ze solvabel Betrouwbaarheid van het resultaat (nieuwbouw en de staat van de bestaande bouw) hoe wordt gemonitord, bewaakt, teruggekoppeld Betrouwbaarheid van de sancties bij gebleken onjuiste handelingen (onvoldoende geleverde prestaties, onjuiste beoordeling etc. Ambtenaren die de regelgeving voorbereiden zowel als ambtenaren die regelgeving toepassen (beoordeling bouwplannen, milieuvergunning of toetsen aan Gebruiks- 21

22 besluit) stellen in principe geen eisen. Zij kunnen wel de voorschriften zodanig interpreteren dat hieruit onvoorziene aanvullende voorwaarden ontstaan (brandveiligheid). Blijft dit een variabele, de betrouwbaarheid ondergravende factor? En zijn er sancties mogelijk? Zoals in de inleiding al is opgemerkt, wil het ERB in dit visiedocument geen projectvoorstellen doen en ook schetsen we geen ontwikkelingstrajecten. Wel geven we in algemene termen een ontwikkelingskoers aan en melden wij de kennisleemtes die wij ervaren zoals bijvoorbeeld het respecteren van verworven rechten. Voor de vier onderscheiden aspecten van betrouwbaarheid moeten (moderne democratische) organisatie- en bestuursvormen worden ontwikkeld. Heldere en toegankelijke regeling van taken, bevoegdheden en aansprakelijkheden is noodzakelijk. Ook de verantwoordingsplicht met woord en wederwoord en rationele argumentatie moeten in dit kader worden geregeld. En om vooral het vertrouwen in deze wijze van benaderen te waarborgen, is bij dit alles transparantie noodzakelijk. In het verlengde hiervan dient ook de rechtspositie van de gebruiker/afnemer beter geregeld te worden. Doordat de overheid een bouwplan goedkeurt, tijdens de bouw kan controleren en er leges betaald moeten worden, ontstaat het idee dat deze betaalde dienstverlening zekerheid verstrekt over een goed functionerend bouwwerk. Dit is echter onjuist. De overheid aanvaardt namelijk geen enkele aansprakelijkheid ten opzichte van derden en verzekert er alleen zichzelf van, dat aan relevante wettelijke eisen, grotendeels neergelegd in het Bouwbesluit 2003, het Gebruiksbesluit en bouwverordening, is voldaan. Alleen bij grove nalatigheid van het bevoegd gezag kan er sprake zijn van aansprakelijkheid van dat gezag. Maar in beginsel is de vergunningverlening en het toezicht door het bevoegd gezag geen vervanger van de privaatrechtelijke overeenkomst en het privaatrechtelijke noodzakelijke toezicht en nakoming. Aanbeveling 2: Respecteer verworven rechten bestaande bouw Zoals bij de verbeterpunten reeds opgemerkt, is er met betrekking tot de bestaande bouw sprake van een gevoelen van onbegrip en deels van willekeur. Eisen die aan nieuwbouw met betrekking tot bijvoorbeeld energiezuinigheid en veiligheid worden gesteld, gelden niet voor bestaande bouw. De vraag is waarom een woning uit de jaren twintig in de perceptie van de consument onveiliger mag zijn dan die uit Dat vereist uitleg naar de burger in termen van risico s en financiële inspanningen. Het verworven recht moet worden gerespecteerd. Maar tegelijkertijd constateert het ERB dat over het begrip veel onduidelijkheid bestaat en dat het dus nader moet worden beschouwd. Eigenaren, gebruikers en ook handhavers hebben behoefte aan achtergronden van de verschillende publiekrechtelijke eisenniveaus en de praktische betekenis daarvan voor gebouwbeheer op de korte en lange termijn, mede afgezet tegen de verantwoordelijkheden die eigenaren jegens gebruikers hebben en gebruikers bijvoorbeeld jegens cliënten en het publiek. 22