VROM O. l'l' -l, l ^#;I I W I J C. - '1' f^^rt' 3 i-, ^' 1D96/-1 I ^ ï - S. psw^ ^fc#' M S W m. rl^m^

Transcriptie

1 VROM l'l' -l, l ^#;I I W I J C rl^m^ 1D96/-1 I ^ ' psw^ ^fc#' M S W m. ' ï - S - '1' f^^rt' 3 i-, ^'

2 Lessen uit 10 jaar SOMS en REACH gebundelde onderzoeksrapporten over de evaluatie van SOMS en REACH behorend bij het boekje 'De chemie van beleid' Directoraat-Generaal Milieu Directie Stoffen, Veiliglieid en Straling Rijnstraat 8 Postbus GX Den Haag juni 2008 'ist&ne van VROM AfdeHng Kenniscentrum Bibüotheek, ipc 840 Postbus EZ Den Haag Exemolaarnummer:

3 Lessen uit 10 jaar SOMS en REACH Gebundelde onderzoeksrapporten over de evaluatie van SOMS en REACH behorend bij het boekje "De chemie van beleid; lessen uit 10 jaar SOMS en REACH". Elke gebeurtenis, elk proces ziet er anders uit, afhankelijk van de invalshoek van waaruit ernaar gekeken wordt en de context waarbinnen de kijker zich bevindt. Zo ook de vemieuwing van het beleid voor chemische stoffen die zich in Nederland ontrolde vanaf 1998; via het programma Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) dat naadloos overging in de onderhandelingen over REACH (de Europese verordening die de Registratie, de Evaluatie, beperkende maatregelen en de Autorisatie van CHemische stoffen regelt) en de implementatie van REACH. Bewindspersonen kijken daar in retrospectief, maar ook tijdens het proces iets anders tegenaan dan een Tweede Kamerlid. Hetzelfde geldt voor Europese Parlementsleden, Europese Commissarissen, het intemationale bedrijfsleven, de nationale en intemationale milieufederaties, de ambtenaren in 27 EUlidstaten, de rijksambtenaren bij de Nederlandse ministeries, de deskundigen van de beleidsondersteunende rijksinstituten. Een evaluatie van de beleidsvemieuwingsprocessen SOMS en REACH zou geen recht doen aan de complexiteit van die processen als niet al deze verschillende gezichtspunten en hun contexten aan de orde zouden komen. Vandaar dat VROM halverwege 2007 aan histituut Clingendael, de Universiteit van Maastricht en de Erasmus Universiteit Rotterdam opdracht heeft verleend om de SOMS- en REACH-processen te evalueren op basis van de diepgang en de breedte die de vele betrokkenen bij deze processen wensten (beleidsmakers, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en leden van maatschappelijke organisaties). Deze bundel bevat de onderzoeksrapporten, stageverslagen en gepubliceerde artikelen op basis waarvan de samenvattende publicatie "De chemie van beleid; lessen uit 10 jaar SOMS en REACH", is geschreven. Die publicatie is op 24 juni 2008 aangeboden aan Secretaris-Generaal J.H. van der Viist van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer als evaluatieverslag van een proces van beleidsvemieuwing in Nederland en in Europa op het gebied van chemische stoffen. In deze bundel zijn achtereenvolgens de volgende documenten opgenomen: Stof tot nadenken: Nederlandse belangenbehartiging in het Europese Stoffenbeleid (Instituut Clingendael), Punching above its weight: Interactiepatronen in de totstandkoming van REACH (Universiteit Maastricht), Schaken op meerdere borden: De interactie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven met betrekking tot SOMS en REACH (Erasmus Universiteit Rotterdam), Kennis is macht: De rol van de Nederlandse overheidsexperts bij REACH (Erasmus Universiteit Rotterdam) De betrokkenheid en rol van de NGO's in de periode tijdens het beleidsontwikkelingsproces SOMS (Strategie Omgaan Met Stoffen) en tijdens het onderhandelingsproces REACH (Registratie, Evaluatie, Autorisatie van Chemicaliën), Samenvatting van Stageverslag Bas van Huut, Universiteit Leiden, De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkoming van de REACH Verordening, Samenvatting van Stageverslag Michiel Smulders, Universiteit Tilburg, De Uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen, J.K.B.H. Kwisthout, A. Swart-Bodrij, H.E. Woldendorp, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2007, p "REACH komt, de WMS gaat". De uitvoering van REACH m Nederland, H.E. Woldendorp, A. Swart- Bodrij, J.K.B.H. Kwisthout, Milieu & Recht 2007, nr. 8. Dr. Dick W.G. Jung Hoofd Afdeling Stoffen en Normstelling, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

4 STOF TOT NADENKEN: NEDERLANDSE BELANGENBEHARTIGING IN HET EUROPESE STOFFENBELEID EVA/REACH: 'Basisevaluatie' & deelondetzoek 'Interdepartementaal' Eindrapport Dr. Mendeltje van Keulen Drs. Mirte M. van den Berge Prof.dr. Jan Q.Th. Rood Nederlands Institniut voor Intematiorule Betrekkingen Clingendael Oingendad European Studies Programme Qingendad VH Den Haag Telefoon: Fax cesp@clingendael.nl Websits: vyww.dingendael.nl

5 INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING 1 l.i^ileiding 3 2. VAN SOMS NAAR REACH EEN RECONSTRUCTIE 8 3. KRACHTENVELD, COÖRDINATIE, CONTROLE EN DRAAGVLAK BEVINDINGEN AANBEVELINGEN 40 Bijlagen: I Lij s t van afkortingen en hun betekenis II Form de structuur standpuntbepaling en afstemming REACH III Lijst van respondenten IV Sam enstdüng projectteam V Literatuudijst Instituut Clingaidael GESP, Eindappoit EVA/REACH, april 2008

6 SAMENVATTING Vanaf eind jaren negentig heeft de Nededandse overheid het chemische stoffenbeleid actief vernieuwd Stond aanvankelijk de ontwikkeling van de nationale Strategie Omgaan Met Stoffen (Kabinetsnota SOMS, 2001) centraal, in de daaropvolgende jaren werd de weg naar de Europese bdeidsarena gevondeil Dit culmineerde in intensieve betrokkenhdd van Nededandse bdeidsambtenaren bij de totstandkoming van de nieuwe Europese verordening voor registratie, autorisatie en evaluatie van chemische stoffen (verordening REACH, 2006). Om de dodstsuingen van Nededand/VROM te realiseren, moest op een aantal parallelle spedvelden (binnen de overheid, met belangenorganisaties en bednjfsleven, tilateraal en binnen de Europese instdlingen) worden gespeeld. In voorliggende evaluatie wordt deze aanpak van SOMS en REACH vanuit Nederland/VRGM geanalyseerd en gewaardeerd, teneinde lessen te trekken voor een effectieve bdangenbdiartiging in toekomstige Europese dossiers. Dit gebeurt aan de hand van dne deelvragen: wat wilde Nededand/VROM bij SOMS/REACH berdken (de inzet) hoe is hiertoe geopereerd (de aanpak); en wat is er bereikt en wat was de Nederlandse bijdrage aan deze doelrealisatie? Hiertoe zijn het proces en de inhoudelijke discussie op EU-niveau en binnen Nededand gereconstrueerd, met bijzondere aandacht voor de interdepartementale afstemming binnen Nededand. De belangrijkste bevinding van dit rapport is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opzichten als voorbeeld kan dienen van een door Nededand/VROM succesvol aangepakt 'groot* Europees dossier. Door een doordachte inzet en aanpak, waarbij veel stakeholders'm. de voorbereiding werden betrokken, is een aantal bekende valkuilen in de coördinatie en implementatie van Europese dossiers vemaeden. De inhoudelijke analyse leert dat ved van de zorgen en voorkeuren van Nederland/VROM in de tekst van de verordening zijn vertaald. Vier specifieke succesfactoren springen in het oog: De ^ro-)actieve aatpak, op basis van kennis en betrokkenheid, door de detachering van een nationale expert bij de Europese Commissie in de schrijffase, maar ook door de actieve presentie en inbreng vanuit de Nededandse ovedieid in de raadswerkgroep en in bilaterale contacten. Het vroegtijdig bepalen van prioriteiten van de in^t, zoals vastgelegd in de SOMS-nota's en Kamerbrieven over REACH. Tegdijk heeft de Nederlandse ddegatie flexibüiteit getoond, door deze punten gedurende het proces aan veranderingen op het Europese spedveld en in de nationale politieke verhoudingen aan te passen De nadruk op 'Europese' oplossingen, in plaats van een nadruk op het eigen belddsgdijk Was aanvankdijk de specifieke filosofie achter SOMS de inspiratie voor de Nederlandse inzet^ de inspanningen werden gedurende het proces meer gericht op Europese compromisvorming. Het borgen van inteme consistentie en integ'aliteit van de belan^nafmging door de voorbereiding van de standpuntbepaling in een dossierteam.; het gebruik van de kadeiinstructie, transparantie van de informatievoorziening en de ruime mogelijkheden voor de inbreng van dedbelangen op vaste momenten in het bdddsproces. Hoe kan Nededand/VROM, naar aanleiding van deze bevindingen zijn inzet op Europese dossiers optimaliseren? In het slothoofdstuk wordt een aantal aanbevelingen gedaan Twee lessen' uit REACH springen in het oog: Instituut CHngaidael GESP, Eindapport EVA/REACP^ april 2008

7 Onderschat het Europees Parler:ent niet In de reconstructie valt op dat Nederland/VROM bewust ved capaciteit heeft ingezet op Raadsfase en minder op de behandeling door het Europees Padement, als medebeshsser op dit dossier. Om het nsico te vermijden dat pi:inten die in de Raad met succes zijn binnengehaald door EP amendementen verzwakken of hdemaal verloren gaan, ügt een aandachtspunt bij het integraal inzetten van de EP-fase bij strategievorming voor 'grote' dossiers. Dit geldt zeker nu de macht van deze instdling onder het Verdrag van Lissabon nog zal toenemen Houd deelbelangen beirokken en waarborg int^raliteit Het was niet voor alle betrokken ministenes tijdens de onderhandelingen mogelijk ora in het hoge tempo mee te spden en daarbij intem voldoende (politieke) steijn en inhoudeujke inbreng te genereren De integrale belangenafweging van Europese voorstellen, zoals REACH, die voor Nededand van groot belang zijn, vergt dat op hoog-ambtdijk en/of politiek niveau wordt geborgd dat alle betrokken departementen voldoende tijd en capadteit vrijmaken Tevens moet tijdens de onderhandelingen een moment van evaluatie en terugkoppeling worden ingebouwd, om de onderhandelingsstrat^e en ^apadteitstoedekng desgewenst te herzien. Zo kunnen alle partijen en dedbelangen met kennis van zaken en politieke betrokkenheid in een intensief proces als REACH (blijven) participeren. Europese onderhandelingen zijn per definitie een kwestie van geven en nemen. Dit vergt van alle betrokkenen het realisme om liet eindresultaat op waarde te schatten. Succes bkjkt vanuit dit perspectief uit de constatering dat niemand helemaal tevreden is, oftewd iedereen een beetje content Vanuit dit oogpunt bezien heeft de zoektocht naar een compromis op het intensieve dossier REACH, waaraan Nededand ont^enzeglijk buitengewoon actief heeft bijgedragen, zonder meer zijn vmchten afgeworpen. Instituut Cüngaidael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

8 HOOFDSTUK i INLEIDING 1.1. j4chtefffvnd onden^k Vanaf het dnde van de jaren negentig was het overheidsbdeid in Nederland en Europa ten aanzien van chemische stoffen in beweging. De risico's van een groot ded van de stoffen die in de Europese Unie (EU) worden geproduceerd, verhanddd of gebruikt, waren nog onbekend. Bovendien was het bestaande EU-beleidskader dermate ontoerdkend, dat de uitvoering tekort dreigde te schieten Om te komen tot een veiliger, effectiever en samenhangend kader voor het omgaan met stoffen werden initiatieven ontplooid voor belddsherziening. In een samenspraaktraject met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties werd vanaf 1999 op het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtdijke Ordening en Milieubeheer de Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) ontwikkeld. ^ De strategienota SOMS werd m intensieve ambtelijke voofberdding in maart 2001 door de Ministerraad vastgestdd Onderwijl was het thema stoffenbeleid ook op EU-niveau in de aandacht Op initiatief van een coalitie van 'groene' lidstaten, waaronder Nededand, publiceerde de Europese Commissie in februari 2001 het Witboek dat een eerste aanzet gaf voor een herziening van de versnipperde Europese wet- en regelgeving op dit terrein.^ Het Commissievoorstd van oktober 2003 leidde in december 2006 na uitvoerige onderhandelingen met Europees Padement en lidstaten tot de verordening 'REACH'. De verordening reguleert de registratie, evaluatie en autorisatie van meer dan chemische stoffen in en door de lidstaten. Deze twee processen van bddd en regelgeving (SOMS, REACH en hun onderlinge samenhang) staan centraal in dit onderzoek, waarbij de aandacht in het bijzonder uitgaat naar de inzet en aanpak vanuit lidstaat Nederland, meer spedfiek het ministerie van VROM. Het onderzoek waarvan in dit rapport verslag wordt gedaan, is in de periode oktober 2007 tot en met april 2008 uitgevoerd door een projectteam van het Clingendael Europese Studies Programma (CESP), in opdracht van het ministerie van VROM, directie Stoffen, Afvalstoffen en Straling, afdeling Stoffen en Normstelling.^ Het voorliggende rapport presenteert de analyse, bevindingen en aanbevelingen van de zgn. 'basisevaluatie' van de processen rond SOMS/REACH en van de daarin geïntegreerde dedstudie 'interdepartementaal' De uitdaging van nationale EU-dossieraanpak De doelstelling van dit onderzoek is de Nederlandse aanpak van SOMS en de inzet en aanpak van REACH, een van de grootste dossiers die in Bmssel gespedd heeft de afgelopen decennia, achteraf te waarderen en lessen te trekken uit het vedoop van dit proces voor het toekomstig opereren op vergelijkbare dossiers.'* Daarm.ee past deze analyse in een reeks van studies over de (nationale) bdangenbehartiging op Europese dossiers.* Uit voomoemde studies kan een aantal 1) In hetengds vertaald als: Strategy on themanagement of Substances (SOMS). 2) Witboek Strategie voor ccn toekomstig Chemische stoffenbddd, COMJ(2001)88 def, 27 februari ) 2ie voor de samenstdling van het projectteam Bijlage IV. 4) In de Toekomstagenda Milieu is REACH aangeduid als een voorbcdd van het 'beter omgaan met Brussel', met name vanwegs de actieve en initiërende rol die Nededand heeft gepeeld bij de totstandkoming van de verordening 5) 2ie in dit verband het advies van de Raad van State, Kamerstukken ii 2005/06, , nr.22 en de reactie van het kabinet op dit advies, Den Haag, 23 mei 2006, BCamerstukken ii 2005/2006, , nr. 27, dc Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinabe van EU-bdeid: een politiek en proactief proces. Den Haag 2004, Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Europese Unie en de band met de burger. Den Haag 2005 (briefadvies); Rood, J QTh, S.J. Nollen, M van Keulen en GA. TM Arts, Nederiand en de totstandkoming van EU-milieutichdijncn Instituut Clingendael, Den Haag, december 2005, Eindrapport van de 'Gemengde Commissie Sturing EU-aangdegisnheden', Den Haag Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europa Een PrioriteitI, Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH apnl 2008

9 aandachtspunten worden gedestilleerd, die samen zeker geen 'recept' voor succes vormen, maar tenminste belangrijke ingrediënten bevatten voor effectief Brussels opereren (zie tabel 1.1). Een dergelijk analysekader is van bdang voor de waardering en beoordeling van de casuïstiek SOMS en REACH: waar liggen aandachtspunten en/of valkuilen en hoe kunnen deze tijdig en optimaal worden geredresseerd c.q. venmeden? In de uitgebreide Europese Unie van 27 lidsbatsn is het voor alle spders (lidstaten; instjslhngen; bedrijven en belangenorganisaties) een uitdaging om de dgen inzet op prioritaire dossiers vorm te geven en invloed te verzekeren. Een eerste relevante factor voor effectief Europees opereren is derhalve evident de mate van deskundigheid, betrokkenheiden activiteit van een actor. Op het eerste gezicht Hjken de nationale overheden van de lidstaten op dit complexe speelvdd in het voorded te zijn, vooral vanwege hun 'vaste' plek aan tafel in de Raad. De Nederlandse ovedieid richtte zich traditioneel ook op deze 'koninklijke weg' van nationale belangenbehartiging. Anderzijds is het gezien de vde dossiers waarin het EP als mede-wetgever naast de Raad optreedt, allang niet meer mogdijk om louter op deze instelling dw.z. de Raad- te vertrouwen Daaruit volgt het belang van zorgvuldige 'timing' ds tweede aspect van belangenbehartiging. Omdat capacitdt per definitie schaars is en Nederland het in de uitgebrdde Unie niet van getalsmacht moet hebben, betekent een degelijke Europese strategie vooral ook keui^ maken. Dit begint al m.et het bepalen van de aard van de verhouding tussen nationale en (voorgenomen) Europese bdddsvorming. Wanneer Nederland louter reageert op voorstdlen uit Brussel, dreigt het gevaar dat deze voorstdlen door de penvoerder (in de meeste gevdlen de Europese Commissie) al dermate zijn vormgegeven, dat deze niet meer kunnen worden bijgestuurd. P robleem-exporterende agenda-setting betekent dat Nederland zoekt naar een Europese oplossing voor een nationaal probleem. Het probleem met deze strategie in een uitgebreide Unie is dat een grote hoeveelhdd belanghebbenden in Bmssel vanuit deze drijfveer de EU agenda trachten te beïnvloeden. Deze kanttekeningen bij de aanpak van nationale dossiers in het recente vededen hebben ertoe geldd dat het streven steeds Bmssel te beïnvloeden dm.v. pro-actieve agenda setting, waarbij de overhad tijd^ probeert vanuit nationde bdddsdoelstsuingen de Europese agenda (mede) te bepalen Aangezien de Europese Conimissie in het Europese bdeidsproces het recht van initiatief voor nieuwe wetgevingsvoorstdlen heeft, is door departementen in de afgelopen jaren veel gdnvesteerd in de Comrrussie. De door de Commissie gebruikte expertcomités zijn een bdangrijke fase voor het leveren van vroegtijdige input en het is meer dan vroeger usance om de boodschap die daar door Nederlandse vertegenwoordigers wordt afgegeven af te stemmen Maar ook het structureel investeren in detacheringen van ovedriddsambtenaren bij het Commissie-apparaat en de uitvoerende diensten en het ondediouden van een gedegen netwerk van (niet dleen Nederlandsel) Commissie-ambtenaren zijn voor deze fase crudaal. Bij het beïnvloeden van de agenda-setting en schrijffase kan ook gebruik worden gemaakt van andere actoren die de Commissie beïnvloeden, zoals belangengroeperingen, het bedrijfsleven of intemationale organisaties. Met alle nadruk op een vroegtijdige en pro-actieve in^t is het onverminderd van bdang dat in de besluiivormingsfase, waarin de Raad van Ministers en het Europees Padement het voorstel amenderen en aannemen, voldoende steun wordt gemobiliseerd om er daadweikdijk voor te zorgen dat het voorstd in de gewenste vorm wordt aangenomen. Het bekleden van het EU-voorzitterschap, zoals in het geval van Nededand in de tweede helft van 2004, geeft een lidstaat vaak die kans, omdat de aandacht voor de EU in die periode binnen de eigen administratie groter is dan normaal en meer mensen en middden beschikbaar zijn Een voorzitterschap vergt echter ook gepaste neutraliteit^ zodat de inhoudelijke belangenbehartiging onder het ambt te lijden kan hebben. Ook wanneer sprake is van doordachte bdddskeuzes, is de vorm waarin deze invloedspogingen worden gegoten nadmkkelijk van minstens even groot belang als de inhoudelijke afw^ing die aan Den Haag 2006, Keulen, M van 2006 Going Europe or Going Dutch, How the Dutdi government Shapes European Union policy, Amsterdam; AUP. Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

10 de interventie vooraf gaat Het vanuit een open houding aanbieden van argumenten en kennis is cmciaal, waarbij de ervaring leert dat een te sterke nadmk op het 'eigen gdijk' contra-productief kan werken In de presentatie van eigen ideeën moet dus altijd de nadruk gd^d worden op de wijze waarop het Europee compromis weriibaar en duurzaam kan worden vormgeven. Een volgende voorwaarde voor effectief opereren waaraan in de literatuur ved belang wordt gehecht is het 'spreken met één mond', oftewel coherentie en interne consistentie van de (nationale) inbreng. Voor de Rijksoverhdd gddt daarbij, in tegenstdlii\g tot single-issue organisaties, dat gdijktijdig de bdans tussen alle betrokken dedbdangen in het oog moet worden gehouden, teneinde te komen tot een werisehjk integrde aanpak van dossiers. In het kader van de dedstudie naar de interdepartementale belangenafweging bij REACH is daarom niet alleen de vraag naar het verloop van het proces van stan<^untbepaling van belang, maar ook nadrukkelijk de vraag aan de orde hoe en in wdke mate tot een dergelijke integrale belangenafweging is gekomen Hier ügt voor de Nederlandse overhad een uitdaging, vanwege de Haagse stmctuur van departementale afstemming, met een relatief grote autonomie voor individuele (vak-)departementen In combinatie met de politiek-bestuudijke traditie van 'polderen' waarin controverses in een vroeg stadium tussen experts worden beslecht, en de traditioneel lage padementaire betrokkenhdd, ügt het risico van monopolisering en verkokering op de loer. Het 'strategisch' aanpakken en uitzetten van prioritaire dossiers vergt daarentegen dat op hoger niveau in de ovediddsorganisatie een afweging wordt gemaakt van die dossiers op de Europese agenda, die voor de Rijksovedidd van bijzonder (groot) bdang zijn Vervolgens is het zaak om deze aandacht tot en met de fasen van implementatie en uitvoering vast te houden om (juridische) problemen in het 'natrajectf te vooricomen. Ook Her ligt een bijzondere uitdaging, onder meer vanwege het grote aantd actoren dat in het algemeen bij uitvoering van EU beleid is betrokken, de rdatief korte termijnen van invoering* en het fdt dat in de ovediddsorganisatie tussen voorbereiding en uitvoering over het algemeen nog een muur is opgetrokken. Factoren efïecüef opereren in de EU: " Deskundigheid, betrokkenheid, en activiteit van een actor " Timing en prioritering " Vroegtijdige en pro-actieve inzet Gericht op Europees compromisvorming Coherente en intern consistente (nationale) belangenafweging en inbreng Tabd 1.1 Zoals uit deze paragraaf en tabel 1.1 moge blijken, worden aan actoren en organisaties die Europees actief willen zijn en daarmee aan de overheden van de Hdstaten nogal wat eisen gestdd om hun interventies - in de ogen van alle betrokkenen - succesvol te laten zijn In hoofdstuk 4 zal worden aangegeven in wdke mate deze aandachtspunten een rol hebben gespeeld in de Nederiandse aanpak van het REACH-dossier. Daarbij dient opgemerkt te worden dat als gevolg van de complexiteit, dynamiek en tijdsdruk van Europese processen deze nadruk op 'maakbaariidd' tegeüjkertijd enigszins moet worden gerelativeerd In de praktijk blijkt het voor alle speleis die in Brussel actief willen zijn al een hde opgave, met hun per definitie beperiste capacitdt, waar mogdijk kansen te grijpen en effectief in te spelen op nieuwe omstandi^eden Europees 'succes' kan wat dat betreft ook minimaal worden gedefinieerd; als het zoved als mogelijk 'voorkomen' of 'afhouden' van ongewenst of slecht passend beleid De Nededandse overheid heeft zich echter in het geval van het Europese stofferibeldd nadrukkelijk ambitieus betoond, door zijn positie binnen de EU ds voorloper of 'trekker* op dit gebied te willen vertalen in invloed op de vormgeving van een nieuw Europees beleidskader. Zeker na afloop van een dergelijke, qua inhoud ambitieuze en qua proces uitermate intensieve casus als SOMS/REACH, is het met de luxe van 'inzicht achteraf zeer waardevol om lessen te trekken. Dat is de ambitie van de analyse die in dit rapport wordt gepresenteerd. 6) Dit gddt 2eker in het geval van REACH, een verordening die binnen 20 dagen kracht van wet had. Instituut Clingendael CESP, Eindaj^ort EVA/REACH april 2008

11 1.3. Op:^ en methode Gedurende de onderzoeksperiode is door de onderzoekers op basis van literatuuronderzoek, interviews met betrokkenen, een uitgebrdde analyse van (onderzoeks-) rapporten, officiële stukken en documenten over SOMS en REACH en toetsing van de bevindingen aan opvattingen uit de wetenschap en bdddspraktijk, inzicht gekregen in de drie invalshoeken van dit evaluatieonderzoek De onderzoeksvragen van de basisevduatie waren daarbij de volgende: 1. In hoeverre heeft Nededand/VROM de in het kader van het Europese beleid ten aanzien van chemische stoffen geformuleerde inzet/doelstdlingen gerediseerd? 2. Wat was het Europese krachtenveld waarbinnen Nederiand bij dit dossier opereerde? 3. Op wdke wijze heeft Nededand/VROM geopereerd op dit dossier? Vanwege de complexe belangenconstellatie bij SOMS/REACH, is de wijze waarop de verschillende dedbelangen in de standpuntbepding zijn meegenomen een bdangrijke dimensie in de evaluatie van de totstandkoming van REACH. Ten dnde een bedd te krijgen van dit proces binnen de Rijksoverheid, is een aantd deelvragen uitgelicht in een spedfieke andyse in het kader van het EVA/REACH deelproject 'interdepartementad'. Omwüle van de consistentie van de rapportage zijn de analyse en bevindingen van deze deelstudie in dit dndrapport gd'ntegreerd. De volgende spedfieke onderzoeksvragen stonden in deze deelstudie centrad: a. Welke actoren binnen de Rijksoverheid zijn op welk moment betrokken geweest bij de totstandkoming van onderhandehngsstandpunten in het REACH proces? Hoe verhouden deze actoren zich tot elkaar en, in het bijzonder, tot de dossiertrekkers VROM/EZ? b. Hoe is het proces van standpuntbepalir^ vormgaven gedurende de verschillende fasen in het onderhandelingsproces over REACH? In het bijzonder: Wdke formele stmcturen en informde processen kenmerkten de interactie tussen betrokken actoren? Op wdke wijze is de coördinatierol in dit proces vormgegeven? Hoe is omgegaan met mogelijke belangentegensteuingen en op wdke wijze is gekomen tot gedeelde ondedianddingsinstructies? c. Welke invloed heeft het proces van standpuntbepaling gehad op, enerzijds inhoudelijk, het bereikte resultaat in REACH; en anderzijds procesmatig, de gevolgde strategie en tactiek? Door middd van dossieronderzoek, literatuuronderzoek en interviews is een reconstructie gemaakt van de verschillende fasen van het bdeidsproces. Hierbij wordt gebrmk gemaakt van de metihode van intensieve proces-andyse. In de in dit rapport gepresenteerde evduatie staat het perspectief van de Nederiandse overindd/vrom centraal Interacties en contacten met andere organisaties en insteuingen, met name andere betrokken departementen, het padement, het bedrijfsleven, kenniscentra en niet-gouvemementde organisaties, andere lidstaten en Europese instellingen spden daarbij echter vanzelfsprekend een grote rol en zijn ook nadrukkelijk bij deze evduatie betrokken. Naar aanleiding van een analyse van documenten en verslagen zijn aan de hand van een vragenlijst in totad 25 gesprekken gevoerd met direct bij het dossier betrokkenen bij de Rijks ovedieid, het bedrijfsleven, de Europese Commissie en het Europees Parlement'' De vraag die in deze gesprekken aan de orde was, betrof die naar de dgen rol en betrokkenheid van respondenten bij het proces van SOMS en REACH, met bijzondere aandacht voor de in het bovenstaande geformuleerde onderzoeksvragen. Dod van deze gesprekken was ook om te bezien of en in hoeverre volgens respondenten in meer algemene dn lessen te trekken zijn uit beide trajecten voor het Europees opereren van Nederland/VROM. Door de interviews is een breed zicht gekregen op de standpunten van de verschillende dedbelangen en hun betrokkenhdd en ervaringen in de processen SOMS/REACH. De keuze van respondenten is afgktcmd met de overige dedondetzoekcn van EVA/REACH, waardoor in dit onderzoek tevens gsbruik kon worden gemaakt van materiaal van andere onderzoeksteams. Instituut CHngmdael CESP, Einds^^ort EVA/REACH apnl 2008

12 1.4. Indelif^ rc^rt De opzet van het vervolg van dit rapport is ds volgt I In hoofdstuk 2 wordt een ^obde reconstructie gepresenteerd van de processen van totstandkoming van SOMS en vervolgens REACH,, met spedfieke aandacht voor de wijze waarop SOMS in de tijd weerslag heeft gekregen op REACH, de poütiek-maatschappelijke context en hoe REACH zich vedioudt tot de oorspronkelijke ambities van SOMS; de invloed van SOMS op het nationde en Europese krachtenvdd en belangrijke momenten in het proces van initiatief, agendering, onderhandelingen en besltdtvorming betreffende het dossier REACH. In hoofdstuk 3 staat een analyse van het proces van stanc^untbepaling en coördinatie tussen VROM, EZ en de overige departementen centrad en de wijze waarop het padement, het bedrijfsleven en niet-gouvemementele organisaties (NGO's) bij dit dossier zijn betrokken Ook wordt de aanpak van de uitvoering en implementatie in dit dossier besproken Vervolgens wordt ingegaan op de podtie van Nederland en de afstemriaing van het nationde standpunt in het Europese krachtenveld en de wijze waarop is omgegaan met Commissie, Raad en Europees Padement De belangrijkste bevindingen uit de reconstmctie en andyse worden uiteengezet in hoofdstuk 4. Hier wordt temggegrepen op de onderzoeksvragen, teneinde een beeld te schetsen van de aanpak, resultaatsbereiking en waardering van de Nederiandse rol in de totstandkoming van SOMS/REACH Op basis van de bevindingen van dit onderzoek wordt in hoofdstuk 5 een aantd aanbevelingen geformuleerd voor de Nededandse belangenbehartiging in EU verband, die ds Iddraad kunnen dienen voor de toekomstige aanpak van soortgelijke dossiers. Instituut Clingendael CESP, Eind^)port EVA/REACH april 2008

13 HOOFDSTUK 2 VAN SOMS NAAR REACH: EEN RECONSTRUCTIE In deze reconstructie wordt een ^obde schets gegeven van het proces van de totstandkoming van REACH. Gezien de bepeikte omvang van dit onderzoek kunnen immers niet alle onderdelen van dit bijna tien jaar durende proces worden behanddd. Waar toepasselijk zullen aspecten nog verder aan bod komen in de navolgende hoofdstukken De Nederlandse inzet in de REACH onderhandelingen en een vergelijking tussen deze inzet en het eindresultaat van REACH zijn in dit hoofdstuk opgenomen in aparte kaders. In tabd 2.1 worden een aantal belangrijke data in de totstandkoming van REACH opgesomd, welke verder zullen worden toegelicht in de loop van het hoofdstuk. Dit hoofdstuk concentreert zich explidet op de formele onderhanddingen en inbreng van overheden Informde onderhanddingen en ook lobby's van het bedrijfsleven en NGO's hebben ontegenzeggelijk een grote invloed gehad op de totstandkoming van REACH, dit samenspd van de overhad met het bedrijfsleven en NGO's wordt bdicht in hoofdstuk 3.' Belangrijke data in de totstandkoming van REACH: April 1998 Informele Milieuraad Chester Juni 1999 Raad vraagt de Commissie om hervorming stoffenbeleid Febmari 2001 Witboek Strategie voor Chemische Stoffen Juni 2001 Raadsconclusies Witboek November 2001 EP reactie Witboek Mei - juni 2003 Intemetconsultatie Oktober 2003 Commissievoorstel (2003)644 Oktober 2005 EP positie in eerste le2ing December 2005 Raad Politiek Akkoord Juni 2006 Gemeenschappelijk Standpunt Raad December 2006 EP positie tweede lezing en compromis Raad en EP Juni 2007 REACH treedt in werking TabdZl 2.1. Achtergrond een schets van het stoffenveld De Europese Unie is d sinds 1967 actief op het gebied van bdieersing van chemische stoffen^ In 1979 werd het Europese stoffenbdeid aangepast, waardoor stoffen die na september 1981 op de markt kwamen moesten voldoen aan (beperkte) informatievereisten en testvoorschriften. Stoffen die reeds op de markt aanwezig waren (ger^streerd vóór september 1981), konden zonder extra beperkingen worden verinandeld Halverwege de jaren negentig werd door experts uit een aantal Hdstaten met een 'vooitrdskersrol' op stoffengebied vastgesteld dat de handdsbarrières dankzij het Europese en intemationale stoffenbddd waren weggenomen, zonder dat dit EU-breed gepaard ging met de gewenste substantide toename van kennis over verhanddde stoffen en de veraste bescherming van volksgezondhdd en müieu. Het bestaande stoffenbdeid werd ds ontoereikend ervaren omdat er onvoldoende infonnatie gegenereerd werd over stoffen van vóór 1981, en doordat de bewijslast voor het verantwoord gebruik van stoffen gehed bij de overheid lag, waar onvoldoende capadteit aanwezig was voor het in kaart brengen van de mogdijke risico's. ^^ 8) Voor een uitgsbreide analyse verwijzen wij rwar EVA/REACH Dedonderzoek Bedrijfsleven van Erasmus Universiteit en EVA/REACH Dedonderzoek NGO's, stageverslag Bas van Huut, Universiteit Leiden. 9) 2ie bijvoorbedd ^Richtlijn inzake de indeling de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen' (Dir 67/548/EEG) uit ) Zie voor een analyse van de bepakingen van dit systeem en de uitvoering bijvootbedd Troblcmen met de uitvoering van Bestaande Stoffen Verordening" ingekomen document onder Diversen ingebracht tijdens de Raad van Milieu op 16 december Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

14 Agendering In het Bevoegde Autoritaten Overleg, ^^ waar Nederland op bdads- en expertniveau actief in dednaiïi, werd de noodzaak voor een overkoepdend beleid gevoeld en werd een Zwartboek opgesteld Na afstemming op expertniveau door Oostenrijk, Denemarken, Finland, Zweden en Nederland is dit punt aan de orde gesteld tijdens de informde Milieuraad van aprü Een jaar later, in de Raadsconclusies van juni 1999, werd de Commissie opgeroepen tot een herziening van het destijds sterk versnipperde stoffenbeleid. De oproep viel gdijktijdig met het SLIM initiatief dat binnen de Coramissie gericht was op het verhogen van de werkbaarindd van bestaande EU wetgeving. ^^ Het Witboek Chemische Stoffen Naar aanleiding van de 'review' van de Europese Commissie over het fimctioneren van vier bestaande instrumenten^'' en diverse debatten in de Milieuraad zette de Commissie haar ideeën voor een nieuw overkoepelend stoffenbdeid op papier in het 'Witboek Chemische Stoffen', dat in febmari 2001 gepresenteerd werd.^'' De doelstdlingen van het Witboek waren drieledig: het handhaven van een hoog beschermingsniveau voor mens en müieu; een effectief ftmctioneren van de inteme markt; en het verbeteren van de mogelijkheden van de industrie tot innovatie en het verstedsen van de concurrentiepositie. Om deze doelstellingen te bereiken voorzag het Witboek in één overkoepdend systeem van regdgeving voor bestaande (vóór september 1981 op de EUmarkt) en nieuwe stoffen (na september 1981 op de EU-markt), volgens een nieuw systeem van registratie van die stoffen die boven 1 ton per jaar op de EU-markt gebracht werden Stoffen die in volumes boven de 100 ton per jaar op de EU-markt kwamen, dienden beoordedd t& worden Voor de meest gevaarlijke stoffen, waarvoor stringente controle in toepassing noodzakelijk werd geacht, voorzag het 'TOtboek een op maat gesneden autorisatieprocedure. De verantwoordeüjkhdd voor het aanleveren van de vereiste gegevens en de beoordding van risico's werd bij de industrie gd^d en gefaseerd ingevoerd op basis van volume. De doelstdkngen van het Witboek werden in de Raadsconclusies van juni 2001 door de Hdstaten breed onderschreven, al werd de Commissie gevraagd bepadde punten met betrekking tot de uitvoering van het voorstel te verduidehjken of aan te passen. Punten van zorg die in de Raadscondusies werden opgenomen waren o.a spedde zorg voor de gezondhdd en veihgheid van werisnemers; het beperist houden van de kosten; de beperking van het gebruik van stoffen met een hoog risico tot duidehjk omschreven gevaüen; het aangeven van reddijke periodes voor de industrie om te voldoen aan de informatieverphchtingen; en sancties voor het bedrijfsleven indien niet voldaan zou worden aan de eisen van het nieuwe goedkeuringssysteem.^^ Het Europees Padement gaf in een opinie in november 2001 aan positief te staan tegen de opzet van het Witboek, maar riep tegehjkertijd ook op tot enkele aanpassingen van het systeem, vedd op punten die ook naar voren kwamen in de Raadsconclusies.l'' 2.2 Van SOMS naar REACH In Europees verband was Nederiand een van de initiatiefnemers in het aankaarten van de noodzaak van vemieuwing van het chemische stoffenbeldd Vooruiüopend op REACH werd in Nededand 11) Hec Bevoegde Autoriteiten Overig (CA) is osn halfjaarlijks overleg dat door de Europese Commissie wordt georganiseerd waarin de bdeidsmatige/politieke zaken rondom de uitvoering van de EG-verordening bestaande stoffen worden besproken. 12) Ha SLIM inititatief staat voor 'Simpler Legislation for the Internal Market", zie COM (96) ) Te weten: de StofFenrichtiijn, Bestaande stoffen verordening Preparatenrichtlijn en Verbodstichtlijn. Voor deze review zie Werkdocument SEC (1998) 1986 def van de Commissie 14) Witboek'Strategie voor een toekomstig bddd voor chemische stoffen', 27 februari 2001, COM(2001)88 def 15) 2ie 'Verslag Milieuraad 7 juli 2001', Tweede Kamei, ver^derjaar , , nr 136 en zie Verslag Milieuraad door PV (intern documenl). 16) 2ie 'Europees Padement Resolutie over het Commissie Witboek over Steategje voor een toekomstig bdeid voor chemische stoffen', A5-0356/2001, definitieve versie november Instituut Clingaidael CESP, Eindapport EVA/REACH apnl 2008

15 10 zdf een initiatief ontwikkeld gericht op bdddsvemieuwing van het Nederlandse stoffenbddd: Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS). Het initiatief voor deze herziening van het Nederlandse chemische stoffenbeleid lag bij het ministerie van VROM, maar ook andere ministeries, voomamehjk VWS, SZW en EZ, waren er nauw bij betrokken.^'' In het kader van SOMS was de Rijksovedidd in nauwe samenweddng met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in 1999, in de hiervoor opgerichte Klankbord SOMS, begonnen met het verkennen van de problemen in het chemische stoffenbddd en het zoeken naar mc^dijke oplossingen Dit tripartiete overleg had niet alleen ds dod het creëren van een breed draagvlak voor de beleidsvemieuwing maar paste ook in het streven van het kabinet Kok II om de verantwoorddijkheden te verschuiven naar het bedrijfsleven, in dit gevd de verantwoordelijkheid voor de risico's van chemische stoffen De nietgouvemementde organisaties (NGO's) die participeerden in het overleg gaven echter in augustus 2000 in een offidële brief aan de Minister van VROM aan hun deelname aan het SOMS-traject op te schorten^^ Op de werkvloer continueerde het tripartiete overleg evenwel en twee jaar na de aanvang van het overleg presenteerde het kabinet in maart 2001 de Strategienota Omgaan Met Stoffen Deze kwam een maand na de pubhcatie van het Witboek door de Commissie. Het Nederlandse standpunt ten opzichte van het Witboek werd dan ook in grote mate bepaald door de gedachtevorming ontwikkdd in SOMS (de kader 'de Nederlandse inzet*). Ook enkde andere Hdstaten, zoals Zweden, Verenigd Koninkrijk en Denemarken, waren voomiüopend op Europese ontwikkdingen actief in een nationaal proces van belddsvemieuwing. Het Nededandse bedrijfsleven reageerde in april 2001 op de Strategienota door middel van een intentieveridaring.^' In deze verklaring maakte het bednjfsleven bekend op korte termijn de kennis over gevaren en risico's van stoffen te wülen vergroten, de communicatie in de keten daarover te willen verbeteren en deskundigheid binnen bedrijven te willen verhogen. De samenwerking tussen de ovedieid en het bedrijfsleven kreeg vorm in diverse proeftuinen, in het programma Versterking Arbddsomstandigheden-bdeid Stoffen (VASt) vanaf 2003 en in het Convenant Stoffen in De strategienota werd in die jaren aangevuld met twee voortgangsrapportages en de uitvoerings nota 'Nederiands stoffenbeldd in intemationad perspectief. Zods afgesproken met het bedrijfsleven, dat samen met de NGO's betrokken bleef bij het SOMS-traject, heeft de overhad de Strategienota en de latere resultaten van SOMS actief uitgedragen op Europees niveau, zowel bij de Commissie en het Europees Parlement alsook büaterad in de andere hdstaten.^" Gdijktijdig werd in Nederland gewed5;t aan het vortngeven van wet- en regd^ving naar aanleiding van het nieuwe stoffenbeleid 21 Zo werd in juni 2002 een proeve van wetgeving gelanceerd voor een nieuw Hoofdstuk 9 'Stoffen en Producten' in de Wet MiHeubeheer dat als discussiestuk diende binnen het kabinet en in overleg met het bedrijfsleven en de müieubeweging.^^ In juli 20Q2 werd er ter juridische verankering van het SOMS-beleid een wijziging voorgesteld van het registratiebesluit van de Wet MüieugevaarHjke Stoffen (de paragraaf ). Deze stappen om- SOMS-bdeid om te zetten in wet- en regelgeving, een van de wensen van de gezamerjijke NGO's, leidden tot een 17) Deze betrokkenheid kre^ in eerste instantie vorm in de intadepartcmentale Werkgroep Stoffen en tijdens het SOMS-traject in de Interdepartementale Werkgroep SOMS (IW SOMS). 18) Voor een weergave van de argumenten van de NGO's zie paragraaf ) Namens het bedrijfsleven aangeboden door VNO-NCW, 'Intentieverklaring bedrijfsleven - overheid betreffende de uitvoering van een vernieuwing van het stoffenbdad', 2 april ) Zo werd de SOMS strategienota in het Engds vertaald en aangeboden aan de rdevante DGs binnen de Commissie en aan betrokken ministers in alle lidstaten. Ook dc Nededandse leden van het Europees Parlement werden gdnfotmeerd over het Nederlandse SOMS-bdeid. 21) Zie 'Brief van Minister VROM met informatie over de stand van Zaken met betrekking tot de juridische verankering van het hoofdstuk Stoffen en Producten van de Wet milieubeheer', 2 md 2002, Tweede Kamer, niet-dossiet stuk vrom ) Zie 'Verslag Algpmeen Overleg met Minister van VROM 7 maart 2002", 26 maart 2002, Tweede Kamer, vergaderjaar ,27 646, nr 10, en zie noot 21. Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

16 11 verstoring in de rdatie met het bedrijfsleven, dat aangaf geen verdere verpliditingen te willen aangaan voomitlopend op Europese maatregelen gebaseerd op het U^tboek Chemische Stoffen. ^ Commissievoordellen Binnen de Europese Commissie werd in de periode geschreven aan het REACH voorstd. Tijdens deze periode is een bdadsmedewerker van de VROM/SAS ds expert op het gebied van chemische stoffen part-time gedetacheerd geweest bij de Commissie. Deze expert heeft daarmee mede-vorm g^ven aan de voorsteuen die in mei 2003 beschikbaar kwamen voor een intemetconsiütatie. De intemetconsultatie Iddde tot meer dan 6400 reacties, waaronder ook een gezamenhjke reactie van VROM, EZ, SZW, VWS en LNV en een reactie vanuit het RIVM.^t In oktober 2003 werd het Commissievoorstel, met daarin de resultaten van de intemetconsultatie verweriit, gepresenteerd.^^ In veigdijking met de conceptverde van het voorstd van voor de intemetconsultatie, bevatte het Commissievoorstd een aantal wijzigingen Zo was het aantal verphchtingen voor het bedrijfsleven aanzienhjk teruggebracht; werden polymeren uitgezonderd; waren de testverasten voor stoffen die in Meine hoeveelheden op de markt komen sterk bepedst; was er meer aandacht voor innovatie en het beschermen van bedrij f svertrouwdijke informatie; en was er een verschuiving van verantwoorddijkheden van nationde overheden naar het Chendeagentschap. ^ DE NEDERLANDSE INZET De Nederlandse inzet tijdens REACH is in hoge mate beïnvloed door de ervaringen die zijn opgedaan tijdens het SOMS-programma. Een van de centrde uitgangspunten van SOMS was het vergroten van de dgen verantwoordehjkhdd van het bedrijfsleven ten opzichte van de overheid Hierbij stonden zorgphcht en het voorzorgprindpe centraal. 2'' Het indelen van stoffen zou geschieden door middel van een snelle screeningsmethode op basis van gevaareigenschappen en toepassingsgebieden. Dit is in de eerste Voortgangsrapportage Uitvoering SOMS verder uitgewerkt in het instrument van de ^uick scan.^ Door de brede opzet van het SOMS-project werd in SOMS ook veel aandacht besteed aan een geïntegreerde aanpak van risico's van stoffen op miheu-, arbddsomstandi^eden- en consumentenbeschermingsgehied^^ 23) Zowel de Proeve van wetgeving als het ontwerp registratiebesluit werden door het bedrijfsleven gpzien als ongewenst vooruitlopend op Europese maatregdea Zie bijvoorbeeld: het VNCI activitcitaioverzicht 2002, januari 2003, p. 12 Voor redenen voor dit verzet tegen de SOMS-aanpak zie intern VROM document 'Informed overieg VROM/DGM & CEFIC op 21/01/03 inzake Quick Scan en ECETOC modd: Kansen voor samenwerking'. 24) Voor een overzicht van de reacties op de intanetconsultatie zie: en.htm 25) Commissievoorstd (COM(2003) 644 definitief) voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake dc registratie en beoordding van en de verginningverlening en beperking ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Chemicalicnagentschap en tot wijziging van Rich dijn 1999/45/EG en Verordening 850/2004/EG inzake persistente organische stoffen, alsmede het commissievoorstd voor osn richtlijn van het Europees Padement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad teneinde deze aan te passen aan Verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad inzake dc registratie en beoordding van en de vergunningverlening en bepaking ten aanzien van diemische stoffen. 26) Zie 'Brief minister met de geannoteerde agenda van de Raad van Conaitientievetmogen van 10 november 2003', Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr ) Zie 'Stratsgienota Omgaan Met Stoffen', zoals vastgestdd door de Ministerraad op 16 maart 2001, p ) Z ie 'Voortgangsrapportage uitvoering SOMS', VROM , december ) Zie 'Strategenota Omgaan Met Stoffen', zoals vastgestdd door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 11 en Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

17 12 Door de beleidsvemieuwing van het SOMS-programma, dat reeds in 1999 gestart was, had de Nededandse overhad zich ten tijde van het verschijnen van het Witboek Chemische Stoffen een integrad bedd kunnen vonnen van de voorkeuren en wensen van de diverse betrokkenen binnen Nederiand ten aanzien van de speerpunten van een vernieuwd Europese sboffenbdad. In een brief van de Ministers van VROM en EZ aan de Commissie ds eerste reactie op het Witboek werd aangegeven dat Nederland het vernieuwde Europese stoffenbeldd op hoofdhjnen kon steunen, maar de voorgestelde oplossingen niet toerdkend achtte. Nededand gaf aan voord de verankering van de verantwoordehjkhdd van het bedrijfsleven en prioritering op basis van (gevaar)eigenschappen te missen^" Ook ontbrak het explidete verband tussen het vernieuwde stoffenbeleid en de vemieu'.ving van het productenbdeid, waarover gehjktijdig met het Witboek Chemische Stoffen het Groenbodc Gdntegreerd Productbddd was verschenen ^^ In het BNC-fïche over het Witboek vdt hierover te lezen dat de 'verbreding van het Nededandse stoffenbddd naar Europees niveau (..) zeer wensehjk wordt geacht '^ Ook de Nederlandse inzet naar aanleiding van het Commissievoorstel van oktober 2003 werd interdepartementaal afgestem.d in de Werkgroep BNC^^ In de kaderinstmctie werd een aantal punten gepresenteerd die centrad stonden in de Nederlandse inzet tijdens de REACH onderhandelingen Deze zwaartepunten waren: dgemene zorgphcht; verphchte uitwisseling van dierexperimentde gegevens; ketenverantwoorddijkheid; actieve openbaarmaking; prioriteringsysteem; uitvoerbaarheid en rol van het agentschap; concurrentiekracht van bedrijfsleven; en gevolgen voor landen/producentsn buiten de EU (een uitwerking van deze punten is te vinden in het kader "het andcompromis REACH en de Nederiandse inzet*). In de Uitvoeringsnota SOMS 'Nederiands stoffenbeldd in intemationad perspectief van aprü 2004 werd het SOMS-programma afgesloten en aangegeven hoe de resultaten van SOMS gebmikt werden bij de Nededandse onderhandelingsinzet in Brussd.2'' De Nederiandse inzet werd daarbij verwoord in vier speerpunten: kennis creëren; stoffen prioriteren; zorgplicht van het bedrijfsleven explidteren; en kennis dden Een jaar later presenteerden de Staatssecretarissen van VROM en EZ in een brief aan de Tweede Kamer de Nededandse inzet 'gericht op uitvoerbaarhad, doehnatighdd en kosteneffectivitdti", In deze brief werd exphdet vermeld dat de bovengenoemde speerpunten gezien moesten worden in de context van het kabinetsstreven naar het creëren van een gehjk spedveld op de marist van de EU en het verminderen van administratieve lasten en regddmk.^^ Al tijdens het SOMS-programma heeft de Nederlandse overhad de residtaten van de Nederiandse beleidsvemieuwing over het voeüicht gebracht bij de Commissie, het Europees Pariement en andere lidstaten 30) Zie 'Brief Ministers VROM en EZ aan de Commissie cn Lidstaten als reactie op Witboek', 9 april ) Zie 'Verslag Algemeen Ovalcg Minister VROM 15 maart 2001', Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr ) Zie 'Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met drie fiches die werden opgestdd door de Werkgroep Beoordding Nieuwe Commissievootstdlen', 13 maart 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nt ) Voor een beschrijving en analyse van de interdepartementale afstemming en de bevocgdhddsverdding tussen VROM en EZ zie hoofdstuk 3. 34) Zie "Nederiands Stoffenbdeid in internationaal perspectief Uitvoaingsnota SOMS', vastgestdd door de Ministerraad op 23 april ) Zie 'Brief van de Staatssecretarissen van VROM en EZ', 2 mei 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar , en , nr Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

18 13 Ook werden er twee intemationde wodsshops georganiseerd, waarvan één met de EU-lidsbaten en één met de Europese industrie. Vooruiüopend op het aanvangen van de REACH-onderiiandeHngen en met het oog op het aankomende Nederlandse EUvoorzittersdiap, is in het voorjaar 2003 op hoog-ambtdijk niveau bilateraal overieg geweest met het Verenigd Koninkrijk, leriand, ItaHë, Zweden, Duitsland, Frankrijk (zie ook paragraaf 3.4). Reeds in deze fase werd het duidehjk dat riet aüe onderdden van het Nederlandse bdeid op steun konden rekenen. Zo bleek dat een aanbd Hdstaten niet geporteerd was van de door Nederland voorgestelde quick scan-aanpak.^^ In de kaderinstructie van het BNC-fiche werd dan ook d gesteld dat Nededand niet hechtte aan de quick scan ds zodanig, maar openstond voor elke aanpak met soortgelijk resultaat Op Europees niveau heeft Nededand begin 2004, ruim vóór het dgen voord tters chap, een position paper ingebracht met zijn prioritdten ten aanden van zoigphcht; stoffen in artikden; prioritering; idtwisseüng van dierexperimentele gegevens; ketenverantwoorddijkheid; openbaarhad van g^evens; praktische uitvoerbaarheid en de rol van het Agentschap; concurrentievermogen; consequenties voor niet-eu landen en producenten; en autorisatie.^'' Daamaast heeft Nededand op Europees niveau specifieke voorstdlen ingebracht over prioritering; het opnemen van dgemene zorgplicht; en het opnemen van ketenverantwoordehjkheid Voor een vergehjking tussen de Nederlandse inzet en het dndresidbaat van REACH wordt verwezen naar het kader 'het eindcompromis REACH en de Nederlandse inzet* Besluitvorming Raad en EP Aangezien de herziening van het chemische stoffenbdeid aan de orde was gestdd in de MiHeuraad en het bestaande stoffenbdeid binnen de Comnussie onder de verantwoordehjkheid van DG Müieu viel, lag het initiatief voor het schrijven van het Witboek in eerste instantie bij dit DG. Ingegeven door de grote bdangen van de Europese chemische industrie en de mogehjke gevolgen voor de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven, eiste DG Ondememingen gedurende het schrijfproces een grotere rol voor zich op. Voorafgaand aan de presentatie van het Commissievoorstel in oktober 2003 werd daamaast onder het ItaHaans voorzitterschap in de Europese Raad besloten dat REACH zou worden behanddd in de Raad voor Concurrentievermogen-*^ in afstemming met andere Raadsfomiaties. Gedurende de behandding van REACH in de Raad werden editer ook onderdden van het voorstel geagendeerd in de Müieuraad, waardoor de onderhanddingen feitelijk zowd in de Müieuraad ds in de Raad voor Concurrentievermogen plaatsvonden Als gevolg van deze ambigue constructie en belangenconstellatie werd een apart forum voor besluitvorming ingestdd op werkgroepniveau: de Ad Hoc Raadsweritgroep Chemische Stoffen (AHG REACH). Naast de Raad was ook het Europees Pariement betrokken bij de besluitvorming in het REACH dossier in het kader van de codeddeprocedure, waarin Raad en Pariement gezamenujk medewetgever zijn en amendementen kunnen indienen Gedurende de totstandkoming van REACH hebben verschillende Hdstaten die het voorzitterschap van de Raad bekleedden een stempd kunnen drukken op (de voortgang van) het proces. In 3^ Zie interne VROM documenten IMZ rdsveislagen. Dit staat daarnaast ook te lezen in het BNC-fichc d.d. 23 januari ) Zie'Note from thcdutch delation to Ad-hoc Working Party on Chemicals' Bmssd, 5 februari 2004, 38) De Raad voor Concurrentievermogen heette destijds de Concurrentiekrachtraad, maar is tijdens de REACH onderhanddingen omgedoopt tot Raad voor Concurrentievermogen. In dit rapport zal consequent naar deze raadsformatie worden verwezen als Raad voor Concurrentievermogen. Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

19 14 onderstaande tabd worden de verschülende voorzitterschappen en hun betdcenis voor het proces weergegeven. Periode jan - jun 2001 jul - dec 2003 jan - jun 2004 jul - dec 2004 jan - jun 2005 jul - dec 2005 jan - jun 2006 jul - dec 2006 Tabd 2.2 Voorzitterschap Zweden Italië leriand Nederland Luxemburg Verenigd Koninkrijk Oostenrijk Finland Bdang Presentatie Witboek Presentatie voorstel REACH Intelligent reading Artikelsgewij2c behandeling Voortzetten artikelsgewijze behandeling Bereiken Politiek Akkoord voor een Gemeenschappelijk Standpunt in de Raad Formele goedkeuring Gemeenschappelijk Standpunt in eerste lezing Onderhandelingen Europees Parlement in tweede lezing Akkoord Voorafgaand aan het indienen van de voorsteuen door de Commissie namen de Britse premier Blair, de Franse president Chirac en de Duitse bondskanseher Schroder het initiatief gezamenlijk een open brief te sturen aan de Commissievoorzitter, Romano ProdL In deze brief benadmkten de drie het belang van de Lissabon-strategie en uitten zij hun angst dat de voorstdlen van de Commissie te bureaucratisch en onwerkbaar zouden zijn; de meest gevaarhjke stoffen onvoldoende zouden prioriteren; en nadehge effecten zouden hebben voor de concurrentidoacht van de EU.-*^ Ook de Italiaanse premier Berlusconi heeft in deze periode een brief geschreven aan Prodi, waarin hij behandeling van het dossier REACH in de Raad voor Concurrentievermogen bepleitte. Na de aanvankehjke discussie over de rolverdeling tussen de raden, werd tijdens het Ierse voordtterschap begonnen met een eerste behandeling van de voorstellen op hoofdhjnen, een zogenoemde 'intelligent reading. In de eerste helft van 2004 is in algemene zin gesproken over prioritering in de registratiefase; de rol van het Agentschap; zorgplicht; autorisatie en restrictie; de rol van substitutie; en kwahtatsborging van registratiedossiers. Vanaf juh 2004 nam Nededand het voordtterschap van de IRaad van Ierland over Voomiüopend op de voord tters chappen van Nederland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk hadden de inkomende voordtterschappen een 'Friends of the Chair' constmetie ingestdd, waarin de drie landen de aanpak van het dossier afstemden. In de voorbereidingen voor het voordtterschap werd voor VROM/SAS duidelijk dat het jaar 2004 een jaar met vele trandties zou zijn door de toetreding van tien nieuwe Hdstaten, verkiezingen voor het Europees Pariement en het aantreden van een nieuwe Commissie. In Nederiand werd REACH wd een van de prioritdten tijdens het voord tters diap, d werd geden bovenstaande beperkingen uiteindehjk ingezet op het boeken van voord procesmatige voortgang.'"' Deze procesmatige voortgang diende bereikt te worden door het artikelsgewijs bespreken van het voorstel in de bijeenkomsten van de Ad Hoc Werkgroep REACH. Nederland besloot dch te richten op Titd I algemene aspecten, toepassingsgebied en definities; Titel II r^stiatie van stoffen; en Titd III uitwisseling van gegevens en voodsoming van onnodige dierproeven Deze artikdsgewijze bespreking werd gecombineerd met aparte experli>ijeenkomsten over de invulhng iran de verschülende technische bijlagen over de indeling van registratiedossiers. Daamaast werd besloten op additionde wijze invidling te geven aan de procedurele voortgang, namehjk door middel van een vergehjking van de geschatte gevolgen van het wetgevingspakket Reeds vanaf de eerste conceptvoorstellen van de Commissie leefde de vraag naar wat de if^act van REACH zou zijn op diverse branches en industrie. Onder druk van de resiütaten van de business 39) Zie'Brief van Blair, Chirac en Schroder aan de Voorzitter van de Europese Commissie Pcodi', 20 september ) Zie 'Brief van Staatssecretaris VROM over ambities van het Nederiands EU-Voorzitterschap', 14 juni 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr 182. Instituut Clingaidael CESP, Eindapport EVA/REACH ^nl 2008

20 15 impact studies die de Commissie in het kader van de conceptvoorsteuen had laten uitvoeren, had de Commissie het voorstel d aanzienhjk aangepast, voordat dit in oktober 2003 bij de Raad en het Europees Padement werd ingediend Verschülende Hdstaten drongen aan op aanvuuende impact assessments door de Commisde, mede omdat andere actoren, zods Hdstaten zdf, bedrijfdeven en müieuoiganisaties impact studies naar de gevolgen van REACH Heten uitvoeren Op suggestie van EZ werd besloten om tijdens het Nederiands voorzitterschap in oktober 2004 een Woishop Impact Assessment REACH te oiganiseren''^ Voorafgaand aan deze Woritshop werden in opdiacht van VROM en EZ de 36 beschikbare impact studies bijeengebracht,^^ zodat tijdens de Workshop in Scheveningen op basis van dit document gezamenlijk condusies konden worden getrokken over de gevolgen van REACH. Een van de bdangrijkste aanbevelingen van de Workshop, zods ook gepresenteerd in het persbericht dat hierover naar buiten werd gebracht, was de noodzaak tot extra inspanningen geridit op kostenreductie voor het bedrijfsleven, in het bijzonder voor het midden- en kleinbedrijf (MKB), zonder de ambities voor bescherming van mens en miheu los te laten''^ De concludes werden ter bekrachtiging via de AWG aan de MiHeuraad en Raad voor Concurrentievermogen aangeboden Tijdens het Nederiands voordtterschap kwam REACH aan de orde in de Raad voor Concurrentievermogen van november 2004 en de MiHeuraad van december Naast de resultaten van de Impact Assessment Workshop, werden ook de verplichte uitwisseling van testgegevens over stoffen en de interpretatie van gedeelde gegevens; informatievereisten voor stoffen die in lage volumes op de markt worden gebracht; prioritering in het registratieproces; en rostra tie of kennisgeving van stoffen in voorwerpen op Raadsniveau besproken'*'' Onder het Luxemburgs voordtterschap in de eerste helft van 2005 werd het artikdsgewijs bespreken van de REACH verordening voortgezet Zo werden Titd IV informatie in de keten; Titd V downstream users; en Titel VI evduatie van stoffen, afgerond en werd een begin gemaakt met de onderwerpen vergunningveriening en restricties voor gevaarhjke stoffen en bereidingen. Ook werd onder Luxemburgs voorzitterschap een aanvuuende impact assessment workshop georganiseerd, waar gekeken werd naar de gevolgen van de REACH voorstellen voor specifieke sectoren In de tweede helft van 2005 werden de overgebleven discusdepunten behanddd. Het Brits voordtterschap presenteerde op 4 november 2005 een compromistekst in de Raad Gdijktijdig bepadde het Europees Padement djn podtie in de eerste lezing. In het EP had het Müieucomité het voortouw in de behandeling van het REACH dossier,'*' en was rapporteur Sacconi aangestdd. Na de behandding van vele amendementen bereikte het Europees Padement^ na eerdere overeenstemming in het Müieucomité, in november een podtie in de eerste ledng. Een van de discussiepunten van het EP was de verphchte substitutie van zeer gevaarhjke stoffen en versobering van de registratieverphditingen voor laag volume stoffen 41) Zie intern VROM document 'Verslag dossierteam REACH 9 febmari 2004' 42) Witmond, B., S. Groot; W. Groen, and E. Dönszelmann, The impact of REACH Overview of 36 studies on the impact of the ne«r EU chemicals policy on society and business. October 2004, Ecotys and OpdenKamp Adviesgroep for Dutch Presidency The Hague, Netheriands. reach. nl/ downloads/comprehensive_overview-v2. pdf 43) Voor een analyse van de Workshop en de gevolgen hiervan voor de REACH onderhandden zie het EVA/REACH Dedonderzoek Impact Workshop, stageverslag Mchid Smulders, Erasmus Universiteit Rotterdam. 44) Zie 'Milieu-resultaten tijdens het EU-Voorzittaschap', 11 febmari 2005 (bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar , , nt 195). 45) Naast de Commissie milieubdiecr, volksgezondhdd en vocdsdveiligheid (kortweg het Mïlieucomit^ waren er negen andere comités (namdijk de Commissie internationale handd, deb^otingsodmmissie, de Commissie eoonomische en monetaire zaken, dc Commissie wetkgdegenheid en sociale Zaken, de Commissie industrie, onderzode en energjcj dc Commissie interne markt en consumentenbescherming de Commissie juridische zaken, de Commissie rechten van de vrouw en gsndergdijkhcid en de Commissie verzoekschriften) betrokken bij de behandding van REACH Instituut Clingendael CESP, Eindapport EVA/REACH apnl 2008