Gezinnen gezien? Onderzoek naar Nederlandse regelgeving en uitvoeringspraktijk in het licht van de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn

Transcriptie

1 Gezinnen gezien? Onderzoek naar Nederlandse regelgeving en uitvoeringspraktijk in het licht van de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn september 2014

2 4 College voor de Rechten van de Mens

3 Inleiding 4 1 Het recht op gezinshereniging De Gezinsherenigingsrichtlijn De erkenning van het recht op gezinshereniging Een individuele beoordeling Een nieuw recht op gezinshereniging: de gevolgen 23 2 De implementatie van de Richtlijn in de nationale regelgeving De implementatie van de Richtlijn Tussenconclusies 31 3 Het inkomens vereiste De implementatie van de Richtlijn en de verhoging van het inkomensvereiste Zorgpunten bij de implementatie van de inkomenseis De evaluatie van Het arrest Chakroun: verlaging van de inkomensnorm Duurzaamheid van het inkomen Reactie van de staats secretaris op Kamervragen over de Richtsnoeren Tussenconclusies 39 4 De uitvoering van het inkomensvereiste in de praktijk Beleid en praktijk: voldoende inkomen Beleid en praktijk: de duurzaamheid van het inkomen Beleid en praktijk: de uitzonderingsbepaling voor arbeidsongeschikten De toets aan artikel 4:84 Awb en artikel 8 EVRM De discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris Tussenconclusies 50 5 Het inburgerings vereiste in het buitenland De Wet Inburgering Buitenland in een notendop De invoering van de Wet Inburgering Buitenland in De evaluaties en de reactie van het kabinet De verhoging van het niveau van het inburgeringsexamen en invoering van de hardheidsclausule en de Toets Geletterdheid en Begrijpend Lezen Nadere uitleg van de Richtlijn Evaluaties na de verhoging van het niveau in Tussenconclusies 62 Gezinnen gezien? 1

4 6 Het inburgerings vereiste in het buitenland in de praktijk Beleid en de praktijk: het met goed gevolg afleggen van het inburgeringsexamen Beleid en de praktijk: uitzonderingsbepalingen De toets aan artikel 4:84 Awb en artikel 8 EVRM Tussenconclusies 70 7 Het legesvereiste De hoogte van de leges voor een mvv en een verblijfsvergunning Vrijstelling van de leges op grond van artikel 8 EVRM Informatie uit de praktijk Tussenconclusies 77 8 Conclusies en aanbevelingen Is het recht op gezins hereniging voldoende gewaarborgd? Implementatie Richtlijn algemeen Het inkomensvereiste Het inburgeringsvereiste in het buitenland De leges Algemene conclusie en aanbevelingen 85 Literatuurlijst 88 Bijlagen Bijlage 1: Overzicht (voorgenomen) wijzigingen toelatingsvoorwaarden voor gezinshereniging per Kabinetsperiode 89 Bijlage 2: Transponeringstabel 92 Tijdlijn ontwikkelingen in nationale regelgeving in het licht van de Richtlijn 12 Tijdlijn jurisprudentie Hof van Justitie EU 19 2 College voor de Rechten van de Mens

5 Gezinnen gezien? 3

6 Inleiding 4 College voor de Rechten van de Mens

7 Mevrouw Z. vertelt: Bij de eerste aanvraag werkte ik bij een bekende kledingwinkel en had voldoende inkomen. Mijn aanvraag om mijn nieuwe man uit Turkije over te mogen laten komen werd om technische redenen afgewezen. Omdat mijn 13e maand niet in het contract was opgenomen accepteerde de IND niet dat ik aan de inkomenseis voldeed. Ik werkte 34 uur bij die winkel, maar ben daarnaast 6 uur extra gaan werken als boekhouder bij een meubelzaak. Die tweede baan werd vervolgens niet meegerekend door de IND, omdat ik dat niet drie jaar aaneengesloten had gedaan. Uiteindelijk heb ik dit alles in orde gemaakt, maar toen kregen we te maken met een nieuwe eis. In 2006 kwam de taaleis voor gezinshereniging. Ik heb enthousiast boeken voor mijn man gekocht en naar hem gestuurd zodat hij Nederlands kon leren. In B., waar hij woont, biedt men geen cursussen in de Nederlandse taal aan. Hij heeft in 2007 het inburgeringexamen gedaan, maar niet gehaald door faalangst. Hij heeft wel voldoende kennis van het Nederlands, maar zijn faalangst staat hem in de weg. Iedere keer als we het Nederlands oefenen via de chat gaat het hartstikke goed, maar zodra hij voor het examen op moet gaan gaat het mis. Ik doe mijn best, maar telkens word ik van het kastje naar de muur gestuurd. Telkens als ik de IND bel, mail of schrijf krijg ik tegenstrijdige informatie. Ik ben naar een gespecialiseerde advocaat gegaan en die heeft mij gezegd dat er bij mijn laatste aanvraag ook net zo goed een Ja had kunnen komen van de IND. Er was in principe niets mis met de aanvraag, maar ik heb het idee dat men om puntjes en komma s afwijzingen stuurt. Ik was altijd een erg sociaal mens, maar door de hele situatie kom ik nauwelijks meer op straat. Ik heb genoeg van altijd maar weer dezelfde meewarige vragen. Hoe staat het nu? Is het al gelukt? Wanneer komt je man? Ik durf niet te beginnen aan kinderen met mijn nieuwe man. Men raadt mij aan de België route te nemen, maar ik vind dit geen makkelijke optie zoals velen doen voorkomen. Ik loop op het moment in de ziektewet en de dokter heeft mij antidepressiva voorgeschreven. Ik hield juist zo van werken. Overdag en s nachts bel ik mijn man en heb ik via internet contact met hem. Elke keer moet ik huilen als ik weer moet ophangen aan het einde van het gesprek. Acht jaar is erg lang om op je liefde te moeten wachten. Uit: gescheiden gezinnen, IOT, april 2010 Gezinnen gezien? 5

8 Gezinsleven Bovenstaand fragment geeft aan hoe ingrijpend het kan zijn als je niet met je geliefde in Nederland kunt samen zijn. Het kunnen uitoefenen van het recht op gezinsleven is voor alle mensen van groot belang. Het is dan ook begrijpelijk dat er jaarlijks migranten uit andere landen naar Nederland komen om zich te voegen bij hun hier verblijvende familieleden of partners. Om hier te mogen wonen moeten zij voldoen aan de toelatingseisen uit de vreemdelingenwetgeving. Voor verschillende groepen migranten gelden verschillende regels. Voor EU-onderdanen gelden gunstige voorwaarden wanneer zij zich hier willen vestigen met hun familie. Voor Nederlanders en voor hier verblijvende migranten die afkomstig zijn van buiten de EU, die worden aangeduid met de term derdelanders, gelden andere, zwaardere eisen wanneer zij hun gezinsleden van buiten de EU over willen laten komen. Voor derdelanders geldt het recht op gezinshereniging voor echtgenoten en ongetrouwde partners (als er sprake is van een duurzame en exclusieve relatie) die 21 jaar of ouder zijn en voor hun minderjarige kinderen. 1 De Richtlijn In 2003 kwam de EU-Richtlijn betreffende het Recht op Gezinshereniging (2003/83/EG) (hierna: de Richtlijn) na vier jaar van onderhandelingen tussen de EU-landen tot stand. Het doel van deze Richtlijn is om de positie van de hier rechtmatig verblijvende derdelanders te versterken en de regelgeving voor gezinshereniging binnen de EU te harmoniseren. In 2004 is de Richtlijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Dit is een belangrijk moment voor gezinsherenigers, omdat de Richtlijn hen een recht op gezinshereniging toekent wanneer zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. Deze Richtlijn maakt onderdeel uit van het Unierecht en gaat daardoor boven het Nederlandse recht. Daarmee is de zeggenschap over het Nederlandse gezinsmigratiebeleid niet langer uitsluitend een nationale aangelegenheid. Voor die tijd vormde vooral artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) de basis voor bescherming van het individu tegen (willekeurige) inmenging van de staat in zijn of haar privé- en gezinsleven. Aan artikel 8 EVRM kan men echter geen recht op verblijf wegens gezinshereniging ontlenen. Bovendien geeft dit artikel veel ruimte voor de invulling van het belang van de staat, zeker bij eerste toelating. Betekenis van de Richtlijn De betekenis van de Richtlijn voor het recht op gezinsherenging in Nederland is in de loop der jaren steeds groter geworden. Op het moment van de implementatie in 2004 ging de Nederlandse overheid er nog vanuit dat deze niet groot was. De Nederlandse delegatie had immers in Brussel, net als Duitsland en Oostenrijk, zo onderhandeld dat de bestaande of voorgenomen nationale regelgeving overeind kon blijven en er ruimte bleef om aanscherping van de regels mogelijk te maken overeenkomstig de bedoeling van de toenmalige kabinetten. Van het oorspronkelijke ontwerp van de Europese Commissie van de Richtlijn was uiteindelijk niet heel veel over. Dit had alles te maken met de verandering die er na 1999 plaatsvond in het denken over migratie en integratie. Toenemende migratie van bepaalde groepen in combinatie met achterblijvende integratie werd steeds vaker onderwerp op de politieke agenda binnen de EU-landen, en met name Nederland. Dit maakte dat de bereidheid van een beperkt aantal EU-landen om het met de Richtlijn beoogde beschermingsniveau voor gezinshereniging te ondersteunen, steeds kleiner werd. Sinds 2006 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) enkele arresten gewezen waardoor de betekenis van de Richtlijn is verhelderd. Daarmee is de Richtlijn van groter belang gebleken dan aanvankelijk werd gedacht. Zo bepaalde de Europese rechter onder meer dat de Richtlijn een subjectief recht op gezinshereniging inhoudt en dat de mogelijkheid die de EU-landen hebben om voorwaarden te stellen niet mag worden gebruikt op een manier die afbreuk doet aan het doel van de Richtlijn; het bevorderen van gezinshereniging. Naar aanleiding van geconstateerde tekortkomingen in de implementatie van de Richtlijn in diverse lidstaten heeft de Europese Commissie in 2011 een Groenboek opgesteld 2. Met het Groenboek heeft de Commissie willen onderzoeken of en in hoeverre de Richtlijn moet worden herzien. De Commissie heeft hiertoe geen aanleiding gevonden. Inspanningen van de Nederlandse regering om de Richtlijn te wijzigen en de lidstaten de mogelijkheid te geven strengere toelatingseisen te stellen, zijn op niets uitgelopen. Het merendeel van de lidstaten staat nog steeds achter de huidige inhoud van de Richtlijn. 1 Onder kinderen worden zowel biologische als juridische kinderen verstaan. 2 Europese Commissie, Groenboek inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG), 2011, COM(2011) 735 definitief. 6 College voor de Rechten van de Mens

9 Een mensenrecht op gezinshereniging? Er bestaat geen mensenrecht op gezinshereniging. Wel is het recht op bescherming van, en respect voor, het gezinsleven verankerd in een aantal internationale rechtsinstrumenten. 3 De Richtlijn is mensenrechtelijk van aard in de zin dat het invulling geeft aan dit universeel erkende recht op bescherming van het gezinsleven. De Richtlijn kent daarnaast aan migranten van buiten de EU (derdelanders) een recht op gezinshereniging toe dat zij rechtstreeks kunnen inroepen. De Richtlijn moet worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren (preambule, punt 2). Met name de grondrechten en de beginselen die worden erkend in artikel 8 EVRM en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Grondrechtenhandvest) moeten in acht worden genomen. Aanleiding De aanleiding voor het College om dit onderzoek te starten is de voortdurende wijziging van de toelatingseisen voor gezinshereniging voor derdelanders sinds de Richtlijn in 2004 in de Nederlandse wetgeving werd geïmplementeerd. In plaats van verbetering van de positie van deze groep, zoals de Richtlijn ten doel heeft, lijkt het erop dat veel van die nieuwe maatregelen de mogelijkheden voor gezinshereniging voor hen alleen maar beperken of bemoeilijken en in die zin niet in overeenstemming zijn met de bedoeling van de Richtlijn. Zo hadden de (beoogde) maatregelen vanaf 2004 betrekking op onder meer: verhoging van het inkomensvereiste, verhoging van de leeftijd van 18 naar 21 jaar, beperking van het aantal keren dat om gezinshereniging kan worden gevraagd, de eis van een succesvolle afronding van een inburgeringstoets in het buitenland, wachttijd van een jaar legaal verblijf voordat een aanvraag kan worden gedaan, beperking van het recht op gezinshereniging alleen voor gehuwde partners, het moeten beschikken over huisvesting, verhoging van de leges, afschaffing van verruimde gezinshereniging e.d. Een overzicht van deze (voorgenomen) maatregelen per kabinetsperiode is opgenomen in bijlage 2. Gezien het mensenrechtelijke karakter van de Richtlijn en de wezenlijke rol die het Grondrechtenhandvest speelt bij de correcte toepassing van de Richtlijn ziet het College een rol voor zich weggelegd om het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid te toetsen aan het EU-recht. Het onderzoek van het College spitst zich met name toe op de individuele beoordeling die vereist is bij toepassing van de Richtlijn en die zijn oorsprong vindt in de fundamentele rechten die besloten liggen in de algemene beginselen van Unierecht. 4 Doelstelling onderzoek Het College onderzoekt hoe de Nederlandse overheid sinds 2004 invulling geeft aan het gezinsherengingsbeleid en of dit beleid in lijn is met de Richtlijn. Daarbij gaat het zowel om onderzoek naar de inhoud van de regelgeving als onderzoek naar de wijze waarop in de praktijk uitvoering aan het beleid wordt gegeven. Het College wil vanuit zijn taak om de mensenrechten in Nederland te beschermen, antwoord geven op de vraag of de Nederlandse overheid het recht op gezinshereniging voor derdelanders op grond van de Richtlijn voldoende waarborgt. Afbakening Het onderzoek richt zich op de periode vanaf de implementatie van de Richtlijn in Omdat het binnen het tijdsbestek van dit onderzoek niet mogelijk is alle wijzigingen sinds 2004 te onderzoeken ligt de focus op de voor betrokkenen als meest ingrijpend ervaren aanpassingen 5. Deze hebben betrekking op het inkomensvereiste, de verplichting om al voor de komst naar Nederland met succes het inburgeringsexamen af te leggen en de voor de gezinsherenigingsprocedure te betalen leges. Daarbij is het onderzoek uitsluitend gericht op migranten die om toelating in het kader van gezinshereniging verzoeken, terwijl zij zelf nog in het buitenland wonen. Het gaat dus niet om verlenging of beëindiging van het al toegestane verblijf op die grond. Eveneens zijn niet de aanvragen voor gezinshereniging van al in Nederland verblijvende gezinsleden in het onderzoek betrokken. Het praktijkonderzoek beperkt zich tot Zie o.a. artikel 8 EVRM, artikel 7 Grondrechtenhandvest en artikel 9 en 10 IVRK. 4 Zie met name HvJEU 27 juni 2006 zaak C-540/03 (Parlement tegen Raad). 5 Deze informatie komt uit het vooronderzoek bestaande uit interviews met stakeholders en literatuuronderzoek. Gezinnen gezien? 7

10 Schema: verschillende doelgroepen en toepasselijk recht Referent Gezinslid dat wil overkomen Toepasselijk recht EU-onderdaan (niet-nederlander) Onderdaan van buiten de EU (derdelander) EU-recht: meest gunstige regels Toegelaten vluchteling Derdelander Gunstige regels m.b.t. nareis Derdelander die legaal in Nederland woont Derdelander Nationaal recht i.o.m. Richtlijn Nederlander Derdelander Nationaal recht De doelgroep De doelgroep van het onderzoek is die van de migranten uit derde landen (dus van buiten de EU) die gezinshereniging willen met hun hier in Nederland wonende familieleden of partners van buiten de EU (gezinshereniging van derdelanders met derdelanders). De Richtlijn is primair voor hen bedoeld. Voor partners van Nederlanders die gezinshereniging willen gelden wel dezelfde nationale gezinsherenigingsregels als voor derdelanders, maar zij vallen niet onder werking van de Richtlijn en daarmee niet onder de reikwijdte van dit onderzoek. Omdat vluchtelingen en hun mogelijkheid om gezinshereniging te krijgen op grond van andere criteria (nareis) worden beoordeeld, wordt ook deze groep buiten beschouwing gelaten. Naar hun positie (vooral ten aanzien van minderjarigen) is in 2012 al onderzoek gedaan door de Kinderombudsman. Bovendien komt hierover binnenkort een nader onderzoek van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) uit. Cijfers In een brief aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft het College gevraagd om inzicht te verschaffen in het effect van de verschillende maatregelen op het aantal toegewezen gezinsherenigingsverzoeken in de onderzoeksperiode. Het College is vooral geïnteresseerd in de effecten die de verhoging van het inkomens vereiste, de invoering van de Wet inburgering buitenland (Wib) en de verhoging van de leges hadden op het aantal ingediende en toegewezen verzoeken. Gebleken is dat het voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet mogelijk is om uit het registratiesysteem de juiste cijfers met betrekking tot de uitvoeringspraktijk te halen. Er werd in INDIS 6 niet systematisch op specifieke afwijzingsgrond geregistreerd. In het sinds 2012 in gebruik genomen systeem INDiGO bestaat deze mogelijkheid wel. Maar de data daaruit kunnen op dit moment nog niet worden ontsloten. In dit onderzoek is daarom, voor zover er aantallen worden genoemd, gebruik gemaakt van andere openbare bronnen of eerdere publicaties van de IND zelf. Verantwoordelijke bewindspersoon en werkafspraken Het onderzoek richt zich tot de minister en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, die momenteel verantwoordelijk zijn voor het vreemdelingenbeleid. Voor gezinsherenigers geldt dat zij voor hun komst naar Nederland eerst een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) moeten aanvragen. De Visadienst van de IND nam deze beslissing op de aanvraag namens de minister van Buitenlandse Zaken en was daartoe gemandateerd. Sinds de invoering van de Visumwet op 1 juni 2013 ligt deze verantwoordelijkheid bij de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is momenteel verantwoordelijk voor het inburgeringsbeleid. Deze heeft de IND gemandateerd te beslissen op verzoeken om voorbij te gaan aan het inburgeringsvereiste bij de afgifte van een mvv. Met andere woorden, de IND toetste tot juni 2013 de mvv-aanvragen namens de minister van Buitenlandse Zaken en tot op heden voor het gedeelte betreffende de Wib namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Vanwege deze betrokkenheid in een deel van de onderzoeksperiode zijn beide andere ministers over het onderzoek geïnformeerd maar niet geraadpleegd. 6 INDIS, het registratiesysteem zoals dat tot medio 2012 in gebruik was. 8 College voor de Rechten van de Mens

11 Beschrijving onderzoeksaanpak a. Kwalitatief dossieronderzoek bij de IND Voor het onderzoek zijn bij de IND in Rijswijk bij de Afdeling INDIAC in INDiGO digitale dossiers geraadpleegd waarbij de beslissing op de aanvraag in 2012 is genomen. In dat jaar was het nog mogelijk eerst kosteloos een adviesaanvraag te doen voor een mvv. In 2012 werden in totaal aanvragen advies/mvv in het kader van gezinshereniging van derdelanders behandeld door de IND. 7 Van deze aanvragen werd 52% in eerste instantie afgewezen. Van genoemde dossiers zijn 500 zaken door de IND geselecteerd voor het onderzoek. Na een verkenning van deze zaken bleek dat deze dossiers onvoldoende relevante informatie opleverden omdat veel van deze dossiers vanwege onvolledigheid zonder specifieke toetsing waren afgewezen of zonder specifieke motivering waren toegewezen. Ook bleken veel aanvragen ingediend te zijn door asielzoekers in het kader van nareis (met name door Somaliërs), op welke aanvragen dit onderzoek niet is gericht. Daarom is er door de IND opnieuw een steekproef getrokken, ditmaal van 684 zaken waarbij de aanvraag van de mvv was afgewezen. Ook de aanvragen van Somaliërs waren eruit gehaald (nareiszaken). Van deze zaken zijn 237 zaken geselecteerd waarbij de mvv-aanvraag voor gezinsherenging op grond van het niet voldoen aan het inkomensvereiste of het inburgeringsvereiste, danwel een combinatie van beide was afgewezen. Er is voor gekozen alleen afwijzende beschikkingen te onderzoeken, omdat o.a. artikel 17 van de Richtlijn voorschrijft dat juist bij afwijzing rekening moet worden gehouden met alle relevante factoren en verplicht expliciet te vermelden waarom een verzoek is afgewezen. Daarnaast worden inwilligingen niet gemotiveerd en geven dus niet het hierboven gezochte inzicht. Naast genoemde 237 dossiers zijn ook de volgende dossiers opgevraagd en bekeken: alle dossiers uit 2012 waarin aan de staatssecretaris was gevraagd gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid (31 zaken). Alle dossiers uit 2012 waarin de belanghebbende in het kader van gezinshereniging expliciet een beroep op grond van artikel 8 EVRM heeft gedaan (429 zaken waarvan 13 met een mvv; alleen deze laatste zijn bekeken). Alle dossiers waarin in 2012 een beroep op de 7 Informatie verkregen van de IND tijdens onderzoek bij INDiAC. Aanvragen om verruimde gezinshereniging, aanvragen op grond van het ouderenbeleid en aanvragen voor verblijf bij EU-onderdaan maken van dit aantal geen deel uit van deze aanvragen zijn via de referent ingediend (mvv-ref), de overige door het gezinslid bij de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland (mvv-dip). hardheidsclausule van de WIB werd gedaan (44 zaken). Dossiers waarin de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb is toegepast, konden niet uit het systeem worden geselecteerd. Een overzicht van hoe vaak met succes een beroep is gedaan op de uitzonderingsbepaling op medische gronden in het kader van de WIB wordt niet openbaar gemaakt. Na afloop van het onderzoek heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie laten weten intern een excel lijst van deze zaken beschikbaar te hebben. Het College heeft deze lijst niet bestudeerd. Omdat er in het systeem onvoldoende mogelijkheden waren om de gewenste selecties op afwijzingsgronden te maken is afgezien van een kwantitatieve dossieranalyse. In het kwalitatieve onderzoek zijn uiteindelijk in totaal 325 dossiers uitvoerig onderzocht. Het ging daarbij alleen om zaken waarin de aanvraag om toelating in het kader van gezinshereniging vanuit het buitenland is gedaan. Daarbij ging het er specifiek om inzicht te krijgen in de wijze waarop de besluitvorming plaats vindt: wat is het toetsingskader en welke afwegingen worden er precies gemaakt en in welke volgorde. En hoe is omgegaan met de uitzonderingsmogelijkheden. b. Interviews In het kader van het onderzoek is in de periode van december 2013 tot en met april 2014 ook gesproken met: medewerkers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst te Rijswijk, medewerkers van de Dienst Migratiebeleid van het ministerie van Veiligheid en Justitie, VluchtelingenWerk Nederland, Stichting Inspraak Orgaan Turken in Nederland (IOT), vijf advocaten en twee gezinsherenigers. c. Literatuuronderzoek Voorafgaand aan het praktijkonderzoek is er een literatuuronderzoek gedaan. De geraadpleegde bronnen zijn opgenomen in de literatuurlijst die aan het einde van dit rapport is opgenomen. Leeswijzer In het eerste hoofdstuk komt de betekenis van de Richtlijn naast artikel 8 EVRM aan de orde. Hier wordt aangegeven welke ruimte de Richtlijn laat aan de nationale wetgever om regels te stellen voor gezinshereniging. In het tweede hoofdstuk wordt bekeken hoe de Richtlijn in de nationale regelgeving inzake gezinshereniging is geïmplementeerd. In de hoofdstukken 3, 5 en 7 komt steeds een van de (gewijzigde) toelatingseisen aan de orde die sinds 2004 aan gezinsherenigers worden gesteld. Per vereiste wordt eerst besproken wat de wijziging inhield, Gezinnen gezien? 9

12 met welk doel deze wijziging werd ingevoerd en welke reacties deze (voorgenomen) wijzigingen opriepen (vooral van de Raad van State, de ACVZ, de Europese rechters, de Europese Commissie en rechtsgeleerden). Vervolgens wordt in de hoofdstukken 4 en 6 bekeken hoe de uitvoering in de praktijk is. Hoe strikt wordt de toetsing gedaan en hoeveel ruimte is er voor de uitzonderingsmogelijkheden. Elk van deze hoofdstukken eindigt met tussenconclusies. 1. mr. dr. M.H.A. Strik, universitair docent aan het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit in Nijmegen 2. dr. S.A. Bonjour, onderzoeker aan het Instituut voor Geschiedenis van de Universiteit Leiden 3. mr. M.A. Klaassen, promovendus aan het Instituut voor Immigratierecht van de Universiteit Leiden 4. mr. J. Werner, jurist kinderrechten & migratie bij Defence for Children Tenslotte volgt er in hoofdstuk 8 een analyse van hetgeen in voorgaande hoofdstukken aan de orde is gekomen en volgt de conclusie ten aanzien van de vraag in hoeverre het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid in overeenstemming is met het recht op gezinshereniging. In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan aan de wetgever en de uitvoerder. Relevante regelgeving is ten behoeve van een goed begrip van de tekst steeds in kaders op de betreffende pagina s ingevoegd. In het rapport is ter illustratie een aantal casus opgenomen. Deze zijn gebaseerd op de informatie uit de dossiers van de IND, komen uit de gesprekken met gezinsherenigers of uit het boekje Gescheiden Gezinnen (IOT). De namen zijn om privacyoverwegingen gefingeerd. Onderzoeksteam en klankbordgroep Bij de uitvoering van dit onderzoek zijn de volgende personen betrokken: Mr. Ellen Nissen onderzoeksmedewerker en thans onderzoeker bij het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit in Nijmegen Mr. Marianne van der Kleij senior beleidsmedewerker en thans senior onderzoeker bij Bureau Nationale ombudsman Mr. Stans Goudsmit lid van het College voor de Rechten van de Mens Ten gunste van de kwaliteit van het onderzoek en het onderzoeksrapport is een klankbordgroep ingesteld. De personen in de klankbordgroep zijn benaderd vanwege hun expertise op het gebied van het (Europees) migratierecht en het recht op gezinshereniging. De leden van de klankbordgroep heeft geadviseerd over de onderzoeksopzet en het (concept) onderzoeksrapport. De klankbordgroep bestaat uit: 10 College voor de Rechten van de Mens

13 Gezinnen gezien? 11

14 Tijdlijn ontwikkelingen in nationale regelgeving in het licht van de Richtlijn Gezinsherenigingsrichtlijn EU Gezinsherenigingsrichtlijn aangenomen Richtlijn in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd HvJEU, uitspraak Parlement tegen Raad Gedeeltelijke implementatie art. 5 lid 5 en 17 van de Richtlijn in het Vb EC rapport over implementatie Richtlijn in EU-lidstaten Inkomenseis Verhoging inkomenseis naar 120% minimumloon Wet inburgering buitenland Inwerkingtreding Wet inburgering buitenland Inwerkingtreding Wet inburgering (ter vervanging WIN) Leges Verhoging leges mvv: 430 euro Verhoging leges mvv: 830 euro Invoering vrijstelling legesvereiste 12 College voor de Rechten van de Mens

15 Gezinsherenigingsrichtlijn HvJEU, uitspraak Chakroun Groenboek EC over de Richtlijn HvJEU, uitspraak O., S.en L. HvJEU, uitspraak Commissie tegen Nederland EC brengt Richtsnoeren over Richtlijn uit Inkomenseis Evaluatie inkomenseis door INDIAC en WODC Verlaging inkomenseis naar 100% minimumloon Aanpassing artikel 3.74 en 3.75 Vb Wet inburgering buitenland Evaluaties Wib Onderzoek Nationale ombudsman toepassing afwijkingsbevoegdheid in Wib Verhoging niveau inburgeringstoets en invoering toets GBL Invoering hardheidsclausule HvJEU, uitspraak Dogan - Duitsland Raad van State stelt prejudiciële vragen aan HvJEU over Wib Te verschijnen: evaulatie Wib door Regioplan Rb Zwolle stelt prejudiciële vragen aan HvJEU (Imran) Leges EC start inbreukprocedure tegen Nederland over leges Verhoging leges (mvv: 1250 euro) ABRvS, uitspraak hoogte leges ism Richtlijn EHRM, uitspraak G.R. tegen Nederland Verlaging leges (mvv: 225 euro) Gezinnen gezien? 13

16 1 Het recht op gezinshereniging 14 College voor de Rechten van de Mens

17 In 2004 werd de EU-Richtlijn inzake het Recht op Gezinshereniging (2003/83/EG) (hierna: de Richtlijn of Gezinsherenigingsrichtlijn) in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Dit was een belangrijk moment omdat de Richtlijn migranten van buiten de EU (derdelanders) een recht op gezinshereniging toekent. Deze Richtlijn maakt onderdeel uit van het Unierecht en heeft dus voorrang op het Nederlands recht. In drie arresten over de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft het HvJEU verduidelijkt op welke manier de Richtlijn toegepast dient te worden. 8 Omwille van de leesbaarheid wordt hier volstaan met een korte beschrijving van de belangrijkste conclusies uit deze arresten (voor meer tekst en uitleg zie de in dit hoofdstuk opgenomen tijdlijn). Het hoofdstuk eindigt met een conclusie over de uitgangspunten van de Richtlijn waarvan zowel de wetgever als de uitvoeringspraktijk zich bij de toepassing van de Richtlijn rekenschap moet geven. 1.1 De Gezinsherenigingsrichtlijn De belangrijkste doelstelling die genoemd wordt in de Preambule van de Richtlijn is harmonisatie van de nationale regelgeving en het bevorderen van de integratie van derdelanders die in de lidstaten wonen. De Richtlijn beoogt deze integratie te bewerkstelligen door de rechtspositie van derdelanders te verstevigen en gezinshereniging te bevorderen. 9 8 HvJEU 27 juni 2006, C-540/03 Parlement tegen Raad; HvJEU 4 maart 2010, C-578/08 (Chakroun); HvJEU 6 december 2012, C-356/11 (O. S. en L.). 9 Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (hierna: Richtsnoeren), 2014, COM(2014) 210 final. Overweging 3 van de Preambule In dit verband heeft de Europese Raad met name verklaard dat de Europese Unie moet zorgen voor een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en dat een krachtiger integratiebeleid erop gericht moet zijn om hun rechten te verlenen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Europese Unie. Het had heel wat voeten in de aarde voordat de EU-landen het eens waren over de inhoud van de Richtlijn. 10 In 1999 kwam de Europese Commissie al met een eerste ontwerp voor de Richtlijn. Tijdens de onderhandelingen is de reikwijdte en het beschermingsniveau van de Richtlijn op verschillende wijze ingeperkt ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel. 11 De oorspronkelijke formulering van de Preambule is in de onderhandelingen echter vrijwel ongemoeid gelaten. 12 Daarmee is ook het oorspronkelijke doel van de Richtlijn, namelijk het bevorderen van de integratie van derdelanders door hen rechten te geven en de gezinshereniging te bevorderen, onveranderd gebleven. Dit is van grote invloed geweest op de uitspraken van het HvJEU en daarmee op de toepassing van de Richtlijn. Overweging 4 van de Preambule Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd. 10 In de ontwerpfase consulteert de Commissie de lidstaten en NGO s. Wanneer vervolgens een voorstel van de Commissie volgens de consultatie wordt behandeld, raadpleegt de Raad het Europese Parlement voordat hij de richtlijn aanneemt. De Raad is verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van het voorstel voor het Parlement. 11 T.Strik, Besluitvorming over asiel-en migratierichtlijnen, Nijmegen: Boom juridische uitgevers 2011, pp Strik 2011, pp Gezinnen gezien? 15

18 In de Richtlijn staan de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging voor rechtmatig verblijvende derdelanders. 13 Op het moment dat aan de voorwaarden wordt voldaan is de EU-lidstaat verplicht om de leden van het kerngezin toe te laten. Onder het kerngezin wordt verstaan de echtgeno(o)t(e) en de (ongehuwde) minderjarige kinderen. 14 Naast voorgeschreven bepalingen kent de Richtlijn enkele voorwaarden die de lidstaten mogen stellen in hun eigen wetgeving. Zo is in artikel 7 bepaald dat lidstaten eisen mogen stellen aan het inkomen en de huisvesting van de referent. Ook kan een ziektekostenverzekering worden verplicht en mogen er integratievoorwaarden gesteld worden. Deze opsomming is limitatief, andere eisen dan de hier genoemde mogen niet worden gesteld. Van groot belang voor de wijze van uitvoering van de Richtlijn zijn artikel 5 lid 5 en artikel 17. Deze zogenoemde horizontale clausules verplichten de lidstaten om bij de beoordeling van gezinsherenigingsaanvragen een individuele beoordeling van alle relevante factoren te maken. De bepalingen beïnvloeden en kleuren de toepassing van alle voorwaarden die volgens de Richtlijn gesteld mogen worden. Artikel 5 lid 5 bepaalt dat bij de behandeling van gezinsherenigingsverzoeken er terdege rekening moet worden gehouden met de belangen van minderjarige kinderen. Bij de afwijzing van verzoeken om eerste toelating op grond van gezinshereniging moet op grond van artikel 17 rekening worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband en de duur van aanvragers verblijf in de lidstaat. Daarnaast moeten de familie-, culturele of sociale banden met het land van herkomst worden meegenomen in de beslissing. Verder is van belang dat in de tweede overweging van de Richtlijn is opgenomen dat artikel 8 EVRM in acht moet worden genomen. Ook de grondrechten uit het Grondrechtenhandvest moeten steeds gerespecteerd worden. Sinds 2009 heeft het Grondrechtenhandvest dezelfde juridische waarde als EU-verdragen. 15 Vanaf dat moment moeten staten, wanneer zij EU-recht implementeren of uitvoeren, de rechten van het Grondrechtenhandvest waarborgen. De voor dit onderzoek belangrijkste rechten uit het Handvest zijn die genoemd in artikel 7, dat qua tekst bijna identiek is aan de tekst van artikel 8 EVRM, en in artikel 24, waar de rechten van het kind zijn neergelegd. 16 Artikel 24 waarborgt niet alleen dat de belangen van kinderen een eerste overweging vormen, maar geeft kinderen ook een recht op persoonlijke en rechtstreekse betrekkingen met beide ouders. Artikel 7 Grondrechtenhandvest Een ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie. Artikel 24 Grondrechtenhandvest 1. Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in hen betreffende aangelegenheden wordt in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid passend belang gehecht. 2. Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging. 3. Ieder kind heeft het recht, regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist. Tenslotte zijn de EU-landen bij de toepassing van een richtlijn altijd gebonden aan de algemene beginselen van het EU-recht. Voor dit onderzoek zijn met name het loyaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel belang. Het loyaliteitsbeginsel schrijft voor dat lidstaten maatregelen treffen die geschikt zijn om de verplichtingen die zij hebben onder het EU-recht te realiseren. 17 Daarnaast mogen lidstaten niet handelen op een manier die afbreuk doet aan het doel van de Unie. Het evenredigheidsbeginsel verlangt van lidstaten dat zij voor de omzetting van richtlijnen naar nationaal recht alleen middelen gebruiken die de nagestreefde doelen van deze richtlijnen kunnen verwezenlijken. 18 De middelen mogen niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de doelen te bereiken en moeten in verhouding staan tot de nagestreefde doelen (proportionaliteit). 13 Artikel 1 van de Richtlijn. 14 Dit geldt ook voor geadopteerde kinderen en kinderen van de echtgeno(o)t(e). 15 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december Zie artikel 6 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). 16 Dit artikel is gebaseerd op het Verdrag van New York van 20 november 1989 inzake de rechten van het kind, dat door alle lidstaten is bekrachtigd, met name op de artikelen 3, 9, 12 en 13 van dat Verdrag. 17 Art. 4 lid 3 VEU. 18 Art. 5 lid 4 VEU. 16 College voor de Rechten van de Mens

19 1.2 De erkenning van het recht op gezinshereniging Aan het recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM kan geen recht op gezinshereniging ontleend worden. Dit artikel verplicht staten niet om de keuze van echtparen ten aanzien van het land waar zij hun gezinsleven willen uitoefenen te respecteren. Artikel 8 EVRM 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het sterkste recht dat voortvloeit uit artikel 8 EVRM is een recht op bescherming van het gezinsleven tegen inmenging van de staat. Doorgaans is er alleen sprake van inmenging als de gezinsleden met elkaar in een staat samenleven en door toedoen van de staat van elkaar gescheiden dreigen te worden. 19 Bij een aanvraag voor gezinshereniging waarbij een gezinslid buiten de EU verblijft, zijn de gezinsleden al van elkaar gescheiden en kan deze scheiding niet aan de staat toegerekend worden. Op dat moment is het de vraag of de staat een zogenaamde positieve verplichting heeft om het gezinslid toe te laten op zijn grondgebied. Om te beoordelen of er in een concreet geval sprake is van een dergelijke verplichting, dient bekeken te worden of er sprake is van een fair balance tussen de belangen van de aanvrager en het belang van de staat. In een dergelijk geval, waarbij er geen sprake is van inmenging in de zin van lid 2 van artikel 8 EVRM, wordt aan het belang van de staat zeer veel gewicht toegekend en heeft de staat een grote beoordelingsvrijheid. Daarom is er alleen in uitzonderlijke omstandigheden sprake van een positieve verplichting. Hoewel het EHRM in haar jurisprudentie het onderscheid tussen positieve en negatieve verplichtingen steeds verder relativeert, vormt het 19 EHRM 28 mei 1985 nrs. 9214/80,9473/819 (Abdulhaziz) en anderen. recht van de staat om te beslissen over eerste toelating van gezinsleden nog steeds het uitgangspunt. De Gezinsherenigingsrichtlijn heeft in de loop van de tijd een steeds duidelijkere invulling gekregen. Toen het HvJEU in 2006 in het arrest Parlement tegen Raad voor het eerst werd gevraagd uitleg te geven over de manier waarop de Richtlijn geïnterpreteerd en toegepast moet worden werd duidelijk dat de Richtlijn derdelanders een zogenaamd subjectief recht op gezinshereniging toekent dat zij rechtstreeks kunnen inroepen: Bovenop [artikel 8 EVRM] legt artikel 4, lid 1, van de richtlijn de lidstaten precieze positieve verplichtingen op, waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen. 20 Het HvJEU geeft hiermee op duidelijke wijze aan dat, in tegenstelling tot artikel 8 EVRM, de Richtlijn wel positieve verplichtingen oplegt aan lidstaten en om deze reden verder gaat dan artikel 8 EVRM. Deze overweging wordt in het arrest Chakroun in 2010 door het Hof herhaald. 21 Omdat de Richtlijn een recht op gezinshereniging toekent is gezinshereniging, en daarmee het verlenen van toestemming voor gezinshereniging, volgens het Hof de algemene regel en het uitgangspunt. De arresten van het Hof hebben in de loop van de tijd ook duidelijk gemaakt dat dit recht op gezinshereniging de speelruimte die lidstaten hebben bij het stellen van regels voor gezinshereniging sterk beperkt. De tekst van artikel 7 van de Richtlijn, op grond waarvan lidstaten voorwaarden mogen stellen aan gezinshereniging, moet strikt worden uitgelegd. 22 Om te beoordelen of de lidstaten in overeenstemming met de Richtlijn handelen, maakt het Hof gebruik van de zogenaamde nuttig effect doctrine: de lidstaten mogen bij de invulling van de gezinsherenigingsregels hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de Richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan 23. De regels mogen dus niet zo worden vormgegeven en toegepast dat het recht op gezinshereniging wordt uitgehold. 20 Parlement tegen Raad, punt Chakroun, punt 41. Zie ook O.S. en L., punt Chakroun, punt Chakroun, punt 43; O.S. en L., punt 74, 82. Gezinnen gezien? 17

20 Daarnaast zijn lidstaten volgens het Hof verplicht aanvragen voor gezinshereniging te onderzoeken met het streven om gezinshereniging te bevorderen. 24 Aanvragen dienen daarom welwillend behandeld te worden. Ook moet, wanneer niet aan de voorwaarden wordt voldaan, altijd een concrete beoordeling gemaakt worden van de individuele situatie van iedere aanvrager. Dit vindt steun in de artikelen 5 lid 5 en 17, waarvan het Hof het belang keer op keer benadrukt. 25 Artikel 5 Gezinsherenigingsrichtlijn 5. Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van minderjarige kinderen. Artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet- verlening van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken person en met de duur van het verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst. 1.3 Een individuele beoordeling De individuele beoordeling van alle betrokken belangen speelt een grote rol in iedere uitspraak van het HvJEU over de Richtlijn. Volgens het Hof is de noodzaak van een beoordeling van de individuele situatie van iedere aanvrager af te leiden uit artikel 17 van de Richtlijn en artikel 7 en 24 van het Grondrechtenhandvest. Dit was het geval in Parlement tegen Raad in de context van de wachttijd die lidstaten mogen instellen alvorens een gezinslid over te laten komen. Maar ook in Chakroun (in de context van de inkomenseis) 26 en O.S. en L. (in de context van de rechten van het kind) komt dit uitgangspunt terug in de uitspraak. In lijn met deze rechtspraak legt ook de Europese Commissie (de Commissie) in de op 3 april 2014 gepubliceerde Richtsnoeren grote nadruk op de beoordeling van alle individuele omstandigheden en belangen. 27 De Richtsnoeren zijn bedoeld om de lidstaten een handvat te bieden bij de toepassing van de Richtlijn. Deze leidraad voor lidstaten is door de Commissie aan de hand van de uitspraken van het Hof opgesteld. De uitspraken worden geïnterpreteerd, verduidelijkt en waar mogelijk analoog toegepast. De Richtsnoeren zijn niet bindend maar wel van gezaghebbende waarde. De kern van de uitspraken van het HvJEU over de belangenafweging vat de Commissie als volgt samen: De lidstaten kunnen bepaalde voorwaarden stellen aan de uitoefening van het recht op gezinshereniging wanneer de richtlijn dit toestaat. Ze hebben een zekere beoordelingsmarge om vast te stellen of aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden is voldaan, en om de concurrerende belangen van het individu en de samenleving in haar geheel in iedere feitelijke situatie tegen elkaar af te wegen. Aangezien de toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is, moeten afwijkingen echter strikt worden geïnterpreteerd. De erkende beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken, mag niet worden gebruikt op een manier die de doelstelling van de richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, ondermijnt en afbreuk doet aan het nuttig effect daarvan. 28 Uit de uitspraken van het HvJEU vloeit voort dat uit de beslissing op een gezinsherenigingsaanvraag moet blijken dat alle individuele omstandigheden van een geval zijn geïdentificeerd, en dat kenbaar moet worden gemaakt welk gewicht aan de verschillende individuele en algemene belangen wordt gehecht. 29 Deze verplichting geldt ook wanneer een lidstaat gebruik maakt van de mogelijkheid om voorwaarden te stellen op grond van artikel 7 lid 1, zoals het inkomensvereiste. Geen van de voorwaarden voor gezinshereniging vormt daarom een factor die automatisch tot een beslissing mag leiden; er dient steeds rekening te worden gehouden met alle relevante factoren. 30 Hieruit vloeit voort dat het niet alleen aan de aanvrager is om uit eigen beweging relevante informatie naar voren te brengen. Ook op de lidstaat rust de plicht om hier zelf een actieve rol 24 Parlement tegen Raad, punt 88; O.S. en L. punt Parlement tegen Raad, punt 64,87,99; Chakroun, punt 48; O.S. en L., punt Zie ook hoofdstuk Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (hierna: Richtsnoeren), 2014, COM(2014) 210 final. 28 COM(2014) 210 final, p COM (2014) 210, p COM (2014) 210, p College voor de Rechten van de Mens

21 in te spelen. Deze plicht voor de overheid vloeit ook voort uit artikel 3:2 Awb, dat voorschrijft dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis verzamelt over de relevante feiten en af te wegen belangen. In de transponeringstabel (zie bijlage 3) wordt bij artikel 17 van Richtlijn verwezen naar dit wetsartikel. Voorbeelden van relevante factoren zijn: De aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon, de duur van zijn verblijf in de lidstaat, familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst, levensomstandigheden in het land van herkomst, de leeftijd van de betrokken kinderen, het feit dat een gezinslid in de lidstaat is geboren en/of opgegroeid, economische, culturele en sociale banden in de lidstaat, de afhankelijkheid van gezinsleden en de bescherming van huwelijken en/of gezinsbanden COM (2014) 210, p.28. Uit de uitspraken van het Hof blijkt daarnaast dat bij het onderzoeken van aanvragen voor gezinshereniging het doel dat met een toelatingsvoorwaarde wordt nagestreefd van belang is. Een voorbeeld hiervan is de leeftijdseis van 21 jaar. Het doel van dit vereiste is om de integratie te bevorderen en gedwongen huwelijken te voorkomen. 32 Als de beoordeling van de aanvraag uitwijst dat deze doelen in het concrete individuele geval niet aan de orde zijn, moet de lidstaat volgens de Commissie overwegen een uitzondering te maken op de leeftijdseis en gezinshereniging toestaan. 33 De Europese Commissie noemt hierbij als voorbeeld een situatie waar uit de individuele beoordeling duidelijk blijkt dat er geen sprake is van een gedwongen huwelijk, zoals wanneer de echtgenoten samen een kind hebben COM (2014) 210, p COM (2014) 210, p COM (2014) 210, p.8. Tijdlijn jurisprudentie Hof van Justitie EU Parlement tegen Raad, 27 juni 2006, C540/03 Deze zaak is door het Europees parlement (het parlement) voor het Hof van Justitie van de EU (het Hof) gebracht. Volgens het parlement was een aantal bepalingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn (de Richtlijn) in strijd met de grondrechten. In de uitspraak maakt het Hof voor het eerst duidelijk dat, in tegenstelling tot artikel 8 EVRM, het Verdrag inzake de Rechten van het Kind en het Handvest van de EU, de Richtlijn wel een subjectief recht op gezinshereniging schept: Bovenop deze bepalingen legt artikel 4, lid 1, van de richtlijn de lidstaten precieze positieve verplichtingen op, waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lid staten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen. (punt 60) Daarnaast benadrukt het Hof dat de bepalingen van de Richtlijn moeten worden gelezen in het licht van de beginselen die zijn neergelegd in artikel 5 lid 5 en artikel 17 van de richtlijn. Volgens het Hof verplicht artikel 5 lid 5 lidstaten er toe om elke aanvraag te onderzoeken in het belang van het kind en met het streven om het gezinsleven te bevorderen (punt 87). Op grond van artikel 17 kunnen regels die een drempel opwerpen voor gezinshereniging niet worden opgelegd zonder in bijzondere gevallen rekening te houden met alle relevante factoren (punt 99) Gezinnen gezien? 19

22 Chakroun tegen Minister van Buitenlandse Zaken, 4 maart 2010, C-578/08 In deze zaak stond de Nederlandse inkomenseis van 120% van het minimumloon ter discussie. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) stelde in de zaak van de heer Chakroun de vraag aan het Hof of dit inkomensvereiste in overeenstemming met de Richtlijn is. De heer Chakroun heeft de Marokkaanse nationaliteit en woont sinds 1970 in Nederland. In 1972 is hij getrouwd met mevrouw Chakroun die eveneens de Marokkaanse nationaliteit bezit. In 2006 heeft mevrouw Chakroun een mvv-aanvraag ingediend. De aanvraag is afgewezen omdat niet aan het inkomensvereiste werd voldaan. De heer Chakroun genoot een WW uitkering die onvoldoende hoog was. Het Hof benadrukte nogmaals dat de Richtlijn lidstaten positieve verplichtingen oplegt en subjectieve rechten schept. Dit betekent, zo overwoog het Hof, dat gezinshereniging de algemene regel is en dat de bevoegdheden die de Richtlijn toekent aan lidstaten strikt moeten worden uitgelegd (punt 43). Daarnaast werd het doel van de Richtlijn door het Hof benadrukt. Het doel is gezinshereniging te bevorderen. De overheid moet om gaan met haar bevoegdheden op een manier die geen afbreuk doet aan dit doel en nuttig effect van de Richtlijn (punt 43, 47 en 64). Ook werd het belang van een concrete beoordeling van de situatie van de betrokkenen benadrukt. Artikel 17 van de richtlijn vereist altijd een individuele beoordeling: Aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, moet deze bevoegdheid bovendien aldus worden uitgelegd dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet dat zij een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager. Deze uitlegging vindt steun in artikel 17 van de richtlijn, op grond waarvan verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld.(punt 48) Het Hof oordeelde dat het Nederlandse inkomensvereiste niet in overeenstemming met de Richtlijn was en dat de aanvraag niet afgewezen had mogen worden. Bibi Mohammad Imran tegen Minister van Buitenlandse Zaken, C 155/11 PPU, 10 juni 2011, afdoening zonder beslissing In de zaak van mevrouw Imran werd door de Rechtbank Zwolle een prejudiciële vraag gesteld aan het HvJEU over de verenigbaarheid van de Wet Inburgering Buitenland met de Gezinsherenigingsrichtlijn. De Afghaanse Mevrouw Imran vraagt in 2009, samen met haar acht kinderen, een mvv voor gezinshereniging aan. De aanvraag voor de kinderen wordt gehonoreerd maar de aanvraag van mevrouw Imran wordt afgewezen omdat zij niet aan het inburgeringsvereiste voldoet. Terwijl de kinderen naar Nederland afreizen om bij hun vader te verblijven blijft mevrouw Imran achter. Rechtbank Zwolle betwijfelde of de Richtlijn toestaat dat een aanvraag om deze reden, en in deze omstandigheden, geweigerd wordt. De Rechtbank stelde de volgende vragen aan het Hof: 1 Laat artikel 7, tweede lid, van [richtlijn 2003/86] toe dat een lidstaat een gezinslid, als bedoeld in artikel 4 van [deze richtlijn], van een rechtmatig in die lidstaat wonende burger van een derde land, de toegang en verblijf weigert uitsluitend op de grond dat dit gezinslid niet het in de wetgeving van die lidstaat voorgeschreven inburgeringsexamen in het buitenland heeft behaald? College voor de Rechten van de Mens