Recyclingdoelen van glazen verpakkingen in Nederland: glas in t bakkie?

Transcriptie

1 Recyclingdoelen van glazen verpakkingen in Nederland: glas in t bakkie?

2 Postbus AS Rotterdam

3 Samenvatting De wettelijke doelstelling in Nederland voor de recycling van verpakkingsglas is 90%. Deze doelstelling is echter in de afgelopen jaren niet gehaald. Er wordt daarom momenteel hard gewerkt en veel geïnvesteerd om wel 90% recycling te gaan halen. Dit is zowel landelijk als lokaal zichtbaar door allerlei acties die Nedvang uitvoert vanuit de campagne Glas in t Bakkie en die er voor proberen te zorgen dat Nederlanders nog meer glas gescheiden inzamelen. Een recyclingpercentage van 90% is echter zo hoog, dat bij de haalbaarheid vraagtekens kunnen worden gezet. De komende tijd zal duidelijk worden of Glas in t Bakkie effect heeft en of dat voldoende kan zijn om de doelstelling te halen. Het kan echter enige tijd duren voordat effecten van een dergelijke campagne zichtbaar worden. Daarom is nu al, middels deze notitie, een aantal feiten en analyses verzameld, die kunnen bijdragen aan de overwegingen ten aanzien van de glasdoelstelling. Samengevat zijn dit de volgende punten: 1. De doelstelling voor glas is in de jaren 90 ontstaan als intentieverklaring om 90% te recyclen, als er zoveel glas zou worden ingezameld. Hierbij waren Rijk, gemeenten en de verpakkingsindustrie betrokken. 2. De verpakkende industrie heeft vervolgens in 2006 een verplichting opgelegd gekregen om 90% te recyclen. 3. De realisatie van de glasrecycling heeft nooit 90% gehaald. Het recyclingresultaat lag in de afgelopen jaren rond de 80%. 4. De Nederlandse realisatie (op de markt, gerecycled, inzameling bij huishoudens) is over de jaren heen relatief stabiel. 5. Er is in recente jaren weinig extra inspanning gedaan om de glasinzameling te stimuleren. 6. In 2014 is gestart met extra acties, de resultaten hiervan moeten nog zichtbaar worden. 7. Er is een beperkt deel van de Europese landen dat een doelstelling heeft vastgelegd die hoger ligt dan de Europese doelstelling van 60%. De Nederlandse doelstelling ligt significant hoger dan andere landen met een hogere doelstelling, die ligt dan rond de 75%. In het Verenigd Koninkrijk is de doelstelling onlangs verlaagd (van 81% naar 75%), in Tsjechië verhoogd (van 70% naar 75%). 8. Er zijn andere landen die glasreyclingresultaten rapporteren hoger dan 90%. In het algemeen zijn vraagtekens te zetten bij de betrouwbaarheid van deze cijfers, een aantal landen rapporteerde zelfs soms meer dan 100% recycling. 9. Als in Nederland net zo weinig verpakkingsglas in het restafval zou zitten als in België, zou de doelstelling van 90% ongeveer worden gehaald. België hanteert een uniform en stevig beleid t.a.v. afvalscheiding (zoals landelijk diftar, een uniform inzamelscenario, actieve communicatie, controle en handhaving), afvalscheiding bij huishoudens scoort voor alle afvalstromen beter in België. 10. Naast stimulering van brongescheiden inzameling, wordt de mogelijkheid van nascheiding nu onderzocht. Resultaten van een pilot komen in 2015 beschikbaar. 11. Halen van de doelstelling leidt tot additionele kosten per ton voor de glasrecycling

4 Inhoud Samenvatting 3 1 Inleiding Aanleiding Opbouw 5 2 Nederland, doelstelling en realisatie Doelstelling Realisatie 7 3 Europees perspectief Doelstellingen in Europa Realisatie glasrecycling in Europa 9 4 KPMG-onderzoek 13 5 Overige overwegingen Nascheidingstechnologie biedt wellicht kansen Economische consequenties 14 6 Samenvatting 15 Bijlage A. Aanbevelingen KPMG

5 1 Inleiding 1.1 Aanleiding De wettelijke doelstelling in Nederland voor de recycling van verpakkingsglas is 90%. Deze doelstelling is echter in de afgelopen jaren niet gehaald. Er wordt daarom momenteel hard gewerkt en veel geïnvesteerd om wel 90% recycling te gaan halen. Dit is zowel landelijk als lokaal zichtbaar door allerlei acties die Nedvang uitvoert vanuit de campagne Glas in t Bakkie en die er voor proberen te zorgen dat Nederlanders nog meer glas gescheiden inzamelen. Een recyclingpercentage van 90% is echter zo hoog, dat bij de haalbaarheid vraagtekens kunnen worden gezet. In het nieuwe Besluit beheer verpakkingen 2014 (uitgegeven op 31 oktober Staatsblad stb ) staat in de Nota van Toelichting: Over de stroom glas zijn er geen nieuwe afspraken gemaakt en daarmee is de recycledoelstelling gelijk gebleven aan de voorgaande jaren. In 2017 zal er een evaluatie van de Raamovereenkomst plaatsvinden. Dan zal moeten blijken of een bijstelling van de doelstelling van glas nodig en wenselijk is. De komende tijd zal duidelijk worden of Glas in t Bakkie effect heeft en of dat voldoende zal/kan zijn om de doelstelling te halen. Het kan echter enige tijd duren voordat effecten van een dergelijke campagne zichtbaar worden. Daarom is nu al, middels deze notitie, een aantal feiten en analyses verzameld, die kunnen bijdragen aan de overwegingen ten aanzien van de glasdoelstelling. 1.2 Opbouw Deze notitie beschrijft eerst de inzameling en recycling van glas van de afgelopen jaren in Nederland, met als focus de recyclingcijfers die als doel zijn gesteld en op de resultaten die zijn gehaald. Om dit in perspectief te plaatsen, worden vervolgens doelstellingen en resultaten van een aantal Europese landen op een rij gezet. De resultaten over 2012 bevatten een niet verklaarde terugval in het gewicht gerecycled glas. KPMG heeft hier onderzoek naar gedaan en een aantal aanbevelingen gedaan. Deze notitie gaat in op deze aanbevelingen, die overigens met name de monitoring van glasrecycling betreffen. Tot slot worden bevindingen samengevat

6 2 Nederland, doelstelling en realisatie 2.1 Doelstelling Huidige doelstelling Het Besluit beheer verpakkingen 2014, per 1 januari 2015 van kracht, schrijft voor dat verpakkingsglas dat in Nederland op de markt wordt gebracht, voor 90% wordt gerecycled Historie doelstellingen Het percentage is gelijk gebleven aan het recyclingpercentage voor glas in de voorganger van dit Besluit, het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton uit 2005, dat op 1 januari 2006 van kracht werd. In de periode voor 2006 werkten overheid en bedrijfsleven middels convenanten aan de recycling van verpakkingen. In het eerste Convenant Verpakkingen, in 1991, was voor verpakkingsglas afgesproken dat al het mogelijke wordt gedaan om al in het jaar 1995 een percentage materiaalhergebruik van 80% te realiseren. Op 19 december 1995 hebben het Rijk, gemeenten (VNG) en de glasketen de Intentieverklaring inzamel- en verwerkingssysteem gebruikt verpakkingsglas uit huishoudens ondertekend, waarin de intentie was uitgesproken in 2000 een inzamel- en hergebruikpercentage van 90% te realiseren. Deze intentieverklaring heeft als grondslag gediend voor de afspraak in het Convenant Verpakkingen II (23 december 1997), waarin onder andere was afgesproken: De glasindustrie verplicht zich om in het jaar 2001 ten minste 90% van de totale gewichtshoeveelheid in Nederland op de markt gebrachte glazen verpakkingen als materiaal te hergebruiken voor zover zij de hiervoor benodigde verpakkingen in voldoende mate gescheiden krijgt aangeboden volgens de kwaliteitseisen. Al in de jaren 90 is dus gewerkt aan een doelstelling van 90% glasrecycling, zij het dat het toen een intentieverklaring betrof van het Rijk, de Nederlandse gemeenten en de glasindustrie (de makers van glazen verpakkingen). De glasindustrie had zich gecommitteerd aan recycling van 90% van het op de markt gebracht glas voor zover dit zou zijn ingezameld. Sinds 2006 is er sprake van een wettelijke verplichting voor de verpakkende industrie (kort gezegd de vullers van glazen verpakkingen)

7 2.2 Realisatie De afgelopen jaren is de doelstelling niet gehaald De volgende figuur bevat de gerapporteerde recyclingresultaten van de afgelopen jaren 1. In de jaren 2006 t/m 2010 was er sprake van een systeemwijziging in de glasrapportage, vanwege de overgang van de verpakkingsconvenanten naar het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton. In de resultaten die over die jaren zijn gerapporteerd, werden enkele aannames gebruikt, bij gebrek aan gedetailleerde, feitelijke cijfers uit de branche. Zo was er geen goed zicht op glasrecycling van Nederlands glas in andere landen. In de rapportage over 2010 is al aangegeven dat zonder deze aanname het recyclingresultaat 82% zou zijn, in latere rapportages zijn geen aannames meer gebruikt. Voor 2009 lijkt een soortgelijke resultaat ook meer realistisch te zijn. Met dergelijke bijstellingen voor 2009 en 2010 is de recyclingdoelstelling van 90% in de afgelopen 17 jaar dus niet gehaald De cijfers t.a.v. glas over de afgelopen jaren zijn relatief stabiel De gegevens over de glazen verpakken die op de markt zijn gebracht en over de glazen verpakkingen die zijn gerecycled, laten relatief gezien een stabiel beeld zien. Om uitgaande van het behaalde recyclingresultaat van 2013 de doelstelling van 90% te halen, had er zo n 60 kton extra verpakkingsglas moeten zijn ingezameld en gerecycled. Dit gewicht komt overeen met het beeld van de afgelopen jaren, met uitzondering van enkele jaren met een afwijkend gerapporteerd beeld (over 2006 t/m 2010 zie eerder, 2012 bevatte een niet-verklaarde terugval van de recycling, hoewel de inzameling in 2012 wel stabiel bleef). 1 Gegevens t/m 2012 afkomstig van Eurostat, 2013 toegevoegd

8 2.2.3 De huishoudelijke inzameling is al jaren stabiel Glas wordt brongescheiden ingezameld. Het gewicht verpakkingsglas dat in Nederland bij huishoudens 2 wordt ingezameld, is zeer constant (sinds er door gemeenten opgave wordt gedaan in Wastetool, 2006, rond de 345 kton): De hoeveelheid verpakkingsglas dat zich in het huishoudelijk restafval bevond, was in 2012 ongeveer kton (gebaseerd op sorteeranalyses). Naast de inzameling bij huishoudens, is er ook sprake van verpakkingsglas afkomstig van bedrijven (bijvoorbeeld horecaglas en glas uit statiegeldsystemen). Dit heeft ten opzichte van het huishoudelijk verpakkingsglas een beperkt aandeel in het totale verpakkingsglas De effecten van de huidige glascampagne moeten nog zichtbaar worden In voorgaande jaren is er, zowel landelijk als op gemeentelijk niveau, weinig gedaan aan communicatie over de glasinzameling. In 2014 is Nedvang een glas(inzamel)campagne gestart. In samenwerking met ruim 40 grote(re) gemeenten (goed voor 110 kton ingezameld glas per jaar, een derde van de totale hoeveelheid ingezameld glas van gemeenten) zijn stimuleringsacties ingezet om inwoners meer verpakkingsglas in te laten zamelen. In de eerste helft van 2014 lieten de betreffende gemeenten een (voorlopige) stijging zien van 0,6% (ten opzichte van het landelijke beeld van -0,7%). Onduidelijk is nog hoeveel er in 2014 op de markt is gebracht. Tot medio 2014 lijkt er daarmee concreet iets minder dan 1 kton extra ingezameld (terwijl er, met 2011 als peiljaar, 40 kton als extra inzameling ten doel is gesteld). Nedvang heeft (mede daarom) in de tweede helft van 2014 de acties met de deelnemende gemeenten geïntensiveerd, het aantal deelnemende gemeenten uitgebreid en de campagne landelijk uitgebreid en grootschalig opgezet (TV, radio, print, online). Resultaten hiervan moeten nog zichtbaar worden, als de inzamelgegevens over het vierde kwartaal 2014 beschikbaar komen (eerste kwartaal 2015). 2 Horecaondernemingen, hoewel formeel niet toegestaan, zullen ook glas in de gemeentelijke glasbakken gooien, waardoor de huishoudelijke cijfers in Wastetool ook enig bedrijfsmatig glas bevatten. Aangezien dit een structureel fenomeen is, beïnvloedt dit de trend niet

9 3 Europees perspectief 3.1 Doelstellingen in Europa De Europese doelstelling voor recycling van glazen verpakkingen is 60%. Er is geen volledig overzicht beschikbaar van de nationale doelstellingen van glasrecycling van de verschillende EU-lidstaten. Een inventarisatie leidt tot het volgende overzicht. Nederland 90% Duitsland 75% Verenigd Koninkrijk* 75% Tsjechië** 75% Zweden 70% België 60% Finland 60% Frankrijk 60% Ierland 60% Italie 60% Luxemburg 60% Portugal 60% Spanje 60% * De doelstelling in het Verenigd Koninkrijk is onlangs verlaagd van 81% naar 75% (2014, zie verder in dit document). Van deze 75% dient 65% als glas te worden hergebruikt ( remelt ), 35% kan op andere wijze worden hergebruikt, bijv. in de bouw ( aggregate ). ** De doelstelling in Tsjechië is in 2015 verhoogd van 70% (2014) naar 75%. Er is dus een beperkt deel van de Europese landen dat een doelstelling heeft vastgelegd die hoger ligt dan de Europese doelstelling. De Nederlandse doelstelling ligt significant hoger dan andere landen met een hogere doelstelling. 3.2 Realisatie glasrecycling in Europa In 2012 hebben de EU27 landen (incl. Noorwegen, Zwitserland en Turkije) gemiddeld 72% glasrecycling gerealiseerd. Dat was in 2008 nog 66%. Het is echter maar de vraag in hoeverre de cijfers van de diverse lidstaten vergelijkbaar en optelbaar zijn. Uit een recent uitgevoerde EPR 3 Data Verification Study (april 2014) is gebleken dat de verschillen in de gebruikte monitoringsystematieken per lidstaat aanzienlijk zijn. Nederland wordt genoemd als een lidstaat waar met feitelijke metingen wordt gewerkt en waar sprake is van verschillende best-practices. Bestudering van de gerapporteerde cijfers per land leidt tot een aantal observaties: het gewicht van recycling en/of op de markt gebrachte verpakkingen varieert soms zeer sterk; het gewicht van recycling en/of op de markt gebrachte verpakkingen is bijzonder hoog resp. laag; de bij Eurostat gerapporteerde gegevens sluiten niet aan bij de gegevens die organisaties in het desbetreffende land publiceren. 3 EPR: Extended Producer Resonsiibility

10 Onderstaand is de top 6 van landen op het gebied van recycling van glasverpakkingen in , gerapporteerd aan de Europese Commissie, weergegeven. Daarin zijn opgenomen de recyclingpercentages van 2003 t/m 2012, de trend in de resultaten en het gewicht van op de markt gebrachte verpakkingen per inwoner. De trend per land is duidelijk verschillend. Land Trend Op de markt (kg/inw) 1 Belgium 96,2 97,5 99,9 99,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 constant 36,7 2 Denmark 95,3 102,7 99,6 115,1 128,4 120,9 174,2 174,2 85,9 97,7 onduidelijk 21,1 3 Luxembourg 90,4 93,5 91,8 92,8 92,1 92,2 92,5 93,8 95,5 96,6 stijgend 63,0 4 Sweden 91,6 103,6 95,3 91,4 94,5 93,5 90,4 92,9 91,9 88,2 dalend 19,8 5 Norway 106,4 99,3 100,9 85,7 91,8 87,4 87,6 onduidelijk 13,3 6 Slovenia 17,9 40,6 38,1 41,8 79,8 52,4 75,1 82,3 87,3 stijgend 15,0 15 Netherlands 76,2 75,8 77,6 83,6 85,7 87,0 91,8 91,3 82,8 71,3 dalend 32,1 Bron: Eurostat, Er zijn 5 landen die in de jaren 2003 t/m 2012 vaak meer dan 90% recycling hebben gerapporteerd: België, Denemarken, Luxemburg, Zweden en Noorwegen. Van deze landen hebben er zelfs 4 minstens één keer een recyclingpercentage van 100% of meer gerapporteerd. De gehanteerde monitoringssystematiek in deze landen, die niet altijd inzichtelijk blijkt te zijn, en de bijzondere import/exportpositie van deze landen zouden deels de hoge recyclingresultaten kunnen verklaren. Deze landen zorgen er in ieder geval voor dat het EU27 gemiddelde flink wordt opgetrokken België Rapportage Gegevens over zowel op de markt gebrachte verpakkingen van glas als recycling zijn zeer constant, maar sluiten niet aan bij hetgeen de Interregionale Verpakkingscommissie (IVCIE) 5 in haar jaarverslag publiceert 6. Volgens Eurostat is in België in kton glas zowel op de markt gebracht als gerecycled. Volgens de IVCIE rapporteren Fost Plus, Val-I-Pac en individuele verantwoordelijken 306 kton op de markt en 306 kton recycling. De verschillen in op de markt gebrachte en gerecyclede verpakkingen zouden verklaard kunnen worden door het bestaan van bedrijven met verpakkingen in een hergebruiksysteem. Deze zijn niet bij een producentenverantwoordelijkheidssysteem aangesloten v.w.b. opgave en inzameling/recycling. Niettemin rapporteert Fost Plus in haar jaarverslag 2012 een gewicht van 332 kton aan recycling en 322 kton (schatting, waarvan 304 kton gerapporteerd door aangesloten leden) op de markt gebracht verpakkingen. Het resultaat is meer dan 100% recycling. Fost Plus verklaart dit hoge percentage door de volgende oorzaken: niet alle verpakkingsverantwoordelijken zijn bij Fost Plus aangesloten; is momenteel het meest recente jaar waarover Eurostat cijfers bevat 5 De Interregionale Verpakkingscommissie is de organisatie die in België toeziet op de rapportage van verpakkingen en verpakkingsafval. Zij rapporteert aan de Europese Commissie

11 er zijn glasverpakkingen door Fost Plus ingezameld en gerecycled, hoewel ze niet strikt gezien onder de definitie van huishoudelijke verpakkingen vallen; er zou sprake zijn van privé-import van wijn uit Frankrijk, de impact wordt geschat op 30 kton. Dit komt overeen met ruim 60 miljoen flessen wijn, ca. 5,5 fles per inwoner. Val-I-Pac levert geen gegevens aan over glas, hoewel Fost Plus meldt dat er sprake is van glazen verpakkingen die als niet-huishoudelijke verpakkingen gelden. Mogelijk is hier sprake van een onderschatting van op de markt gebrachte verpakkingen. Aandeel glas in Belgisch restafval In België is het aandeel van glas in het restafval ongeveer de helft van die van Nederland (in Nederland is 4,5% van het restafval glas), ook in absolute zin (kg/inwoner) zit er in Nederland twee keer zo veel glas in het restafval als in België. Een met België vergelijkbare hoeveelheid glas in het restafval in Nederland zou betekenen dat de doelstelling van 90% ongeveer gehaald wordt. Eenduidig en stevig Belgisch beleid In België is er landelijk sprake van diftar en een uitgebreide handhaving/ controle. Hier gaat een hoog recyclingresultaat dus hand in hand met naast communicatie - landelijk regie en systeemvoorschriften, en daardoor beleidsmatige en operationele randvoorwaarden Denemarken De gegevens van Denemarken door de jaren heen schommelen zeer sterk. In 2009 en 2010 rapporteerde Denemarken ruim 174% recycling van glas. Mogelijke oorzaken van zulke extreme resultaten zijn: de op de markt gebrachte verpakkingen worden door één persoon bij de overheid aan de hand van verkoopstatistieken en een inschatting van gebruikte verpakkingen en gewicht per verpakking berekend; cijfers bij Eurostat bevatten de indicatie estimated ; het gewicht van op de markt gebrachte verpakkingen is stelselmatig laag (gemiddeld 21kg/inwoner over de laatste 8 jaren, in 2009 en 2010 zelfs maar 13kg/inwoner); door de hoge alcoholprijzen is er sprake van privé-import van alcoholische dranken uit voornamelijk Duitsland. Deze verpakkingen worden niet als op de markt gebracht gerapporteerd, maar worden wel (voor zover het niet-statiegeldverpakkingen zoals wijnflessen betreft) in Denemarken ingezameld en gerecycled Luxemburg Luxemburg is een land met weinig inwoners, waarbij effecten van inkopen over de grens vrij groot zijn. Gezien het prijspeil kan er sprake zijn van dezelfde privé-import van in glas verpakte producten, net zoals in België het geval is. Dit geldt echter ook voor privé-export: het per inwoner hoge gewicht van op de markt gebrachte glazen verpakkingen valt op, maar Luxemburg is op dat vlak niet als representatief te zien: veel buitenlanders kopen op doorreis goederen in, die elders met meer accijns zijn belast (benzine, sigaretten, drank). Door deze effecten ontstaat er, gerekend vanuit een kleine Luxemburgse bevolking, al snel een vertekenend beeld Zweden In Zweden worden net als in Denemarken heel weinig verpakkingen van glas op de markt gebracht, gerapporteerd is ca. 20 kg/inwoner per jaar. Door de hoge alcoholprijzen worden alcoholische dranken in andere landen gekocht Noorwegen Zie Zweden, echter is het gerapporteerde gewicht van op de markt gebrachte verpakkingen nog lager: 13,3 kg/inwoner

12 3.2.6 Slovenië In Slovenië worden volgens de ministeries van Milieu en Economische Zaken alleen verpakkingen van nationale producenten als op de markt gebracht beschouwd. Hierdoor is op het gebied van glas de gehele import van bier, wijn en conserven niet in de cijfers meegenomen. Hoewel bij zowel bier als wijn er een stevige marktpositie is voor nationale merken, betekent dit een systematische onderschatting van de hoeveelheid op de markt gebracht verpakkingsglas. De organisatie van producentenverantwoordelijkheid kent volgens Slopak (de organisatie die het Groene Punt voert in Slovenië en waarbij de grootste producenten zijn aangesloten) weinig controle. Volgens Slopak is het niet ondenkbaar dat sommige verpakkingen door meerdere uitvoeringsorganisaties in Slovenië als gerecycled worden gerapporteerd Verenigd Koninkrijk - bijstelling recyclingdoelstelling glas Het Verenigd Koninkrijk rapporteert al jaren een recyclingresultaat rond 60%, terwijl de nationale doelstelling 81% was. Het VK hanteert een onderverdeling in de toepassing van gerecycled glas, de zogenaamde split tussen hergebruik in glas ( remelt ) en hergebruik in andere toepassingen, bijv. in de bouw ( aggregate ). Deze split was 63% remelt vs. 37% aggregate. De cijfers uit het VK zijn hierdoor lastig te vergelijken met andere landen. Volgens studies (door WRAP/Valpak GlassFlow) wordt er geen groei in de omvang van glasmarkt verwacht. Deze zou in het beste geval gelijk blijven. In 2013 heeft de overheid daarom een marktconsultatie uitgevoerd om de nationale doelstelling voor glasrecycling te evalueren. Hierin werden de volgende opties voorgelegd: Optie 1: Geen verandering: de doelstelling blijft op 81% Optie 2a: Verlaag de doelstelling naar 75% en geen verandering in de split (63/37) Optie 2b: Verlaag de doelstelling naar 75% en wijzig tegelijkertijd de split (65/35) Optie 3a: Verlaag de doelstelling naar 77% en geen verandering in de split (63/37) Optie 3b: Verlaag de doelstelling naar 77% en wijzig tegelijkertijd de split (uiteindelijk naar 67/33) Naar aanleiding van de consultatie is de doelstelling van 81% bijgesteld naar 75% in In 2015 en 2016 loopt deze dan weer op naar 77%. De split loopt tegelijkertijd op naar 67/

13 4 KPMG-onderzoek In 2012 werd ten opzichte van kton verpakkingsglas minder gerecycled en 20 kton meer glas op de markt gebracht, waardoor het recyclingpercentage daalde van 83% naar 71%. De terugval in recycling was opmerkelijk, aangezien de inzameling van glas zo goed als niet was gedaald, en ook het aandeel van glas in het restafval niet overeenkwam met deze daling. In opdracht van het Afvalfonds Verpakkingen heeft KPMG daarom onderzoek gedaan naar de keten van glasrecycling. Het onderzoek heeft enkele kleine aanpassingen opgeleverd van de ingezamelde hoeveelheid glas bij gemeenten, de hoeveelheid glas in huishoudelijk restafval en een kanttekening bij de vergelijkbaarheid van de cijfers over de gehele keten. De terugval van het recyclingpercentage werd hierdoor echter niet verklaard. KPMG geeft aan dat het kwantitatieve inzicht in de keten onvoldoende was, waardoor verschillen tussen 2011 en 2012 maar gedeeltelijk konden worden opgehelderd. Dit inzicht behoeft versterking door: verbetering van het inzicht in spelers tussen inzamelaars bij ontdoeners (gemeenten en bedrijven) en recyclers; een meer verplichtende rapportage aan Nedvang en versterking van de handhaving van die verplichtingen; voor de monitoringrapportage structureel een vervuilingsonderzoek uit te voeren; verbetering van het inzicht voor derden in het gehele stelsel van protocollen, controles, voorschriften, overeenkomsten, etc. dat Nedvang hanteert. Gemeenten ontvangen een vergoeding voor de inzameling van verpakkingsglas. Aanbeveling van KPMG is een vergoeding te geven aan gemeenten voor de daadwerkelijk aangeboden hoeveelheid verpakkingsglas bij de recyclingbedrijven. Dit geeft meer zekerheid dat glas dat is ingezameld, ook aantoonbaar is gerecycled. In 2012 ontbrak het aan deze zekerheid. De aanbevelingen hebben betrekking op het inzichtelijk maken van de recyclingketen voor glas. Dit leidt daarmee niet direct tot meer inzameling en/of recycling van glas, maar is een belangrijke randvoorwaarde om de keten beter te kunnen sturen. KPMG constateerde dat op vrijwel al deze punten acties in gang zijn gezet. Bijlage A bevat een gedetailleerd overzicht van de aanbevelingen van KPMG en de daarop in gang gezette acties

14 5 Overige overwegingen 5.1 Nascheidingstechnologie biedt wellicht kansen Nedvang is eind 2014 een pilot gestart met Attero, G.R.L.-Glasrecycling (Lummen) en de Wageningen Universiteit om de technische en financiële haalbaarheid te onderzoek van het nascheiden van (verpakkings)glas uit huishoudelijk restafval en het op specificatie sorteren van het verpakkingsglas. Het huishoudelijk restafval bevat een variatie aan glasachtige producten (verpakkingsglas, nietverpakkingsglas, waaronder vlakglas, hittebestendig glas e.d.) en vervuiling (keramiek/steen/porselein e.d.) waardoor het de vraag is of het sorteerresultaat in de markt kan worden afgezet. De samenstelling en kwaliteit van het sorteerresultaat moet hiervoor wel voldoende aantrekkelijk zijn voor de glasrecyclers. De pilot moet hier meer inzicht in geven, maar ook een eerste beeld geven van de potentie (hoeveel kton glas is op deze manier terug te winnen) en hieraan verbonden kosten. Er zijn geen voorbeelden bekend uit andere landen waar dergelijke technologie operationeel wordt toegepast. In Spanje voert Ecovidrio, de producentenverantwoordelijkheidsorganisatie voor glas, soortgelijke proeven uit, hiervan zijn nog geen resultaten beschikbaar. De eerste resultaten van de pilot worden in 2015 verwacht. 5.2 Economische consequenties Gemeenten ontvangen van het Afvalfonds Verpakkingen (producenten/importeurs van verpakte producten) een vergoeding voor de inzameling van glas, aangezien de inzameling van glas meer kost dan het ingezamelde glas opbrengt bij verkoop aan een glasrecycler. In de afgelopen jaren was dit tekort ongeveer 40/ton, zodat aan gemeenten per jaar ong. 14 mln aan vergoedingen is uitgekeerd. Als de glasdoelstelling zou worden gehaald door inzameling van 60 kton glas per jaar extra, betekent dit een additionele vergoeding van 2,4 mln aan gemeenten. De kosten van de huidige stimuleringsacties liggen rond de 1 à 1,5 mln per jaar, per extra in te zamelen ton glas 17. Bij een aanbod van 60 kton glas meer, ligt het ook voor nog voor de hand dat de prijs die glasrecyclers aan gemeenten biedt, zal dalen, waardoor de totale kosten van de glasrecycling extra zullen toenemen. Glas dat niet gescheiden wordt ingezameld, wordt verwerkt via het restafval. De kosten van inzameling en verwerking (verbranding) bedragen ruim 100/ton

15 6 Samenvatting Of en op welke wijze de doelstelling voor de recycling van verpakkingsglas van 90% haalbaar is, is niet duidelijk. Ten aanzien van deze doelstelling kunnen de volgende observaties ter overweging worden genomen. 1. De doelstelling voor glas is in de jaren 90 ontstaan als intentieverklaring om 90% te recyclen, als er zoveel glas zou worden ingezameld. Hierbij waren Rijk, gemeenten en de verpakkingsindustrie betrokken. 2. De verpakkende industrie heeft vervolgens in 2006 een verplichting opgelegd gekregen om 90% te recyclen. 3. De realisatie van de glasrecycling heeft nooit 90% gehaald. Het resultaat ligt in de afgelopen jaren rond de 80%. 4. De Nederlandse realisatie (op de markt, gerecycled, inzameling bij huishoudens) is over de jaren heen relatief stabiel. 5. Er is in recente jaren weinig extra inspanning gedaan om de glasinzameling te stimuleren. 6. In 2014 is gestart met extra acties, de resultaten hiervan moeten nog zichtbaar worden. 7. Er is een beperkt deel van de Europese landen dat een doelstelling heeft vastgelegd die hoger ligt dan de Europese doelstelling van 60%. De Nederlandse doelstelling ligt significant hoger dan andere landen met een hogere doelstelling, die ligt dan rond de 75%. In het Verenigd Koninkrijk is de doelstelling onlangs verlaagd (van 81% naar 75%), in Tsjechië verhoogd (van 70% naar 75%). 8. Er zijn andere landen die glasreyclingresultaten rapporteren hoger dan 90%. In het algemeen zijn vraagtekens te zetten bij de betrouwbaarheid van deze cijfers, een aantal landen rapporteerde zelfs soms meer dan 100% recycling. 9. Als in Nederland net zo weinig glas in het restafval zou zitten als in België, zou de doelstelling van 90% ongeveer worden gehaald. België hanteert een uniform en stevig beleid t.a.v. afvalscheiding (zoals landelijk diftar, een uniform inzamelscenario, actieve communicatie, controle en handhaving), afvalscheiding bij huishoudens scoort voor alle afvalstromen beter in België. 10. Naast stimulering van brongescheiden inzameling, wordt de mogelijkheid van nascheiding nu onderzocht. Resultaten van een pilot komen in 2015 beschikbaar. 11. Halen van de doelstelling leidt tot additionele kosten per ton voor de glasrecycling

16

17 Bijlage A. Aanbevelingen KPMG In 2012 was ten opzichte van kton verpakkingsglas minder gerecycled en 20 kton meer glas op de markt gebracht, waardoor het recyclingpercentage was gedaald van 83% naar 71%. De terugval in recycling was opmerkelijk, aangezien de inzameling van glas zo goed als niet was gedaald, en ook het aandeel van glas in het restafval niet overeenkwam met deze daling. In opdracht van het Afvalfonds Verpakkingen heeft KPMG daarom onderzoek gedaan naar de keten van glasrecycling. KPMG heeft in haar eindrapportage veel aanbevelingen gedaan. Deze bijlage bevat een uitgebreid overzicht van deze aanbevelingen en van de acties die hierop worden ondernomen

18 Aanbeveling 1 Aanbeveling is inzamelaars te laten registreren en aan Nedvang te rapporteren wat zij hebben ingezameld bij gemeenten respectievelijk bedrijven en wat zij hebben afgezet naar recyclingbedrijven en andere partijen. Op deze wijze wordt een kruiscontrole mogelijk met de opgaven van gemeenten en recyclingbedrijven. Deze aanbeveling heeft Nedvang inmiddels voor een deel in gang gezet. Om het inzicht in de keten te vergroten zou Nedvang een lijst kunnen opstellen van bedrijven die meldingen aan Nedvang verrichten; inzamelaars kunnen vervolgens aangeven of zij aan bij Nedvang niet bekende partijen leveren. Aldus kunnen dubbeltellingen worden voorkomen en "witte vlekken" worden opgehelderd. Opvolging Nedvang werkt aan het aansluiten van alle (glas)inzamelaars en het hen laten rapporteren in Wastetool, met een onderscheid naar bedrijfsmatige ontdoeners en (per gemeente) huishoudelijke ontdoeners. Per 1/1/2015 is in het Besluit beheer verpakkingen de verplichting opgenomen voor afvalbedrijven om te rapporteren. Hierdoor is medewerking wettelijk geborgd. Op de website van Nedvang is een register beschikbaar van afvalbedrijven die rapporteren in Wastetool: 2 Aanbeveling is zo spoedig mogelijk een deelnemersovereenkomsten af te sluiten met alle bekende inzamelaars en recyclers, waarmee dat nog niet is gedaan (zie ook punt 1). En tevens om de eenmaal in 2013 verstrekte vergoeding voor registratie en rapportage aan buitenlandse recyclers te continueren. 3 Aanbeveling is versneld de erkenningsregeling tot stand te brengen, die goed af te stemmen met de ministeriële regeling en versneld de volledige effectuering van de deelnemersovereenkomsten ter hand te nemen. Het sluiten van een deelnemersovereenkomst is standaard onderdeel van het aansluiten van afvalbedrijven. Met alle Nederlandse glasrecyclers en met de glasrecyclers in Duitsland en België die Nederlands glas verwerken, zijn deelnemersovereenkomsten afgesloten. Voor bedrijven die rapporteren in Wastetool, ook buitenlandse, is per 2014 een structurele vergoedingsregeling van kracht. De erkenningsregeling, inclusief ondersteuning van afvalbedrijven, is operationeel. Het Besluit beheer verpakkingen is per 1 januari 2015 van kracht, als de ministeriële regeling (artikel 10) beschikbaar is, zal de impact hiervan worden verwerkt

19 Aanbeveling 4 Aanbeveling is de betekenis van handelaren en bemiddelaars in de glasketen nader te onderzoeken. Op basis daarvan kan worden overwogen het Besluit aan te vullen met de mogelijkheid voor de Stichting controles uit te voeren bij inzamelaars en recyclers en tevens de reikwijdte van de meldingsplicht uit te breiden naar handelaren en bemiddelaars en de grondslag daarvoor op te nemen in de Wet milieubeheer (art ). 5 Aanbeveling is een duidelijk overzicht te maken van alle documentatie die relevant is voor ketenpartners en dat te publiceren op onder andere de website. En het voorzien van een datum, versienummer en geldigheidsstatus van onderliggende documenten. 6 Aanbeveling is een koppeling van de vergoeding aan de aflevering bij een recyclingbedrijf aan gemeenten voor te leggen, ter bevordering van de zekerheid van recycling. 7 Aanbeveling is in het jaarlijkse monitoringrapport tenminste een overzicht op te nemen van de van kracht zijnde deelnemersovereenkomsten (inclusief de versie): Opvolging Als alle inzamelaars / afvalbedrijven die glas verwerken en die volgens artikel 10 van het (nieuwe) Besluit beheer verpakkingen bij Nedvang moeten rapporteren, in beeld zijn, zal worden onderzocht in hoeverre er nog witte vlekken in de registratie van de glasketen zijn door handelaren en bemiddelaars, en of dat nadere actie behoeft. Hier wordt in het kader van de actualisatie van het Uitvoerings- en MonitoringProtocol (UMP) aan gewerkt. Deze aanbeveling is aan de partijen van de Raamovereenkomst verpakkingen (Rijk, VNG en verpakkend bedrijfsleven) Deze informatie is voor het eerst opgenomen in de monitoringsrapportage 2013 (bijlage I). het aantal inzamelbedrijven respectievelijk recyclingbedrijven waarvan gegevens worden ontvangen; het aantal uitgevoerde controles bij gemeenten, inzamelaars respectievelijk recyclers, de (geanonimiseerde) resultaten daarvan en het beoogde vervolg daarop; eventuele relevante ontwikkelingen in de markt en de gevolgen daarvan voor de gerapporteerde prestaties. 8 Aanbeveling is de jaarlijkse assurance op het rapport een diepgravender karakter te geven wat de controle op het cijfermateriaal betreft. Over de mogelijkheden hiervoor zal worden overlegd met de accountant die de jaarlijkse beoordeling van de monitoringsrapportage uitvoert

20 Aanbeveling 9 Aanbeveling is Wastetool zodanig in te richten, dat het systeem zelf zoveel mogelijk de invoer van onjuistheden voorkomt, tegenstrijdigheden en dubbeltellingen signaleert en elimineert, etc. 10 Aanbeveling is voor alle spelers in de keten ondubbelzinnige begrippen te gebruiken. 11 Aanbeveling is een deelnemingsovereenkomst te sluiten met de Nederlandse glasrecycler waarmee dat nog niet het geval is en nadrukkelijk uitvoering te geven aan de deelnemersovereenkomsten met beide Nederlandse glasrecyclers. 12 Aanbeveling is de controles verder te professionaliseren. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende aandachtspunten: opvragen van data/informatie via gestandaardiseerde tabellen; gebruik van een referentiemodel voor het communiceren van de overeengekomen normen; naast de interviews de resultaten toetsen aan de praktijk en de onderbouwing hiervan vastleggen in het dossier (evidence). Opvolging Het uitvoeren van kruiscontroles wordt meegenomen in de doorontwikkeling van Wastetool. Hier wordt in het kader van de actualisatie van het Uitvoerings- en MonitoringProtocol (UMP) aan gewerkt. Complicerende factor is dat verschillende materiaalketens en spelers op verschillende posities in de ketens eigen en soms tegenstrijdige begrippenkaders gebruiken, waardoor het introduceren van één uniform begrippenkader lastig is. Met beide Nederlandse glasreyclers is een deelnemersovereenkomst afgesloten en beide bedrijven leveren gegevens aan aan Nedvang. Hiervoor is opdracht gegeven aan het accountantsbureau dat voor Nedvang een control framework voor de monitoring aan het inrichten is. Aanbeveling is tevens een protocol voor de uitvoering van de audits en een opzet voor de auditrapportage op te stellen. 13 Aanbeveling is de vergoeding aan gemeenten (deels) te koppelen aan de oplevering van een auditrapport. In de deelnemersovereenkomst met gemeenten die per 2013 van kracht is, is de verplichting van gemeenten om mee te werken aan de controles vastgelegd. Over 2013 is er van alle aangeschreven gemeenten een auditrapport aangeleverd

21 Aanbeveling 14 Aanbeveling is dat Nedvang de komende jaren verbeteringen in de dienstverlening doorvoert en dat jaarlijks een onafhankelijke audit wordt uitgevoerd op de interne bedrijfsvoering van Nedvang. In aanvulling op de ISO-certificering is niet alleen de vraag of de processen goed van opzet zijn en worden gehanteerd maar ook of deze processen het gewenste effect tot gevolg hebben. 15 Aanbeveling is ten behoeve van vergelijkingsdoeleinden consistente cijfers in de glasketen te gebruiken, dat wil zeggen alle cijfers exclusief vervuiling. 16 Aanbeveling is dit nader te onderzoeken indien zich in 2013 eenzelfde situatie voordoet (een groot verschil tussen het ingezamelde en het gerecyclede gewicht.) 17 Aanbeveling is het op de markt brengen respectievelijk voor recycling uit de markt halen van statiegeldflessen nader in kaart te brengen. 19 Aanbeveling is het recyclingpercentage per kalenderjaar niet als maatstaf te nemen voor vergelijking met de doelstelling voor glasrecycling uit het Besluit verpakkingen, papier en karton. Redenen zijn dat niet alle in enig jaar op de markt gebrachte glazen verpakkingen in datzelfde jaar worden aangeboden voor recycling en dat voorraadvorming kan plaatsvinden bij inzamelaars. Aanbeveling is tevens het jaarlijks voortschrijdend driejarig gemiddelde als maatstaf te nemen. Dat sluit ook beter aan bij het gangbare driejaarlijkse gemiddelde van glasverpakkingen in restafval. Opvolging In 2014 heeft Nedvang een tevredenheidsonderzoek uitgevoerd bij gemeenten en afvalbedrijven. Op basis hiervan zal Nedvang in 2015 werken aan verbeteringen in de dienstverlening. Per 2013 wordt er structureel onderzoek gedaan naar vervuiling in ingezameld glas. De resultaten hiervan worden cf. de wettelijke richtlijnen gebruikt in de monitoringsrapportage. Een dergelijk groot verschil (als in 2012) heeft zich in 2013 niet voorgedaan. Hier wordt bij het opstellen van de monitoringsrapportage extra aandacht aan besteed. NB: alleen in gevallen waarbij een heel statiegeldpark wordt vervangen, kan dit relevante impact hebben op de monitoring. Dit komt slechts incidenteel voor. Voor de verslaglegging / rapportage aan de overheid wordt gewerkt conform de wettelijke verplichtingen. Dit betekent dat cijfers over het op de markt gebrachte gewicht en over het in dat zelfde jaar gerecyclede gewicht worden gerapporteerd. Niet Nedvang, maar de overheid bepaalt aan de hand hiervan of de doelstelling is gehaald, en heeft bepaald dat dit gebeurt door de cijfers uit één en het zelfde jaar met elkaar te vergelijken. De Nederlandse overheid werkt hierbij weer conform dezelfde werkwijze in Europa. Deze aanbeveling is daarom niet aan Nedvang, maar aan de Nederlandse dan wel Europese autoriteiten

22 Aanbeveling 20 Aanbeveling is de monitoring te baseren op een periodiek vervuilingsonderzoek Opvolging In 2014 is gestart met het uitvoeren van een periodiek (continu) vervuilingsonderzoek. De gegevens hieruit zijn al gebruikt voor de monitoringsrapportage over Deze praktijk zal in de komende jaren worden gehanteerd