Burgers, overheid & digitale debatten. Handvatten uit de praktijk

Transcriptie

1 Burgers, overheid & digitale debatten Handvatten uit de praktijk

2

3 Burgers, overheid & digitale debatten Handvatten uit de praktijk Redactie: Karin van Doorn Edwin Schippers Met medewerking van: Donald van den Akker Harm de Boer Sylvia Deepen Piet Feddema Valerie Frissen Denise van Heijningen Ronny Koeling Ignatius Snellen Eburon Publishers Delft 2003

4 Dit boek is het resultaat van een gezamenlijk initiatief van XPIN en de adviesgroep Public Sector van KPMG. Het is het derde deel in de XPIN-reeks en geeft handvatten aan bestuurders en ambtenaren voor het inzetten van digitale debatten bij interactieve beleidsvorming. XPIN is het expertisebureau voor innovatieve beleidsvorming, een kenniscentrum van de (rijks)overheid voor de publieke sector dat zich richt op het bundelen en verspreiden van kennis en ervaring op het gebied van innovatieve beleidsvorming. Het expertisebureau wil een bijdrage leveren aan het vergroten van de professionaliteit van de betrokkenen, alsmede aan het vergroten van het leervermogen van de overheid. XPIN werkt onder het motto overheid buiten zichzelf : de overheid opereert in toenemende mate buiten, maar blijft daarbij zichzelf. XPIN is geïnteresseerd in de doorvertaling van burgerinvloed op beleid en besluitvorming en de rol die ICT daarbij speelt. De adviesgroep Public Sector maakt deel uit van KPMG Business Advisory Services (BAS). KPMG BAS is een ambitieuze en snelgroeiende adviespraktijk die KPMG landelijk uitbouwt en zich richt op het versterken van de interne kracht van organisaties. Zij begeleidt klanten bij het meten en verbeteren van de resultaten, beheersbaar maken van financiële en zakelijke risico s en het vinden van een weg in de gecompliceerde regelgeving. De adviesgroep Public Sector is onderdeel van BAS en gespecialiseerd in advisering binnen de overheid: van dualisering tot en met financieel management en van organisatie-ontwikkeling tot ICT- en dienstverleningsvraagstukken. Haar missie is het bieden van ondersteuning bij het verbeteren van het interne functioneren en externe presteren van overheidsorganisaties. Zij investeert gericht in de locale overheid door onder meer haar actieve betrokkenheid bij het Bertelsmann International Network for better local government, promotie-onderzoek en het uitvoeren van trendstudies. In de XPIN-reeks is eerder verschenen: 1. G.M.A. van der Heijden en J.F. Schrijver, red., Representatief en Participatief, Dubbele Democratie, Eburon Delft, G.M.A. van der Heijden en B.E. Spiering, red., Publiek opdrachtgeverschap, de burger als klant, Eburon Delft, 2002 ISBN x Eburon Academic Publishers Postbus CW Delft Tel: Fax: / info@eburon.nl Ontwerp omslag: Room for ID s, Nieuwegein (Ilonka Bottema). Xpin, KPMG. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op een andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

5 INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF 7 INLEIDING Interactieve beleidsvorming via Internet: van ambitie naar praktijk 11 Kansen voor e-democracy in de bestuurlijke praktijk 15 door Ignatius Snellen Kansen voor e-democracy in de maatschappelijke praktijk 22 door Valerie Frissen PRAKTIJK De tien lessen van e-democracy bij Amsterdam Oud Zuid 37 door Edwin Schippers Waddenzeebeleid op Internet 48 door Piet Feddema, Ronny Koeling en Denise van Heijningen NSDO-debat 58 door Donald van den Akker en Karin van Doorn Future of Food 65 door Harm de Boer en Sylvia Deepen HANDVATTEN De rode draad uit de cases door Edwin Schippers en Karin van Doorn 79 Van visie naar concreet perspectief door Edwin Schippers en Karin van Doorn 85 Checklist 95 COLOFON 97 LITERATUURLIJST 101 VERDER LEZEN 103 LINKS 105 5

6

7 WOORD VOORAF Het Expertisebureau Innovatieve Beleidsvorming (XPIN) en KPMG Business Advisory Services presenteren een aantal interessante praktijkvoorbeelden van digitale debatten met burgers. Debatten waarin communicatie als onderdeel van het beleidsproces wordt ingezet. Al jarenlang wordt in overheidskringen het belang van interactiviteit en responsiviteit benadrukt. Dit is echter nog steeds geen gangbare praktijk. Hoe komt het dat door de overheid de burger onvoldoende wordt gezien als coproducent van beleid? In 2001 mocht ik de commissie Toekomst Overheidscommunicatie voorzitten. De kern van de aanbevelingen uit ons rapport is dat communicatie thuishoort in het hart van het beleidsproces. Geen communicatie over het beleid, maar communicatie als onderdeel van het beleidsproces. Wij stelden tevens vast dat de huidige informatiemaatschappij daarvoor de mogelijkheden biedt. Juist via Internet kunnen grote groepen mensen worden bereikt en kan op eenvoudige wijze manier om hun input worden gevraagd. In deze bundel wordt bekeken hoe dit kan worden gerealiseerd met behulp van het digitaal debat. Aan de hand van essays van Ig Snellen en Valerie Frissen en vooral ook de praktijkverhalen wordt de lezer getoond wat de mogelijkheden zijn van deze wijze van communiceren. De vraag is immers niet zozeer hoe burgers meer betrokken kunnen raken bij de politiek, maar omgekeerd: hoe krijgt de politiek meer contact met de burgers! Jacques Wallage Voorzitter stuurgroep XPIN 7

8

9 INLEIDING

10

11 Interactieve beleidsvorming via Internet: van ambitie naar praktijk Ambities In de collegeprogramma s van de meeste provincies en gemeenten is een passage opgenomen waarin het bestuur de ambitie uitspreekt burgers via digitale weg te betrekken bij beleid. Onderstaande citaten zijn waarschijnlijk bijzonder herkenbaar voor veel lezers van deze publicatie. Ook in de nota s over het Het beleid van de provincie moet meer herkenbaar zijn voor de burgers. Dit vergt vindingrijkheid van zowel de politiek als de ambtelijke organisatie. Het voeren van het echte politieke debat en het 'op locatie' aangaan van de dialoog met de bevolking over politieke keuzes zullen duidelijker maken wat zich afspeelt op provinciaal niveau. (...) Wij zullen een communicatievisie ontwikkelen, waarbij met name aandacht is voor interactief en gebiedsgericht communiceren en nieuwe media. uit: Collegeprogramma , provincie Zuid-Holland (het vertrouwen van de burger) zullen we bevorderen door nieuwe vormen van contact tussen gemeente en burgers en instellingen. In de komende maanden verkennen we die nieuwe vormen van contact, om een grotere wederzijdse betrokkenheid tot stand te brengen. Burgemeester, wethouders en gemeenteraadsleden zullen regelmatig contact zoeken met burgers en instellingen in de wijken en met al diegenen die met ons de stad verder ontwikkelen. ( ) De gemeente zal de eigen gemeentelijke ICT verder ontwikkelen. Naast uitbreiding van het elektronisch loket zal ICT worden ingezet om gemeentelijke informatie voor anderen te ontsluiten en om allerlei vormen van interactie tussen de gemeente en burgers en instellingen te stimuleren. uit: Coalitieakkoord , gemeente Dordrecht 11

12 kloof ICT-beleid van het Rijk 1 neemt participatie via Internet een belangrijke plaats in. Aanleiding hiervoor vormt de groeiende kloof tussen burger en bestuur. Opkomstpercentages bij verkiezingen dalen, het lidmaatschap van politieke partijen loopt terug. Burgers keren zich af van de traditionele politiek; de afgelopen jaren is geëxperimenteerd met andere manieren om burgers invloed te geven op overheidsbeleid dan via verkiezingen. Sinds eind jaren tachtig is interactieve beleidsvorming in opkomst, sinds midden jaren negentig wordt hierbij ook gebruik gemaakt van Internet. Praktijk In 1998 heeft in opdracht van het ministerie van BZK een evaluatie 2 plaatsgevonden van een aantal elektronische burgerconsultaties 3. De conclusies waren niet bijzonder positief. De kwaliteit van de bijdragen was wisselend; het aantal bijdragen viel vaak tegen en de bereikte doelgroep was eenzijdig (hoger opgeleide jonge mannen). Doordat deze eerste debatten waren opgezet als experiment was er sprake van een zekere vrijblijvendheid. Doorwerking trad nauwelijks op: de resultaten van deze debatten droegen niet bij aan beleidsontwikkeling. Deelname van politici en ambtenaren aan de discussie was beperkt. Ondanks deze wat tegenvallende bevindingen waren betrokkenen positief over de toekomstmogelijkheden van dit instrument. Intussen zijn we vijf jaar verder en is het tijd opnieuw de balans op te maken. Wat hebben we geleerd in de afgelopen vijf jaar: hebben digitale debatten hun experimentele karakter verloren en zijn we als overheid in staat daadwerkelijk iets te doen met de resultaten van zo n debat? Het lijkt mooi, zo n instrument waarbij in principe een oneindig aantal mensen kan participeren, op het moment dat zij dat willen en zonder daar het huis voor uit te hoeven. Maar werkt het ook? Wat vinden deelnemers, burgers en andere betrokkenen, van deze manier om invloed uit te oefenen? En zijn er doelgroepen mee te bereiken, die je via andere kanalen niet te pakken krijgt? Wanneer kun je wel en wanneer niet een digitaal debat organiseren; wat zijn succesfactoren? Hoe pak je de prak- 1 Zie bijvoorbeeld: Commissie Cerfontaine: ICT en de stad. Commissie ICT en Overheid: Burger en overheid in de innovatiesamenleving. De noodzaak van institutionele innovatie. Commissie Toekomst Overheidscommunicatie: In dienst van de democratie. 2 Elektronische burgerconsultatie: eerste ervaringen, Ministerie van Binnenlandse Zaken. 3 Anno 2003 is de term digitaal debat meer gangbaar. 12

13 tische organisatie aan van een debat op Internet en hoe zit t met de kosten-batenverhouding? Leeswijzer In deze publicatie wordt een beeld geschetst van de stand van zaken op het terrein van interactieve beleidsontwikkeling via Internet anno Het gaat met name om debatten die met behulp van een forumapplicatie op de website van de betrokken overheid worden gevoerd. In de marge komen ook instrumenten als chat en poll aan de orde. Deze publicatie bestaat uit drie delen: een inleiding, een praktijkdeel en een gedeelte dat handvatten biedt. De inleiding bestaat naast deze introductie uit twee essays die dienen als terreinverkenning. Ignatius Snellen gaat in het eerste essay nader in op achtergronden van digitale debatten en de voornaamste uitdagingen en succesvoorwaarden. In het essay van Valerie Frissen staat de manier centraal waarop burgers het Internet benutten voor politiek-maatschappelijke participatie. Valerie Frissen trekt de lessen hieruit door naar de context van interactieve beleidsvorming. In het praktijkgedeelte worden vier digitale debatten beschreven die de laatste twee jaar hebben plaatsgevonden: StadiOnline, over de ontwikkeling van het wijkplan in de Stadionbuurt in stadsdeel Amsterdam Oud Zuid; de discussies in het kader van de Derde Nota Waddenzee op de site van Interwad; het digitaal debat in het kader van de Nationale Strategie Duurzame Ontwikkeling; Future of Food, het tweetalig debat over de toekomst van de land- en tuinbouw in Nederland en Duitsland. Het derde deel bestaat allereerst uit een samenvatting van de leerervaringen van de cases. Vervolgens is op basis van deze ervaringen een model ontwikkeld dat als handvat kan dienen bij de organisatie van een digitaal debat. De publicatie wordt afgesloten met een checklist waarin de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken in compacte vorm zijn verwerkt. Deze publicatie is bestemd voor hen die vanuit ambtelijke, bestuurlijke of wetenschappelijke betrokkenheid geïnteresseerd zijn in digitale debatten. Wij hopen dat deze publicatie nieuwe invalshoeken en concrete aanknopingspunten biedt om de praktijk van digitale debatten een stap verder te brengen. Karin van Doorn Edwin Schippers essays cases handvat en checklist 13

14

15 Kansen voor e-democracy in de bestuurlijke praktijk door Ignatius Snellen Digitaal Athene De ontwikkeling van Internet doet oude democratische idealen herleven. De Atheense agora, als ontmoetingsplaats van burgers, die zich verantwoordelijk voelen voor het algemene welzijn, lijkt werkelijkheid te kunnen worden. Bij toerbeurt kunnen de burgers deelnemen aan agenda-overleg, waardoor bepaald wordt welke onderwerpen in de politieke besluitvorming aan de orde zullen komen. Verder kunnen zij over die onderwerpen hun stem laten horen. Ondanks de massaliteit van de deelname aan het overleg kunnen burgers met behulp van bijvoorbeeld homepages door de locale overheid betrokken worden in discussies over het gemeenschappelijk regelen van zaken die hen aangaan. Zij kunnen dat doen op een moment dat het hen uitkomt. Zij kunnen thuis rustig, op de tijd die hun uitkomt, hun deelname aan het debat over die gemeenschappelijke zaken voorbereiden en inbrengen. Hoewel het fraaier is als zij hun bijdrage aan het debat op eigen naam leveren en daardoor laten zien dat zij voor hun mening staan, kan anonimiteit hun een welkome gelegenheid bieden buiten de mogelijk klemmende kaders van functie of verantwoordelijkheid te zeggen wat hen op het hart ligt. Naast dergelijke communicatieve mogelijkheden van het Internet zijn er ook vele informatie-technologische toepassingen ontwikkeld, die de collectieve discussie kunnen verrijken, verdiepen en concreter maken. Zogenaamde monitorsystemen geven de burgers zicht op de prestaties die overheden en andere instanties of instellingen leveren. Prestatie-indicatoren maken het mogelijk de verrichtingen van de organisaties met elkaar en met die van gelijksoortige organisaties elders te vergelijken. Bijvoorbeeld, hoe lang moet er worden gewacht na een indicatiestelling voor een opname, of na melding van een situatie die een urgent ingrijpen vereist? Met computersimulaties kan aanschouwelijk worden gemaakt hoe een straat of wijk er na een bepaalde renovatie uit zal zien, en kunnen de verschillende mogelijkheden ten behoeve van het publieke debat worden gededemocratisch potentieel Monitorsystemen en simulaties handvatten voor invloed 15

16 monstreerd. De gegevens over de efficiency en effectiviteit van scholen (kwaliteitskaart), ziekenhuizen (wachtlijsten, incidenten per afdeling) en andere instellingen kunnen worden gescoord en publiek worden gemaakt. Hoe snel zijn politie, brandweer en ambulance na een oproep op de plaats van het onheil? Al deze gegevens leveren de burgers een handvat om concreet invloed uit te oefenen. mobiliseren en activeren interactie overheidburger Organiserend vermogen Niet alleen de democratische discussie kan door deze nieuwe mogelijkheden van communicatie- en informatietechnologie worden verdiept, verrijkt en concreter worden gemaakt. Zij stellen burgers tevens in staat, binnen hele korte tijd (virtuele) belangenorganisaties te mobiliseren en te activeren. Met behulp van een instant referendum of instant opinieonderzoek kan vervolgens de belangenarticulatie kracht worden bijgezet. Het organiserend en activerend vermogen van de technologie en haar toepassingen is reeds verschillende malen gebleken. Overigens niet alleen ten goede. Men denke aan het gebruik dat hooligans van hun GSM maken om elkaar tot veldslagen uit te dagen. Schaalgrootte Een wezenlijke eigenschap van de technologie is bovendien, dat zij zich praktisch zonder extra kosten aan elke schaalgrootte laat aanpassen. Met andere woorden, zij is zowel geschikt voor een individuele communicatie, als voor massale aanwending naar een groot publiek toe, en voor elke groepsgrootte daar tussenin. In vaktermen: de technologie maakt zowel narrowcasting, precieze op individuen gerichte communicatie, mogelijk als broadcasting, op massa s gerichte communicatie. In het contact met hun burgers kunnen overheden daarom zowel het organiserende en activerende als het democratische vermogen van de technologie ten volle benutten. In een stad kan Informatie en Communicatie Technologie (ICT) door het gemeentebestuur worden aangewend om enerzijds de individuele burger wegwijs te maken in rechten en plichten en anderzijds om contact te onderhouden met verenigingen, buurten of stadswijken. Door deze eigenschappen voorziet de technologie de overheden van een uitgelezen instrumentarium om het democratisch overleg met en door de burgers vorm te geven. De laatste jaren hebben met name interactieve beleidsvorming en co-productie van beleid een sterke impuls gekregen van de ontwikkeling van ICT. 16

17 Interactieve beleidsvorming Bij interactieve beleidsvorming gaat het om beleidsvormingsprocessen, waarin burgers, gebruikers, belangenorganisaties en publieke en private partijen, die bij een beslissing belang hebben, vanaf de eerste agendering van de beleidsvoorstellen worden betrokken. Ook partijen en onderwerpen, die daar op het eerste gezicht niet in passen, kunnen daarbij aan bod komen, als dat nodig is om een haalbaar resultaat te bereiken. Als een buurt over de streep kan worden getrokken, een snelweg langs de buurt te aanvaarden, indien een sporthal wordt aangeboden, dan is daar bij interactieve beleidsvorming in beginsel ruimte voor. Daarmee is interactieve beleidsvorming de opvolger van de systeemplanning van de zeventiger jaren en van de communicatieve planning van de tachtiger jaren. De communicatieve planning van de tachtiger jaren was een correctie op de systeemplanning van de zeventiger jaren die als te elitair, te zeer van bovenaf werd beschouwd. De communicatieve planning wilde recht doen aan de inbreng van de burger, maar schoot tekort in de integratieve eisen die aan projecten in een ingewikkelde samenleving worden gesteld. Interactieve beleidsvorming combineert het denken in samenhangen en het systeemkarakter van de moderne maatschappij en probeert tegelijkertijd recht te doen aan de wensen en voorkeuren van de verschillende betrokken partijen. Robert A. Dahl, een belangrijke Amerikaanse denker over de ontwikkelingsmogelijkheden van de democratie, heeft voorgesteld per belangrijk beleidsprogramma een willekeurig gekozen minipopulus te vormen van een duizendtal deelnemers, die een jaar lang discussiëren over de opties die de voorkeur verdienen. Hij stelde zich daarbij veel voor van de mogelijkheden die de telefoon biedt. De ICT toepassingen, zoals teleconferenties, chatten, e.d. hebben het aantal mogelijkheden geweldig uitgebreid en de realiseerbaarheid van zijn voorstel dichterbij gebracht. Co-productie van beleid Bij co-productie van beleid gaat het om afgebakende projecten, bijvoorbeeld in het kader van een beleidsprogramma. Uitvoerings- en vormgevingsvragen, die voor de direct betrokkenen van groot belang kunnen zijn, worden aan hen voorgelegd. De hiervoor genoemde computersimulaties kunnen bij deze co-productie een grote rol spelen. Welke aankleding van een straat is er na renovatie mogelijk en wordt er gewenst, welke inbreng zijn de betrokken burgers zelf bereid te leveren, dat zijn vragen die zich bij co-productie van beleid voordoen. Coproductie van beleid kan een goede pendant zijn van interactieve stakeholders betrekken bij beleidsvorming burgers betrekken bij uitvoering 17

18 beleidsvorming. De schaal waarop interactieve beleidsvorming zich in de complexe maatschappij afspeelt kan, ondanks de beschikbare (ICT) hulpmiddelen, bij de burgers een gevoel van toenemende machteloosheid opwekken. Door deze burgers op een zinvolle en intensieve wijze te betrekken bij beslissingen op de schaal van hun directe leefomgeving kan dat gevoel van machteloosheid worden gecompenseerd. Co-productie op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid, voorzieningen voor de jeugd, inrichting van de buurt, onderhoud van voorzieningen e.d. versterkt de positie van de burgers bij de beheersing van hun eigen leefsituatie. bezwaren en aanbevelingen toegankelijkheid E-democracy: kansen en bezwaren De kansen voor e-democracy in de bestuurlijke praktijk zijn mede onder invloed van de technologische ontwikkelingen gunstig te noemen. Steeds meer, vooral locale, overheden passen interactieve beleidsvorming en co-productie van beleid toe. Daarnaast voeren zij vormen van persoonlijke en organisatorische zelfredzaamheid, zoals bijvoorbeeld vouchers, cliënt gerichte budgetten of buurtbudgetten in, die ook als concrete vormen van democratisering zijn op te vatten. De verwachtingen met betrekking tot de democratische mogelijkheden zijn, ook bij de burgers, terecht hoog gespannen. Geen overheid zal zich daar lang aan kunnen onttrekken. Verschillende overheden hebben er al redelijk veel ervaring mee opgedaan. Daaruit komen niet alleen maar succesverhalen, maar ook wel enkele waarschuwingen en bezwaren tegen een (naïeve) aanpak van deze democratisering naar voren. Op de belangrijkste bezwaren zal hier worden ingegaan. Tevens zullen enkele adviezen ter voorkoming van ongelukken worden geformuleerd. De digitale kloof De democratische mogelijkheden die de informatie- en communicatietechnologische toepassingen bieden kunnen slechts onder bepaalde voorwaarden worden benut. Een eerste voorwaarde is, dat alle burgers met de technologie overweg kunnen. Dat is nog zeker niet het geval. Jongere mannelijke burgers hebben een voorsprong. Al is het de vraag hoe lang deze voorsprong nog zal duren, op het ogenblik is er sprake van een kloof die afbreuk doet aan de democratische waarde van de inzet van de technologie. Weliswaar is de algemene stelregel dat wat online (via Internet) wordt aangeboden ook offline (met telefoon en papier) moet worden aangeboden, maar het is de vraag hoelang dit zal worden volgehouden. Bij banken zien wij nu al dat geleidelijk aan iedereen geacht wordt zich in het geldverkeer van ICT 18

19 te bedienen. Bijkantoren worden opgeheven en dus is de dienstverlening voor de digibeten (mensen die niet met ICT kunnen omgaan) moeilijker bereikbaar. Op een gegeven moment komen ook de overheden voor deze keuze te staan. Nu is er eigenlijk al geen sprake meer van gelijke behandeling, omdat de digirati (personen die wèl met ICT kunnen omgaan) voor steeds meer zaken 24 uur per dag terecht kunnen en zij informatie op maat geleverd krijgen, die voor anderen moeilijker bereikbaar is. Informatie-overload Het opnamevermogen van de mens voor informatie is beperkt. Deelname aan debatten in het kader van interactieve beleidsvorming vereist dat men bereid is daarvoor tijd te reserveren en de nodige inspanning te leveren. Sommige individuele burgers zullen dit ervoor over hebben, uit liefhebberij, omdat het onderwerp ze aanspreekt, of uit plichtsbesef. Anderen zullen een andere afweging maken. Niet iedereen is ook in staat het debat te volgen. Vereenvoudiging van de probleemstelling is daarvoor meestal geen oplossing. Het is daarom de vraag of men die weg moet opgaan. Het is wellicht verstandiger de maatschappelijke rolverdeling tussen politici, ambtenaren, belangengroepen en burgers met betrekking tot collectieve besluitvoorbereiding en besluitvorming te aanvaarden en de individuele burgers vooral in de (overzichtelijker) co-productie van beleid te betrekken. Ook is het zeker de moeite waard te blijven experimenteren met focusgroepen, minipopulus, brede maatschappelijke discussies en dergelijke. Anderzijds is het verstandig vertrouwen te hebben in de vertegenwoordigende rol van de belangengroepen en ze in staat te stellen deze rol te vervullen. De beperkingen van overload en bevattingsvermogen, die zich voor de individuele burgers voordoen, hoeven voor de belangengroepen niet te gelden. Legitimiteitsverlies van de representatieve democratie Hierboven werd gewezen op de mogelijkheden die ICT biedt, instant referenda of instant opinieonderzoeken te houden. Gecombineerd met interactieve beleidsvorming geeft dat een heel directe koppeling naar het politieke beleidsproces. De directe democratie lijkt daardoor dichterbij te komen. Burgers hebben daar veelal hoge verwachtingen van, bijvoorbeeld dat hun stem luid en duidelijk zal doorklinken in het uiteindelijke beleidsontwerp. Vaak worden zij daarin teleurgesteld, omdat in het beleidsontwerp rekening gehouden moet worden met effecten en neveneffecten op andere beleidsterreinen, compromissen moeten worden gesloten met andere belangen, en politieke machtsverhoudingen tot uitdrukking komen. Het zijn met name volle agenda s participatie en vertegenwoordiging directe en representatieve democratie 19

20 conflict rol politici en ambtenaren de volksvertegenwoordigers die de afwegingen met die andere beleidsterreinen en andere belangen in de besluitvorming inbrengen. Zij bewaken de samenhang in het overheidsbeleid. Maar daardoor komt ook de beleving van de directe democratie steeds vaker in conflict met de representatieve democratie. Politiek en democratie komen steeds meer op gespannen voet met elkaar te staan. Naarmate het verschil tussen de voorkeuren van de achterban en het stemgedrag van de volksvertegenwoordiger duidelijker wordt (over het stemgedrag worden steeds meer databanken bijgehouden) neemt de belangstelling voor het kiezersmandaat en voor mogelijkheden van terugroeping (reaal) toe. Ook de algemene tendens de zittingstermijn van volksvertegenwoordigers tot enkele zittingsperioden terug te brengen, duidt op een afnemende legitimiteit van representatief democratische arrangementen. Marginalisering van de politici Het is voor volksvertegenwoordigers een probleem, welke houding zij tegenover interactieve beleidsvorming moeten aannemen. Zij spelen een belangrijke rol bij het inpassen van de resultaten van de interactieve beleidsvorming in een groter beleidskader en zij zien het als hun taak compromissen te vinden en in onderhandelingen aanvaard te krijgen. Daarom hebben zij de neiging zich gedurende het proces van interactieve beleidsvorming afzijdig op te stellen. Met andere woorden: zij houden hun kruit droog. Deelname in de gedachtenvorming zou van hen vergen hun mening aan het begin van het proces kenbaar te maken, en daarmee hun onderhandelingspositie prijs te geven. Wanneer de politici aan de beurt zijn, hebben zij vaak de keuze het resultaat van de interactieve beleidsvorming te accepteren, dan wel de deelnemers aan die beleidsvorming te bruuskeren. In beide gevallen dreigen zij zichzelf te marginaliseren. Daar komt bij, dat de ambtenaren wel aan deze processen deelnemen en zich sterk maken voor een bepaald resultaat. Bovendien beschikken de ambtenaren over steeds meer ICT applicaties die hen in staat stellen deskundigheid in de processen in te brengen. Zij weten vaak beter dan de politici, bestuurders zowel als volksvertegenwoordigers, wat de situatie op bepaalde beleidsterreinen is en wat er onder de achterbannen van de politici leeft. Men denke bijvoorbeeld aan de vele verschillende beleids- en uitvoeringsmonitors, die binnen de overheid in gebruik zijn. Voegen wij daaraan toe het dreigende legitimiteitsverlies door de beloften en verwachtingen van de directe democratie, waaraan de vertegenwoordigers in de representatieve democratie blootstaan, dan is het duidelijk dat er ter wille van een goede ont- 20

21 wikkeling van e-democracy niet alleen met de eerder genoemde kansen maar ook met deze bedreigingen rekening moet worden gehouden. Leerproces E-democracy, het intensief gebruik van ICT ten behoeve van democratische processen als belangenarticulatie, beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie, vraagt dus bepaalde voorzieningen. In de eerste plaats is het nodig dat de verwachtingen van de burgers worden gemanaged, zodat teleurstellingen en legitimiteitsverlies kunnen worden voorkomen. In de tweede plaats zullen de bestuurderen bij interactieve beleidsvorming en coproductie van beleid moeten aangeven welke rol zij spelen en welke betekenis zij aan de uitkomsten van het overleg tussen burgers en ambtenaren zullen toekennen. In de derde plaats kan het verstandig zijn in het directe contact met de burgers vooral de nadruk te leggen op co-productie van beleid binnen de kaders die interactief in overleg tussen besturen en belanghebbenden tot stand zijn gekomen. Tenslotte zal men zich moeten realiseren dat democratieën niet van de ene op de andere dag zijn ontstaan. Zij hebben zich in eeuwen ontwikkeld en vragen nog geregeld om aanpassingen. Het ligt daarom voor de hand aan te nemen dat ook de ontwikkeling van e-democracy in de vorm van interactieve beleidsvorming en co-productie van beleid een leerproces vereist, dat bij tijd en wijle met halve successen en met mislukkingen gepaard zal gaan. succesvoorwaarden 21

22 Kansen voor e-democracy in de maatschappelijke praktijk door Valerie Frissen Orwell of Athene democratische interactie Inleiding Over de digitale democratie wordt al decennia lang driftig gedebatteerd door wetenschappers, beleidsmakers, politici en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en actiegroepen. Daarbij vliegen ons telkens weer de doem- en de juichscenario s om de oren. De implicaties van ICT voor de democratie bewegen zich ergens tussen Orwell en Athene. Orwell of Athene was ook de titel van een boek dat zeven jaar geleden werd gepubliceerd in het kader van een project over ICT en democratie van de toenmalige NOTA (nu beter bekend als het Rathenau Instituut) 4. Als we kijken naar de onderzoeksbevindingen die in dit boek op een rijtje werden gezet (Van de Donk en Tops, 1995), werd toen geconstateerd dat de bijdrage van ICT aan de democratie in potentie tweeledig is. Enerzijds maakt ICT een versnelling van democratische besluitvorming mogelijk (door een betere aansluiting van de publieke opinie op de politieke besluitvorming in de vorm van e-polling, e-voting en dergelijke). Anderzijds kan ICT leiden tot een intensivering en verbreding van het democratische debat (in de vorm van digitale discussies, interactieve beleids- en besluitvorming). Welke van die twee opties het meest kansrijk is, zo stelden Van de Donk en Tops, is echter sterk afhankelijk van de bestaande politieke cultuur. Als we anno 2003 die conclusie tegen het licht houden van actuele ontwikkelingen, kunnen we vaststellen dat zich de digitale democratietrends van dit moment toespitsen op het tweede thema. Zeker in de politiek-bestuurlijke praktijk (zoals ook blijkt uit de bijdrage van Snellen in deze publicatie) is de laatste jaren veel aandacht voor de kansen die ICT biedt om de democratische interactie met burgers te versterken en verbeteren. Er zijn steeds meer voorbeelden te vinden van interactieve beleidsvorming, waarbij het Internet als enabling technology wordt ingezet. Volgens Hendriks en Tops 4 Resultaten van dit project zijn gepubliceerd in Frissen, Koers & Snellen: Orwell of Athene? Democratie en Informatiesamenleving. 22