Verantwoorde kinderopvang bereik je samen. Een Good practice

Transcriptie

1 Verantwoorde kinderopvang bereik je samen Een Good practice De invoering van het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang in de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen in 2005

2 Inleiding Op 1 januari 2005 werd de Wet Kinderopvang ingevoerd. Omdat deze wet vele veranderingen met zich mee brengt in de sector kinderopvang, beschouwt de Rijksoverheid 2005 als overgangsjaar, waarin de wet geïmplementeerd wordt. Eén van de veranderingen die uit de invoering van de wet voortvloeit, betreft de kwaliteit van de kinderopvang. De wet eist dat kindercentra (kinderdagopvang en naschoolse opvang) en gastouderbureaus verantwoorde kinderopvang leveren. Hiertoe zijn in de wet minimale kwaliteitseisen geformuleerd. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op en het handhaven van de kwaliteit. Speciaal aangewezen toezichthouders van de GGD en voeren in opdracht van de gemeenten het toezicht uit. Als niet voldaan wordt aan de kwaliteitseisen uit de Wet Kinderopvang kunnen de gemeenten sancties opleggen. Om het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang in goede banen te leiden hebben de gemeenten, de GGD en de kinderopvang in de regio Nieuwe Waterweg Noord begin 2005 besloten tot een gezamenlijke aanpak. De regio Nieuwe Waterweg Noord bestaat uit de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen. In de regio zijn circa 50 kindercentra en gastouderbureaus actief. Overleg tussen de drie partijen over wat het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang inhoudt, leidde tot twee pilots in De resultaten van deze pilots gaven de gemeenten, de directies kinderopvang en de GGD voldoende vertrouwen in volledige implementatie van het kwaliteitstoezicht in

3 Met deze brochure willen de gemeenten, de GGD en de kinderopvang uit de regio Nieuwe Waterweg Noord inzicht geven in hun samenwerkingsproces en de positieve resultaten hiervan. De brochure is bedoeld voor iedereen die geïnteresseerd in is good-practice voorbeelden in het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang en specifiek voor de collegagemeenten en -organisaties in het land die eveneens werken aan de implementatie van de veranderende inspectie voortvloeiend uit de Wet kinderopvang. 3

4 Verantwoorde kinderopvang, toezicht en handhaving Zeven domeinen van toezicht: 1. ouders 2. personeel 3. veiligheid en gezondheid 4. accommodatie en inrichting 5. groepsgrootte en leidster-kindratio 6. pedagogisch beleid 7. klachten Ieder domein bestaat uit een aantal inspectie-items waarover de toezichthouder een oordeel geeft. Vóór de invoering van de Wet Kinderopvang was de vereiste kwaliteit van de kinderopvang vastgelegd in gemeentelijke verordeningen. Iedere gemeente kon eigen kwaliteitseisen stellen waaraan kindercentra en gastouderbureaus moesten voldoen. De GGD hield toezicht op de hygiëne en veiligheid in de kinderopvangverblijven. Dit toezicht was vaak erg gedetailleerd en had bijvoorbeeld betrekking op raamsluitingen, de temperatuur in de koelkast en de betegeling van verblijfsruimten. De GGD maakte voor de inspecties gebruik van eigen normen en richtlijnen; voor het toezicht bestond geen verplicht landelijk kader. Dit leidde in het verleden soms tot discussies tussen GGD en kinderopvang over de toepassing van bepaalde normen. In de nieuwe Wet kinderopvang ligt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de kinderopvang bij de kindercentra zelf. Kindercentra dienen verantwoorde kinderopvang te leveren die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving. De wet stelt uniforme kwaliteitseisen aan de kinderopvang. Deze zijn nader uitgewerkt in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. De door de gemeente benoemde toezichthouder van de GGD houdt toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang. Voor dit toezicht zijn landelijke Beleidsregels werkwijze toezichthouder opgesteld. Het toezicht richt zich op zeven domeinen (zie kader). Bij de beleidsregels horen landelijke toetsingskaders aan de hand waarvan geïnspecteerd en beoordeeld wordt. Ook is een modelrapportage beschikbaar. 4

5 De GGD houdt toezicht door middel van inspecties. Er zijn vier soorten inspecties: Inspectie na melding: dit is een eerste inspectie nadat een ondernemer die een nieuw kinderopvangcentrum wil vestigen, zich bij de gemeente heeft gemeld. Hiervoor zijn nog geen uniforme regels vastgesteld. Reguliere inspectie: een jaarlijkse inspectie waarbij gekeken wordt of de kinderopvang- organisatie voldoet aan de kwaliteitseisen van de wet. Hiervoor zijn landelijke uniforme regels vastgesteld. Nader onderzoek: indien een kinderopvangorganisatie niet voldoet aan de kwaliteitseisen na een reguliere inspectie worden, in opdracht van de gemeente, afspraken gemaakt om te komen tot herstel. In een nader onderzoek wordt bekeken of de afspraken zijn nagekomen. Inspectie na klacht of signaal: een (onaangekondigd) inspectiebezoek, na overleg met de gemeente, naar aanleiding van een klacht of signaal over een kwaliteitsaspect. Van de inspecties maakt de toezichthouder van de GGD een rapportage. De toezichthouder bespreekt zijn bevindingen met de houder van het kindercentrum (hoor en wederhoor). Een afwijkende zienswijze van de kinderopvang wordt opgenomen in de rapportage. 5

6 De gemeente is eindverantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit en voor de handhaving. De gemeente houdt een register bij van alle kinderopvangorganisaties in hun gemeente. Alleen als een kindercentrum is opgenomen in het register kunnen ouders een deel van de kosten van de kinderopvang terug ontvangen van de werkgever of uitkerende instantie en van de belastingdienst. De registers staan op de website van de gemeenten. In de toekomst zullen de openbare rapportages van de GGD eveneens via de websites van de gemeenten of de GGD te vinden zijn. Sanctiemogelijkheden gemeente: aanwijzing bevel dwangsom bestuursdwang exploitatieverbod verbod tot voortzetting exploitatie verwijdering uit register bestuurlijke boete andere strafrechtelijke mogelijkheden Als de wet niet wordt nageleefd kunnen gemeenten sancties opleggen. Ter ondersteuning van de gemeenten heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten een afwegingsmodel en een model sanctieprotocol opgesteld. 6

7 De aanpak in Nieuwe Waterweg Noord Aanpak Nieuwe Waterweg Noord: - instellen driepartijenoverleg - beelden en verwachtingen uitspreken - gezamenlijk het toetsingskader vaststellen en nader verkennen - pilots uitvoeren - bevindingen uit pilots gezamenlijk bespreken In de aanloop naar de invoering van de Wet Kinderopvang in 2005 besloot een aantal directies van kinderopvangorganisaties in de regio Nieuwe Waterweg Noord, de betreffende ambtenaren van de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen en het hoofd algemene gezondheidszorg van de GGD tot een gezamenlijke verkenning en aanpak. In een driepartijenoverleg werd begin 2005 uitgewisseld wat ieders verantwoordelijkheid zou zijn bij invoering van de wet en welke beelden en verwachtingen men van elkaar had. Deze fase van elkaar beter leren kennen en openheid over en weer bleek erg belangrijk te zijn. De invoering van de wet brengt immers een geheel andere inspectiewijze met zich mee dan voorheen. Enerzijds is het toezicht veel minder gedetailleerd en zijn kinderopvangorganisaties zelf verantwoordelijk voor bijvoorbeeld het uitvoeren van een risico- en veiligheidsinventarisatie, anderzijds is het toezicht veel breder dan voorheen en bestrijkt zeven domeinen. Ook is de verantwoordelijkheid van partijen anders. Kinderopvangorganisaties dienen zelf te bepalen wat zij verstaan onder verantwoorde kwaliteit, waarbij de eisen in de wet als minimumnormen gelden. De GGD moet zich een geheel nieuwe wijze van inspecteren eigen maken waarbij domeinen aan de orde komen waarin nog geen expertise is opgebouwd, zoals het toetsen van pedagogisch beleid. Gemeenten dienen te bepalen welke aspecten van het toezicht zij het belangrijkst vinden en op basis hiervan een afwegings- en handhavingsmodel opstellen. 7

8 Bij hun verkenning werden de partijen geholpen door landelijke ontwikkelingen. GGD Nederland ontwikkelde diverse landelijke toetsingskaders voor de inspectie en modelrapportages en brieven. Daarnaast werden de toezichthouders van de GGD via GGD Nederland bijgeschoold in de nieuwe wijze van inspecteren. De drie partijen besloten de landelijke kaders en modellen integraal in te voeren in hun regio. Opdat voor alle partijen voldoende helder zou zijn wat dit zou betekenen, stelde de GGD de te gebruiken kaders en veldinstrumenten beschikbaar aan de andere partijen. Vervolgens werden aspecten van het toezicht nader verkend. Met name het toetsen van het pedagogische beleid en het betrekken van de oudercommissie in het inspectieonderzoek (door middel van een vragenlijst en een interview) bleken belangrijke bespreekpunten te zijn. De landelijke toetsingskaders en instrumenten gaven hierin wel houvast, maar lieten ook ruimte voor interpretatie door de toezichthouder. Om de landelijke toetsingskaders en veldinstrumenten in de praktijk te toetsen werd gezamenlijk besloten twee inspectie-pilots uit te voeren bij kinderopvangorganisaties (mei/juni 2005). Begin 2006 zal een derde pilot plaatsvinden. De resultaten (inspectierapporten) en bevindingen uit de pilots werden vervolgens gedrieën besproken. Hierbij kwam zowel het proces aan de orde (de verschillende stappen van het inspectieonderzoek) als de inhoud van het onderzoek, bijvoorbeeld de manier waarop de toezichthouder het pedagogische beleid toetst. 8

9 Resultaten en bevindingen De aanpak in Nieuwe Waterweg Noord gaf de drie partijen inzicht in: - de verantwoordelijkheid van partijen en gezamenlijke beeldvorming - inzicht in de inhoudelijke toetsingskaders, veldinstrumenten en normen die de GGD hanteert bij het toezicht en de interpretatie hiervan door de toezichthouder; - hoe de GGD omgaat met het documentenonderzoek - de manier waarop een inspectie verloopt; - de tijdsinvestering van partijen bij een inspectie en daarmee ook de kosten voor de gemeente; - de wijze van rapporteren. De aanpak van de invoering van het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang in Nieuwe Waterweg Noord leverde voor alle deelnemers positieve resultaten en bevindingen op. Door zowel het proces van toezicht als de inhoudelijke aspecten hiervan te bespreken, werd inzicht verkregen in onder andere de volgende aspecten. 1. Verantwoordelijkheid van partijen en beeldvorming Gemeenten, kinderopvangorganisaties en de GGD hebben volgens de wet ieder een eigen verantwoordelijkheid. Het is voor de gemeente, als eindverantwoordelijke, erg belangrijk inzicht te hebben in de kwaliteit van de kinderopvang. De inspectie door de GGD kan ouders geruststellen over de kwaliteit van de kinderopvang waar ouders hun kind naar toe brengen. Het is daarom van belang dat de GGD, kinderopvangorganisaties en de gemeente een gezamenlijk beeld hebben van wat kwaliteit van kinderopvang inhoudt en op welke wijze dit getoetst wordt. Door het vaststellen van de landelijke toetsingskaders en de veldinstrumenten in het driepartijenoverleg alsmede door overleg over de toepassing en interpretatie hiervan is dit gezamenlijke beeld verkregen. 2. Inzicht in de inhoudelijke toetsingskaders en veldinstrumenten en de interpretatie hiervan De landelijke toetsingskaders en de veldinstrumenten die door de GGD bij de inspectie gehanteerd worden laten ruimte voor interpretatie, zo bleek tijdens de pilots. Voor de kinderopvangorganisaties is het belangrijk te weten aan welke normen zij moeten voldoen en hoe deze normen getoetst worden. Uitwisseling over de manier van toetsen zorgde voor openheid en vertrouwen. 9

10 Een voorbeeld is de toetsing van het pedagogische beleid. Het pedagogische beleidsplan is één van de documenten die de kinderopvangorganisatie voorafgaand aan het inspectiebezoek naar de toezichthouder moet toesturen. De toezichthouder toetst tijdens de inspectie of de organisatie voldoet aan haar eigen pedagogische beleidsplan. Met name voor de directies van de kinderopvangorganisaties was dit een punt van discussie: hoe toetst de toezichthouder, die geen expert is op het gebied van pedagogisch beleid, dit aspect? In de pilot vond toetsing plaats via een gesprek met een leidster en door middel van observatie in twee groepen gedurende een dagdeel. Tijdens de terugkoppeling van de bevindingen van de toezichthouder aan de kinderopvangorganisatie aan de hand van het conceptrapport, bleken de observaties van de toezichthouder nagenoeg overeen te komen met de perceptie van de organisatie ten aanzien van hun pedagogische beleid. Dit heeft geresulteerd in een wederzijds vertrouwen in de inspecties. 3. Hoe de GGD omgaat met het documentenonderzoek Voorafgaand aan de inspectie vraagt de GGD de kinderopvangorganisatie allerlei documenten op te sturen, zoals het pedagogische beleidsplan, het klachtenreglement, de risicoinventarisatie et cetera. Tijdens de pilots kreeg de kinderopvang hiertoe ruim (een maand) de tijd. De GGD kon op deze wijze de inspectie ook goed voorbereiden. In principe moet iedere locatie die geïnspecteerd wordt alle gevraagde documenten toesturen. De drie partijen hebben besloten dat voor grotere kinderopvangorganisaties met meerdere locaties bepaalde documenten centraal aangeleverd worden, hetgeen efficiencywinst oplevert. Bepaalde documenten dienen altijd op locatie aanwezig en inzichtelijk voor de toezichthouder te zijn, zoals bijvoorbeeld verklaringen omtrent goed gedrag van invalskrachten. 10

11 4. De manier waarop een inspectie verloopt De pilots gaven een goed inzicht in de manier waarop een inspectie kan verlopen. Een inspectie verloopt in vier stappen: 1. Voorbereiding: - planning van de inspecties - aankondiging bij kinderopvangorganisatie 2. Documentenonderzoek, onder andere: - vragenlijst kinderopvangorganisatie - vragenlijst oudercommissie - risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid - pedagogische beleidsplan - reglement oudercommissie - klachtenreglement - diploma s personeel en verklaringen omtrent gedrag 3. Inspectiebezoek: - bezoek aan de locatie - toets of hetgeen blijkt uit documenten overeenkomt met praktijk - gesprekken met coördinator, personeelsleden, lid oudercommissie 4. Rapportage - beoordeling op inspectie-items in 7 domeinen - organisatie kan voldoende, onvoldoende of slecht scoren - hoor en wederhoor: zienswijze kinderopvangorganisatie - openbaarmaking rapport 11

12 5. Tijdsinvestering en kosten Voor de gemeenten en de GGD was het belangrijk inzicht te krijgen in de duur en daarmee de kosten van de inspecties. De gemeenten financieren het toezicht uit middelen die daartoe door het Rijk beschikbaar zijn gesteld. Tijdens de pilots bleek dat de inspecties twee keer zoveel tijd kosten als voorheen. De extra tijdsbesteding bleek vooral in het documentenonderzoek te zitten. Ook voor de kinderopvangorganisaties betekent de nieuwe inspectiewijze een extra tijdsinvestering, met name omdat voorafgaand aan het onderzoek vele documenten naar de GGD gestuurd moeten worden. Het digitaal aanleveren van deze documenten levert mogelijk tijdswinst op Rapportage Voor de rapportage over de inspectie werd gebruik gemaakt van het landelijke modelrapport. In dit rapport wordt aan de hand van de inspectie-items een feitelijk overzicht gegeven van de bevindingen van de toezichthouder, de bronnen hiervoor en de beoordeling (voldoende, onvoldoende of slecht). Tevens is in de rapportage ruimte voor de visie van de kinderopvangorganisatie. Volgens de wet dient de toezichthouder het rapport drie weken na vaststelling openbaar te maken, zodat bijvoorbeeld ouders kunnen zien hoe het met de kwaliteit van de kinderopvangorganisatie gesteld is. Over de manier waarop het rapport openbaar wordt gemaakt vindt nog besluitvorming plaats. De kinderopvangorganisaties vinden het belangrijk dat niet alleen het rapport wordt gepubliceerd, maar tevens een toelichting hierbij. Deze toelichting kan bijvoorbeeld betrekking hebben op de weging die de gemeente koppelt aan de verschillende inspectie-items. Ook wordt nog nagedacht of mogelijk een handzame samenvatting van het rapport gepubliceerd kan worden, zodat ouders in één oogopslag kunnen zien hoe het staat met de kwaliteit.

13 Hoe verder In 2006 wordt het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang in de regio Nieuwe Waterweg Noord uitgevoerd voor alle kindercentra (kinderdagopvang en naschoolse opvang) en gastouderbureaus. Een aantal aspecten van de uitvoering dat in 2005 nog niet is uitgevoerd zal in 2006 aan de orde komen. Zo dient bijvoorbeeld besluitvorming plaats te vinden over de wijze van publicatie van de inspectierapporten en zal de gemeente een afwegingskader opstellen waaraan eventuele sancties bij onvoldoende kwaliteit gekoppeld kunnen worden. Over twee jaar zullen partijen het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang evalueren. 13

14 Aandachtspunten voor vervolg Uit het invoeringstraject in Nieuwe Waterweg Noord kwamen enige aandachtspunten naar voren die landelijke aandacht en afstemming vragen. Deze hebben betrekking op het uitgangspunt van landelijke uniformiteit in relatie tot het afwegingskader van de gemeente, op de relatie tussen HKZ-certificering en de inspectie door de GGD en op de leidster-kind-ratio. De Stichting Harmonisatie Kwaliteitsverbetering in de Zorgsector (HKZ) richt zich op duurzame kwaliteitsverbetering in de sectoren zorg en welzijn. HKZ ontwikkelt hiertoe sectorspecifieke certificatieschema s op grond waarvan organisaties een HKZkeurmerk kunnen krijgen. Voor de sector Kinderopvang ontwikkelde HKZ in 2002 een certificatieschema dat in 2005 is herzien. Inmiddels zijn 130 kinderopvangorganisaties HKZ-gecertificeerd. 14 Het afwegingskader Ten behoeve van de lokale handhaving van de kwaliteit is door de VNG een landelijk afwegingsmodel ontwikkeld. Door middel van beoordelingsfactoren als veilige omgeving, gezonde omgeving en pedagogisch beleid bepaalt de gemeente in hoeverre het niet voldoen aan de kwaliteitseisen in de wet risico s met zich meebrengt. De gemeente kent aan de beoordelingsfactoren zelf scores toe (1 t/m 4) waarmee de zwaarte (weging) van een factor wordt aangegeven. Omdat iedere gemeente zijn eigen afwegingsmodel hanteert, kunnen in het land verschillen ontstaan. De ene gemeente zal immers meer waarde hechten aan veiligheid en de andere aan pedagogisch beleid. Hierdoor komt het principe van uniforme kwaliteit en ver-gelijkbaarheid in gevaar komen. HKZ-certificering Kinderopvangorganisaties die een kwaliteitsmanagementsysteem hebben ingevoerd kunnen zich sinds 2002 laten certificeren voor een HKZ-keurmerk. De normen uit het HKZcertificatieschema overlappen deels met de kwaliteitseisen die de Wet Kinderopvang stelt. Het lijkt erop dat bij inspecties van de GGD bij HKZ-gecertificeerde organisaties deels dubbel werk wordt gedaan. Het verdient aanbeveling, de HKZ gecertificeerde kindercentra bij de inspectie vrij te stellen voor de bij de externe audit reeds getoetste onderdelen en hierover landelijke afspraken te maken.

15 Leidster-kind-ratio Het veldinstrument dat bij de inspecties gebruikt wordt gaat bij de bepaling van de leidsterkind-ratio uit van de planning en daarmee van een toekomstbeeld. Dit geeft geen goed beeld van de werkelijke verhouding leidster aantal kinderen, omdat verschuivingen bijvoorbeeld als gevolg van ziektes en afmeldingen niet meegenomen worden. Het is aan te bevelen de leidster-kind-ratio te toetsen op basis van gerealiseerde planning, dus op basis van het verleden. 15

16 Colofon Dit is een gezamenlijke uitgave van kinderopvangorganisaties, gemeenten en de GGD in de regio Nieuwe Waterweg Noord. Partners GGD Nieuwe Waterweg Noord Stichting Kinderopvang Vlaardingen Stichting Kinderopvang Maassluis KomKids (Schiedam) BB-Kids Gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen Redactie Y. Dragstra, Komkids E.C. Nijeboer, gemeente Maassluis J. Spanjersberg, GGD Nieuwe Waterweg Noord Samenstelling & tekst Bosman Beleidsteksten, Utrecht Vormgeving Blauwesteeg - Creatief Grafisch Steunpunt, Schiedam Druk Drukkerij Mercator, Schiedam Deze brochure is te bestellen bij de partners die hebben meegewerkt of te downloaden via hun website. December 2005.