Evaluatie van de proeftuin trajecttendering. Achtergrondrapport. In opdracht van: Uitgevoerd door: Debbie Sanders An Van Pelt. Brussel, 30 juni 2009

Transcriptie

1 Evaluatie van de proeftuin trajecttendering Achtergrondrapport In opdracht van: VDAB Uitgevoerd door: IDEA Consult: Stephanie Devisscher Debbie Sanders An Van Pelt Brussel, 30 juni 2009 IDEA Consult nv Tel: (+32) Kunstlaan 1-2, bus 16 Fax: (+32) B 1210 Brussel

2 INHOUDSOPGAVE p. DEEL 1: SITUERING 5 1 Inleiding 6 2 Leeswijzer 7 DEEL 2: PROJECTEVALUATIE 8 1 Beleidsperspectief van de tendering Context van de trajecttendering Ontstaan en mijlpalen van trajecttendering Uitvoeringsstructuur Organisatiestructuur Werkingsinstrumenten Aanbestedingsprocedure Ontwerpkeuzes Verloop van de aanbestedingsprocedure m.b.t. tendering trajectbegeleiding curatieve doelgroep Resultaten en analyses van de gunning Besluit Uitvoeringsstructuur Aanbestedingsprocedure DEEL 3: PROCESEVALUATIE 73 1 Inleiding 74 2 Doelgroep van de tendering Doelgroepomschrijving Aantal en profiel toegeleide werkzoekenden Vergelijking met het profiel van de langdurige werkzoekenden Trajectbepaling en toeleiding Trajectmodel Verloop OC en trajectbepaling Evolutie van trajectbepaling Beoordeling van OC en trajectbepaling door de actoren Verloop van toeleiding naar de aanbieder Intake en begeleiding Inleiding Literatuurstudie rond trajectonderdelen en -typologie Kenmerken van trajectbegeleiding in tendering Algemene kenmerken van de trajectbegeleiding Inloopfase Actiefase Bemiddeling

3 4.8 Nazorg Einde traject Algemene tevredenheid van de werkzoekenden over de trajectbegeleiding Uitstroomresultaten Uitstroom uit de werkloosheid Uitstroom naar werk Effecten van de trajectbegeleiding Kenmerken van de tewerkstelling Situatie van de niet-werkende werkzoekenden Leereffecten voor de aanbieders Vergelijkingsgroep Theoretische voorbeschouwing Uitvoering Besluit Verklarend model Overzicht verklarende factoren Resultaten kwantitatieve analyse Besluit OC, trajectbepaling en toeleiding Begeleiding Uitstroom DEEL 4: FINANCIËLE EVALUATIE Inleiding Resultaatgerichte financiering Principes Mogelijke effecten Prijszetting door de aanbieders Overfinanciering Begrip overfinanciering Profiel van de aanbieders Toepassing van het principe overfinanciering Kostendekkendheid Kostenanalyse curatieve tender Besluit 233 Annex 1: Toeleidingsritme per kwartaal 236 Annex 2: Vergelijking profielkenmerken toegeleide werkzoekenden met globale populatie langdurig werkzoekenden 237 Annex 3: Structuur van detailrapport intakeleidraad 240 Annex 4: Gevallen waarin een werkzoekende niet mag toegeleid worden naar aanbieder 241 Annex 5: Oude aanpak Oriëntatiecentrum 242 Annex 6: Voorgestelde aanpak in de offertes van De aanbieders voor de trajectbegeleiding 246 Annex 7: Resultaten werkzoekendenenquête 257 3

4 Annex 8: Verklarende factoren 276 Annex 9: Resultaten Correlatieanalyse verklarende factoren onderling 279 Annex 10: Resultaten correlatieanalyse uitstroomindicatoren en verklarende variabelen 286 4

5 Deel 1: SITUERING 5

6 1 INLEIDING De Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding startte in 2005 met de proeftuin trajecttendering. Via een aanbestedingsprocedure worden aanbieders gezocht die in opdracht van VDAB remediërende trajecten voor de curatieve doelgroep van werkzoekenden uitvoeren. Deze aanbesteding kadert in de vernieuwde sluitende aanpak die Vlaanderen nastreeft in samenspraak met de federale overheid. VDAB heeft IDEA Consult aangesteld als externe evaluator om de proeftuin trajecttendering te evalueren, en dit op een wetenschappelijk onderbouwde wijze. De evaluatie van de proeftuin trajecttendering dient informatie te verschaffen aan VDAB als beheersorgaan (het beheersniveau) en aan de Vlaamse overheid als beleidsverantwoordelijke (het beleidsniveau) over het project en het proces van de uitbesteding voor curatieve trajecten voor werkzoekenden. Daarnaast zal de evaluatie nuttige gegevens opleveren voor de ruimere actoren betrokken bij het tenderingproces, bijvoorbeeld de aanbieders en de sociale partners. De evaluatieopdracht is toegespitst op drie evaluatieonderdelen, namelijk: - De inhoudelijke evaluatie, met daarin twee luiken. Het eerste luik is de projectevaluatie gericht op de analyse van de opbouw en de structuur om het project trajecttendering te beheren. Het tweede luik, de procesevaluatie, is gericht op de uitvoering van de trajecten met aandacht voor alle onderdelen van het traject en de samenwerking tussen aanbieders en VDAB. - De financiële evaluatie. Dit luik peilt naar de financiële aspecten van de trajecttendering, zoals de effecten van het resultaatgebonden financieringssysteem. - De globale evaluatie, aangevuld met beleidsadviezen. In de globale evaluatie komen de resultaten van de eerste drie luiken samen. Op basis van een vergelijkende kosten-batenanalyse wordt de kostenefficiëntie van het tenderproject beoordeeld en worden besluiten en beleidsadviezen geformuleerd. De evaluatieopdracht liep van augustus 2005 t.e.m. juni 2009 en was een gefaseerd proces waarbij 2 maal per jaar gerapporteerd werd. Dit liet toe om de voortgang van de tendering op te volgen (monitoring) en ook om de tendering tussentijds te evalueren (on going evaluatie). Dit rapport is het finale eindrapport betreffende de externe evaluatie van de tendering trajectbegeleiding curatieve doelgroep van werkzoekenden en bevat het ontwerp van de eindevaluatie. Het rapport integreert de informatie uit de verschillende tussentijdse evaluatierapporten, bevat de laatst beschikbare gegevens van maart 2009 en enkele nieuwe analyses (vb. vergelijkingsgroep, kostenanalyse). Het eindrapport is opsplitst in twee delen, namelijk een achtergrondrapport en een rapport met de globale evaluatie en de aanbevelingen. 6

7 2 LEESWIJZER In het eerste deel, de projectevaluatie, wordt de uitvoeringsstructuur van het tenderproject geschetst. Een tweede deel, de procesevaluatie, behandelt de trajecten van de werkzoekenden, vanaf het oriëntatiecentrum bij VDAB tot het einde van hun traject bij de aanbieder. Daarnaast wordt ook de vergelijking gemaakt met de resultaten van VDAB. Het derde deel, de financiële evaluatie, behandelt de principes van de resultaatgerichte financiering en de financiering van de tendering vanuit het aanbiedersperspectief. Daarnaast wordt ook het kostenplaatje van VDAB bekeken. Bij elk deel wordt een antwoord gegeven op de evaluatievragen zoals in het bestek en de offerte zijn geformuleerd. De globale evaluatie is opgenomen in een apart document. 7

8 Deel 2: PROJECTEVALUATIE 8

9 1 BELEIDSPERSPECTIEF VAN DE TENDERING In dit hoofdstuk beschrijven we vanuit beleidsmatig oogpunt de ontstaansgeschiedenis van het tendering project en de bijhorende mijlpalen. Eerst concentreren we ons op enkele bredere achterliggende factoren die mee een rol speelden bij het opzetten van het experiment trajecttendering. Daarna beschouwen we de historiek van de tendering zelf. Dit hoofdstuk is gebaseerd op interviews 1 met VDAB, sociale partners en beleidsverantwoordelijken en op een analyse van documenten en literatuur. Geraadpleegde bronnen zijn onder meer 2 : Vlaamse actieplannen in het kader van de Europese Werkgelegenheidsstrategie Regeerakkoord, beleidsnota s en beleidsbrieven van de Vlaamse en de federale regering en het beleidsdomein werkgelegenheid Jaarverslag, beheersovereenkomst en decreet VDAB 1.1 Context van de trajecttendering Analyse omgevingsfactoren De uitwerking van het pilootproject trajecttendering nam meerdere jaren in beslag. Dit komt niet alleen door het feit dat de praktische voorbereiding een specifieke juridische en administratieve expertise vergt, maar ook door het feit dat de tendering een rol speelde in beleidskeuzes over de activering en opvolging van werkzoekenden en in de discussie over de institutionele organisatie van de Vlaamse arbeidsmarkt. Beleidsontwikkeling rond deze thema s is al jaren aan de gang, en zorgt voor heel wat controverse, debatten en meningsverschillen met een stapsgewijs en relatief lang besluitvormingsproces als gevolg. In wat volgt, identificeren we de belangrijkste omgevingsfactoren die een invloed hadden op de besluitvorming over de proeftuin trajecttendering in Vlaanderen. We besteden aandacht aan volgende contextfactoren: - Toenemende samenwerking tussen publieke, commerciële en nietcommerciële arbeidsbemiddelaars inzake begeleiding en opleiding van werkzoekenden. Dit gebeurde mede onder impuls van de conventie van de Internationale Arbeidsorganisatie nr. 181 van 19 juni 1997 (IAOconventie) inzake de toetreding van private actoren tot de markt van arbeidsbemiddeling 3 en het debat over de afbakening van actor- en regiefunctie op de Vlaamse arbeidsmarkt. - Toenemende aandacht voor de begeleiding van de curatieve doelgroep van langdurig werkzoekenden, onder meer beïnvloed door de Europese richtsnoeren inzake werkgelegenheid en inzetbaarheid - Buitenlandse voorbeelden inzake marktwerking bij de begeleiding van werkzoekenden bijvoorbeeld uit Nederland en Australië 1 Lijst van geïnterviewde personen in bijlage. 2 De bibliografie bevat een volledige lijst van geciteerde en geraadpleegde documenten. 3 Private Employment Agencies Convention, 1997, ILO (Convention nr. 181) 9

10 De relatie tussen de contextfactoren en de trajecttendering wordt in wat volgt verder uitgewerkt. (1) Samenwerkingsverbanden op de Vlaamse arbeidsmarkt De samenwerking tussen VDAB, commerciële en niet-commerciële arbeidsbemiddelaars die in het kader van de tendering wordt opgezet is niet nieuw. Er bestaat immers sinds lang samenwerking inzake de begeleiding en opleiding van werkzoekenden. Vooraleer deze evolutie kort te schetsen, geven we een overzicht van het type arbeidsbemiddelaars dat actief is op de Vlaamse arbeidsmarkt. Typologie arbeidsbemiddelaars Het aantal arbeidsbemiddelaars wordt geschat op een 800-tal. Deze groep is in de jaren 90 uitgegroeid tot een heterogeen geheel van organisaties en bedrijven (Vlaams Regeerakkoord 1999). We stellen een eenvoudige typologie voor met drie types arbeidsbemiddelaars. De drie types zijn: 1. VDAB: publieke Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding 2. Commerciële organisaties (verder ook profit organisaties genoemd): organisaties en bedrijven met winstoogmerk. Deze organisaties dienen een erkenning te hebben als Bureau voor Private Arbeidsbemiddeling. 3. Niet-commerciële organisaties (verder ook non-profit organisaties genoemd): organisaties zonder winstoogmerk. Hiertoe behoren onder meer de NGO s (ook derden genoemd), de lokale overheden, PWA s, sectorale opleidingsfondsen. Deze organisaties kunnen een erkenning krijgen als Bureau voor Kosteloze Arbeidsbemiddeling. Als we de term private actor gebruiken dan verwijzen we naar de private arbeidsbemiddelaars in de zin van de IAO-conventie, namelijk elke natuurlijke of rechtspersoon die onafhankelijk van de overheid, diensten aanbiedt inzake bemiddeling en terbeschikkingstelling van werknemers en diensten die verband houden met het zoeken naar werk 4. Volgens de voorgestelde typologie gaat het dus om commerciële en niet-commerciële organisaties naast VDAB. Evolutie inzake samenwerking De de IAO-conventie van 19 juni 1997 over de rol en de reglementering van de private arbeidsbemiddelaars is door Vlaanderen aangegrepen om te streven naar een betere afstemming en taakverdeling op de Vlaamse arbeidsmarkt. Uitgangspunt hierbij is dat: - er nood is aan een arbeidsmarktregie die zorgt voor een doelmatige en transparante werking van de arbeidsmarkt - VDAB een onderscheid dient te maken tussen regie- en actorfunctie 4 We werken niet met het onderscheid private/publieke actoren omwille van het feit dat lokale overheden ook arbeidsbemiddeling kunnen organiseren maar deze activiteiten staan los van de activiteiten van publieke actor VDAB. De term private actor volgens de IAO-conventie is ruimer dan de private sector in enge zin (uitzendkantoren, wervings- en selectiekantoren, outplacementbureaus). Ook de meest niet-commerciële organisaties behoren tot de private actoren. 10

11 - er zoveel mogelijk samenwerking tot stand dient te komen tussen de brede waaier arbeidsbemiddelaars - zowel commerciële als niet-commerciële organisaties een onmisbare bijdrage leveren tot het realiseren van de arbeidsbemiddeling in Vlaanderen Deze ambitie werd duidelijk geformuleerd in het Vlaamse Regeerakkoord van 1999 en de Beleidsnota Werkgelegenheid Hoe dit alles in de praktijk omgezet moest worden, bleek een moeilijke zaak en was onderwerp van discussie. De centrale vraag was hoe de opsplitsing van actor- en regiefunctie van VDAB diende te gebeuren: via opsplitsing van VDAB in aparte entiteiten of op een andere wijze. Uiteindelijk is er gekozen voor het behoud van de VDAB als één entiteit met een compartimentering binnen VDAB tussen een departement arbeidsmarktregie en een afdeling die de actortaken waarneemt. Een van de regietaken van de VDAB is op dynamische en transparante wijze samenwerkingsverbanden aangaan met alle actoren, onder meer via gepaste uitbestedingsformules (Vlaams Regeerakkoord 2004). De proeftuin tendering past volledig binnen deze taak. Daarnaast verruimt de tendering de rol en de mogelijkheden van de commerciële en niet-commerciële organisaties in de publieke arbeidsbemiddeling. We illustreren de evolutie inzake samenwerking aan de hand van voorbeelden van samenwerkingsverbanden tussen de 3 types actoren. 11

12 Tabel 1: Voorbeelden van samenwerking tussen arbeidsbemiddelaars 5 Type samenwerking Voorbeeld + periode VDAB en commerciële actoren Toeleidingsactie vanuit Weer Werk teams en werkervaringsplaatsen vanuit UPEDI gecreëerd (1992) Vlaams Interim Brug project (1997) Daikin 50+ Project (start in 2000) Sectorconvenant tussen Vlaamse regering en uitzendsector ( ) Jobkanaal (start 2003) Samenwerkingsovereenkomst VDAB/Federgon ( ), rond de transparantie op de arbeidsmarkt, de toegang tot WIS en KISS, het opzetten van gezamenlijke projecten VDAB en niet-commerciële actoren Commerciële en nietcommerciële actoren VDAB, commerciële actoren en niet-commerciële actoren Uitbesteden trajectacties (screening, opleiding, begeleiding) door VDAB onder meer in het kader van ESF Doelstelling 3, Zwaartepunt 1&2 Hou sleutelcompetenties wakker (2005) Tendering curatieve doelgroep ( ) Instant A sociaal uitzendkantoor (start 2000) Paradoxproject ( ) Bron: IDEA Consult op basis van Leroy F. in Randstad ( Plus est en vous. Een halve eeuw uitzendarbeid in België, 2005) (2) Beleid voor de doelgroep van langdurig werkzoekenden Bij de activering van werkzoekenden maakt men steeds het onderscheid tussen de preventieve en de curatieve doelgroep van werkzoekenden. Preventieve werkzoekenden zijn kortdurig werkzoekenden. Hun activering dient de instroom in de langdurige werkloosheid te vermijden. De doelgroep van curatieve werkzoekenden omvat de langdurig werkzoekenden. Hoewel er in Vlaanderen al geruime tijd aandacht is voor beide groepen werkzoekenden 7, is er toch een verschuiving merkbaar van hoofdzakelijk preventieve activering naar een groter aandeel van activering van de curatieve doelgroep van werkzoekenden in het geheel van trajectbegeleidingen. De systematische aanpak van de groep preventieve werkzoekenden werd in 2003 uitgebreid met een systematische aanpak van de groep langdurig werkzoekenden onder meer via het akkoord over de sluitende aanpak. 5 Niet-exhaustieve opsomming 6 Dit akkoord sluit aan bij eerdere akkoorden (o.a. VDAB/UPEDI 1999). 7 Bijvoorbeeld: het ESF Doelstelling 3 programma in Vlaanderen verdeelt het budget voor de pijler inzetbaarheid tussen de preventieve doelgroep en de curatieve doelgroep van werkzoeken in een 70/30 verhouding (Zwaartepunt 1 en Zwaartepunt 2 van het programma). 12

13 Het Vlaamse beleid ter zake wordt mee vormgegeven door en is hierdoor consistent met de Europese Werkgelegenheidsstrategie en de jaarlijkse werkgelegenheidsrichtsnoeren ( ). De richtlijn inzake inzetbaarheid (2004) luidt als volgt: De lidstaten zorgen er met name voor dat: Alle werkzoekenden een nieuwe start wordt geboden voor zij zes maanden werkloos zijn, wanneer het gaat om jongeren en voordat ze 12 maanden werkloos zijn wanneer het gaat om volwassenen. Voor % van de langdurig werkzoekenden deelnemen aan een actieve maatregel waarbij ernaar wordt gestreefd het gemiddelde van de drie best presterende lidstaten te halen. De expliciete doelstelling voor de langdurig werkzoekenden is pas in 2004 toegevoegd. De voorgaande jaren werd de doelgroep wel vermeld maar zonder concrete doelstelling. In 2002 bevatte de richtlijn volgende zin: Deze preventieve maatregelen inzake inzetbaarheid moeten gecombineerd worden met maatregelen om de stock van langdurig werkzoekenden te verminderen door hun herinschakeling in de arbeidsmarkt te bevorderen. De sluitende aanpak voor langdurig werkzoekenden heeft mede door de concretisering van de doelstelling een belangrijke impuls gekregen. (3) Buitenlandse voorbeelden van marktwerking inzake arbeidsbemiddeling In het buitenland hebben meerdere landen ervaring met marktwerking inzake arbeidsbemiddeling via de aanbesteding van (onderdelen van) de trajectbegeleiding van werkzoekenden. Voorbeelden van Australië, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk werden uitvoerig in beeld gebracht in de VIONA-studie Van aanbieden naar aanbesteden. Marktwerking bij arbeidsbemiddeling en reïntegratie in Australië, Nederland, Verenigd Koninkrijk en Zweden. (HIVA/IDEA Consult, 2002). Analyse en evaluatie van de tendersystemen in het buitenland hebben bijgedragen tot de modellering van de tendering in Vlaanderen ondanks het feit dat de institutionele context en de motieven voor tendering in de buitenlandse cases verschillen van de Vlaamse situatie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van het type tendering systeem, de aanleiding voor de invoering ervan en de doelstelling die men nastreeft voor Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Australië en Duitsland. Duitsland is opgenomen als case omwille van het feit dat hierover minder informatie verschenen is in Vlaanderen, en de hoge graad van resultaatgerichtheid van het systeem. 13

14 Land Soort tendering Aanleiding Doelstelling Nederland Aanbesteding gehele trajecten (intake en opstellen reïntegratieplan, diagnose, aanbodversterking, bemiddeling, plaatsingsondersteuning en nazorg), 22 doelgroepen Bezuiniging in Arbeidsvoorziening Goed werkende uitzendmarkt Zuiver private reïntegratiemarkt Kostenbeheersing WAO Transparantie in besteding van middelen Verenigd Koninkrijk New Deal programma s: arbeidsbemiddelingsdiensten voor werkzoekenden die PES zelf organiseert of aanbesteedt Employment Zones en Action Teams via aanbesteding Trend naar strikter uitkeringsbeleid; verschuiving van intensieve arbeidsmarktprogramma s naar goedkopere maatregelen die werkzoekenden moeten voorbereiden op een job en hen sneller aan werk helpen; een continue druk tot kostenverlaging en meer resultaten Gericht op resultaten Kostenbeheersing Australië Aanbesteding aparte diensten (job matching, job search training, intensive assistance, new enterprise Nood aan meer efficiëntie en besparingen Nood aan een verbetering van de kwaliteit van de individuele dienstverlening Inspelen op individuele behoeften via een flexibele en geïndividualiseerde begeleiding voor elke werkzoekende Incentive structuur bij voorrang richten op outcomes i.p.v. op het proces Invoeren van additionele incentives voor de plaatsing van de meest achtergestelde werkzoekenden Invoeren van een concurrentiële markt voor de PES Voortzetting van de inkomenssteun afhankelijk maken van deelname aan arbeidsbegeleidingsmaatregelen In staat stellen dat werkzoekenden een gestroomlijnde dienstverlening van hoge kwaliteit krijgen Duitsland Voucher systeem waarbij werkzoekende vanaf 3 de maand werkloosheid en indien uitkeringsgerechtigd zelf bemiddeling kan inkopen bij bemiddelaar naar keuze. Voucher geeft recht op betaling aan private actor wanneer deze werkzoekende succesvol plaatst Overschatting van aantal plaatsingen door publieke bemiddelingsdienst Betere individuele begeleiding aanbieden Betere uitstroomresultaten Bron: IDEA Consult op basis van HIVA/IDEA Consult (2002), ZEW (2005), WZB (2005) 14

15 1.1.2 Behoefteanalyse De analyse van de context is niet volledig zonder in te zoemen op een aantal zwaktes en behoeften van de Vlaamse arbeidsmarkt die verband houden met de situatie van de langdurig werkzoekenden. Een screening van sterkte-zwakteanalyses in de Vlaamse actieplannen voor de Europese Werkgelegenheidsstrategie, de Jaarboeken van het Steunpunt WAV, beleidsdocumenten en rapporten van internationale instellingen leidt tot volgend overzicht van problemen en noden: Stijging van de totale groep langdurige en kortdurige werkzoekenden door de laagconjunctuur tussen 2001 en De Vlaamse werkloosheid is vrij conjunctuurgevoelig, maar er is weinig verschil tussen de conjunctuurgevoeligheid van de langdurige en kortdurige werkloosheid. Langdurige werkloosheid reageert wel trager op de conjunctuurcyclus. Dit betekent dat naarmate de conjunctuur aantrekt, kortdurige werkloosheid sneller zal afnemen dan langdurige werkloosheid. Echter ook in tijden van hoogconjunctuur blijft er een harde kern van werkzoekenden over. Een relatief hoog aandeel van langdurig werkzoekenden in de totale populatie van werkzoekenden. Het aandeel langdurig werkzoekenden in de totale groep werkzoekenden in Vlaanderen bedroeg 42,6% in Dit aandeel is iets hoger dan het Europees EU-15 gemiddelde. Sinds 1996 was er een dalende trend maar sinds 2003 terug een stijging. Het Jaarboek van Steunpunt WAV 2005 stelt dat het risico op langdurige werkloosheid stijgt sinds Dit geldt vooral voor ouderen, laaggeschoolden en niet- EU-inwoners. De oorzaken voor langdurig werkloosheid zijn divers gaande van de beperkte prikkels tot activering (werkloosheidsval, onbeperkte duur werkloosheidsuitkering) over de eerder beperkte contractuele arbeidsmarktflexibiliteit in Vlaanderen, onvoldoende jobaanbod, afroming ten voordele van de snelst inzetbare werkzoekenden tot persoonlijke problemen, competentieachterstand, et cetera. Een ondervertegenwoordiging van de langdurig werkzoekenden in de trajectbegeleiding van werkzoekenden gedurende lange tijd. Door de inspanningen van de voorbije jaren is deze ondervertegenwoordiging echter wel al sterk afgenomen (Vlaams Actieplan Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren, 2004). Complex geheel en versnippering van publieke financieringskanalen voor arbeidsbemiddeling van kansengroepen. Zowel VDAB als commerciële en niet-commerciële arbeidsbemiddelaars doen beroep op tal van lokale, regionale, federale en Europese financieringskanalen. Denken we bijvoorbeeld aan stedelijke tewerkstellingsprogramma s, sociale economie programma s (zowel Vlaams als federaal), federale programma s voor maatschappelijke integratie (via OCMW s), Europees Sociaal Fonds (Vlaams en federaal), EQUAL. Ook de programma s voor gesubsidieerde tewerkstelling en arbeidsmarktinschakeling (WEP+, Sine, ) kan men tot deze bronnen van overheidsfinanciering rekenen. Nood aan meer resultaatgerichte overheidsfinanciering waarbij inputfinanciering plaats maakt voor gehele of gedeeltelijke resultaatfinanciering. Zo blijkt dat contracten de voorbije jaren aanzienlijk aan belang gewonnen hebben als beheersinstrumenten bij de publieke arbeidsbemiddelaars. Enerzijds worden de arbeidsbemiddelaars gestuurd 15

16 aan de hand van resultaatsgebieden ( Management by Objectives ). Anderzijds maken zij zelf meer en meer gebruik van externe dienstverleners voor hun bemiddelingsdiensten (Bruttel O., 2004). De beheersovereenkomst tussen VDAB en de Vlaamse regering kan beschouwd worden als een voorbeeld van dergelijk contract. In de overeenkomst staan de engagementen van VDAB ten aanzien van haar kernopdrachten. Voor deze kernopdrachten werden doelstellingsparameters en monitoringindicatoren gedefinieerd waarmee de resultaten van de VDAB-werking opgevolgd worden. Er is ruime expertise aanwezig inzake de trajectbegeleiding van kansengroepen maar deze kennis is versnipperd over een groot aantal kleinschalige Vlaamse actoren. De expertise is bovendien (grosso modo) verdeeld over aanbodgerichte en vraaggerichte methodieken terwijl een begeleiding naar werk een combinatie vereist van een aanbodgerichte en vraaggerichte aanpak, van coaching en hunting. 1.2 Ontstaan en mijlpalen van trajecttendering Onderstaande tabel zet de mijlpalen bij het ontstaan van de trajecttendering op een rij. We lichten de opeenvolgende gebeurtenissen en mijlpalen daarna verder toe. Tabel 2: Overzicht mijlpalen bij het ontstaan van de trajecttendering Periode Eerste helft 2003 Oktober november 2003 Voorjaar 2004 Mijlpaal/gebeurtenis VESOC-akkoord Vlaamse regering en sociale partners: sluitende aanpak voor de curatieve doelgroep van langdurig werkzoekenden Federale Werkgelegenheidsconferentie: garandeert begeleidingsaanbod voor alle werkzoekenden tegen 2006 in samenwerking met de Gewesten Expertenrapport Neemt de markt over? (Struyven L., Vanhoren I., HIVA) en begeleidende stuurgroep 30 Juni 2004 Samenwerkingsakkoord tussen de federale staat, de gewesten en de gemeenschappen betreffende de actieve begeleiding en opvolging van werkzoekenden : leeftijd wordt belangrijk criterium bij afbakening van de curatieve doelgroep van werkzoekenden Najaar eerste helft november 2004 Vlaamse Beleidsnota Werk : aankondiging van de proeftuin Tendering waarbij integrale trajecten aan organisaties buiten VDAB worden toegewezen VDAB coördineert verdere voorbereiding trajecttendering samen met interne diensten, Beheerscomité VDAB en Begeleidingscommissie Nota Beheerscomité VDAB: bevat basisprincipes tendering en beslist tot oprichting intern projectteam 15 juli 2005 Publicatie bestek voor algemene offertevraag trajecttendering in Belgisch Staatsblad en op 02/08/2005 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. 1 januari 2006 Start uitvoering tendering: toeleiding werkzoekenden naar aanbieders Bron: IDEA Consult 16

17 Een eerste mijlpaal in het ontstaan van de tendering voor de curatieve doelgroep van werkzoekenden is een VESOC-akkoord (Vlaams Economisch Sociaal Overlegcomité) van begin De Vlaamse regering en de Vlaamse sociale partners bereiken dan een akkoord over een sluitende aanpak voor langdurig werkzoekenden. De Vlaamse regering stelt een extra budget ter beschikking voor de uitvoering van de sluitende aanpak voor de curatieve doelgroep voor werkzoekenden. Op dat moment is er echter nog geen consensus over de rol van private arbeidsbemiddelaars in de uitvoering van de sluitende aanpak 8. In het najaar van 2003 vindt de Federale Werkgelegenheidsconferentie plaats. Een van de centrale thema s is de versterking van het begeleidings- en opleidingsaanbod voor werkzoekenden. Als doelstelling streeft men tegen 2006 naar een sluitende aanpak inzake trajectbegeleiding van werkzoekenden. Alle werkzoekenden moeten dan beroep kunnen doen op een individuele trajectbegeleiding met daarin vervat een grondige screening, de uittekening van een beroepsloopbaan en de opstart van een inschakelingstraject met het oog op duurzame en kwaliteitsvolle tewerkstelling ( Werk, werk en nog eens werk, Beleidsnota van de minister van Werk en Pensioenen, 2003). Dit begeleidingsaanbod voor alle werkzoekenden gaat hand in hand met de grotere responsabilisering van werkzoekenden voor hun inspanningen om werk te zoeken. De afspraken worden later geconcretiseerd in een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de Vlaamse regering (30 april 2004). Het akkoord treedt in werking op 1 juli 2004 en voorziet een gefaseerde uitvoering. De fasering bestaat uit het oproepen van langdurig werkzoekenden in 3 fases naargelang hun leeftijd 9. De doelgroep van de sluitende aanpak bestaat uit werkzoekenden die jonger zijn dan 25 jaar en die 15 maand of langer werkloos zijn. Daarnaast richt men zich op de werkzoekenden tussen 25 en 50 jaar die 21 maand of langer werkloos zijn. De doelgroep wordt dus bepaald door twee criteria: leeftijd en werkloosheidsduur. Tenslotte voorziet de federale overheid een jaarlijks bijkomend budget van euro voor de uitvoering van het akkoord. Hiervan gaat 43,26% of ,5 euro naar VDAB 10. In Vlaanderen verkennen de Minister van Werkgelegenheid, de sociale partners en VDAB ondertussen de mogelijkheden om een deel van van de begeleiding van de curatieve doelgroep van werkzoekenden via een aanbestedingsprocedure toe te wijzen aan externe aanbieders. Begin 2004 start HIVA met een expertenrapport om de ontwerpkeuzes voor deze aanbesteding (tendering) in kaart te brengen in opdracht van het kabinet Werkgelegenheid. Een stuurgroep met vertegenwoordigers van sociale partners, SERV, kabinet Werkgelegenheid en VDAB begeleidt deze studie en biedt een forum om de principes van de tendering te bespreken. 8 Deze afspraken staan vermeld in de notulen van het VESOC-overleg. 9 Van 1 juli 2004 tot en met juni 2005 worden de 30-jarigen opgeroepen, van 1 juli 2005 tot en met juni 2006 de -40-jarigen en van 1 juli 2006 tot en met juni 2007 de -50-jarigen (door de RVA). VDAB labelt deze groepen pro-actief, telkens vanaf maart, om de sluitende aanpak voor de curatieve doelgroep uit te voeren (Beheersovereenkomst tussen de Vlaamse regering en VDAB voor de periode ). 10 Na de federale Werkgelegenheidsconferentie vindt in November 2003 de Vlaamse Ondernemerschapsconferentie plaats. Uit de synthesetekst van de conferentie blijkt dat de sluitende begeleidingsaanpak van werkzoekenden aan bod gekomen is, maar de tekst bevat geen informatie over gemaakte afspraken. 17

18 Omdat er lange tijd geen uitzicht is op een consensus tussen beleid en sociale partners over de tendering, neemt de Vlaamse Minister van Werk, Vorming en Onderwijs een doorslaggevende beslissing. In de Beleidsnota Werk wordt de tendering voor de doelgroep van curatieve werkzoekenden aangekondigd als proeftuin. Vanaf dit ogenblik is er geen twijfel meer dat de tendering zal doorgaan. Enkel over de toepassingsvoorwaarden kan nog overlegd worden. De Beleidsnota haalt volgende uitgangspunten aan: VDAB blijft verantwoordelijk voor screening en trajectbepaling terwijl haar partners verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de (integrale) trajecten, de werkzoekende zal een zekere keuzevrijheid hebben en de focus ligt op doorstromingsresultaten. De ervaringen met de tendering zullen als toetssteen dienen om de aanpak en de methodiek van de begeleiding van werkzoekenden te verbeteren. In de verdere voorbereiding van de tendering neemt VDAB het voortouw. De beleidsactoren blijven actief betrokken bij de voorbereiding via het Beheerscomité van de VDAB en de Begeleidingscommissie voor de trajecttendering, die opgericht is als technische werkgroep van het Beheerscomité. Op 3 november 2004 wordt een nota van het Beheerscomité goedgekeurd. Daarin staan de basisprincipes van de tendering. Het Beheerscomité beslist bovendien om een intern projectteam, het team trajecttendering, op te richten. Tot de taken van dat team behoren onder meer het uitwerken van de offertevraag waarmee de organisaties gekozen worden die zullen instaan voor de trajectbegeleiding van de langdurig werkzoekenden. Het bestek voor de tendering verschijnt op 15 juli 2005 en de uitvoering van de trajecttendering begint op 1 januari 2006, een half jaar later dan oorspronkelijk voorzien. Meer details over de voorbereidingsfase ( ) vindt u hierboven. 18

19 2 UITVOERINGSSTRUCTUUR Om de projectevaluatie uit te voeren, hanteren we een analysekader dat opgebouwd is rond de drie pijlers van programma- en projectmanagement 11 : het ontwikkelingsperspectief 12, de projectstructuur en de werkingsinstrumenten. We richten ons in het deel Projectevaluatie vooral op de projectstructuur en de werkingsinstrumenten. De projectstructuur komt overeen met de organisatiestructuur voor de trajecttendering curatieve doelgroep. De werkingsinstrumenten verwijzen naar processen zoals de aanbestedingsprocedure, communicatie en monitoring die het functioneren van de organisatiestructuur garanderen. Vooraleer verder te gaan willen we erop wijzen dat een aantal wijzigingen werden doorgevoerd in het organogram van VDAB na de opstart van de trajecttendering. De beschrijving van de uitvoeringsstructuur is nog gebaseerd op de structuur van VDAB ten tijde van de opstart van de trajecttendering. We kozen voor deze benadering omdat de documenten voor de gunning (vb. bestek voor de aanbieders) zich op het oude organogram baseren. Bovendien hebben de interne wijzigingen bij VDAB weinig tot geen impact gehad op de proeftuin trajecttendering. Het tenderteam, de opvolger van het team trajecttendering, kon zijn werkzaamheden immers zonder onderbreking of grote wijzigingen verder zetten. Het takenpakket van het team werd uitgebreid tot het organiseren en opvolgen van andere tenderprojecten van VDAB. 2.1 Organisatiestructuur Inleiding De organisatiestructuur bepaalt welke organen, teams en instellingen opgericht zijn, wie er lid van is, en welke de taakverdeling is. Daarnaast gaan we na hoeveel personen betrokken zijn bij de proeftuin trajecttendering. Omdat het nauw verbonden is met het organogram van de tendering, bespreken we tenslotte het besluitvormingsproces toegepast in de trajecttendering Voorstelling van de actoren en taakverdeling De kernactoren uit het organogram zijn: De bevoegde beleidsinstanties van de Vlaamse overheid (Vlaamse administratie Werkgelegenheid, Vlaamse Minister van Werk, Onderwijs en Vorming) 11 Zie onder andere Devisscher & Reymen, Grensoverschrijdende partnerschappen: een uitdaging voor procesmanagement, in De cultuur van het bestuur. Over Nederlandse trechters en Vlaamse mozaïeken, boek naar aanleiding van de Plandag 2003, PDD Stichting Planologische Discussiedagen, Het ontwikkelingsperspectief bevat de bestaansredenen en de doelstellingen van het project alsook de evolutie die hierin plaats vindt bijvoorbeeld omwille van wijzigende omgevingsfactoren (conjunctuur, wetgeving, ). We verwijzen naar de uitgangspunten en doelstellingen voor de trajecttendering zoals verwoord in het luik met de globale evaluatie. 19

20 VDAB, met het Beheerscomité 13 van VDAB, zijn technische werkgroep Begeleidingscommissie Trajecttendering, het team trajecttendering 14, de oriëntatiecentra en de trajectbepalers Aanbieders, die de integrale trajecten uitvoeren in opdracht van VDAB. Het werkgebied van VDAB werd opgedeeld in 7 percelen. Voor elk van de 7 percelen werden 2 verschillende aanbieders aangeduid. Deze aanbieders zijn individuele profit of non-profit organisaties of co-aannemingen van organisaties. De aanbieders kunnen werken met onderaannemers voor het uitvoeren van de trajectbegeleiding of voor onderdelen van de trajecten. Werkzoekenden uit de doelgroep voor trajecttendering (langdurig werkzoekenden), die doorheen hun traject in contact komen met VDAB, de aanbieder, en de eventuele partners van de aanbieder (onderaannemer, co-aannemer). Figuur 1 geeft een schematisch overzicht van de actoren uit het organogram, en van de interacties tussen de actoren. Figuur 1: Organogram van het project trajecttendering Arbeidsmarktbeleid VDAB - centraal Beheerscomité en Begeleidingscommissie Trajecttendering Management VDAB Team trajecttendering VDAB LKC s/oriëntatiecentra Aanbieders + partners Werkzoekenden Bron: IDEA Consult 13 De Raad van Bestuur is de opvolger van het Beheerscomité van VDAB in de nieuwe structuur van VDAB. 14 Het team trajecttendering heet nu tender team. Omdat na de trajecttendering andere tenders werden opgestart door het team, werd de naam veralgemeend. 20