Tabakontmoedigingsbeleid

Transcriptie

1 Tabakontmoedigingsbeleid Onderzoek naar de mogelijkheden tot financiering vanuit tabaksopbrengsten Eindrapport Een onderzoek in opdracht van KWF Kankerbestrijding drs. S.M. van Klaveren drs. E.P. Poortvliet Projectnummer: B3409 Zoetermeer, 20 mei 2008

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

3 Voorwoord In opdracht van KWF Kankerbestrijding heeft Research voor Beleid onderzoek uitgevoerd naar de totstandkoming van verschillende belastingen. Vanuit strategisch oogpunt wil KWF Kankerbestrijding meer inzicht hebben in de wijze waarop belastingen, specifiek accijnsverhogingen en doelheffingen, tot stand komen. Ondanks de negatieve gezondheidseffecten van roken en de hoge accijnzen op tabak besteedt de overheid onvoldoende middelen aan preventiebeleid waardoor de in het Nationaal Programma Tabaksontmoediging gestelde doelen onder druk komen te staan. Het ligt in de bedoeling de uitkomsten van het onderzoek te gebruiken voor lobbywerkzaamheden gericht op het verkrijgen van meer middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid. Het rapport is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk beschrijft kort de achtergrond van het onderzoek, tabaksontmoedigingsbeleid en belastingmaatregelen. Het hoofdstuk sluit af met het onderzoeksdoel en de opzet ervan. Hoofdstuk 2 gaat in op de totstandkoming en de uitvoering van de vijf geselecteerde casussen. Onderwerpen die hierbij aan bod komen zijn de rol die verschillende partijen hebben gespeeld, het wettelijk kader van de heffingen en de organisatie ervan. Hoofdstuk 3 sluit af met de leerpunten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Het onderzoek is uitgevoerd door Susan van Klaveren, onder begeleiding van ondergetekende. Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van KWF Kankerbestrijding en STIVORO. Wij danken de begeleidingscommissie voor de plezierige en constructieve samenwerking. Paul Poortvliet Projectleider Zorg 3

4 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Achtergrond onderzoek Tabaksontmoedigingsbeleid en belastingsmaatregelen Onderzoeksdoel en -opzet 9 2 Inzicht in de casussen Algemeen Totstandkoming Rol van de ministeries Rol van het bedrijfsleven Rol van maatschappelijke organisaties Wettelijk kader Organisatie van de heffingen Evaluatie van de heffingen Effecten van de heffing 20 3 Leerpunten Organisatie van heffingen Randvoorwaarden Succesfactoren Belemmerende factoren Valkuilen Slotbeschouwing: betekenis voor lobbywerk opdrachtgever 27 Literatuur 29 Bijlage 1 Overzicht doelheffingen i.k.v. tabaksontmoedigingsbeleid 31 Bijlage 2 Beschrijving casussen 33 Bijlage 3 Lijst van respondenten 57 Bijlage 4 Analysekader 59 5

6 6

7 1 Inleiding 1.1 Achtergrond onderzoek KWF Kankerbestrijding, Nederlandse Hartstichting, Astma Fond en het ministerie van VWS hebben in 2005 een intentieverklaring ondertekend waarin de ambitie staat het aantal rokers in 2010 teruggebracht te hebben tot 20% (in januari 2007 lag het percentage rokers op 28%). In het voorjaar 2006 is vervolgens het Nationaal Programma Tabaksontmoediging (NPT) gepresenteerd. Dit NPT bevat een opsomming van de evidence-based interventies die uitgevoerd kunnen worden om deze 20% te realiseren. Een aantal van deze interventies zijn: rookvrije horeca massamediale campagnes vergoeding voor stop-met-roken ondersteuning implementatie stopondersteuning in de zorgsetting accijnsverhoging. Om het doel te kunnen realiseren zijn financiële middelen nodig. Zo is het vergoeden van stopondersteuning geraamd op ongeveer 45 miljoen per jaar. Financiering van deze interventies is mogelijk via verschillende wegen: extra reserveringen VWS (bijv. door voorjaarsnota). preventiefonds / risicoverevening (geld vanuit de zorgverzekeraars) accijnsverhoging (en vervolgens allocatie voor tabaksontmoedigingsbeleid) doelheffing. KWF Kankerbestrijding, Hartstichting, Astma Fonds en STIVORO oriënteren zich op de realisatie van de laatste twee mogelijkheden, accijnsverhoging en doelheffing. Hiervoor zijn reeds contacten geweest met het ministerie van VWS. Hoewel niet precies duidelijk is met welke achtergrond, is er op dit moment geen draagvlak voor de extra financiering via de genoemde wegen. Accijns en doelheffing Accijnzen zijn een verbruiksbelasting op bepaalde consumptiegoederen, zoals alcoholische dranken, tabak en brandstoffen. Het doel hiervan is het genereren van extra algemene middelen én in sommige gevallen het stimuleren van een bewuster gebruik van het product waarover de accijns wordt geheven. Over het algemeen is geen sprake van een gerichte inzet van de opbrengsten van accijnzen voor specifieke doelstellingen. Een doelheffing wordt geheven met een specifieke doelstelling en daarmee met een gericht bestedingspatroon. De opbrengsten komen niet bij de algemene middelen terecht maar worden doorgesluisd naar een fonds dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van activiteiten gericht op het realiseren van de gestelde doelen. Doelheffingen zijn niet gebruikelijk binnen het Nederlandse fiscale stelsel. 7

8 De samenwerkende organisaties willen onderzoeken of het mogelijk is via het terug te laten vloeien van een deel van e accijnsinkomsten of een doelheffing het NPT (mede) te laten financieren. Onderhavige rapportage gaat nader op deze financieringswijze in. 1.2 Tabaksontmoedigingsbeleid en belastingsmaatregelen Tabaksontmoedigingsbeleid wordt wereldwijd van groot belang gezien, omdat roken een belangrijke vermijdbare doodsoorzaak is, niet alleen voor de rokers zelf, maar ook voor hun omgeving. Jaarlijks sterven er bijna Nederlanders aan acht aandoeningen die aan roken zijn gerelateerd 1. Rokers sterven gemiddeld tien jaar jonger dan niet-rokers. Als gevolg hiervan wil de Nederlandse overheid het gebruik van tabakproducten ontmoedigen. Het met dit doel ingestelde tabaksontmoedigingsbeleid scoorde relatief goed op de Europese ladder. de laatste jaren is Nederland echter flink gedaald: van een zevende plaats in 2004 via een tiende plaats in 2005 naar een veertiende plaats in 2007 (Joossens, 2004/ 2005/2007). De positie van Nederland is mogelijk inmiddels gewijzigd door bijvoorbeeld de invoer van een wet op de rookvrije horeca en een accijnsverhoging. Tabakaccijns Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven zijn er verschillende instrumenten waarvan op instrumentniveau is bewezen dat ze effect hebben. Accijnsverhogingen, massamediale campagnes en individuele ondersteuning bij stoppen met roken zijn volgens onderzoek van RIVM doelmatige vormen van preventie. Een accijnsverhoging is de meest doelmatige maatregel vanuit gezondheidszorgperspectief. Deze maatregel levert veel gezondheidswinst op tegen relatief lage kosten voor de gezondheidszorg. De kosteneffectiviteit van een accijnsverhoging ligt rond de 5000 per jaar leven in goede gezondheid (QALY) (Feenstra, Van Baal, Hoogeveen en Vijgen, 2007). De prijselasticiteit is in Nederland -0,4 voor sigaretten en -0,23 voor shag. Dit betekent dat bij een prijsverhoging van 10% de vraag naar sigaretten met 4% daalt en de heffing circa 200 miljoen oplevert voor de algemene middelen. De laatste grote accijnsverhoging was op 1 februari 2004 toen de prijs van tabaksproducten met 55 eurocent steeg door een verhoging van de accijns en de BTW 2. Daarnaast is op 1 januari 2005 een minimumaccijns ingevoerd. Dit heeft tot gevolg dat de verkoop van tabak uit het goedkope segment meer opbrengsten voor de algemene middelen oplevert (Cazander, 2005). In 2006 is de laatste accijnsverhoging doorgevoerd. Dit was een kleine verhoging die grotendeels teniet werd gedaan doordat de industrie vervolgens in elk pakje één sigaret minder deed. De prijsstijgingen van een pakje sigaretten zijn in Nederland laag vergeleken met die in andere landen zoals het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Duitsland en Frankrijk. Als de prijs van sigaretten wordt afgezet tegen het welvaartsniveau van de verschillende Europese landen dan staat Nederland op de 19de plaats qua prijs van een pakje sigaretten. Een prijsvergelijking van de ESNP gaf aan dat in juli 2003 de prijs van een pakje sigaretten in het Verenigd Koninkrijk meer dan twee keer zo hoog was als in Nederland (Joossens, 2004). De relatieve belastingdruk op sigaretten en shag is in Nederland ruim 70%. 1 Dit zijn: longkanker, COPD, coronaire hartziekten, beroerte, hartfalen, slokdarmkanker, strottenhoofdkanker en mondholtekanker. 2 Nota Evaluatie tabaksontmoediging. Door de minister van VWS aangeboden aan de Tweede Kamer met een brief gedateerd op 17 juni

9 De mogelijkheden van ontmoediging door accijnsverhoging worden overigens beperkt door uitholling van de belastinggrondslag, weglekeffecten naar het buitenland, smokkel en fraude en soms ook internationale regelgeving (Caminada, 2007). Doelheffingen Het verschil tussen wat de overheid int aan accijns op tabak jaarlijks ongeveer 1,8 miljard euro en het budget dat beschikbaar wordt gesteld aan preventie, is groot (Van Der Wilk, Melse, Den Broeder en Achterberg, 2007). Het bedrag dat Nederland aan tabaksontmoediging per hoofd van de bevolking besteed is laag (50 cent in 2006). Als algemene norm wordt 3 euro wordt aangehouden (Joossens, 2004). Het besteden van een geoormerkt deel van enkele procenten van de accijnsinkomsten aan rookpreventie is in Nederland omstreden. Er zijn echter landen die wel (in aanvulling op de gebruikelijke accijns en BTW) op tabakproducten een doelheffing invoeren. De opbrengst van deze extra heffing op tabakproducten wordt vervolgens gebruikt voor preventieactiviteiten, waaronder ook onderzoek naar tabaksontmoediging. De Amerikaanse staat Californië was een voorloper. De staat besloot al in 1988 tot het verhogen van de tabaksaccijns en 20% van deze verhoging te besteden aan tabakspreventie 1. Het European Tobacco Control report 2007 meldt dat op basis van de beschikbare gegevens twaalf landen in Europa een doelheffing hebben ingevoerd. Bijlage 1 geeft een overzicht van alle landen wereldwijd die een doelheffing hebben ingevoerd ten gunste van tabaksontmoediging. 1.3 Onderzoeksdoel en -opzet Het doel van onderhavig onderzoek was het - aan de hand van een aantal casussen in kaart brengen van de wijze waarop accijnsverhogingen en / of doelheffingen tot stand komen. Aandachtspunten hierbij waren de argumenten en omstandigheden die (doorslaggevend) waren in het totstandkomingsproces. Voor deze inventarisatie hebben we de volgende onderzoeksfasen doorlopen. Selectie casussen Het onderzoek is gestart met het opstellen van een uitgebreide lijst van accijnsverhogingen en doelheffingen in Nederland en het buitenland. Uit deze lijst zijn vijf casussen geselecteerd die nader zijn uitgewerkt. Hierbij was het van belang dat de casussen dienden te leiden tot relevante informatie voor de totstandkoming van een eventuele extra heffing ten gunste van het tabaksontmoedigingsbeleid. In het onderzoek is derhalve gebruik gemaakt van de volgende selectiecriteria: onderwerp, product doel doelgroep(en) wettelijk kader politiek klimaat besteding opbrengst 1 Nationaal Programma Tabaksontmoediging Door de minister van VWS aangeboden aan de Tweede Kamer op 9 maart

10 relatie met zorg en gezondheid gelijktijdige uitvoering van andere maatregelen ter ontmoediging. Aan de hand van deze selectiecriteria zijn de volgende casussen geselecteerd: Tabakspreventiefonds uit Zwitserland Energiebelasting Verpakkingenbelasting Mixdrankenaccijns /Alkopopsteuer Kwartje van Kok. Deze casussen wordt in paragraaf 2.1 beknopt beschreven. Een uitgebreide beschrijving is te vinden in bijlage 2. Analyse casussen Per casus is aan de hand van een analysekader (zie bijlage 3) relevante literatuur bestudeerd. Tevens is aanvullend per casus minimaal één interview afgenomen met een deskundige (zie voor een overzicht bijlage 4). Nadat de casussen in kaart zijn gebracht, zijn overeenkomsten en verschillen in de totstandkoming van de heffingen bestudeerd en tevens zijn op grond hiervan mogelijke aangrijpingspunten voor de totstandkoming van een extra heffing op tabak onderzocht. Op grond van de uitkomsten van de analyse is de onderzoeksrapportage opgesteld. 10

11 2 Inzicht in de casussen Dit hoofdstuk beschrijft de totstandkoming en uitvoering van de vijf geselecteerde belastingen. De eerste paragraaf geeft een beknopte beschrijving van de vijf casussen. De tweede paragraaf gaat in op de aanleiding en de totstandkoming van de belasting. De derde tot en met de vijfde paragraaf beschrijft de rol van respectievelijk de ministeries, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. De zesde paragraaf beschrijft het wettelijk kader van de heffingen. Paragraaf zeven inventariseert de organisatie van de heffingen. Paragraaf acht gaat in op het evalueren van de heffingen en paragraaf negen op de effecten ervan. 2.1 Algemeen Om inzicht te krijgen in de totstandkoming van accijnsverhogingen en doelheffingen, zoals de opdrachtgever in het kader van het tabaksontmoedigingsbeleid wenst, zijn vijf verschillende casussen met elkaar vergeleken. In alle vijf de casussen gaat het om de invoering van een accijns of een accijnsverhoging, waarbij de middelen gealloceerd worden voor een specifiek doeleinde. De volgende casussen zijn in het onderzoek opgenomen. Tabakspreventiefonds uit Zwitserland In april 2004 is in Zwitserland het Tabakspreventiefonds (Tabakpräventionsfonds / Fonds de Prévention du Tabagisme) opgericht. Dit fonds werd gefinancierd door een doelheffing van 2,6 Zwitserse centimen op elk verkocht pakje sigaretten. Met dit initiatief beoogde men meer middelen te verkrijgen voor gezondheidscampagnes en onderzoek gericht op tabakgerelateerde onderwerpen. De doelheffing is gericht op alle gebruikers van tabak. Mixdrankenaccijns / Alkopopsteuer Sinds 1 juli 2004 heft de Duitse overheid een accijns op mixdranken. Dit zijn dranken op basis van gedistilleerde drank waaraan limonade, suiker of frisdrank is toegevoegd. De drankjes bevatten tussen de 1,2 en de 10% alcohol. De mixdrankenaccijns (Alkpop of Alkopop Steuer) is ingevoerd om het aantal jongeren dat dergelijke drankjes drinkt te verminderen. De opbrengst van de doelheffing wordt door het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung; BZgA) gebruikt om campagnes tegen verslavende middelen uit te voeren. De accijns treft alle gebruikers van mixdranken maar is vooral bedoeld voor jongeren van jaar. (Regulerende) energiebelasting In 1996 werd de regulerende energiebelasting (REB) geïntroduceerd. Dit is een kleingebruikersheffing op verwarmingsbrandstoffen (aardgas, huisbrandolie, petroleum en LPG) en elektriciteit. Deze heffing kwam tot stand op grond van energiebesparings- en milieuoverwegingen. De overheid streefde een vermindering van het gebruik van energie na en hoopte deze te bereiken door hogere verbruikskosten. De opbrengsten van de regulerende energiebelasting werden aangewend om andere directe belastingen te verlagen. Energiebedrijven betalen de heffing aan de Belastingdienst en rekenen deze door aan hun klanten. De heffing is gericht op alle gebruikers van energie, behalve grootverbruikers en huishoudens met een lager inkomen. Later werd de REB kortweg energiebelasting genoemd en staat ook bekend onder de naam Ecotax. 11

12 Verpakkingenbelasting Sinds 1 januari 2008 wordt de verpakkingenbelasting geheven. Deze belasting geldt voor zeven verpakkingsmaterialen, namelijk glas, aluminium, overige metalen, kunststof, papier en karton, hout en overige materiaalsoorten (bijvoorbeeld keramiek en textiel). De heffing dient bij te dragen aan het terugdringen van de hoeveelheid verpakkingen en een verschuiving naar verpakkingsmaterialen met een minder schadelijke invloed op het milieu. De opbrengst van de heffing vloeit terug naar de algemene middelen. Door een verhoging van de begroting van VROM is er sprake van allocatie van de middelen voor milieudoeleinden. Kwartje van Kok Het Kwartje van Kok is een extra heffing op de reguliere brandstofaccijns en werd in 1991 als een tijdelijke maatregel ingesteld. Met de heffing beoogde het kabinet extra gelden te innen om het begrotingstekort te dekken. De accijnsverhoging heeft een groen tintje gekregen doordat het kabinet beargumenteerde de kosten voor het reizen met de auto te willen verhogen in verband met de hogere kosten voor het openbaar vervoer. 2.2 Totstandkoming De onderzochte belastingen verschillen van elkaar in de wijze waarop zij tot stand zijn gekomen. Bij drie casussen wordt aangesloten bij een bestaande accijns (Kwartje van Kok, Zwitsers Tabakspreventiefonds en de mixdrankenaccijns), bij de overige casussen gaat het om een geheel nieuwe heffing. De casussen verschillen in de periode waarin een bepaald probleem wordt ervaren, onderkend en waarbij vervolgens de (extra) heffing op de agenda wordt gezet. Zowel het Kwartje van Kok als de mixdrankenaccijns zijn in een relatief korte periode tot stand gekomen. In beide gevallen was er een gevoel van urgentie. Bij het Kwartje van Kok was er sprake van een begrotingstekort, dat in het kader van de invoering van de Euro zo laag mogelijk gehouden diende te worden. Dit deed het toenmalige kabinet ertoe besluiten een tijdelijke accijns op brandstoffen in te voeren. Mogelijkerwijs heeft in dit geval ook de tijdelijkheid van de maatregel bijgedragen aan de snelle acceptatie ervan. In het geval van de mixdrankenaccijns voelde de overheid de noodzaak de trend onder jongeren om door de komst van mixdranken op steeds jongere leeftijd alcohol te drinken, een halt toe te roepen. Het gaat hierbij om een nieuwe trend binnen een al erkend probleem, namelijk het drinken van (te) veel alcohol door jongeren. 12

13 Accijnsverhoging op alcohol in Nederland In september 2007 heeft het kabinet een accijnsverhoging van 2,7 eurocent op een flesje bier bekend gemaakt in de Miljoenennota. Deze verhoging is volgens STAP te gering om bij te dragen aan het kabinetsbeleid dat als doel heeft drinken onder jongeren terug te dringen. Deze accijnsverhoging is dermate minimaal dat de prijsstijging niet 'voelbaar' zal zijn. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit accijnsbeleid niet leiden tot een verminderde alcoholconsumptie. De accijnsverhoging op alcohol levert het kabinet 100 miljoen euro op. Wim van Dalen, directeur STAP: "Nationaal en internationaal zijn alle deskundigen het erover eens dat een effectief accijnsbeleid de motor is van een succesvol landelijk en lokaal alcoholbeleid. Het is niet uit te leggen dat het kabinet het belangrijkste en qua uitvoering meest eenvoudige en doelgerichte instrument om alcoholgebruik onder jongeren aan te pakken niet benut. Dit accijnsvoorstel dient alleen de schatkist, niet de volksgezondheid". Bron: Accijnsverhoging Alcohol gemiste kans, Stichting Alcoholpreventie (STAP), persbericht, De overige casussen kennen een langere voorgeschiedenis. Zowel de Regulerende Energieheffing als de Verpakkingenbelasting komen voort uit het langdurige proces van vergroening van het belastingstelsel. Dit proces is uitvoerig beschreven in de beleidsnotitie Basisfilosofie milieubelastingen. De notitie maakt duidelijk dat de vergroening van het belastingstelsel al in de jaren zeventig en tachtig begint met een aantal milieuheffingen die direct zijn gekoppeld aan milieuproblemen (bijv. heffingen op luchtvervuiling en verkeerslawaai). Deze zogenoemde bestemmingheffingen financierden de kosten van het corresponderende beleidsveld, in overeenstemming met het vervuiler betaalt principe'. Vervolgens is in 1995 de Wet belastingen op Milieugrondslag (WbM) in werking getreden waardoor er een verschuiving van belasting op inkomen uit arbeid naar belastingen op milieuschadelijke activiteiten plaatsvond. Op deze wijze werden de kosten van milieuvervuiling (verder) geïnternaliseerd. Ook het Zwitserse Tabakspreventiefonds heeft een langere aanloop gehad. Zwitserse NGO s streven al aan het eind van de vorige eeuw naar het oormerken van de tabakaccijns, maar dit zou niet mogelijk zijn omdat deze middelen reeds bestemd waren voor de verzekering van gepensioneerden en gehandicapten. Als de overheid in 1995 een fonds opricht voor tabakverbouwers biedt dit voor NGO s nieuwe mogelijkheden om middelen te genereren voor tabakspreventie. Zij lobbyen voor een fonds naar het model van het tabakverbouwersfonds. De tabakboeren protesteren niet tegen het voorstel voor een preventiefonds omdat zij vrezen dat hun eigen fonds anders wordt stopgezet. Daarnaast gaan de tabakpreventieorganisaties samenwerken met een NGO op sportgebied. Deze sterke alliantie weet in 2004 het voorstel goedgekeurd te krijgen en in april van dat jaar gaat het Tabakspreventiefonds van start. Vanuit de optiek van tabaksontmoediging in Nederland gezien geldt dat de tabakaccijns al lange tijd bestaat maar dat er tot op heden geen allocatie van de opbrengst ten gunste van tabakspreventie plaatsvindt. Pogingen daartoe vanuit bijvoorbeeld KWF Kankerbestrijding hebben tot op heden niet tot een positief resultaat geleid. Daar er geen sprake is van invloedrijke externe factoren, lijkt het niet aannemelijk dat allocatie van een deel van de tabakaccijns op korte termijn tot stand zal komen. Bij deze externe factoren denken we aan: 13

14 een urgente situatie, zoals bijvoorbeeld een plotseling stijgend aantal jongeren dat rookt of het terugdringen van het begrotingstekort vanwege de invoering van de euro. ondersteunende wetgeving, zoals op milieugebied bestaat door de WbM. ondersteuning van plannen tot allocatie van middelen / de oprichting van een tabakpreventiefonds vanuit de tabaksindustrie/tabakboeren. 2.3 Rol van de ministeries In vier van de vijf casussen ligt het initiatief voor de heffing bij het desbetreffende vakdepartement (bij VROM als het gaat om de Regulerende Energieheffing en bij het Duitse ministerie voor Volksgezondheid als het gaat om de mixdrankenaccijns) 1. De ministeries reageren op ontwikkelingen in de samenleving die zij als onwenselijk beschouwen en waarvan zij denken dat een heffing een positieve ontwikkeling c.q. gedragsverandering teweegbrengt. Het is niet bekend in hoeverre non-gouvernementele organisaties het idee een extra heffing in te voeren al in een eerder stadium bij het vakdepartement hebben neergelegd. Bij meerdere heffingen is het ministerie van EZ medebepalend. Heffingen kunnen namelijk een negatief effect hebben op de werkgelegenheid en de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven 2. Ook kan een heffing leiden tot een groei van de zwarte handel en/of illegale invoer van producten. Het ministerie van EZ zal er bij de totstandkoming van een geoormerkte heffing naar streven deze gevolgen te voorkomen c.q. minimaliseren. Het primaat voor heffingen ligt niet bij de vakdepartementen maar bij het ministerie van Financiën. In overleg met de vakdepartementen ontwikkelt dit ministerie (overigens in opdracht van het kabinet) het wetvoorstel en is het verantwoordelijk voor de uitvoering van de nieuwe heffing. Draagvlak van het ministerie van Financiën is derhalve van groot belang bij het instellen van een nieuwe heffing. Een opvallend kenmerk van het Nederlandse fiscale beleid is een strikte ontkoppeling van inkomsten en uitgaven (TLN, 2002; interview Caminada en Hoekjan). Fondsvorming is niet gebruikelijk. Het ministerie is gericht op het algemeen belang en wil bij voorkeur niet door het toestaan van de ene heffing een precedent scheppen voor andere heffingen. Tijdens het interview in het kader van het onderzoek heeft het ministerie van Financiën KWF Kankerbestrijding overigens uitgenodigd om over bovenstaande en de mogelijkheden voor financiering van het tabakontmoedigingsbeleid te komen praten. De behoefte aan een solide inkomstenbron heeft voor het ministerie van Financiën de grootste prioriteit. De geïnterviewden merken op dat het verkrijgen van draagvlak van het ministerie voor een gedragsregulerende regeling een proces van lange adem is dat alleen lukt als de heffing meerdere van de volgende kenmerken vertoont: eenvoudig van aard is met lage administratieve lasten kan worden geïmplementeerd en uitgevoerd stabiele inkomsten voor het ministerie oplevert en de interesse wekt van de bewindspersoon. 1 Alleen bij de casus over het Zwitserse Tabakspreventiefonds blijkt duidelijk dat een NGO met het initiatief voor een extra accijns (incl. de oprichting van een preventiefonds) is gekomen. 2 Volgens prof. dr. C.L.J. Caminada wijzen cijfers uit dat het als enige staat invoeren van een accijns(verhoging) niet direct leidt tot een verslechterde concurrentiepositie, een argument dat vaak in dergelijke discussies wordt gehanteerd. 14

15 Overigens zijn in de Europese Unie sinds 1995 het aandeel indirecte belastingen toegenomen (Hoogteijling en Suanet, ). ESB meldt dat ook in Nederland het aandeel indirecte belastingen is toegenomen (5%), onder meer door de fiscale vergroening, maar het niveau van indirecte belastingen ligt in Nederland nog altijd onder het Europese gemiddelde. Indirecte belastingen Indirecte belastingen zijn heffingen die op een indirecte wijze worden geheven, dus niet van degene die de uiteindelijke belastingdrager is. De energieheffing wordt bijvoorbeeld geïnd bij energiebedrijven, maar uiteindelijk betaald door de gebruikers van energie, ofwel de klanten van de energiebedrijven. Ook de BTW en accijnzen vallen onder de indirecte belastingen. Tot slot kan ook het beleid in de ons omringende landen van invloed zijn op het beleid van de Nederlandse departementen. In principe ligt het primaat op heffingen bij de Nederlandse overheid, maar in de praktijk wordt rekening gehouden met bijvoorbeeld grenseffecten, internationale economische effecten en beleidswijzigingen in onze buurlanden. Caminada benadrukt dat belangenorganisaties, dus ook KWF Kankerbestrijding, zich vooral moeten richten op het voor hen relevante vakdepartement omdat ze dan meer kans van slagen hebben dan wanneer zij zich richten op de inkomstenkant van belastingen. Het ministerie van Financiën staat immers voor de algemene belangen en is om die reden minder gecharmeerd van het oormerken van inkomsten. De verdeling van de inkomsten ligt voor tijdens begrotingsbesprekingen en vervolgens aan de verschillende vakdepartementen en in principe niet aan de inkomstenkant van belastingen. Voor alle drie de Nederlandse heffingen (Kwartje van Kok, de Energiebelasting en de verpakkingenbelasting) geldt dat deze door het ministerie van Financiën op een eenvoudige wijze kunnen worden geïnd, ze lage administratieve lasten opleveren en de interesse hebben gewerkt van een bewindspersoon. Het Kwartje van Kok heeft tot een stabiele opbrengst voor de algemene middelen geleid maar is enkele jaren geleden gealloceerd voor nieuwe wegen en onderhoud aan spoor- en vaarwegen. Ook de mixdrankenaccijns kon op eenvoudige wijze door het Duitse ministerie van Financiën worden geïnd en dit leverde de Duitse schatkist (tijdelijk) inkomsten op. In Zwitserland is de extra tabakaccijns wel door het ministerie van Financiën geïnd maar vervolgens afgedragen aan het Tabakspreventiefonds. Betekenis voor het tabaksontmoedigingsbeleid Een verhoging van de tabaksaccijns voldoet op zich aan meerdere van de kenmerken waaraan het ministerie van Financiën hecht als het gaat om het oormerken van inkomsten. De verhoging is eenvoudig van aard en kan met lage administratieve lasten worden geïmplementeerd en uitgevoerd. Ook levert de accijnsverhoging een stabiele inkomstenbron voor het ministerie op. Maar de verantwoordelijke bewindspersoon is op dit moment niet geïnteresseerd in een eventuele accijnsverhoging op tabak en ook komt de vraag tot een accijnsverhoging op een verkeerd moment in de kabinetsperiode. Caminada raadt belangenorganisaties aan een fiscalist in te huren voor advisering ten aanzien van fiscale zaken. Een fiscalist kan adviezen geven over bijvoorbeeld het genereren van middelen door belastingvrijstellingen. 15

16 Het juiste moment in de kabinetsperiode Gedrag kun je beïnvloeden door het instellen van heffingen of subsidies. Subsidies worden over het algemeen alleen aan het begin van een kabinetsperiode ingesteld omdat hierdoor de uitgaven omhoog gaan. Heffingen zorgen voor een hogere belastingdruk en zijn daardoor ook lastiger geaccepteerd te krijgen. Tijdens een kabinetsperiode kan een heffing niet worden ingevoerd tenzij tegelijkertijd een andere heffing wordt verlaagd, of bij beëindiging van de heffing juist verhoogd. Vrijstelling van BTW is voor beleidsmedewerkers geregeld een gulden middenweg. De belastingdruk gaat niet omhoog en er zijn ook geen extra uitgaven (in feite is het wel een verkapte subsidie). Dit is niet mogelijk voor tabak omdat vrijstelling van BTW leidt tot een verlaging van de prijs en daarmee naar verwachting een toename van tabakconsumptie. Ook in de gezondheidszorg is deze optie niet mogelijk omdat er geen BTW zit op de meeste gezondheidszorgdiensten. Hierdoor kunnen onderdelen uit het NPT niet deels worden gefinancierd door een vrijstelling van de BTW-verplichting. Bronnen Interview met Prof. dr. C.L.J. Caminada, d.d Interview met dhr. I.J.A. Hoekjan, d.d Rol van het bedrijfsleven Het bedrijfsleven dat zich door het initiatief geconfronteerd ziet met een verhoging van de kosten, zet zich schrap en probeert er alles aan te doen de heffing te voorkomen. De bedrijven richten zich op het beïnvloeden van de politieke maar ook publieke opinie. Wijzend op de economische gevolgen van de energiebelasting wist het bedrijfsleven de politiek duidelijk te maken dat de heffing zeer nadelig voor Nederland zou uitpakken. In de casus over de mixdrankenaccijns kwam naar voren dat bij het Nederlandse politieke debat verkeerd cijfermateriaal is gebruikt dat door de industrie was aangeleverd. Ook doen er verhalen de ronde over wetenschappers die zich door de industrie laten gebruiken. De Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz bericht over wetenschappers die zich in dienst stellen van de tabaksindustrie. Daarnaast proberen bedrijven aan het betalen van (een deel van) de heffing te ontkomen door bijvoorbeeld minder of juist meer alcohol in de mixdrank te doen, te mixen met niet-gedistilleerde drank in plaats van gedistilleerde drank of minder sigaretten in een pakje te doen. Tegelijkertijd wil de industrie een goed imago verkrijgen of behouden. De tabaksindustrie werkt om die reden mee aan preventiecampagnes met als doel het aantal rokende jongeren te verminderen. Uit onderzoek blijkt dat deze campagnes hun doel (deels) missen en soms zelfs jongeren aanzetten tot roken (Landman, Ling en Glantz, 2002). Ook drie respondenten wijzen op dit gevaar. Eén van de geïnterviewden geeft als voorbeeld de stickers Alcohol nu nog even niet waarop het logo van Bacardi te zien is. Maar ook om andere redenen kan het bedrijfsleven meewerken, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de casus verpakkingenbelasting. Het ministerie van VROM, de VNG en het verpakkende bedrijfsleven zijn tot een akkoord gekomen over de wijze waarop het gebruik van verpakkingen kan worden verminderd en over een vergoeding van de kosten die gemeenten maken voor de inzameling van het verpakkingsmateriaal. In het Coalitieakkoord had het kabinet 16

17 echter al besloten een verpakkingenbelasting te implementeren en de Europese Unie werkte aan harmonisering van verpakkingsbeleid door de richtlijn betreffende verpakkingen en verpakkingsafval. De niet-te-ontkomen verpakkingenbelasting was een breekijzer in de discussie die het ministerie van VROM had met het verpakkende bedrijfsleven over de financiering van recycling van afval en dergelijke. Ook de Nederlandse tabaksindustrie bevestigt dat roken schadelijk is voor de gezondheid en dat voorkomen moet worden dat jongeren gaan roken. Toch blijkt uit onderzoek dat samenwerking met de tabaksindustrie als het gaat om preventiecampagnes niet zonder gevaar is. De industrie zal, volgens enkele geïnterviewden, vooral uit zijn op het controle houden op de activiteiten en proberen te voorkomen dat de campagnes daadwerkelijk leiden tot een (sterke) daling van tabakconsumptie. Overige organisaties Bij een aantal interviews is ook gesproken over een eventuele rol van farmaceutische bedrijven bij het genereren van middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Hierbij werd gewaarschuwd voor verkapte reclame, een risico dat ook bij de tabaksindustrie geldt. Ook voor zorgverzekeraars lijkt geen rol te zijn weggelegd. Een geïnterviewde legt uit dat Nederlandse zorgverzekeraars niet gewend zijn middelen aan te wenden waar ook hun concurrenten baat bij hebben. Zij zijn wel bereid individuele stopbegeleiding te financieren maar zullen algemene preventiecampagnes niet snel financieren. In Duitsland zijn zorgverzekeraars in dit opzicht bereidwilliger volgens een geïnterviewde. 2.5 Rol van maatschappelijke organisaties Uit de casussen blijkt dat de vakdepartementen in de regel steun krijgen van relevante maatschappelijke organisaties op het moment dat zij werken aan de invoering van een heffing. In één casus heeft een maatschappelijke organisatie het voortouw genomen (Zwitsers Tabakspreventiefonds) en bij drie casussen hebben maatschappelijke organisaties een stimulerende rol gespeeld. NGO s hebben een zeer belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van het Zwitserse Tabakspreventiefonds. Het was de Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz die met het voorstel is gekomen en ook gaandeweg het belang ervan is blijven behartigen. Deze organisatie heeft een alliantie gesloten met onder meer een sportorganisatie, een samenwerking die uiteindelijk doorslaggevend bleek voor de totstandkoming van het fonds. In Duitsland hebben NGO door verschillende persberichten te verzenden, geprobeerd de publieke aandacht te vestigen op het wetsvoorstel aangaande de mixdrankenaccijns. Het beïnvloedde zo de publieke opinie en creëerde draagvlak voor de totstandkoming van de accijns, ondanks de felle protesten van de drankindustrie 1. Ten aanzien van de energiebelasting speelden de milieuorganisaties een stimulerende rol. Zij voerden relevante onderzoeken uit, namen deel aan door het kabinet ingestelde commissies, gaven advies aan VROM en vroegen de aandacht van de publieke opinie. In het geval van het Kwartje van Kok en de verpakkingenbelasting wordt uit de bestudeerde literatuur en het interview niet duidelijk wat precies de rol is geweest van de maatschappelijke organisaties. 1 De heer van Dalen van STAP merkt op dat het teveel alcohol drinken door jongeren in de Nederlandse samenleving niet tot dezelfde verontwaardiging heeft geleid als in de Duitse samenleving het geval was. 17

18 Uit de interviews blijkt dat maatschappelijke organisaties een belangrijke functie hebben in het vergaren en verspreiden van gedegen feitenmateriaal dat de totstandkoming van de gewenste heffing of financieringsmethode ondersteunt. De geïnterviewden raden aan dat zij zich zowel richten op de betrokken ministeries, politieke partijen als op het publiek. Indien maatschappelijke organisaties merken dat in het politieke debat verkeerde gegevens worden gebruikt, zoals het geval was bij het Nederlandse debat aangaande de mixdrankenaccijns, kunnen zij bijvoorbeeld andere politieke partijen van feitenmateriaal voorzien zodat de discussie voortgang blijft vinden. Informatieverstrekking aan het publiek is daarnaast van belang om maatschappelijk draagvlak voor een heffing te verkrijgen. Uit het Zwitserse voorbeeld blijkt dat het kan lonen om in dit proces met andere organisaties samen te werken. Door een alliantie aan te gaan kunnen krachten worden gebundeld. Dit heeft ook als voordeel dat de achterban wordt vergroot en daarmee ook het draagvlak voor de door de maatschappelijke organisatie gewenste verandering. 2.6 Wettelijk kader In drie casussen is er voor de implementatie van de beoogde heffing een nieuw wettelijk kader ontwikkeld; in twee gevallen wordt voortgeborduurd op een bestaand kader. De volgende tabel geeft een overzicht. Tabel 2.1 Wettelijk kader per casus Casus Wet Nieuw kader Tabakspreventiefonds Verordening aangaande het Tabakspreventiefonds (met Ja verwijzing in de Wet op tabaksaccijns) Mixdrankenaccijns Wet voor de verbetering van de bescherming van jonge Ja mensen voor de gevaren van alcohol- en tabakgebruik Energiebelasting Wet belastingen op Milieugrondslag Nee Verpakkingenbelasting Wet belastingen op Milieugrondslag Nee Kwartje van Kok Tussenbalans 1991 / Belastingplan 1991 Ja Één van de geïnterviewden merkt op dat het makkelijker is een heffing in te voeren indien er reeds een bestaand wettelijk kader is waarbij kan worden aangesloten. Gezien de snelle invoering van zowel de Duitse mixdrankenaccijns als het Kwartje van Kok kan dit echter niet direct als voorwaardelijk of als succesfactor worden gezien. 18

19 2.7 Organisatie van de heffingen De onderzochte heffingen zijn op verschillende manieren georganiseerd. Bij alle vijf de casussen int de Belastingdienst (een deel van) de gelden. Bij twee casussen is er sprake van een indirecte belasting die wordt gecompenseerd. De energieheffing is bewust gelijktijdig met een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting ingevoerd om de koopkracht niet te laten dalen. De reden hiertoe is dat de heffing is ingevoerd om een milieueffect te bewerkstellingen en niet om algemene middelen te verwerven. Bij het Kwartje van Kok zijn jaren na dato middelen gereserveerd voor investeringen in wegen en onderhoud aan openbaar vervoer en vaarwegen. Tegelijkertijd wordt echter opgemerkt dat door accijnsverlagingen in 2001 en 2002 het Kwartje van Kok al is teruggegeven. Er lijkt hier sprake te zijn van een schijnoplossing voor een doorgaand politiek debat over de belastingdruk op de autobezitter. In de overige drie gevallen gaat de opbrengst van de heffing via de algemene middelen naar een fonds dat de besteding van de middelen verzorgt. Het Zwitserse Tabakspreventiefonds ontvangt de accijnsverhoging op tabaksproducten en wendt dit aan voor preventiecampagnes, onderzoek naar tabaksontmoediging/preventie en lobbywerkzaamheden in dit kader. Bij de verdeling van de gelden gebruikt het Zwitserse Tabakspreventiefonds het 'Nationalen Programm zur Tabakprävention ' (NPTP) als richtlijn. Het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting ontvangt de netto-opbrengsten van de Duitse mixdrankenaccijns en besteedt dit aan alcoholpreventiecampagnes gericht op jongeren. De opbrengst van de verpakkingenbelasting gaat via de algemene middelen en de begroting van het ministerie van VROM naar het Afvalfonds. Het fonds verdeelt een deel van de middelen over gemeenten en financiert het Impulsprogramma Zwerfafval. Het inrichten van een fonds dat voor haar activiteiten geheel afhankelijk is van een accijns op het product dat zij bestrijdt, loopt als risico dat het te weinig middelen krijgt om haar activiteiten op een gedegen wijze uit te voeren. Dit is risico is bij de casus over de Duitse mixdrankenaccijns bewaarheid: bij deze casus was de opbrengst (tegen de verwachting in) zo laag dat er geen grootschalige campagne met bijvoorbeeld tv-spotjes kon worden gevoerd (zie het casusverslag). Twee respondenten benadrukken dit risico en geven aan om die reden niet te streven naar een doelheffing. 2.8 Evaluatie van de heffingen In drie van de vijf casussen is al voor de instelling van de heffing expliciet vastgelegd dat deze dient te worden geëvalueerd. Hierbij zijn geen afspraken opgenomen over de wijze waarop de evaluatie dient te worden uitgevoerd of over een eventuele beëindiging van de heffing naar aanleiding van de evaluatie. De evaluatieafspraken aangaande de mixdrankenaccijns, het Zwitsers Tabakspreventiefonds en de verpakkingenbelasting zijn als volgt (geregeld): Mixdrankenaccijns: In de wet voor de verbetering van de bescherming van jonge mensen voor de gevaren van alcohol- en tabakgebruik (Gesetz zur Verbesserung des Schutzes junger Menschen vor den Gefahren des Alkohol- und Tabakkonsums) is vastgelegd dat de Bondsregering de Duitse Tweede Kamer op 1 juli 2005 diende te informeren over 19

20 de invloed van de wet op het alcoholgebruik van jongeren onder de 18 jaar en de marktontwikkeling van mixdranken ten opzichte van vergelijkbare dranken (Zie ook onder Effect ). De wet biedt geen duidelijkheid over de manier waarop de evaluatie uitgevoerd moet worden of de aandachtspunten die daarbij van belang zijn. Ook wordt er niet ingegaan op de mogelijkheid tot beëindiging van de mixdrankenaccijns. Zwitsers Tabakspreventiefonds: In de verordening aangaande het tabakpreventiefonds (Verordnung über den Tabakpräventionsfonds; TPFV) is vastgelegd dat het functioneren van het tabakpreventiefonds drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd dient te worden. De focus dient hierbij te liggen op de organisatie, de aanwending van de middelen en de mate waarin de gestelde doelen zijn gehaald. Vier jaar na inwerkingtreding dient het Departement voor de Volksgezondheid de nationale regering over de uitkomsten te berichten. In 2007 is het fonds in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken door een externe partij geëvalueerd. De uitkomsten hiervan zijn in januari 2008 aan de nationale regering voorgelegd. Verpakkingenbelasting: In de raamovereenkomst is opgenomen dat de werking van het verpakkingenbesluit voor januari 2010 dient te worden geëvalueerd. Ook is in de Kamer de toezegging gedaan dat de heffing reeds in 2008 dient te worden geëvalueerd. De milieueffecten van de heffing dienen in 2009 te worden geëvalueerd. Bij de energiebelasting en het Kwartje van Kok is geen specifiek vastgelegde evaluatieverplichting gevonden of uit het interview naar voren gekomen, behalve dan op grond van controle door de Tweede Kamer. Voor beide heffingen geldt dat er wel onderzoek is gedaan naar de milieueffecten ervan 1. Discussie over het teruggeven van het Kwartje van Kok Zover uit het onderzoek blijkt is er geen evaluatie van het Kwartje van Kok geweest. Het is een paar jaar wat rustiger geweest rondom deze heffing maar sinds ongeveer 2005 is er politieke discussie over de besteding van de opbrengst van het Kwartje van Kok. Enkele partijen brachten naar voren dat deze heffing uiteindelijk niet tijdelijk van aard was én dat de opbrengst niet voor het beoogde doel is gebruikt. De oppositie, zich beroepend op het in het kabinet gestelde vertrouwen, riep de coalitie op eerder gemaakte afspraken na te komen. Dit heeft geleid tot een politieke discussie over de uitvoering van de heffing met als mogelijke oplossingen een verlaging van de brandstofaccijns en/of het gebruiken van de opbrengst voor het beoogde doel. Deze discussie heeft erin geresulteerd dat het kabinet medio 2004 heeft besloten de opbrengst van de extra brandstofaccijns inderdaad aan te wenden voor investeringen in wegen en onderhoud aan openbaar vervoer en vaarwegen. Dit is opmerkelijk omdat het Kwartje van Kok door accijnsverlaging in 2001 en 2002 als is teruggegeven. 2.9 Effecten van de heffing De bestudeerde heffingen hebben niet alleen tot doel inkomsten te vergaren, maar kennen ook een achterliggend doel, namelijk een gedragsverandering. In twee van de drie casussen is deze verandering tot stand gekomen, al is het effect niet bij elke casus even sterk en 1 Bij het Kwartje van Kok gaat het in feite om onderzoeken naar de milieueffecten van accijnzen op brandstof in het algemeen en niet specifiek van het Kwartje van Kok. 20