Beleidsnotitie (pre-)mediation

Transcriptie

1 Beleidsnotitie (pre-)mediation

2 - 2 - Inhoudsopgave Managementsamenvatting p. 3 Inleiding 1 De informele aanpak p. 4 2 De klantgerichte benadering in Bunnik p. 5 3 (Pre-)mediation en dienstverlening p. 5 4 Doelstellingen p. 6 5 Begrenzing p. 6 Hoofdstuk 1 (Pre-)mediation 1.1 Wat is (pre-)mediation? p Conflicthanteringspalet p. 8 Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase 2.1 Algemeen p (Pre-)mediation in de gemeente Bunnik p Wettelijk kader p Keuzes binnen (pre-)mediation p Procesbeschrijving (pre-)mediation p Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation p Toepassing lijst p. 20 Hoofdstuk 3 Juridische consequenties van het toepassen van (pre-)mediation 3.1 Algemeen p Keuzemogelijkheid p Intrekking van het bezwaarschrift p Proceskosten en overeenstemming p Afstand van het recht? p. 24 Hoofdstuk 4 Kosten van (pre-)mediation 4.1 Kosten behandeling bezwaarschriften p Kostenaspect van (pre)mediation p. 25 Hoofdstuk 5 (Pre-)mediation en andere taakvelden 5.1 Algemeen p Beslissing op een aanvraag (primaire fase) p Klachten p Handhaving p Beroep p. 29 Hoofdstuk 6 Samenvatting, conclusie en aanbevelingen p. 31 Bijlagen Bijlage 1 Procesbeschrijving (pre)mediation p. 32 Bijlage 2 Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation p. 34

3 - 3 - MANAGEMENTSAMENVATTING 1 Inleiding Het doel van deze beleidsnotitie is om omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. De notitie geeft inzicht in de definitie van (pre-)mediation, het proces van het toepassen van (pre-)mediation en de beleidskeuzes daarbinnen, de juridische consequenties van de toepassing, het kostenaspect, alsmede wordt een voorzet gegeven op welke taakvelden nog meer (pre-)- mediation als middel kan worden ingezet om conflicten op te lossen. Bij de afbakening van deze beleidsnotitie is nadrukkelijk gekozen voor het uitwerken van de bovengenoemde onderwerpen. Over de inhoud (zaakafhankelijk) zelf gaat de beleidnota uiteraard niet. Daarnaast ziet deze notitie niet op het bewaken van (consequent) gebruik en evaluatie van het toepassen van (pre-)mediation. 2 Samenvatting en aanbevelingen In de gemeente Bunnik wordt een klantgerichte benadering voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. Uit zowel de theorie als de praktijk komt naar voren dat een belangengerichte aanpak een effectieve en efficiënte wijze van geschilbeslechting kan zijn. Als via belangengericht onderhandelen of (pre-)mediation een oplossing wordt bereikt, is de acceptatiegraad hoog, omdat partijen zelf tot een maatwerkoplossing zijn gekomen. Maar ook wanneer de onderhandelingen niet tot een oplossing leiden, is bij partijen toch vaak meer begrip voor elkaars standpunten ontstaan en is meestal veel ruis weggenomen. Daarnaast blijkt deze aanpak ook efficiëntievoordelen in termen van doorlooptijd, behandeltijd en kosten op te kunnen leveren. Met oog op de bovengenoemde doelstelling en met in achtneming van het juridische kader, worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Het vaststellen van de werkwijze zoals deze is verwoord in Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase, onder Keuzemomenten. 2. Het overnemen van de aanbeveling ten aanzien van het opleiden in het toepassen van mediationvaardigheden, zoals verwoord in Hoofdstuk 4 Kosten van (pre-)mediation, onder 4.2 Kostenaspect (pre-)mediation). 3. De adviezen ten aanzien het toepassen van (pre-)meditionvaardigheden op de taakvelden beslissingen op aanvraag, klachten, handhaving en de beroepsfase over te nemen en de mogelijkheden hiertoe verder te onderzoeken. 3 Reactie management De beleidsnotitie is besproken in het BVO van 17 april jl. Het management heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de overwegingen, de voorgestelde werkwijze, alsmede de conclusies en aanbevelingen. Daarnaast is de beleidsnotitie afgestemd met de medewerkers van het Cluster Juridische Zaken van de afdeling Dienstverlening.

4 - 4 - Inleiding 1 De informele aanpak Onvrede over besluiten genomen door de overheid vormen de aanleiding voor veel zienswijze-, klacht-, bezwaar- en beroepsprocedures. Het gaat daarbij in het bijzonder over de vorm en wijze van communicatie en bejegening richting burgers en het (gebrek aan) contact rond de totstandkoming van besluiten. Burgers, bedrijven en de overheid zijn jaarlijks miljoenen in uren en euro s kwijt aan bezwaaren beroepsprocedures. 1 Het afgelopen decennium is het besef gegroeid dat de kwaliteit van het overheidshandelen voor een aanzienlijk deel wordt bepaald door de manier waarop met de burger wordt gecommuniceerd. Het bestuursorgaan is gebaat bij contact met de burger, niet alleen omdat de burger beschikt over informatie die het bestuursorgaan nodig heeft voor het nemen van besluiten, maar ook om samen te kunnen zoeken naar een besluit dat zo veel mogelijk recht doet aan de belangen die daarbij zijn betrokken, en om als overheid beschikbaar te zijn voor uitleg over de mogelijkheden en grenzen van de bestuurlijke bevoegdheidsuitoefening. Maar niet alleen de inhoud, ook de vorm van het contact tussen bestuursorgaan en burger is van belang. Burgers waarderen het als de overheid zich niet afwachtend en formeel opstelt, maar actief en informeel. Een telefoontje van een ambtenaar naar aanleiding van een bezwaar blijkt een meer kansrijke eerste stap ter oplossing van een conflict tussen bestuursorgaan en burger dan een schriftelijke uitnodiging voor een hoorzitting. Het besef dat weloverwogen/informeel contact met de burger tot betere besluiten kan leiden, tot meer tevredenheid en minder procedures en dat het bestuursorgaan het algemeen belang daarmee beter kan dienen, heeft er toe geleid dat allerlei overheidsorganisaties bij besluitvorming en bezwaar- en klachtafhandeling inmiddels kiezen voor een meer informele aanpak. Concreet betekent dat: zo snel mogelijk contact zoeken met de betrokken burger(s) om te kijken of tot een voor alle partijen bevredigende uitkomst van die procedure kan worden gekomen. Tegenover een meer informele aanpak staat uiteraard een meer formele aanpak. Hoe is het verschil tussen die beide te karakteriseren? Als bij het bestuursorgaan aanvragen, bezwaren en klachten binnenkomen, stelt de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) regels over hoe het bestuursorgaan die moet behandelen. Beperkt de afhandeling van die aanvragen, bezwaren en klachten zich tot het toepassen van deze regels, dan kan worden gesproken van een formele aanpak. De informele aanpak houdt in dat het bestuursorgaan in reactie op aanvragen, bezwaren en klachten die bij hem binnenkomen niet als automatisme de formele in de Awb voorgeschreven procedure in gang zet, maar zich in plaats daarvan allereerst de volgende twee vragen stelt: welke vraag of welk probleem ligt aan de aanvraag, het bezwaar of de klacht ten grondslag? op welke manier kan die vraag het beste worden beantwoord of het probleem het beste worden aangepakt? Bij het zoeken naar een antwoord op die beide vragen wordt vervolgens een werkwijze gekozen waarvan te verwachten valt dat de kans op succes het grootst is. Dat kan betekenen dat wordt volstaan met het behandelen van de aanvraag, het bezwaar of de klacht volgens de regels van de formele Awb-procedure, maar ook dat in plaats daarvan allereerst informeel contact wordt gezocht met de betrokken burger(s), om een beter beeld te krijgen van de aan de aanvraag, het bezwaar of de klacht ten grondslag liggende vragen en/of problemen en/of om te kijken hoe die het beste kunnen worden benaderd. De informele aanpak betreft niet een vastgelegd protocol, maar een gevarieerde werkwijze ten bate van een eenduidig doel: het oplossen van geschillen die aan de orde zijn in aanvraag-, bezwaar- en klachtprocedures. De werkwijze is gevarieerd omdat de problemen die ten grondslag liggen aan 1 M. Euwema ea., Prettig contact met de overheid deel 2, Praktische handreiking voor het inzetten van mediationvaardigheden, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2010

5 - 5 - aanvragen, bezwaren en klachten sterk van elkaar kunnen verschillen. Echter, als het goed is kenmerkt de werkwijze zich ook door uniformiteit, vanwege het feit dat het bestuursorgaan bij zijn handelen steeds de voor hem geldende rechtmatigheids- en behoorlijkheidsnormen in acht neemt. 2 2 De klantgerichte benadering in Bunnik In de gemeente Bunnik wordt een klantgerichte benadering voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. De werkwijze past in de strategische organisatievisie die de gemeente in 2005 heeft opgesteld, waarin het verbeteren van de klantgerichtheid en het verhogen van de doelmatigheid hoofdthema s zijn. In het Collegeprogramma wordt door het college interactieve beleidsvorming het speerpunt bij uitstek voor de komende collegeperiode genoemd. In het Collegeprogramma wordt dit als volgt geformuleerd: [..] De doorontwikkeling van de gemeentelijke organisatie staat in het teken van klantgericht werken en doelmatig handelen. Dit in een context waarbij de medewerkers zich intern maar vooral extern profileren als een gewaardeerde partner van en naar de samenleving. Het gedrag dat hier bij uitstek bij hoort kenmerkt zich door een open mind, inlevingsvermogen, het opzoeken van de klant, oplossingsgericht handelen, een focus op de vraag en een servicegerichtheid vanuit de vraag van de inwoner. [..] In 2008 heeft de rekenkamercommissie in de gemeente Bunnik een onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van de afhandeling van klachten en bezwaarschriften. In het eindrapport 3 heeft de rekenkamercommissie verschillende aanbevelingen gedaan, waaronder het invoeren van de Overijsselse methode 4. Op dit moment heeft de informele aanpak van de behandeling van bezwaarschriften nog geen vaste plek gekregen in een werkproces en een bijbehorende beschrijving. Dit betekent echter niet dat bij de behandeling van bezwaarschriften hier geen gebruik van wordt gemaakt. De Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar jaarverslagen van 2010 en 2011 aangegeven het van groot belang te achten dat deze informele aanpak wordt vastgelegd in het werkproces van de bezwaarschriftenprocedure. 3 (Pre-)mediation en dienstverlening (Pre-)mediation past in het verbeteren van de dienstverlening en vermindering van de regeldruk voor burgers en bedrijven. Het voorkomt juridisering door bezwaarprocedures. Door persoonlijke contacten kan de gemeente voorkomen dat klachten onnodig tot formele procedures leiden. Hiermee wordt ook de essentie van het werken met (pre-)mediation genoemd, namelijk persoonlijk contact en behoorlijkheid. Een bestuursorgaan behoort zorgvuldig en behoorlijk met aanvragen, klachten en bezwaren van haar burgers om te gaan. In recente jaarverslagen heeft de Nationale ombudsman zijn zorgen geuit over de verharding van de verhoudingen tussen de overheid en de burgers en riep hij de overheid op meer te investeren in haar relatie met de burger. In onze dienstverleningsvisie zoals vastgelegd in het beleidsdocument Visie op dienstverlening is aangegeven dat wij ons richten op het doorontwikkelen van de organisatie van de gemeente tot een gewaardeerde partner in en van de samenleving. Hierbij is aangegeven dat de gemeente in haar 2 Prof. Mr. A.T. Marsille e.a., Prettig contact met de overheid deel 3, Juridische handreiking informele aanpak, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, De burger gehoord? Afhandeling van klachten en bezwaren in Bunnik: conclusies en aanbevelingen, Eindrapport Rekenkamercommissie Bunnik, september 2008, pagina Bij de Overijsselse methode wordt direct na ontvangst van een zienswijze, bezwaarschrift of klacht, zonder diepgaande bestudering van het dossier, telefonisch contact opgenomen met de klager of bezwaarmaker om zijn kant van het verhaal te horen. Vervolgens wordt samen gezocht naar de beste aanpak van het probleem.

6 - 6 - dienstverlening dichtbij de klant wil staan, waarbij een proactieve houding noodzakelijk is. Voorop staat de eis dat het klantcontact persoonlijk is en verloopt volgens het voorkeurskanaal van de klant. (Pre-)mediation sluit dus aan bij deze visie. 4 Doelstellingen Het is omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften gewenst meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. In het afdelingsplan van de afdeling Bestuurs- en managementondersteuning voor 2012 staat binnen het taakveld juridische kwaliteitszorg de opdracht om een beleidsnota op te stellen waarin wordt aangegeven hoe de gemeente Bunnik de (pre-)mediation formaliseert binnen de organisatie. Hierbij komen een aantal vragen en knelpunten naar voren, zoals: Voor welke taakvelden wordt (pre-)mediation als middel gezien? 5 Wanneer is (pre-)mediation voor ons interessant? In welke gevallen kun je (pre-)mediation toepassen? Wie neemt namens het bestuursorgaan deel aan de bemiddeling? Welke juridische consequenties heeft (pre-)mediation? Wat vraagt (pre-)mediation qua vaardigheden van de betrokken ambtenaren? Hoeveel bedragen de kosten van (pre-)mediation en hoe gaan we daarmee om? In deze beleidsnota kunnen niet al deze vragen meteen worden beantwoord. De nadruk zal liggen op het formaliseren van het gebruik van (pre-)mediation in de bezwaarfase. Wel wordt tevens een voorzet gegeven op welke taakvelden nog meer (pre-)mediation als middel kan worden ingezet om conflicten op te lossen en wordt zoveel mogelijk een beleidsuitgangspunt gegeven over de hiervoor geformuleerde vragen. Het is aan het college om aan te geven of en zo ja, hoe we (pre-)mediation op deze beleidsterreinen in de toekomst gaan toepassen. 5 Begrenzing Het gaat nadrukkelijk om de beschrijving van het proces, het in kaart brengen van de juridische keuzes en risico s, het innemen van een standpunt ten aanzien van die keuzes, het bieden van een hulpmiddel voor de betrokken werknemers en het vastleggen van de opzet en vorm van (pre-)mediation. Over de inhoud (zaakafhankelijk) zelf gaat de beleidnota uiteraard niet. Daarnaast ziet deze notitie niet op het bewaken van (consequent) gebruik en evaluatie van het toepassen van (pre-)mediation. 5 Geldt dit alleen voor bezwaarschriften of wordt het middel breed ingezet op allerlei conflictsituaties in de gemeente?

7 - 7 - Hoofdstuk 1 (Pre-)mediation 1.1 Wat is (pre-)mediation? Overheden worden geconfronteerd met de juridisering van problemen tussen burgers en bedrijven en de overheid zelf. Dit is af te lezen uit de jaarlijkse toename van de bezwaar- en klachtprocedures. Naar aanleiding hiervan is gezocht naar een andere benaderingswijze om (onnodige) bezwaar- en klachtprocedures te voorkomen, administratieve lasten te verminderen, tijdwinst te behalen bij het doorlopen van procedures en de klanttevredenheid te verhogen. Hieruit is bestuurlijke mediation ontstaan. Het begrip mediation wordt op verschillende manieren uitgelegd maar een van de omschrijvingen daarvan is de volgende: Mediation is een vorm van bemiddeling in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige, de mediator, de onderhandelingen tussen partijen begeleidt teneinde vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale resultaten te komen6. Bij mediation is sprake van conflictoplossing tussen en door partijen, waarbij een neutrale derde (mediator) beide partijen helpt bij het onafhankelijk bemiddelen en afhandelen van conflicten. Dit betreft een tegenstelling ten opzichte van conflictoplossing boven beide partijen door middel van rechtspraak, arbitrage of bindend advies. Onder het begrip (pre)-mediation, ook wel mediationvaardigheden, wordt de toepassing van communicatieve vaardigheden verstaan zoals luisteren, samenvatten en doorvragen. Deze vaardigheden worden toegepast vanuit een open, onafhankelijke en faciliterende houding die er in positieve zin aan bijdraagt aan conflictbeslechting. Het gaat erom dat de persoon die deze vaardigheden inzet de burger en/ of het bedrijf op een proactieve, en persoonlijke manier benadert. Voordeel is dat deze persoon niet een (volledig) neutrale derde hoeft te zijn, waardoor deze rol door een ambtenaar binnen de eigen organisatie kan worden vervuld. Mediationvaardigheden worden beschouwd als belangrijke hulpmiddelen om een goed contact met de burger te krijgen of te onderhouden. Mocht er een conflict zijn of optreden dan kan men met de inzet ervan vaak een efficiënte oplossing bewerkstelligen. Tevens zorgt dit ervoor dat er geen tijd en energierovende formele procedures worden doorlopen. Waar wel rekening mee moet worden gehouden is dat voor de besluitvorming een inhoudelijk zorgvuldige voorbereiding en afweging van belang is. Karakteristiek voor (pre)-mediation zijn de volgende kenmerken: - van schriftelijke naar mondelinge communicatie; - van schriftelijke correspondentie (klacht, bezwaar) naar direct of telefonisch contact; - van praten tegen elkaar naar praten met elkaar; - van passief naar actief; - van inzet schriftelijke vaardigheden naar inzet mediationvaardigheden en - van formele hoorzitting naar informeel gesprek. Er is sprake van een overstap van proceduregericht naar oplossingsgericht te werk gaan. Deze aanpak kent inmiddels enige geschiedenis en verschillende benamingen als de methode Overijssel of de Andere Aanpak, (pre)-mediation of het toepassen van mediationvaardigheden worden gebruikt. In deze notitie zal worden gesproken over (pre-)mediation. Hoewel de genoemde methoden inhoudelijk niet geheel overeenkomen kunnen ze worden gecategoriseerd onder de noemers proactief en oplossingsgericht. In geval van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaarschrift wordt snel en persoonlijk contact gezocht met de burger. Daarnaast zoekt de ambtenaar vanuit een open en geïnteresseerde houding met de burger naar mogelijke oplossingen. Daarbij wordt met alle belangen, zowel het individueel- als het algemeen belang, rekening gehouden. De 6 Brenninkmeijer, A.F.M. (2005). Handboek mediation. Derde druk. Den Haag: Sdu Uitgevers

8 - 8 - traditionele juridische focus ligt daarbij niet meer op de voorgrond. De juridische mogelijkheden en beperkingen zullen echter bij het zoeken naar een oplossing altijd moeten worden gerespecteerd. Mediation en (pre-)mediation kunnen in verschillende fasen toegepast worden: vóór het ontstaan van besluitvorming, tijdens een bezwarenprocedure, in de beroepsfase of ter behandeling van een klacht. In hoofdstuk 5 zal hier nader op worden ingegaan. 1.2 Conflicthanteringspalet Zowel in het primaire proces als in de fasen hierna kunnen verschillende informele vormen van conflicthantering worden toegepast. Deze meest gangbare vormen zijn hieronder schematisch weergegeven en kort beschreven. Het conflicthanteringspalet bestaat naast de reguliere (formele) Awb-procedure in basis uit de vijf volgende vijf vormen van (informele) conflicthantering: Bellen Keukentafelgesprek Informeel overleg Informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider Mediation Ad 1. Bellen Een telefoongesprek met een burger is doorgaans de eerste informele interventie die vooral dient ter diagnose en nog niet betekent dat de zaak daarmee verder informeel wordt opgepakt. Doel van het telefoongesprek is namelijk om te horen wat er precies aan de hand is en welke belangen en emoties een rol spelen. Daarnaast kan het telefoongesprek gebruikt worden om uitleg en informatie te geven, om misverstanden en miscommunicatie uit de weg te helpen of om bijvoorbeeld excuses aan te bieden 7. Tot slot wordt het telefoongesprek gebruikt om te onderzoeken of zowel de overheid als de burger vinden dat een informele behandeling de voorkeur heeft of dat een juridische procedure de beste behandeling van het probleem is. Vaak is een vervolggesprek nodig, zowel met de burger, als met de betrokken vak(ambtenaren) of volgt alsnog een reguliere procedure. Ad 2. Keukentafelgesprek Met een keukentafelgesprek wordt een informeel overleg bij de indiener thuis of bij het bedrijf van de indiener bedoeld. Vanwege persoonlijke omstandigheden of omdat inzicht in de plaatselijke situatie relevant is, kan het passender en effectiever zijn om op huisbezoek te gaan. Zo gaat het in het geval van 7 Brenninkmeijer, A.F. M. (2010) Excuses in het openbaar bestuur, NTB nr 1.

9 - 9 - Wmo-zaken 8 soms om een kwetsbare doelgroep en kan een huisbezoek geschikter zijn. De werkelijke hulpvraag of het werkelijke probleem kan beter worden ontdekt en bij een afhankelijkheid van voorzieningen of in geval van een verslechterende situatie kunnen oplossingsrichtingen beter worden onderzocht en kunnen afspraken voor de toekomst worden gemaakt. Daarnaast kan het simpelweg te belastend zijn voor minder validen om bijvoorbeeld naar het gemeentehuis af te reizen. Ook in andere domeinen kan het beter zijn om ter plaatse een kijkje te nemen en het gesprek aan te gaan, bijvoorbeeld bij sommige ruimtelijke ordeningszaken of bouwprojecten. Ad 3. Informeel overleg In geval van een informeel overleg vindt een face to face gesprek met de betrokken burger(s) plaats, doorgaans op het gemeentehuis 9. Deelnemer aan dit overleg zijn in ieder geval de behandelend (vak)ambtenaar en in de meeste gevallen een gespreksleider. Het kan ook om meerdere ambtenaren gaan van betrokken vakafdelingen en bijvoorbeeld van juridische zaken. Soms is ook een andere overheidsorganisatie betrokken (bijvoorbeeld naast de gemeente ook de provincie of het waterschap). De kracht van een informeel overleg zit in de persoonlijke ontmoeting. Voor de ambtenaar krijgt de burger letterlijk een gezicht, en omgekeerd geldt hetzelfde. Naast het meer persoonlijke karakter, zijn er meer mogelijkheden om de non-verbale signalen te herkennen en mee te nemen, waardoor er minder kans is op misverstanden. Daarnaast kunnen tijdens een informeel overleg besluiten beter worden uitgelegd en alternatieven beter worden besproken, waar nodig met kaarten, foto s, bouwtekeningen etc. Vanwege deze voordelen kiezen sommige overheidsorganisaties er voor om, wanneer de mate van conflict dit toelaat, waar mogelijk een informeel face-to-face overleg aan te bieden. Ad 4. Informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider Een onafhankelijke gespreksleider of procesbegeleider kan worden ingeschakeld wanneer er bijvoorbeeld meerdere partijen zijn en/of wanneer de communicatie en de relatie tussen de indiener en de betrokken ambtenaar moeizaam is 10. De onafhankelijkheid van de gespreksleider bestaat er meestal uit dat het om een ambtenaar gaat van een andere afdeling die niet bij de zaak betrokken is of binnen het betrokken vakgebied werkzaam is en daarmee met een open blik naar het geheel kijkt. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van gespreksleiders/procesbegeleiders van buiten de organisatie. Een informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider is laagdrempeliger dan formele mediation, omdat daaraan geen normen en procedures (zoals bijvoorbeeld het NMI-reglement) verbonden zijn. Ad 5. Mediation Mediation is een proces waarin twee of meer partijen die met elkaar een conflict hebben, onder leiding van een externe, onafhankelijke derde, zelf door onderhandelen zoeken naar een oplossing in het wederzijds belang. Indien de mediator geregistreerd is bij het NMI 11, wordt gewerkt volgens een aantal vaste procedures. Zo wordt er vooraf een mediationovereenkomst en achteraf bij een geslaagd traject een vaststellingsovereenkomst opgesteld. Mediation wordt veelal toegepast bij verder geëscaleerde conflicten, bij complexe en/of politiek-bestuurlijk gevoelige zaken, wanneer het om meerdere partijen gaat en wanneer de vertrouwelijkheid van het proces belangrijk is. Deze beleidsnotitie is gericht op de verduidelijking en het formaliseren van het proces ten aanzien van (pre-)mediation (dus de drie eerstgenoemde vormen) en ziet niet op de inzet van (formele) mediation. De noodzaak tot de inzet van (formele) mediation blijkt in het overgrote deel van de gevallen ook niet nodig. Uitgangspunt van proactief en oplossingsgericht conflictmanagement is dat bestuursorganen beschikken over een compleet conflicthanteringspalet op grond waarvan zij in overleg met de betrokken burger(s) een weloverwogen en geïnformeerde keuze voor de verdere behandeling van zijn of haar klacht, aanvraag, zienswijze of bezwaar bespreken. De inzet van (pre-)mediation zal vooral gericht zijn op de inzet van telefonische interventies en informele gesprekken bij burgers thuis ( keukentafel ), bij het bestuursorgaan of op een neutrale plek, met of zonder onafhankelijke gespreksleider. 8 Wet maatschappelijke ondersteuning 9 Voorwaarde is dat in alle rust met elkaar kan worden gesproken. 10 Koning, A. M. de & Trieling R. (2009) Gescheiden rollen, ambtenaar en mediator. Tijdschrift voor Conflicthantering nr In Nederland wordt door het Nederlands Mediation Instituut een register bijgehouden van gecertificeerde mediators. Deze hebben allen een goedgekeurde opleiding gevolgd en toets afgelegd en volgen regelmatig scholing. Daarnaast zijn vele mediators actief, die bij andere verenigingen zijn geregistreerd.

10 Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase 2.1 Algemeen Het voorbereiden van een besluit en het behandelen van een bezwaarschrift vergt een groot aantal acties van het bestuursorgaan. Bij vele daarvan is sprake van contact tussen het bestuursorgaan en een of meer burgers, in hun hoedanigheid van aanvrager, bezwaarmaker of derde-belanghebbende. Kiest het bestuursorgaan voor een informele aanpak, dan dient het zich bij elke handeling die het verricht en bij elk contact met de burger de vraag te stellen in hoeverre het daarmee bijdraagt aan de oplossing van het probleem dat de burger heeft aangekaart, en tevens of het handelt in overeenstemming met de rechtmatigheids- en behoorlijkheidsnormen waaraan het is gebonden. In dit hoofdstuk bespreken we een aantal aspecten van het informele contact tussen overheid en burger in het kader van bezwaarafhandeling. Voor welke vragen kan het bestuursorgaan komen te staan, en hoe laten die zich het beste beantwoorden? De ambtenaar die de regie van de behandeling van het bezwaar in handen heeft, duiden we aan als: de behandelend ambtenaar. De plaats in de organisatie waar het bestreden besluit tot stand is gekomen, noemen we: de vakafdeling. De medewerker die inhoudelijk voor de totstandkoming van het primaire besluit verantwoordelijk is, noemen we: de vakambtenaar. Dit kan dezelfde medewerker zijn als de behandelend ambtenaar. De rol van onafhankelijke gespreksleider of procesbegeleider wordt tijdens de procedure vervuld door de secretaris van de Commissie voor de Bezwaarschriften (in dit stuk aangeduid als de secretaris). Aan de orde komen onder meer de verschillende stappen en afwegingen binnen het (pre-)mediationproces in de bezwaarfase en de vraag naar de geschiktheid van een bezwaarschrift voor een informele behandeling. Voorafgaand wordt echter eerst de huidige praktijk belicht. 2.2 (Pre-)medition in de gemeente Bunnik Zoals gesteld in de inleiding wordt (pre-)medition in de gemeente Bunnik gebruikt ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften. Op dit moment heeft de informele aanpak echter (formeel) nog geen vaste plek gekregen in een werkproces en de bijbehorende beschrijving. Op informele basis wordt hier echter wel al ruim vier jaar mee gewerkt. Na binnenkomst van een bezwaarschrift beoordeelt de secretaris van de Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de secretaris) direct, na de behandelend ambtenaar te hebben gehoord, of een zaak zich leent voor een informele aanpak. Vervolgens bepaalt de secretaris of de behandelend ambtenaar of hijzelf (telefonisch) contact opneemt met de indiener van het bezwaarschrift. In dit gesprek wordt, met toepassing van mediationvaardigheden, geprobeerd om de onderliggende belangen van de indiener op tafel te krijgen. Ook kan een toelichting worden gegeven op de standpunten en de belangen van het bestuursorgaan. Mede op basis van het telefoongesprek wordt, als het conflict niet reeds op grond hiervan is opgelost, een keuze gemaakt voor het vervolgtraject: a. Ambtelijk en/of bestuurlijk overleg tussen de secretaris en de vakafdeling om, rekening houdende met de belangen van de indiener, het genomen besluit in te trekken en hiervoor zo nodig een ander besluit in de plaats te stellen; b. Indien het bepaalde onder a geen toepassing kan vinden, dan wordt vervolgens, indien partijen dat willen, belangen- en oplossingsgericht overlegd, onder begeleiding van de secretaris. Het doel van dit overleg is te komen tot een oplossing van het geschil en tot intrekking van het bezwaarschrift. c. Als het bepaalde onder b niet tot een oplossing leidt, wordt de reguliere bezwaarschriftenprocedure voortgezet. De ambtelijke organisatie zet breed in om met de burger in gesprek te treden. Hierbij kan gedacht worden aan een telefonisch overleg, een gesprek op het gemeentehuis (bezwaarmaker, behandelend ambtenaar en de secretaris), een huisbezoek of door middel van een informatieavond (meerdere bezwaarschriften) zowel in het gemeentehuis als op locatie. Deze wijze van bemiddelingsactiviteiten vraagt veel inzet en flexibiliteit van zowel de behandelend ambtenaren als de secretaris.

11 Het grote voordeel van deze informele aanpak is dat een tekort aan informatie bij de bezwaarmaker kan worden opgeheven en dat de communicatie tussen de bezwaarmaker en de gemeentelijke organisatie wordt verbeterd. Daardoor kunnen begrip voor de situatie en acceptatie van de beslissing op het bezwaar worden bevorderd. De ervaringen met het toepassen van (pre-)mediation die de afgelopen jaren zijn opgedaan zijn zeer positief. In 2010 is 19% van de bezwaarschriften succesvol door middel van (pre-)mediation afgehandeld. In 2011 ging het zelfs om 87 bezwaarschriften, hetgeen neerkwam op bijna 55% van de bezwaarschriften. Deze resultaten maken het verankeren van het toepassen van (pre-)mediation tot een absolute noodzakelijkheid. Zoals reeds aangeven in 4 van de Inleiding is het omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften gewenst meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. Tot het daadwerkelijk opstellen en vastleggen van een dergelijk proces zullen eerste enkele fundamentele keuzes moeten worden gemaakt ( 2.4), waarbij de wettelijke grenzen ( 2.3) ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften in acht dienen te worden genomen. 2.3 Wettelijk kader De overheid heeft als taak het algemeen belang te behartigen. Het handelen van de overheid bestaat voor een belangrijk deel uit het nemen van beslissingen waarmee de rechtspositie van burgers wordt bepaald. De overheid behartigt het algemeen belang het beste als die beslissingen in overeenstemming zijn met het recht, recht doen aan de daarbij betrokken belangen én door de betrokken burgers worden aanvaard. De behandeling van bezwaarschriften is gebonden aan wettelijke beslistermijnen. Het is om verschillende redenen van belang dat het bestuursorgaan termijnen serieus neemt. In de eerste plaats staan ze in de wet, dus moet het bestuursorgaan zich er aan houden. In de tweede plaats zijn burgers er bij gebaat dat zo snel mogelijk duidelijk wordt wat het bestuursorgaan vindt van het bezwaar. Ten slotte kunnen termijnoverschrijdingen het bestuursorgaan geld kosten. Bij niet tijdig beslissen kan een belanghebbende burger het bestuursorgaan in gebreke stellen, waarna (als twee weken zijn verstreken) het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het besluit langer op zich laat wachten. Ook al zorgen termijnen er voor dat het bestuursorgaan in zijn besluitvorming de vaart er in houdt, ze kunnen ook een belemmering vormen voor het bereiken van overeenstemming in een geschil tussen overheid en burger, als de oplossing daarvan meer tijd vergt dan de wettelijke termijnen toestaan. De vraag is dan ook in hoeverre de termijnen ruimte bieden voor een informele aanpak? Belangrijk is daarom om inzichtelijk te maken in hoeverre de in de Awb opgenomen procedures een hulp dan wel een belemmering bieden voor het (pre-)mediationtraject. Beslistermijnen De termijn voor het beslissen op een bezwaarschrift bedraagt 6 weken (art. 7:10, eerste lid, Awb). De termijn begint te lopen op de dag nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken. De termijn om bezwaar te maken bedraagt ook 6 weken. Dat betekent dat, afhankelijk van het moment waarop bezwaar wordt gemaakt, het bestuursorgaan 6 weken (als het bezwaar aan het eind van de termijn om bezwaar te maken wordt ingediend) tot 12 weken (als het bezwaar wordt ingediend, direct nadat het besluit is genomen) de tijd heeft om op een bezwaar te beslissen. In de gemeente Bunnik wordt ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften gebruik gemaakt van een zogeheten 7:13- commissie ofwel de Commissie voor de Bezwaarschriften. Hierdoor wordt de beslistermijn verlengd tot 12 weken, ook weer gerekend vanaf de dag na het moment dat de termijn om bezwaar te maken verstrijkt (art. 7:10, eerste lid, Awb). Afhankelijk van het moment waarop bezwaar is gemaakt, heeft het bestuursorgaan feitelijk 12 tot 18 weken de tijd om op het bezwaar te beslissen.

12 Opschorting en verdaging van de beslistermijn Binnen deze wettelijke termijnen beschikt het bestuursorgaan over de mogelijkheid om de beslistermijn op te schorten of te verdagen. Opschorting is aan de orde als de bezwaarmaker niet heeft voldaan aan alle formele vereisten voor het indienen van bezwaar, verdaging als het bestuursorgaan er niet in slaagt binnen de reguliere termijn te beslissen. De opschorting duurt hetzij tot de dag waarop het verzuim is hersteld, hetzij totdat de hersteltermijn die het bestuursorgaan aan de bezwaarmaker heeft gegeven, ongebruikt is verstreken. Als het bestuursorgaan overgaat tot opschorting van de beslistermijn, moet dat schriftelijk worden medegedeeld, niet alleen aan de bezwaarmaker, maar ook aan eventuele andere belanghebbenden (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Het bestuursorgaan kan te allen tijde beslissen om de beslistermijn te verdagen. De reden doet niet ter zake. Een motivering is dus ook niet vereist. De verdaging kan maximaal 6 weken bedragen (art. 7:10, derde lid, Awb). Het bestuursorgaan bericht partijen dat de beslistermijn is verdaagd (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Een standaardverdaging van de termijn is echter niet toegestaan. Als het bestuursorgaan overgaat tot verdaging van de beslistermijn, moet dat schriftelijk aan de belanghebbenden worden medegedeeld (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Overige termijnen binnen het proces Binnen het bezwaarproces kunnen naast de beslistermijn tal van deelbeslissingen worden genomen, zoals het versturen van een ontvangstbevestiging, het opnemen van telefonisch contact met de bezwaarmaker, het houden van een informeel overleg, het ter inzage leggen van op het bezwaar betrekking hebbende stukken, het houden van een hoorzitting en het uitbrengen van een advies door de commissie aan het bestuursorgaan. Uit de hoofdstukken 6 en 7 Awb blijkt dat er behalve de termijnen voor het op het bezwaar te nemen besluit nauwelijks termijnen gelden voor de afzonderlijke handelingen en beslissingen die in het kader van de behandeling van het bezwaar kunnen worden genomen. De gedachte hierachter is dat bezwaarschriften zo snel mogelijk moeten worden afgehandeld. De ruimte die hiermee binnen de bezwaarprocedure wordt geboden kan echter goed worden gebruikt voor de toepassing van (pre-)mediation. 2.4 Keuzes binnen (pre-)mediation Algemeen Mediationvaardigheden zijn te beschouwen als een vorm van correct gedrag dat iedere medewerker zou moeten tonen in zijn (klant)contacten. De kunst is om medewerkers te overtuigen van de kwaliteit en nut van dit gedrag: Het moet leven. Het is een cultuuromslag, een ander manier van werken. Hiervoor is bestuurlijk commitment nodig en ambassadeurs voor het investeren in draagvlak en enthousiasme bij de betrokken medewerkers. Het procedureel vastleggen van de hierboven genoemde handelswijze waarborgt de proactieve en oplossingsgerichte benadering ten aanzien van de behandeling van toekomstige bezwaarschriften. Daarnaast maakt het inzichtelijk wat van de ambtelijke organisatie hiervoor benodigd is en kunnen hiertoe fundamentele keuzes worden gemaakt Keuzemomenten Stap 1 Ontvangst: In behandeling nemen of doorverwijzen? De eerste stap binnen het (pre-)mediationtraject wordt feitelijk al gezet vlak na de ontvangst van het bezwaarschrift. De secretaris beoordeelt, namens het bestuursorgaan, in eerste aanleg de status van de brief en of bezwaarmaker aan het goede adres is. Het komt regelmatig voor dat in een brief, die op het eerste gezicht een bezwaarschrift lijkt, bij nader inzien een heel ander probleem aan de orde wordt gesteld. Een dergelijke brief kan vaak worden gekwalificeerd als een klacht tegen het handelen van een ambtenaar of een zienswijze tegen een nog te nemen besluit.

13 Naar letter van de wet behoort de commissie een dergelijk bezwaarschrift niet-ontvankelijk te adviseren, waarop het bestuursorgaan vervolgens een beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen. Daarna zou de brief pas kunnen worden doorverwezen naar de juiste ambtenaar/afdeling. Deze werkwijze levert uiteraard een onnodig gecompliceerde en lange behandeling op, waarmee het daadwerkelijke probleem niet klantgericht wordt benaderd. In de praktijk is daarom gekozen voor een vereenvoudigde afhandeling. De bezwaarmaker wordt schriftelijk bericht dat zijn brief niet als bezwaarschrift wordt behandeld, waarbij wordt opgemerkt hoe de brief wel is gekwalificeerd en welke ambtenaar verantwoordelijk is voor de verdere behandeling. Werkwijze - Binnengekomen brieven/bezwaarschriften zoveel mogelijk via de informele aanpak benaderen. - Trachten zoveel mogelijk de daadwerkelijke bedoeling van bezwaarmaker te achterhalen. - Bezwaarmaker zo nauwkeurig en volledig mogelijk naar de juiste ambtenaar of bestuursorgaan/organisatie doorverwijzen. Stap 2 Wie is het aanspreekpunt voor het bestuursorgaan: de burger of zijn gemachtigde? Wie is het aanspreekpunt: bezwaarmaker of gemachtigde? Als een bezwaarmaker (of één van de eventuele andere belanghebbenden in een bezwaarprocedure) zich laat bijstaan of vertegenwoordigen, wie is dan aanspreekpunt? Met wie moet worden gebeld, aan wie moeten stukken worden gestuurd, aan wie moeten uitnodigingen voor overleg met het bestuursorgaan worden verzonden? Aan een van beide? Aan allebei? En maakt het nog uit of sprake is van bijstand of van vertegenwoordiging? Als de bezwaarmaker zich laat bijstaan is het antwoord op al deze vragen simpel: het bestuursorgaan kan er mee volstaan zich te richten tot de bezwaarmaker zelf. Laat de bezwaarmaker zich door een gemachtigde vertegenwoordigen, dan is die gemachtigde primair aanspreekpunt voor het bestuursorgaan. Dat blijkt uit art. 6:17 van de Awb. Daarin is bepaald dat als iemand zich laat vertegenwoordigen, het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval naar de gemachtigde stuurt. De vraag is vervolgens hoe het bestuursorgaan zich dient op te stellen tegenover de bezwaarmaker zelf. Voor zover het gaat om correspondentie over het verloop van de procedure en de afspraken die in het kader daarvan zijn gemaakt, is het behoorlijk om die steeds zowel aan de gemachtigde als de bezwaarmaker zelf te sturen. Maar als het bestuursorgaan de telefoon pakt, is de vraag: wie gaan we bellen? In een formeel traject is die vraag niet moeilijk te beantwoorden: de gemachtigde. Wordt gekozen voor de informele aanpak, dan is het antwoord minder eenvoudig. Het is van belang dat het bestuursorgaan tracht om niet alleen via de gemachtigde contact te hebben met de bezwaarmaker, maar ook rechtstreeks met de bezwaarmaker. Het feit dat hij zich laat vertegenwoordigen door een gemachtigde, betekent niet dat het bestuursorgaan niet meer rechtstreeks zonder tussenkomst van de gemachtigde contact met de bezwaarmaker zou mogen opnemen. Als het bestuursorgaan dat doet, vereist de behoorlijkheid wel dat het bestuursorgaan in het gesprek met de bezwaarmaker twee zaken direct aan de orde stelt: Allereerst moet het bestuursorgaan de bezwaarmaker laten weten dat het op de hoogte is van het feit dat deze zich laat bijstaan door een gemachtigde. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan uitleggen waarom het desondanks direct contact opneemt met de bezwaarmaker. Als het bestuursorgaan deze twee zaken direct aan het begin van het gesprek meldt, heeft de bezwaarmaker de mogelijkheid het gesprek met het bestuursorgaan aan te gaan, maar ook om het af te breken en het bestuursorgaan te verwijzen naar zijn gemachtigde. Werkwijze - Trachten zoveel mogelijk in direct contact te treden met de bezwaarmaker. - De formele omgang via de gemachtigde altijd te respecteren.

14 Stap 3 Het eerste contact met de bezwaarmaker: schriftelijk of telefonisch? Welke actie als eerste? Als het bestuursorgaan een bezwaarschrift heeft ontvangen, moet beslist worden hoe het eerste contact wordt gelegd: Direct bellen met de bezwaarmaker? Bellen met de bezwaarmaker, maar pas nadat hij informatie heeft ingewonnen bij de afdeling die het besluit heeft genomen? Of eerst een schriftelijke ontvangstbevestiging aan bezwaarmaker sturen? De Awb stelt hiertoe geen beperkingen. Art. 6:14, eerste lid, Awb bepaalt dat de ontvangst van het bezwaarschrift schriftelijk moet worden bevestigd aan de indiener van het bezwaarschrift, maar geeft daarvoor geen termijn. De Nationale ombudsman 12 geeft in de correspondentiewijzer als richtsnoer aan, dat het behoorlijk is dat de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift binnen twee weken na binnenkomst aan de bezwaarmaker wordt verstuurd. In de gemeente Bunnik wordt gewerkt met servicenormen. Uiterlijk twee dagen na ontvangst van het bezwaarschrift verstuurt de secretaris een ontvangstbevestiging. Zo wordt het versturen van deze bevestiging niet afhankelijk gesteld van de aard van het besluit en de inhoud van het bezwaar en/of de bereikbaarheid van de bezwaarmaker. Tevens geeft het bezwaarmaker duidelijkheid over hoe en (indien mogelijk) door wie het bezwaarschrift verder zal worden behandeld. Daarnaast geeft het de secretaris en/of de behandelaar van het bezwaarschrift de benodigde tijd om onderling af te stemmen of het bezwaarschrift zich leent voor een informele aanpak. En zo ja, op welke wijze deze dient te worden ingestoken. In de ontvangstbevestiging melden dat telefonisch contact zal worden opgenomen? Vervolgens dient een keuze te worden gemaakt of in de ontvangstbevestiging wel of niet gemeld moet worden dat de bezwaarmaker - in verband met het bezwaarschrift - gebeld zal worden? Voor beide mogelijkheden valt iets te zeggen. Het wel opnemen van een dergelijke bepaling maakt voor bezwaarmaker vrijwel meteen inzichtelijk dat de gemeente Bunnik ervoor heeft gekozen om bezwaarschriften zoveel mogelijk op een informele wijze te behandelen. Tevens kan uitleg worden gegeven over deze werkwijze en de verhouding tot de wettelijke bezwaarprocedure. Een nadeel kan echter zijn dat hiermee de verwachting wordt gewekt dat men zeker een telefoontje van de gemeente krijgt en dat van de mogelijkheden van (pre-)mediation gebruik zal worden gemaakt. Maar is het in alle gevallen effectief om zo snel mogelijk met de bezwaarmaker te bellen? Het antwoord op die vraag laat zich raden: nee, er zal altijd een aantal bezwaarschriften zijn waarvoor geldt dat bellen geen toegevoegde waarde heeft. In de meeste gevallen is het niet goed mogelijk om louter op basis van een bezwaarschrift met zekerheid vast te stellen of het zinvol of zinloos is de bezwaarmaker te bellen. Daarnaast speelt bij een bezwaarschrift ingediend door meerdere personen of de massale bezwaarschriften tegen één besluit de vraag wie er gebeld moeten worden en hoe een telefonisch gesprek dient te worden ingestoken. Werkwijze In de ontvangstbevestiging opnemen dat de gemeente mogelijk contact opneemt [met de bezwaarmaker] om gezamenlijk te kijken naar de beste behandelwijze van het bezwaarschrift. Stap 4 Het moment van telefonisch contact: voor of na overleg met de vakafdeling? Om te kunnen beoordelen op welke manier het bezwaarschrift het beste kan worden behandeld, is het meestal noodzakelijk van de bezwaarmaker te weten te komen wat de achtergrond van zijn bezwaar is, en van de vakafdeling wat de achtergrond is van het besluit. De vraag die hieruit volgt is dan ook of het aan te raden is eerst contact op te nemen met de bezwaarmaker, voordat met de behandelend ambtenaar/vakafdeling wordt overlegd? 12 Zie de correspondentiewijze van de Nationale ombudsman: rapporten/grote_onderzoeken/burgerbrieven/correspondentiewijzer.asp.

15 Voordeel daarvan is dat de secretaris met een zo open mogelijke houding (dus zonder informatie van de vakafdeling over de persoon van de bezwaarmaker en de juridische details van de zaak) met de bezwaarmaker belt. Aan de andere kant is het handig als de secretaris/behandelend ambtenaar, op het moment dat hij met de bezwaarmaker belt, van de vakafdeling al het een en ander over de achtergrond van het besluit heeft gehoord. Bovendien, als de vakafdeling een idee heeft over een mogelijke oplossing van het geschil, kan de secretaris/behandelend ambtenaar in het telefoongesprek met de bezwaarmaker meteen de mogelijkheid van een informeel gesprek aankaarten en kan hij melden dat hij van de vakafdeling heeft gehoord dat die graag nog een keer samen met de bezwaarmaker gaat kijken of een oplossing voor het geschil mogelijk is. Ervaring leert dat het beste resultaat wordt geboekt bij een telefonisch gesprek waarbij de secretaris/ behandelend ambtenaar goed op de hoogte is van besluit en de achterliggende problematiek. Werkwijze In principe wordt pas met bezwaarmaker gebeld nadat de vakafdeling is gehoord. In hoeverre zaken zich daadwerkelijk lenen voor de toepassing van (pre-)mediation en op welke wijze dit getoetst kan worden, wordt nader beschreven in 2.4 Indicaties en contra-indicaties voor een informele aanpak. Stap 5 Informele gesprekken als vervolg op het telefonisch contact Waar moet het informele gesprek worden gehouden? Bezien vanuit het bestuursorgaan ligt het voor de hand dat het informele gesprek wordt gehouden op het gemeentehuis. In overleg met de bezwaarmaker kan echter ook voor een andere plek gekozen worden. Er is geen enkele reden waarom het informele gesprek alleen op het gemeentehuis zou kunnen worden gehouden. Er kunnen verschillende redenen zijn om voor een andere plek te kiezen. De bezwaarmaker kan ver van het gemeentehuis wonen, er kan behoefte zijn aan een neutrale plek of aan een bijeenkomst in zo informeel mogelijke omstandigheden. Een of meerdere van deze overwegingen kunnen er zelfs toe leiden dat het gesprek bij de bezwaarmaker thuis wordt gehouden. Als het voor de betrokken ambtenaren een kleine moeite is naar de bezwaarmaker toe te komen, is die oplossing het overwegen waard. Echter, als het gevaar bestaat dat de boel escaleert, is het verstandiger te gaan praten op het gemeentehuis of op een neutrale plek, dan bij de bezwaarmaker thuis. De secretaris en de behandelend ambtenaar zullen gezamenlijk bij iedere zaak hiertoe een afweging moet maken. Werkwijze Bij ieder bezwaarschrift moeten de secretaris en behandelend ambtenaar overwegen waar het gesprek het beste plaats kan vinden. Wie moeten/mogen bij het informele gesprek aanwezig zijn? Wie kunnen en mogen er allemaal bij een informeel gesprek naar aanleiding van een bezwaar aanwezig zijn? Van de kant van het bestuursorgaan is dat in ieder geval de behandelend ambtenaar. Bij bezwaarschriften met betrekking tot het omgevingsrecht, handhaving, planschade en huisvesting gaat het om één van de juridisch medewerkers van het cluster Juridische zaken van de afdeling Dienstverlening. In de overige zaken gaat het meestal om de vakambtenaar die bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest en/of de vakambtenaar die kan onderhandelen over een oplossing voor het bezwaar. Ter ondersteuning kan een jurist van de afdeling Bestuurs- en Managementondersteuning aanschuiven. De gesprekken vinden in de regel plaats onder leiding van de secretaris, die als (relatief) onafhankelijke gespreksleider fungeert. Een noodzakelijke voorwaarde voor het voeren van het informele gesprek is uiteraard dat de bezwaarmaker er zelf bij aanwezig is. Ook als de bezwaarmaker zich laat vertegenwoordigen op grond van art. 2:1 Awb, is diens aanwezigheid veelal noodzakelijk, omdat de essentie van het informele gesprek is dat met de bezwaarmaker wordt gezocht naar een oplossing voor het geschil. De aanwezigheid van de bezwaarmaker kan echter niet worden afgedwongen. Het doorzetten van de informele weg kan ter discussie komen als de bezwaarmaker niet aanwezig wil zijn (zie hiervoor 2.4).

16 Werkwijze - Bij het gesprek zijn in beginsel de secretaris, de behandelend ambtenaar en /of de vakambtenaar aanwezig. - De aanwezigheid van de bezwaarmaker is noodzakelijk. Moet van het informele overleg een verslag worden gemaakt? Voor zowel het bestuursorgaan als voor de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden is het van belang dat van het informele overleg een verslag wordt gemaakt. Dat geldt niet alleen voor de in het kader van de informele aanpak eventueel tussen partijen gehouden bijeenkomst(en), maar ook voor het telefonisch contact tussen bezwaarmaker (en eventuele andere belanghebbenden) en het bestuursorgaan. Juist omdat de informele aanpak er toe kan leiden dat er geen formele hoorzitting wordt gehouden, is het van belang dat duidelijk wordt vastgelegd wat er in de verschillende momenten waarop er contact is tussen partijen, is besproken en welke afspraken er zijn gemaakt. Werkwijze Van een informeel gesprek wordt altijd een verslag gemaakt en naar alle aanwezigen gestuurd. 2.5 Procesbeschrijving (pre-)mediation Om de procesgang en de termijnen te waarborgen is het wel verstandig om bepaalde deelbeslissingen en of keuzes qua tijd te borgen. Voorgesteld wordt om het volgende proces hiervoor te hanteren. Hierbij begint de officiële beslistermijn te lopen op de dag (hierna: X) nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken. Uitgangspunt van het proces is, dat de bewaking en de verantwoordelijkheid hiervan bij de secretaris ligt, tenzij dit expliciet anders is afgesproken. Indien de (pre-)mediation naar zijn mening niet zal leiden tot intrekking van het bezwaarschrift is hij bevoegd tot het beëindigen hiervan. Vervolgens wordt door de secretaris zo spoedig mogelijk een behandeling van het bezwaarschrift ter hoorzitting ingepland. Alle partijen worden hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld. De procesbeschrijving is opgenomen in bijlage 1 van deze notitie. 2.6 Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation Zaken kunnen zich in meer of mindere mate lenen voor een informele aanpak. Daarbij spelen een aantal hieronder nader beschreven factoren een rol. Is er bovendien sprake van een conflict dan is daarnaast ook de mate van escalatie relevant. Om te beoordelen of een informele behandeling geschikt is, wordt voorgesteld om een lijst met positieve en negatieve indicaties (indicaties en contra-indicaties) en de escalatieladder van Glasl 13 te gebruiken. De lijst met indicaties en contra-indicaties is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: Bkz) ontwikkeld op basis van tot nog toe opgedane praktijkervaring met mediation(vaardigheden) 14. De lijst is niet limitatief en gaat uit van de gehanteerde indicaties en contra-indicaties Glasl, F. (1980) Konflictmanagement. 1st edition. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt Verlag und Verlag Freies. 14 Indicaties en contra-indicaties vinden hun oorsprong in de formele mediationpraktijk en zijn ook wel bekend als keuzemotieven of verwijzingscriteria. Zie Brenninkmeijer, A.F.M. e.a. (2009) Handboek Mediation 4e herziene druk. Den Haag SDU Uitgevers. & Pel, M. (2008) Verwijzen naar mediation. Den Haag: SDU Uitgevers. In het kader van de Methode Overijssel is een eerste aangepaste lijst met indicaties en contra-indicaties opgesteld voor het inzetten van mediationvaardigheden bij bezwaar. Zie De Graaf, K.J., Marseille, A.T. Herweijer, M. (2003) Mediation in bezwaar, Evaluatie Mediationproject Provincie Overijssel, Rijksuniversiteit Groningen & Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks. 15 Zie bijlage 2: Lijst met indicaties en contra-indicaties.

17 Gebruik van lijst met indicaties en contra-indicaties De standaard werkwijze bij elk bezwaarschrift is dat een zaak wordt beoordeeld op geschiktheid voor een informele behandeling. Dit gebeurt in de eerste plaats op basis van het dossier en in overleg met de behandelend ambtenaar/vakambtenaar. Echter, veelal is een verder persoonlijk en dus rechtstreeks contact met de bezwaarmaker nodig om een goed beeld te vormen van indicaties en contra-indicaties. Dit betekent dat het eerste telefoongesprek een belangrijke diagnosefunctie vervult: wat speelt er, welke indicaties zijn herkenbaar en wat is de beste vervolgaanpak? Het eerste telefoongesprek maakt dat het bestuursorgaan en de bezwaarmaker samen een keuze kunnen maken hoe verder te gaan: die keuze beperkt zich dus zeker niet alleen tot de informele routes maar herbergt ook de reguliere Awb-procedures. Kortom: het eerste telefoongesprek naar aanleiding van een bezwaarschrift kan in bijna alle gevallen plaatsvinden. Van belang is om dit ook terug te laten komen in het doel van het eerste gesprek en dit te bespreken met de bezwaarmaker. De lijst met indicatie en contra-indicaties is door Bkz gehanteerd als leidraad en zo is deze ook bedoeld. Voor elk bezwaarschrift wordt opnieuw een afweging gemaakt wat de beste wijze van behandeling is: de reguliere procedure of een informele behandeling. Ook gedurende de behandeling van een zaak kan voortschrijdend inzicht leiden tot een nieuwe afweging om al dan niet voor een verdere informele behandeling te kiezen. Afwegingen op grond van de lijst met indicaties Bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid Wanneer alle partijen, zowel bezwaarmaker(s) als de behandelend ambtenaar/vakafdeling, aangeven bereid te zijn om samen oplossingsgericht te willen kijken naar wat er mogelijk is om het geschil op informele wijze op te lossen (binnen de wettelijke kaders), is dat een belangrijke positieve indicatie. Het inzetten van mediationvaardigheden werkt alleen als betrokkenen vanuit het bestuursorgaan en indieners van bezwaarschriften bereid zijn om in onderling overleg de zaak te bespreken en naar elkaar te luisteren. Bewegingsruimte bestaat uit meer dan alleen de juridische onderhandelingsruimte 16. Ook de communicatieve en/of relationele ruimte is relevant 17. Soms biedt het juridische kader geen ruimte maar spelen persoonlijk contact, aandacht, een luisterend oor, een persoonlijke uitleg op maat en het maken van afspraken voor de toekomst een minstens zo grote rol bij het zoeken naar mogelijke oplossingen. Relatie partijen Wanneer partijen een doorlopende relatie met elkaar onderhouden is het zinvol om te voorkomen dat conflicten escaleren of alleen als formele juridische geschillen worden afgehandeld. Dit geldt zowel voor conflicten tussen burgers onderling, als voor conflicten in de relatie tussen burger(s) en de overheid. Zo kunnen bijvoorbeeld burenruzies in een bepaalde wijk aanleiding vormen voor jarenlange, slepende conflicten die door de verschillende buren herhaaldelijk via de overheid uitgevochten worden. Vaak worden daarbij alle mogelijke klacht- of bezwaarprocedures aangegrepen om de ander dwars te zitten. Een informele aanpak kan leiden tot de-escalatie of zelfs een vorm van acceptatie en verzoening. Dat levert dan niet alleen een oplossing voor het bestaande conflict, maar leidt er tevens toe dat toekomstige, emotioneel belastende, kostbare en arbeidsintensieve procedures worden voorkomen. Emotionele (en relationele) componenten Wanneer de kern van een probleem hoog opgelopen emoties zijn (gevoelens van onrechtvaardigheid of onmacht, boosheid over bejegening of niet gehoord worden, angst voor verlies van voorzieningen etc.) dan helpt het vaak om een luisterend oor te bieden. Indien de burger zich gehoord, gezien en gerespecteerd voelt, haalt dit veelal de kou uit de lucht. Ook indien er verder geen concrete oplossing voor het probleem kan worden geboden Tolsma, H.D. (2008) Bemiddelend bestuur, juridische aspecten van bemiddeling bij de bestuurlijke besluitvorming, Boom Juridische Uitgever, en Allewijn, D (2007) Met de overheid om tafel. Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation, Mediationreeks deel 6, Den Haag: SDU Uitgevers. 17 De Graaf, K.J., Marseille, A.T., Herweijer, M. (2003) Mediation in Bezwaar, Evaluatie Mediationproject Provincie Overijssel, Rijksuniversiteit Groningen. 18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Eindrapportage onderzoek Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering van het Nederlands Mediation Instituut (uitgevoerd door C. Koetsenruijter, K. Smit en A. de Koning), maart 2008 & Jaarverslagen 2005, 2006 en 2007 Nationale Ombudsman.

18 Procederen biedt geen oplossing Wanneer al geconstateerd kan worden dat een gerechtelijke procedure voor geen van de partijen een oplossing zal bieden dan kan het zinvol zijn om gezamenlijk in informeel overleg te treden. Een informele aanpak kan mogelijk wel bijdragen aan een definitieve beslechting van het geschil. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is dat een formele toetsing van de rechtmatigheid van een besluit kan resulteren in een vernietiging door de bestuursrechter en een terugverwijzing naar het bestuursorgaan. Dit vanwege deels praktische en deels principiële redenen. Een praktische reden kan zijn dat de rechter de deskundigheid mist om het nieuwe besluit te formuleren. De principiële reden kan zijn dat de wet het bestuursorgaan de beleidsvrijheid laat, waarin de rechter niet mag treden 19. In zo n geval leidt de formele behandeling van het conflict niet tot een definitieve geschilbeslechting en moet het bestuursorgaan een nieuw besluit nemen en al die tijd weet de betrokken burger niet waar hij aan toe is. Communicatiestoornis/misverstand Wanneer er communicatieproblemen zijn ontstaan en feiten verschillend worden geïnterpreteerd, is een informele aanpak doorgaans erg geschikt om snel het misverstand uit de wereld te helpen. Ervaring leert dat veel bezwaarschriften voortkomen uit onbegrip. Een informeel gesprek biedt doorgaans een veel betere mogelijkheid om elkaar te begrijpen, en ook om te voorkomen dat er conflicten ontstaan of verder escaleren. Een gesprek, waarbij de burger zich kan uiten, vragen kan stellen, waarin de betrokken ambtenaar begrip kan tonen en indien relevant excuses maakt, levert in geval van een communicatiestoornis veel meer op dan het hanteren van formele procedures. Partijen wensen een snelle oplossing Informeel overleg leidt in de regel sneller tot resultaten dan langslepende juridische procedures. Soms hebben partijen vooral belang bij een snelle regeling van hun zaak. Dit geldt zowel voor particulieren als bedrijven, als ook voor bestuursorganen. Nagaan hoe belangrijk een vlotte afhandeling is, geeft een indicatie of partijen dit via een informeel overleg willen doen. Komen partijen er gedurende de informele behandeling niet uit dan kunnen de juridische procedures hernomen worden. De tijdsinvestering in de informele aanpak is dan wel tijd die erbij opgeteld moet worden. Afwegingen op grond van de lijst met contra-indicaties Partijen zijn niet zelf in staat te zoeken naar oplossingen Wanneer een partij niet in staat is om volwaardig aan het gesprek deel te nemen kan dat aanleiding zijn om af te zien van de inzet van mediationvaardigheden. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van iemand met een psychische beperking of iemand die de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. De bezwaarmaker moet enigermate in staat zijn om verder te kijken dan het eigen standpunt en meedenken over mogelijke oplossingsrichtingen. Soms vormen persoonlijke omstandigheden of persoonlijkheid hierbij een belemmering. In dergelijke gevallen kan soms wel worden overgegaan tot het bellen met een vertegenwoordiger van deze burger of een hulppersoon die de Nederlandse taal voldoende beheerst, wanneer deze bekend is. Ook kan in die situaties een informeel overleg (face to face gesprek) worden georganiseerd waarbij er eventueel met behulp van een familielid, vriend of tolk, rechtshulpverlener of gemachtigde samen gesproken wordt. 20 Wanneer echter geen adequate vertegenwoordiging of ondersteuning beschikbaar is, is er geen geschikte gesprekspartner en geen mogelijkheid tot (pre-)mediation. Relatie met het strafrecht Een persoonlijke interventie met behulp van mediationvaardigheden is doorgaans ongewenst wanneer een zaak een lopend strafrechtelijk onderzoek doorkruist (bijvoorbeeld fraude) of wanneer een partij dreigt met strafrechtelijke aangifte. Buiten de problemen die het doorkruisen van een strafrechtelijk onderzoek het betrokken bestuursorgaan kan opleveren (bijvoorbeeld doordat bepaalde uitspraken betrokken worden bij het strafrechtelijke proces), is het ook voor de betrokken burger bijzonder verwarrend wanneer vanuit de overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus de strenge aanklager. Sleutelfiguren willen niet meewerken Wanneer bepaalde sleutelfiguren (bijvoorbeeld één van de betrokken burger(s) of de betrokken vakafdeling) aangeven niet te willen meewerken, heeft het geen zin om medewerking proberen te forceren. 19 Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, toepassing en effecten van de Awb , Commissie Evaluatie Awb III, Boom Juridische uitgevers, Eindrapportage Bezwaren bij de WMO: van proceduregericht naar oplossingsgericht, in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door het NMI, 2007.

19 Het is wel zinvol om hierop door te vragen; Wat maakt u zo overtuigd? of Wat verwacht u van de formele procedure? Willen bepaalde sleutelfiguren echt niet meewerken dan is de formele Awb procedure geschikt om te komen tot een juridisch oordeel. Precedentwerking Van precedentwerking is sprake wanneer een besluit of uitspraak gevolgen zal hebben voor vergelijkbare gevallen. Zorgen over precedentwerking kunnen ook te snel als argument gebruikt worden om niet te kiezen voor een informele behandeling. Immers, het onderzoeken van de belangen en wensen van de bezwaarmaker en het nagaan van wat er wel mogelijk is, kan leiden tot een alternatieve oplossing binnen de wettelijke kaders. Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen Wanneer de zaak draait om een principiële kwestie waarover de wet geen uitsluitsel geeft en een rechterlijke uitspraak wenselijk wordt geacht is dit een contra-indicatie voor een informele behandeling. Het komt bijvoorbeeld voor dat een burger aangeeft dat hij zich absoluut niet kan verenigen met het gevoerde beleid van een bepaald bestuursorgaan en de voorkeur geeft aan een uitspraak van een rechter over de betreffende kwestie. Het kan ook zo zijn dat een bepaalde nieuwe regeling onvoldoende houvast biedt voor het bestuursorgaan. Te groot aantal partijen en geen vertegenwoordiging Wanneer er bij een zaak te veel partijen zijn betrokken en er géén vertegenwoordiging is georganiseerd (bijvoorbeeld bij een hoog opgelopen conflict tussen een grote hoeveelheid bewoners van een woonwijk en een aangrenzend industrieterrein) of er zijn meerdere partijen met tegenstrijdige of geschakeerde belangen, dan is het voor de secretaris of de behandeld ambtenaar haast onmogelijk om een constructief overleg op gang te brengen. Het ontbreekt in dit geval simpelweg aan een gesprekspartner waarmee snel en effectief afspraken gemaakt kunnen worden. In dergelijke situaties dient te worden na gegaan welke andere formele of informele maatregelen gepast zijn (zoals bijvoorbeeld het organiseren van een informatieavond). Geen bewegings- of onderhandelingsruimte Wanneer de vakafdeling, de bezwaarmaker of welke betrokken partij dan ook, geen enkele bewegings- of onderhandelingsruimte heeft, kan dit aanleiding zijn om af te zien van het inzetten van mediationvaardigheden. Bij deze constatering behoren echter twee belangrijke kanttekeningen; 1. Het kan zo zijn dat op het eerste gezicht geen bewegings- of onderhandelingsruimte zichtbaar is omdat het geval juridisch gezien tot in detail is geregeld en op grond van de toepasselijke regels duidelijk is waar men recht op heeft of wat is toegestaan ( gebonden besluitvorming ). Op basis van de standpunten (bijvoorbeeld de uitbouw is wel/niet in strijd met het bestemmingsplan) is initieel geen bewegingsruimte zichtbaar. Die komt pas in beeld wanneer de onderliggende visies en belangen zijn blootgelegd. Het is van belang om daar goed op door te vragen. 2. Opheldering van misverstanden en oplossen van miscommunicatie zijn de meest gehanteerde manieren van oplossing van conflicten in de relatie burger-overheid. Dit betekent dat in veel gevallen de oplossing niets te maken heeft met de bewegingsruimte van de overheid op grond van het juridische kader. Voor veel burgers is een luisterend oor, respectvolle bejegening, begrip en uitleg doorgaans voldoende om de angel uit een conflict te halen. Politiek-bestuurlijk gevoelige zaak Wanneer een zaak politiek gevoelig is, is dat een indicatie om af te zien van een informele behandeling want er ligt dan vaak een taak voor de politieke ambtsdragers en niet voor de uitvoerende ambtenaar. De ambtenaar heeft geen regie op de kwestie waardoor er teveel onduidelijkheden of onbekendheden zijn om een goed informeel overleg met de betrokken burger te voeren. Het is in dergelijke gevallen bijvoorbeeld onmogelijk voor de ambtenaar om zorgvuldig met het verwachtingenmanagement van de betrokken burger(s) om te gaan. Het is onwenselijk om in dergelijke soms zelfs explosieve zaken klem te komen zitten tussen bestuurders en burgers. Ook kan het voor de betrokken burger(s) bijzonder verwarrend worden wanneer vanuit de overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus het strenge bestuursorgaan.

20 Toepassing lijst Indicaties en contra-indicaties zijn voorspellers van het succes van een informele aanpak. Het maken van een goede conflictdiagnose is van belang, maar vraagt wel om enige deskundigheid en ervaring. Indien door de ambtenaar indicatoren zijn aangemerkt, wordt vaker een oplossing bereikt, zijn doorlooptijd en afhandeltijd beduidend korter en zijn de betrokken burgers meer tevreden en hebben een betere verwachting van het contact in de toekomst. Met name bewegingsruimte en bereidheid tot een gesprek zal naar verwachting de meest genoemde indicator zijn. Wat voor formele mediation geldt, lijkt dus ook in belangrijke mate op te gaan voor informele vormen van bemiddeling en een informele afhandeling: partijen moeten bereid zijn tot gesprek en beweging. Werkwijze Bij elk ontvankelijk bezwaarschrift gebruik te maken de lijst met indicaties en contra-indicaties ter beoordeling op geschiktheid voor een informele behandeling.