Eindrapportage Werkgroep Belasting- en Premiestructuur. mei 2002

Transcriptie

1 Eindrapportage Werkgroep Belasting- en Premiestructuur mei 2002

2 Inhoudsopgave Samenvatting 2 1. Inleiding Aanleiding Doelstellingen Criteria Leeswijzer Bouwstenen en overwegingen Inleiding Fondsen sociale zekerheid Feitelijke positie en verwachte ontwikkeling Achtergrond en ontstaansgeschiedenis fondsposities Problemen bij de gewenste afbouw van de overschotten Beleidsvragen en beleidsuitdagingen Lastendekkende premies op trendmatig constant niveau Stroomlijning en vereenvoudiging premiestructuur werknemersverzekeringen Aanwending premiegelden Alternatieve aanwendingsmogelijkheden van vermogensoverschotten Premiestructuur volksverzekeringen Invoering algemene verzekering curatieve zorg Synthese varianten Inleiding en achtergrond synthese varianten De premieheffing Trendmatig lastendekkende premies Harmonisatie grondslagen door afschaffen franchise Awf Afbouw van vermogensoverschotten Lastenneutraliteit werkgevers Financiering volksverzekeringen Integrale oplossingsrichtingen voor de premieheffing Nieuw zorgstelsel Inleiding Varianten Vraag aan bod Effecten Lastenneutrale vormgeving basisverzekering Integrale doorrekening Varianten met 1 mld lastenverlichting Overgangsproblematiek Conclusie 89 Bijlagen I Trendmatige premies 91 II decentrale fondsen/gedifferentieerde premies 96 III Belasting- en premiestructuur 97 IV Oplossingen buiten de premiestelling 99 V Achtergronden normvermogens en overwegingen t.a.v. een conjuncturele reserve 101 VI Terugsluismaatregelen 105 1

3 Samenvatting Rapport Werkgroep Belasting- en Premiestructuur 1. Inleiding Naar aanleiding van de vermogens- en exploitatiesaldi in de sociale fondsen heeft het Kabinet in de Sociale Nota 2002 en de Miljoenennota 2002 een studie aangekondigd naar structurele beleidsopties om deze vermogens- en exploitatiesaldi af te bouwen. Hierbij zou ook betrokken worden de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte om de premietarieven in de komende kabinetsperiode op trendmatig niveau vast te stellen. De werkgroep heeft in haar taakopdracht daarnaast de introductie van de basisverzekering in de zorg betrokken. De invoering van een basisverzekering in de zorg zoals beschreven in de kabinetsnota Vraag aan bod heeft, afhankelijk van de gekozen variant, verstrekkende consequenties voor de premiestructuur en leidt daarmee tot grote effecten op inkomens en loonkosten. Deze stelselwijziging wordt in samenhang bezien met de oplossingen voor de fondsenproblematiek, om te beoordelen of compenserende effecten kunnen worden bereikt in termen van inkomens en loonkosten en ten aanzien van de budgettaire gevolgen. In deze rapportage wordt eerst ingegaan op de problematiek van de vermogens- en exploitatiesaldi in de fondsen en de problemen die het afbouwen hiervan door premieaanpassing oproept. Vervolgens wordt ingegaan op mogelijke oplossingen voor de fondsenproblematiek, zowel binnen, als buiten de premiestelling. Na een korte toelichting op de introductie van de basisverzekering in de zorg wordt uiteindelijk de gelijktijdige invoering van de basisverzekering in de zorg met enkele wijzigingen in de premies en premiestructuur van de fondsen besproken. 2. Omvang exploitatie- en vermogenssaldi In de afgelopen jaren zijn bij een aantal sociale fondsen aanzienlijke exploitatie- en vermogenssaldi ontstaan. In de MLT (Economische Verkenning heeft het CPB een beeld geschetst hoe de saldi in de sociale fondsen zich de komende jaren ontwikkelen. Hierin komt naar voren dat voor het totaal van de fondsen het huidige exploitatieoverschot van 1 miljard euro zal omslaan in een exploitatietekort van ruim 1,5 miljard euro. Voor de fondsen voor de werknemersverzekeringen is het exploitatie-overschot 2002 bijna 3 miljard euro, als afgezien zou worden van de rijksbijdrage in de ZFW zou het exploitatie-saldo voor de werknemersverzekeringen in 2002 vrijwel neutraal zijn. Het vermogensoverschot voor het totaal van de fondsen blijft in de komende periode, ondanks een lichte daling, op een hoog niveau van naar verwachting 8 miljard euro. Het beeld per fonds varieert sterk. Zo zullen de vermogensoverschotten in het AWF en de AOF (WAO) gezamenlijk, vanwege de exploitatieoverschotten, oplopen van 8½ miljard euro naar in ½ miljard euro in Bij de volksverzekeringen lopen de vermogenstekorten op. 2

4 Varianten werkgroep belasting- en premiestructuur Vraagstelling 1. De werkgroep heeft bezien op welke wijze de exploitatie- en vermogenssaldi in de sociale fondsen kunnen worden afgebouwd. 2. Hierbij is ook de invoering van een basisverzekering zorg betrokken, om te bezien of de combinatie van beide dossiers er toe zou kunnen leiden dat inkomens- en loonkosteneffecten daarvan elkaar compenseren, zodat een besparing op budgettaire effecten kan worden bereikt. 3. Tevens is bezien of door wijzigingen in het systeem van de premie-inning de gevolgen van toekomstige premiemutaties voor koopkracht en loonkosten kunnen worden beperkt en administratieve lastenverlichting is te realiseren. Oplossingsrichtingen fondsen De werkgroep onderscheidt twee oplossingsrichtingen voor de fondsen. In de oplossingsrichtingen zijn in meer of mindere mate maatregelen opgenomen gericht op stroomlijning van de grondslagen. Harmonisatie grondslagen 1. Om (verdere) administratieve lastenverlichting te realiseren en de gevolgen van toekomstige premiemutaties voor koopkracht en loonkosten te beperken wordt aanbevolen de grondslagen van belastingheffing en premie-inning verder te stroomlijnen. 2. Belangrijkste bijdrage hieraan wordt geleverd door afschaffing van de franchise in de AWF. De inkomenseffecten aan de onderkant kunnen beperkt blijven bij combinatie met premievermindering in de AWF om lastendekkendheid te bereiken. 3. Voor de volksverzekeringen is de harmonisatie met de belastingheffing al vrijwel volledig. In oplossingsrichting 1 wordt als verdergaande opties de ANW-premie vervangen door belastingheffing en het premiemaximum in de AOW verlaagd. Oplossingrichting 1 1. Voor de sociale fondsen wordt in de structurele situatie uitgegaan van trendmatige premies op lastendekkend niveau, die over een kabinetsperiode constant zijn. 2. Het af te bouwen vermogensoverschot in de WAO en AWF wordt beperkt door het liquiditeitsnadeel vanwege de overgang van premie-inning vooraf naar premie-inning achteraf (Walvis). 3. Om de resterende vermogensoverschotten in de WAO en AWF te kunnen afbouwen kan er (bij de huidige vooruitzichten) voor worden gekozen gedurende 8 jaar de premies onder het lastendekkend niveau vast te stellen. Oplossingsrichting 2 1. Ook in oplossingsrichting 2 wordt uitgegaan van trendmatige premies, die over een kabinetsperiode constant en lastendekkend zijn. In oplossingsrichting 2 is de benodigde premiedaling om lastendekkendheid te bereiken echter kleiner, omdat de exploitatie- en vermogensoverschotten deels op andere wijze worden weggewerkt. 2. Met inachtneming van de beoogde activerende werking van de sociale zekerheid, kunnen meer uitgaven op het terrein van de reïntegratie via de fondsen worden gefinancierd. Een en ander kan uitdrukking geven aan de expliciete samenhang tussen reïntegratie-inspanningen en daarmee bespaarde sociale uitkeringen. Dit leidt tot lagere overschotten in de AWF en AOF (WAO) zonder dat premieverlaging nodig is. 3. Voor de afbouw van de vermogensoverschotten zijn alternatieve mogelijkheden: vermogensoverschotten gebruiken voor het opvangen van vergrijzingslasten, bijvoorbeeld door rechtstreekse vermindering van de staatsschuld; het overboeken van vermogens naar het Rijk met behoud rentebaten voor fondsen of het introduceren van kapitaaldekking voor de eerste vijf jaar arbeidsongeschiktheid. Voor de volksverzekeringen geldt in beide oplossingsrichtingen dat de bestaande rijksbijdragen in de volksverzekeringen kunnen worden benut om de resterende vermogens- en exploitatiesaldi op te vangen of aan te vullen. Zorg 1. De nota Vraag aan Bod beschrijft drie varianten voor de basisverzekering zorg. Het onderscheid betreft de verschillende combinaties in de premiestelling voor werkgevers (nominaal of procentueel) en werknemers (idem). 2. Ten opzichte van de huidige situatie leidt invoering van de basisverzekering tot forse inkomens- en loonkosteneffecten, omdat nu voor mensen tot de ziekenfondsgrens een andere premiestelling geldt dan voor mensen boven de ziekenfondsgrens. Effecten voor de inkomens en de loonkosten (mogelijkheden voor synergie) 1. In oplossingsrichting 2 is het afschaffen van de franchise minder goed inpasbaar, omdat de inkomenseffecten aan de onderkant van de afschaffing van de franchise minder gecompenseerd worden door premieverlaging. 2. De combinatie van de twee oplossingsrichtingen met de basisverzekering in de zorg leidt voor de inkomenseffecten waarschijnlijk tot weinig compenserende effecten, omdat de spreiding van de inkomenseffecten in de twee dossiers (zorg en fondsen) wezenlijk verschillend is. 3. Voor de loonkosten geldt wel dat compenserende effecten optreden. Hier speelt met name dat lastendekkende invoering van de basisverzekering leidt tot lastenverzwaring voor werkgevers, die de lastenverlichting uit hoofde van de premieverlaging voor de fondsenproblematiek compenseert. Andere passende vormen van lastenverzwaring voor werkgevers zijn moeilijk te vinden. Ook compenseren twee van de drie varianten in de zorg (namelijk die met een procentuele premie voor werkgevers) de stijging van de loonkosten aan de onderkant van het afschaffen van de franchise. 3

5 Grafiek 1a. Exploitatiesaldi sociale fondsen 2002 en 2006 Grafiek 1b. Vermogenssaldi sociale fondsen 2002 en Miljard euro Miljard euro Volksverz. WAO, WW ZFW Totaal Volksverz. WAO, WW ZFW Totaal Gevoeligheidsanalyse Deze cijfers zijn gebaseerd op de doorrekening van het CPB voor de middellange termijn. Hierbij is uitgegaan van handhaving van de premiepercentages op het huidige niveau en een gemiddelde economische groei van 2½%. Bij een gemiddelde economische groei van 2% zal in 2006 geen exploitatieoverschot meer aanwezig zijn in het AOF (WAO) en AWF. Bij een economische groei van 1% zouden ook de vermogensoverschotten in deze fondsen verdwenen zijn. Hierbij is verondersteld dat de lagere groei gepaard gaat met een stijgende werkloosheid (ongewijzigd arbeidsaanbod en lagere werkgelegenheid). Indien de lagere economische groei zich vooral uit in een lagere arbeidsproductiviteit of gepaard gaat met een daling van het arbeidsaanbod (waardoor de werkloosheid minder oploopt) is het neerwaartse effect op de vermogensoverschotten kleiner. Het is dus van belang vast te stellen dat de te verwachten ontwikkeling van de exploitatie- en vermogenssaldi met onzekerheden omgeven is. Indien de economische ontwikkelingen enige jaren achtereen aanmerkelijk tegen zitten, kunnen de vermogensoverschotten die zich nu voordoen in hoog tempo teruglopen. Bij het ontwerp van maatregelen moet dan ook worden gestreefd naar ingrepen die ook anderzins, uit structureel oogpunt wenselijk kunnen worden geacht. 3. Oorzaak overschotten Vanaf 1994 is het verschil tussen belastingen en premies alsmede tussen uitgaven die uit de algemene middelen worden gefinancierd en premie-gefinancierde uitgaven vanuit budgettair oogpunt grotendeels weggevallen. De exploitatie- en vermogenssaldo van de sociale fondsen maken deel uit van het EMUsaldo en de EMU-schuld. Exploitatie- en vermogenssaldi bij de sociale fondsen hoeven vanuit het oogpunt van de overheidsfinanciën daarom niet problematisch te zijn. Vanuit het oogpunt van het 4

6 verzekeringskarakter van de fondsen kunnen structurele exploitatie- en vermogenssaldi wel als onwenselijk worden aangemerkt. De grote overschotten in het AOF (WAO) en AWF zijn na 1998 ontstaan. In dat jaar was nog sprake van tekorten in deze fondsen. In 1999 is daarom de premie in deze fondsen boven lastendekkend niveau vastgesteld met de bedoeling op deze manier de vermogenstekorten in drie jaar weg te werken. Daarnaast is bij de premiestelling 1999 uitgegaan van voorzichtige uitgangspunten met betrekking tot de economische groei voor de periode Mede als gevolg van een meevallende economische ontwikkeling zijn sinds 1999 grotere exploitatie-overschotten ontstaan dan was `voorzien, waardoor ook de vermogenstekorten eerder waren ingelopen en omsloegen in overschotten. Bij een lastendekkende premiestelling zou op dat moment een verlaging van de premies een oploop van de vermogensoverschotten hebben voorkomen. Een dergelijke premiedaling zou echter tot een forse extra lastenverlichting hebben geleid, en daarmee tot een belasting van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Bij de besluitvorming rond de begrotingen 2001 en 2002 werd dit zowel vanuit economisch-conjunctureel oogpunt (pro-cyclische lastenverlichting) als vanuit budgettair oogpunt niet wenselijk geacht. Aan deze bezwaren had tegemoet kunnen worden gekomen door de lastenverlichting gepaard te laten gaan met een compenserende belastingverhoging. Dit zou echter gepaard zijn gegaan met substantiële positieve en negatieve inkomens- en loonkosteneffecten voor specifieke groepen en kan daarom moeilijk verenigbaar zijn met het uitgangspunt van een evenwichtige koopkracht- en loonkostenontwikkeling. Vanwege verschillen in grondslagen tussen de premieheffing en belastingheffing blijkt het niet goed mogelijk de compenserende belastingverhoging op dezelfde groepen te richten die zouden profiteren van een premiedaling. 4. Oplossingsrichtingen fondsen Vanwege het verschillende karakter van de fondsen en de bovendien onderscheiden aard van de problematiek is bij het bezien van de verschillende mogelijke maatregelen onderscheid gemaakt tussen de werknemersverzekeringen (paragraaf 4.1.) en volksverzekeringen (paragraaf 4.2.). Mogelijke oplossingen zullen successievelijk worden besproken. In paragraaf 6 zullen twee oplossingsrichtingen worden neergelegd, die ieder een ander accent leggen in de combinatie van mogelijke maatregelen. Oplossingsrichting 1 legt het zwaartepunt van de oplossing van de overschotten bij premieverlaging, oplossingsrichting 2 gaat er van uit dat de overschotten ook buiten de premiestelling om kunnen worden weggewerkt. In het vervolg zal telkens worden vermeld welke maatregelen als onderdeel van de oplossingsrichtingen zullen worden meegenomen. 5

7 4.1. Werknemersverzekeringen De werkgroep heeft mogelijkheden rond de toekomstige premiestelling bezien (paragraaf ) maar ook gekeken naar oplossingen voor de overschotten die niet afhankelijk zijn van premiemutaties (paragraaf ). Daarbij gaat het vooralsnog om het AWF en het AOF (WAO). De ZFW wordt in het kader van de invoering van een basisverzekering in de zorg bezien (zie paragraaf 5) Op het terrein van de premiestelling Trendmatige premies Het vaststellen van de premies op een trendmatig constant niveau (conform de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte) betekent dat de premies voor tenminste een kabinetsperiode op een constant, lastendekkend niveau worden vastgelegd. Zowel de premie-opbrengsten AWF als AOF (WAO) hangen af van de respectievelijke grondslagontwikkeling en daarmee van de conjunctuur. Voor de AWF is de conjunctuurafhankelijkheid groter omdat schommelingen in de werkloosheidsuitgaven een sterke conjuncturele component hebben. Bij het vaststellen van trendmatige constante premies is het van belang van welke groeiveronderstelling wordt uitgegaan: potentiële groei: gemiddelde groei over een hele conjunctuurcyclus heen (2½%). Dit betekent feitelijk een lastendekkende premiestelling voor het jaar waarin de economie in evenwicht verkeert. trendmatige groei: gemiddelde groei voor de komende kabinetsperiode uitgaande van de conjuncturele startsituatie (2¾%). voorzichtig trendmatige groei: trendmatige groei rekening houdend met een voorzichtigheidsmarge van ¼%-punt (2½%). De relevante vraag bij een keuze tussen deze groeiveronderstellingen is of een premie wordt vastgesteld die over de hele conjunctuurcyclus heen gemiddeld lastendekkend is (op basis van potentiële groei, die uitgaat van de structurele situatie waarbij de werkloosheid zich op het evenwichtsniveau bevindt) of een die voor een meer beperkte periode (kabinetsperiode) gemiddelde lastendekkendheid nastreeft. In de twee hierna uit te werken oplossingsrichtingen wordt uitgegaan van een premiestelling die leidt tot lastendekkendheid in 2006, het jaar waarin volgens de ramingen van het CPB sprake is van een werkloosheid op het evenwichtsniveau. Afbouw vermogensoverschotten via premieverlaging 6

8 De vermogensoverschotten in de WAO en AWF kunnen afgebouwd worden door de premies gedurende een bepaalde periode onder het trendmatig lastendekkende niveau vast te stellen. Voor de premiestelling is dan van belang in welke tijdsspanne de vermogensoverschotten afgebouwd moeten worden. Een korte afbouwperiode betekent een relatief fors lagere premie in de jaren van afbouw, wat gepaard gaat met een even forse verhoging van de premie op het moment dat de vermogensposities op orde zijn. Een lange afbouwperiode voorkomt dergelijke grote schokken, maar betekent voor langere tijd het in stand houden van de overschotten. Een afbouw in 3 á 4 jaar zoals in eerdere jaren gebruikelijk zou leiden tot een aanmerkelijke premiedaling aan het begin van de komende kabinetsperiode en een spiegelbeeldige verhoging aan het eind van de komende kabinetsperiode, met een navenante verstoring van het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld. De werkgroep werkt daarom met de hypothese van een over 8 jaar gespreide vermogensafbouw. Dit geeft meer rust in de premiestelling en leidt tot een premiemutatie in de WAO en AWF die makkelijker op te vangen is binnen het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld. In de hierna opgenomen oplossingsrichting 1 is een premieverlaging opgenomen die een afbouw van de vermogensoverschotten in 8 jaar realiseert. In oplossingsrichting 2 geldt dit voorzover de vermogens niet op andere wijze worden weggewerkt (zie paragraaf 4.1.2). Stroomlijning en vereenvoudiging grondslagen Hiervoor is aangegeven dat een belangrijke oorzaak van het feit dat het lastig is de overschotten weg te werken door premieverlaging met een compenserende belastingverhoging, gelegen is in de verschillen in grondslagen van premies en belastingen. Deze verschillen zitten in drie aspecten: De inkomensniveaus waarover geheven wordt verschillen van elkaar. De groepen waarover geheven wordt verschillen (alleen werknemers versus alle belastingplichtigen). Het inkomensbegrip verschilt (wel of geen rekening houdend met aftrekposten). Wat betreft inkomensniveau s ligt een belangrijk verschil tussen de belastingheffing en de premieheffing in de franchise in de AWF. Afschaffen van de franchise zou de grondslag van de AWF meer in lijn brengen met de andere grondslagen en zou een evenwichtiger spreiding van inkomenseffecten bij toekomstige premiemutaties bewerkstelligen. Daarnaast leidt afschaffing van de franchise tot een beperking van de administratieve lasten voor werkgevers en van de uitvoeringskosten van het UWV. Het afschaffen van de franchise leidt tot een stijging van de loonkosten aan de onderkant en tot negatieve inkomenseffecten voor werknemers met een laag inkomen. Een premieverlaging (die in 7

9 oplossingsrichting 1 voorzien is) mitigeert deze effecten. Hoe lager immers de premie, hoe kleiner het effect van het opruimen van de franchise. De premies werknemersverzekeringen worden deels geheven bij werkgevers (ZFW, WAO, AWF), en deels bij werknemers (ZFW, AWF). Na invoering van een basisverzekering in de zorg kent alleen het AWF nog een werknemerspremie. Een verdere stroomlijning van de werknemerspremies en belastingheffing is eventueel mogelijk door de AWF-premie voor werknemers te laten vervallen en de AWF-premie volledig bij werkgevers te heffen. In het kader van vermindering van de administratieve lasten zou het afschaffen van de franchise en het volledig overhevelen van de premieheffing AWF naar de werkgever gecombineerd kunnnen worden met het combineren van de inning van belastingen en premies bij één loket. Afschaffing van de franchise in de AWF maakt deel uit van beide oplossingsrichtingen die in paragraaf 6 behandeld worden. Volledige verschuiving van de AWF-premie van werknemers naar werkgevers is in het kader van de onderhavige problematiek, naar het zich laat aanzien, niet nodig en is dan ook niet opgenomen in de twee in paragraaf 6 beschreven oplossingsrichtingen Oplossingen buiten de premiestelling om Financiering maatregelen uit de fondsen De activerende werking van het sociale zekerheidsstelsel heeft, naast de functie van inkomensbescherming, aan belang gewonnen. Het arbeidsmarktbeleid is gericht op het voorkomen van inactiviteit en het bevorderen van uitstroom uit inactiviteit. Sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid liggen hierdoor steeds meer in elkaars verlengde. Dit komt onder meer tot uiting in het feit dat reïntegratievoorzieningen op grond van de Wet REA en maatregelen ter bevordering van de participatie van oudere werknemers en arbeidsgehandicapten (de facto) worden gefinancierd uit de sociale fondsen (Aof, Awf). In dit licht kan bezien worden in hoeverre ook andere maatregelen gericht op activering en reïntegratie zich lenen voor financiering uit de sociale fondsen. Een dergelijke verschuiving in de financiering zou de exploitatie-overschotten beperken en daarmee de benodigde premiedaling kunnen beperken. Op die lijn voortbordurend zou kunnen worden gedacht aan het bekostigen van reïntegratiebudgetten die bij uitstek worden aangewend voor (gewezen) werknemers uit de fondsen voor de werknemersverzekeringen. 8

10 Behalve wijzigingen in de financiering van het reïntegratiebudget is er bovendien de mogelijkheid om fiscale maatregelen of maatregelen die een meer preventieve werking hebben om te zetten in fondsgefinancierde regelingen. Indien er voor wordt gekozen de hier bedoelde maatregelen uit sociale fondsen te bekostigen, zijn wetswijzigingen noodzakelijk. Het budgetrecht van de Tweede Kamer kan via de wetswijzigingen en eventuele amendering gewaarborgd worden. De adviserende betrokkenheid van sociale partners bij de inrichting van deze uitgavenprogramma s is geen andere dan de huidige, die via participatie in de Raad voor Werk en Inkomen vorm krijgt. De ten laste van fondsen gebrachte reïntegratie-uitgaven zijn en blijven onderworpen aan het uitgavenkader. De werkgroep treedt niet in de vraag in welke omvang reïntegratiebudgetten in de komende jaren nodig zijn of wenselijk geacht worden. In oplossingsrichting is hier dan ook geen rekening mee gehouden. Wel kan het uitbreiden van de fondsgefinancierde uitgaven een alternatief zijn voor premieverlaging. Hiervan wordt uitgegaan in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting 2. Rechtstreekse vermindering van vermogensoverschotten De werkgroep heeft de volgende additionele maatregelen geïnventariseerd die de vermogensoverschotten in de WAO en AWF kunnen beperken, zonder dat een premieverlaging nodig is: Premie-inning achteraf in plaats van vooraf (Walvis): De wijziging van de afdrachtsystematiek (inning achteraf in plaats van vooraf) in 2003 leidt tot een eenmalige verhoging van de vermogensnorm in WAO en AWF met 1¼ miljard euro. Dit betekent een vermindering van de vermogensoverschotten. Oormerking vermogensoverschotten voor opvang vergrijzingslasten: Het overschot in de WAO (Aof) zou beschouwd kunnen worden als een reserve ter financiering van stijgende WAO-lasten als gevolg van de vergrijzing. Meer algemeen is het in verband met de toenemende vergrijzingslasten wenselijk de overheidsschuld af te bouwen. De vermogensoverschotten zouden uit de fondsen kunnen worden genomen en samen met de eruit resulterende rentebaten geoormerkt kunnen worden voor opvang van de vergrijzingslasten. Overboeken vermogens naar Rijk met behoud rentebaten voor fondsen: Teneinde recht te doen aan het feit dat de fondsvermogens zijn opgebracht uit premiebaten zou een overboeking naar het Rijk gepaard kunnen gaan met de introductie van een rijksbijdrage gelijk aan de hoogte van de rentebaten die de vermogens op dit moment voor de fondsen genereren. Verhoging normvermogens (conjunctuurreserve): Een verhoging van de normvermogens leidt tot een verkleining van de vermogensoverschotten. De ratio achter een dergelijke verhoging zou het 9

11 opvangen van conjuncturele schokken kunnen zijn. In de AWF is al sprake van een dergelijke buffer. Voor een verdere verhoging of introductie in andere fondsen bestaat thans geen ratio. Introductie kapitaaldekking in Aok: Werkgevers die het arbeidsongeschiktheidsrisico privaat willen verzekeren moeten gedurende maximaal vijf jaar premie blijven betalen ter financiering van oude, reeds ingegane, WAO-uitkeringen van ex-werknemers. Overheveling van vermogensoverschotten van AOF naar AOK, waardoor deze lasten binnen het vermogen van het AOK kunnen worden opgevangen en premiebetaling door de werkgever die naar de private verzekering overstapt niet meer nodig is, leidt tot een daling van het vermogensoverschot. Het leidt tot de facto extra uitgaven en daarmee een belasting van het EMU-saldo zodra werkgevers daadwerkelijk de overstap naar de particuliere verzekering maken. Met het effect van Walvis (bovenste bullet-point) is rekening gehouden in de in paragraaf 6 te bespreken oplossingsrichtingen. Gegeven de doorvoering van Walvis zal dit effect immers zeker optreden. De daaronder genoemde opties vergen tamelijk principiële besluitvorming of hebben aanmerkelijke nadelen en zijn daarom niet opgenomen in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting 1. Deze opties bieden wel een mogelijkheid om afbouw van de vermogensoverschotten zonder (of met een kleinere) premiedaling te bewerkstelligen, zoals beschreven in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting Volksverzekeringen In de volksverzekeringen is in de ramingen voor de komende kabinetsperiode sprake van exploitatietekorten; daardoor is in 2006 sprake van een vermogenstekort. Voor de volksverzekeringen zijn de oplossingen relatief eenvoudig: Vanaf 2001 kennen de volksverzekeringen de zogenaamde BIKK (bijdrage in de kosten van de heffingskortingen). Deze rijksbijdrage compenseert de fondsen voor het feit dat de heffingskortingen in grotere mate dan de belastingvrije sommen ten laste komen van de volksverzekeringen. Hoewel deze rijksbijdragen met (uitsluitend) dit doel in de wet zijn vastgelegd, zijn ze al eerder bijgesteld om vermogensoverschotten weg te werken. Het is denkbaar ook in latere jaren rijksbijdragen in te zetten ter accomodatie van vermogensoverschotten of tekorten. De grondslagen voor de ANW en AWBZ zijn gelijk aan de grondslagen voor het belastingtarief eerste en tweede schijf. Een verhoging van de premietarieven met gelijktijdige verlaging van de belastingtarieven kan dan ook doorgevoerd worden zonder grote nadelige effecten op het inkomensbeeld. Voor de AOW is er wel een verschil in grondslag omdat ouderen geen AOW-premie betalen. De benodigde premieverhoging met gelijktijdige belastingverlaging leidt dan (totdat het premiemaximum wordt bereikt) tot voordelen voor 65-plussers en een licht nadeel voor 65-minners. 10

12 Een verdergaande optie voor de volksverzekeringen is het volledig uit de belastingheffing financieren van deze fondsen. Deelrapportage 2 van de Verkenning Belastingen en Premies is hier uitgebreid op ingegaan. Hiermee wordt ondervangen, zeker bij een verdergaande uitruil tussen premieverhoging en belastingverlaging, dat het tarief eerste schijf naar nihil nadert (nu 2,95 %). Voor de AOW spelen twee aanvullende overwegingen. In de eerste plaats is er de overweging dat grondslagverbreding de lasten van de vergrijzing kan spreiden. In de tweede plaats zij in aanmerking te nemen dat het aandeel huishoudens met een aanvullend pensioen toeneemt en de hoogte van het aanvullend pensioen stijgt, waardoor een eventuele uitbreiding van de heffing voor de AOW naar de groep ouderen langzaam aan minder de lagere inkomensgroepen treft (en overigens voor die inkomensgroepen te compenseren zijn). Volledig integreren van de ANW-premie in de belastingtarieven eerste en tweede schijf kan zonder grote effecten doorgevoerd worden. Volledige afschaffing van de AOW-premie en compenserende verhoging van de belastingtarieven eerste en tweede schijf zal, uitgaand van het huidige fiscale instrumentarium, voor ouderen met een aanvullend pensioen tot grote inkomenseffecten leiden. Daarom is hiervoor temporisering nodig, zoals ook deelrapportage 2 van de Verkenning Belastingen en Premies aangeeft. In dat rapport is uitgegaan van een afbouw van de AOW-premie in tien jaar. Dit komt overeen met een jaarlijkse verlaging van het premiemaximum in de AOW met ongeveer 1,8%-punt per jaar. In de eerste oplossingsrichting wordt uitgegaan van vervanging van de ANW-premie door belastingheffing en een verlaging van het premiemaximum in de AOW. In oplossingsrichting twee wordt er van uitgegaan dat de financiering van de volksverzekeringsfondsen niet wijzigt. Voor de premiestelling AWBZ wordt in beide oplossingsrichtingen uitgegaan van de huidige premiestelling, aangezien dit fonds waarschijnlijk betrokken wordt bij de discussie rond de toekomst van het zorgstelsel. 5. Zorg In de nota Vraag aan bod heeft het kabinet de wenselijkheid aangegeven van invoering van een algemene zorgverzekering, waarvan de invoering in 2005 haalbaar kan zijn. Deze nota schetst drie varianten: 1. Gedeeltelijk procentuele en nominale premie voor werknemers en een procentuele premie voor werkgevers. Binnen deze variant worden twee subvarianten onderscheiden, één waarin conform de huidige praktijk in de ZFW, geen nominale premie voor kinderen wordt geheven, en één die wel een nominale premie voor kinderen kent. 2. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een nominale vergoeding door de werkgevers aan werknemers 11

13 3. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een procentuele premie voor de werkgevers. In de door de werkgroep uitgevoerde berekeningen is voor variant 1 uitgegaan van de subvariant zonder kinderpremie. Hiermee wordt aangesloten bij de huidige systematiek in de ZFW, zoals variant 2 aansluit bij de vormgeving van de huidige particuliere verzekeringen. De huidige ZFW komt met de invoering van dit nieuwe stelsel te vervallen. Bij de overgang naar de nieuwe basisverzekering wordt van lastendekkendheid uitgegaan. Dat betekent feitelijk een premieverhoging ten opzichte van de premiestelling in de ZFW (die voor 2006 een exploitatietekort laat zien). De varianten uit de nota Vraag aan Bod gaan er van uit de huidige rijksbijdrage in de ZFW komt te vervallen, wat ook leidt tot een premiestijging (van ongeveer 3 miljard euro) ten opzichte van de huidige ZFW. In de in Vraag aan Bod gepresenteerde varianten is deze lastenverzwaring overigens teruggesluisd via compenserende (belasting)maatregelen. In 2005 is de vermogenspositie van de ZFW naar verwachting neutraal, zodat hier geen additionele knelpunten uit voortvloeien bij invoering van de basisverzekering in Integrale varianten Om een beeld te geven van de mogelijkheden heeft de werkgroep een doorrekening gemaakt van de combinatie van enkele maatregelen met betrekking tot de sociale fondsen en de drie varianten voor de basisverzekering zorg. Hierbij is in eerste instantie uitgegaan van lastenneutraliteit. Vervolgens is, bij wijze van illustratie, ook een beeld doorgerekend met een lastenverlichting van 1 miljard euro. De uitkomsten geven een indicatie van de effecten van de verschillende maatregelen en van de verschillende mogelijke combinaties. Aangezien op het moment van invoering van de voorstellen de uitgangssituatie waarschijnlijk veranderd zal zijn zal op dat moment een actualisatie van de berekeningen moeten worden gemaakt. Daarnaast zullen de voorstellen uiteindelijk ingepast worden in een veel breder pakket van fiscale maatregelen in de volgende Kabinetsperiode. Het blijkt dat ook bij een inzet van 1 miljard euro negatieve inkomenseffecten blijven resulteren. In dit uiteindelijke beeld overheersen de effecten van de stelselherziening in de zorg. Dit spoort met de conclusie uit de nota Vraag aan Bod waarin geconcludeerd is dat het wegwerken van de negatieve inkomenseffecten 3 miljard gulden zou kosten. Oplossingsrichting 1 In paragraaf 4 is ingegaan op de mogelijke maatregelen met betrekking tot de sociale fondsen. Hierbij valt onderscheid te maken tussen maatregelen gericht op de heffingsstructuur (die het opvangen van toekomstige premiemutaties eenvoudiger maken) en maatregelen direct gericht op het terugbrengen van de overschotten in de fondsen. 12

14 De maatregelen gericht op de structuur van de heffing betreffen: Afschaffen van de franchise in de AWF Inboeken van de verhoging van het normvermogen als gevolg van de wijziging in de afdrachtsystematiek premies (Walvis). Omzetten ANW-premie in belastingtarief eerste schijf, verlagen premiemaximum AOW. Het terugbrengen van de overschotten vindt in oplossingsrichting 1 plaats door verlaging van de premies: Verlaging van de premies naar trendmatig lastendekkend niveau (op basis van 2006) Verlaging van de premies gedurende 8 jaar voor het afbouwen van de resterende vermogensoverschotten. Oplossingsrichting 2 In paragraaf 4 zijn naast verlaging van de premies om de overschotten weg te werken ook alternatieve mogelijkheden besproken. Het financieren van meer uitgaven uit de fondsen en het hanteren van een of meer van de hierboven genoemde andere aanwendingsmogelijkheden voor de vermogensoverschotten kunnen er toe leiden dat de benodigde premiedaling kleiner, of zelfs nihil wordt. In deze oplossingsrichting wordt ook niet uitgegaan van stroomlijning van de structuur van de heffingen, omdat de premieverlaging die dit zou faciliëren ook achterwege blijft. Vanwege het ontbreken van grote inkomens- of loonkosteneffecten zou overigens het afschaffen van de ANW-premie en compenserend verhogen van de belastingtarieven wel in deze oplossingsrichting kunnen passen. In beide oplossingsrichtingen wordt de problematiek van de overschotten opgelost. Beoordeling oplossingsrichting 1 De verlaging van de WAO-premie en AWF-premie leidt tot lastenverlichting voor werknemers en werkgevers. Voor werknemers kan dat worden gecompenseerd met de lastenverzwaring uit hoofde van het terugtrekken van de rijksbijdrage bij de invoering van de basisverzekering in de zorg of door verhogingen van de inkomstenbelasting. Compensatie van de lastenverlichting voor werkgevers is gecompliceerder. In deze oplossingsrichting is daarom naast bovengenoemde maatregelen een gedeeltelijke lastenverzwaring voor werkgevers via de AWF opgenomen; om effecten op de fondsposities te vermijden staat daar een (extra) premiedaling voor werknemers tegenover. Een andere mogelijkheid zou zijn de lastenverlichting voor werkgevers in samenhang met andere lastenverzwaringen te bezien. Zo zou de premiestelling in de basisverzekering zorg kunnen worden aangepast om de lastenverlichting te accommoderen, of de met de mogelijke beperking of afschaffing van verschillende 13

15 afdrachtsvermindering (zoals SPAK en VLW) gepaard gaande lastenverzwaring voor werkgevers in aanmerking kunnen worden genomen. Deze oplossingsrichting voor de fondsen leidt tot een lastenverlichting van 2 miljard euro en daarmee tot over het algemeen positieve inkomens- en loonkosteneffecten. Bij lastenneutraliteit voor gezinnen resulteert een vrij evenwichtig inkomensbeeld, behoudens voor gepensioneerden met een aanvullend pensioen en vutgerechtigden. Deze groepen profiteren immers niet van de verlaging van de premies werknemersverzekeringen. Voor pensioengerechtigden speelt bovendien dat zij niet profiteren van de daling van de AOW-premie. Oplossingsrichting 2 In oplossingsrichting 2 is de daling van de premies geringer dan in oplossingsrichting 1. Omdat dit niet gecombineerd wordt met het afschaffen van de franchise in de AWF is een dergelijke premieverlaging ook niet nodig om negatieve inkomenseffecten aan de onderkant te vermijden. Mate van synergie tussen oplossingen fondsenproblematiek en invoering basisverzekering zorg De invoering van de basisverzekering in de zorg leidt, afhankelijk van de variant, tot forse inkomens- en loonkosteneffecten. In de nota Vraag aan Bod is al aangegeven dat (volledige) reparatie hiervan ongeveer 1½ miljard euro zal kosten. Een belangrijke vraag is of een gelijktijdige invoering van maatregelen rond de fondsen en de basisverzekering zorg tot compenserende effecten zou kunnen leiden, in die zin dat de optredende inkomens- en loonkosteneffecten bij lastenneutraliteit of inzet van een bepaalde mate van lastenverlichting (stel 1 miljard euro) evenwichtiger zijn dan bij een partiële invoering. In oplossingsrichting 1 is voor lagere inkomens geen sprake van compenserende effecten omdat, door de afschaffing van de franchise, de maatregelen in de premiesfeer geen, of negatieve inkomenseffecten voor deze groep hebben. Dit biedt daarom geen oplossing voor negatieve inkomenseffecten uit hoofde van de invoering van de basisverzekering zorg. In oplossingsrichting 2 is niet of nauwelijks sprake van inkomenseffecten, zodat ook geen compenserende effecten in het inkomensbeeld worden bereikt. Ook voor hogere inkomens is over het geheel genomen geen, of slechts in beperkte mate, sprake van synergie tussen beide dossiers. De invoering van de basisverzekering leidt tot verschillende inkomenseffecten tussen huishoudtypen. Alleenstaanden hebben een tegengesteld inkomenseffect ten opzichte van kostwinners met kinderen. De oplossingsrichtingen voor de sociale fondsen genereren 14

16 positieve inkomenseffecten voor hogere inkomens. In die zin is voor een deel van de huishoudens sprake van compenserende effecten, en voor een deel van de huishoudens van een cumulatie daarvan. Overigens maakt ook de belastingheffing voor hogere inkomens weinig onderscheid tussen huishoudtypen. Er is in dat opzicht geen sprake van meer of minder compenserende effecten van de gelijktijdige behandeling van beide dossiers. Concluderend kan met betrekking tot de inkomenseffecten worden opgemerkt dat gezien de afwijkingen tussen de inkomenseffecten in de partiële dossiers een forse besparing door combinatie van beide dossiers niet waarschijnlijk is. Wat betreft de werkgeverslasten kan wel sprake zijn van compenserende effecten tussen beide dossiers. Koppeling van de oplossingsrichtingen voor de fondsen en de basisverzekering in de zorg leidt er toe dat de lastenverlichting van de premieverlaging voor een deel wordt beperkt door invoering van het zorgstelsel, zodat minder compenserende lastenverhoging nodig is. Voor de loonkosten geldt verder een synergie met de varianten met een procentuele premie voor de werkgever in de basisverzekering zorg. De negatieve effecten op de loonkosten aan de onderkant bij afschaffing van de franchise in oplossingsrichting 1 worden bij die varianten gecompenseerd door een verlichting van de loonkosten bij lage lonen uit hoofde van de basisverzekering. In alle gevallen resulteert, bij gebruikmaking van het bestaande fiscale instrumentarium, een inkomensbeeld dat een grote spreiding kent; de effecten worden daarbij gedomineerd door de gevolgen van de invoering van de basisverzekering in de zorg. Bij daadwerkelijke doorvoering van (elementen uit) bovengenoemde varianten is het tijdstip van invoering van belang. De basisverzekering in de zorg kan pas in 2005 ingevoerd worden. Het heeft de voorkeur met een afbouw van de exploitatie-overschotten door premieverlaging reeds in 2003 te beginnen. Om toch de synergie op beide beleidsterreinen zoveel mogelijk te bewaren is het dan wenselijk dat dan ook reeds begonnen wordt met maatregelen die de premiestelling in de ZFW dichter in de buurt brengt van de basisverzekering (bijvoorbeeld verhogen van de nominale premie of het op lastendekkend niveau brengen van de ZFW). 15

17 Werkgroep Belasting- en Premiestructuur 1. Inleiding 1.1. Aanleiding In de afgelopen jaren zijn bij een aantal sociale fondsen aanzienlijke exploitatie- en vermogenssaldi ontstaan. In de MLT (Economische Verkenning ) heeft het CPB een beeld geschetst hoe de sociale fondsen zich de komende jaren ontwikkelen onder de veronderstelling van constante premies en een voorzichtig trendmatig groeiscenario. Hierin komt naar voren dat voor het totaal van de fondsen het huidige exploitatie-overschot van 1 mld euro zal omslaan in een exploitatietekort van ruim 1,5 mld euro. Rekening houdend met de Rijksbijdrage in de Zfw ontstaat voor het totaal van de fondsen zelfs een tekort van 4 mld euro in Tegelijkertijd blijft het vermogensoverschot voor het totaal van de fondsen, ondanks een lichte daling, op een hoog niveau van naar verwachting 8 miljard euro. Het beeld per fonds varieert echter sterk. Zo zullen de vermogensoverschotten in het Awf en de WAO gezamenlijk oplopen tot 18½ miljard euro terwijl bij andere fondsen (bij deze veronderstellingen) oplopende vermogenstekorten zullen ontstaan. In de augustusronde voor de begrotingsbesluitvorming 2002 is bekeken of reeds een stap gezet kon worden in het terugdringen van de overschotten in het Awf en de WAO. De premies zijn in het lastenpakket voor 2002 verlaagd zodat een stap gezet wordt in het verminderen van de exploitatieoverschotten. Het volledig of grotendeels oplossen van de exploitatie- en vermogenssaldi door middel van een simpele oplossing door de premies op lastendekkend niveau te zetten en ter compensatie de belastingen aan te passen, werd meerdere jaren niet haalbaar geacht gezien de budgettaire en inkomenspolitieke consequenties. Het Kabinet heeft om die reden aangedrongen op een nadere studie uitgevoerd door een werkgroep. Het instellen van een dergelijke werkgroep is aangekondigd in zowel de Miljoenennota 2002 als in de Sociale Nota Bovendien heeft de Studiegroep Begrotingsruimte in het elfde rapport "Stabiel en duurzaam begroten" de aanbeveling opgenomen om de premietarieven op een trendmatig niveau vast te stellen in de komende kabinetsperiode. Dit wordt in deze werkgroep ook nader uitgewerkt. Mede met het oog op de volgende kabinetsperiode zijn de afgelopen periode op een aantal beleidsterreinen verkenningen en studies verricht. In een aantal studies/verkenningen zijn daarbij beleidsrichtingen geïnventariseerd die verstrekkende gevolgen hebben voor de lastenontwikkeling en, meer in het bijzonder, de premiestructuur. Dit geldt met name voor de kabinetsnota Vraag aan bod waarin de invoering van een basisstelsel in de zorg wordt uitgewerkt en voor de Verkenning Belastingen en Premies. 16

18 De invoering van de basisverzekering zorg heeft, afhankelijk van de gekozen variant, grote effecten op inkomens en loonkosten. Dit vergt extra aandacht voor inpassing in het koopkracht- en lastenbeeld voor de komende kabinetsperiode. De achtergrond van deze problematiek is de huidige verdeling van de lasten van de ziektekosten over inkomens en huidhoudtypes. Gelet op de complexiteit van deze materie is het wenselijk om, mede ter voorbereiding op de volgende Kabinetsperiode, over analyses te beschikken waarin de gevolgen voor de belasting en premiestructuur van de verschillende beleidsopties integraal en in onderlinge samenhang in beeld worden gebracht. De toegevoegde waarde van deze exercitie is niet zozeer om een update te maken van de partiële analyses die voor elk van de hierboven genoemde dossiers recent nog zijn opgesteld, maar juist om de onderlinge samenhang tussen deze dossiers in kaart te brengen. De relaties tussen deze dossiers bieden enerzijds mogelijkheden knelpunten op te lossen, anderzijds kunnen dwarsverbanden tot nieuwe knelpunten leiden. Zo kunnen beleidsopties in de Verkenning Belastingen en Premies mogelijkheden bieden om knelpunten op te lossen Doelstellingen De in paragraaf 1 geschetste achtergrond van de werkgroep leidt tot de volgende doelstellingen van de onderhavige analyse: Het wegwerken van de saldi (zowel exploitatie- als vermogensoverschotten) in de sociale fondsen, alsmede het formuleren van een premiestelling die ook naar de toekomst toe robuust is; met andere woorden het bereiken van een structureel houdbare systematiek voor de sociale fondsen. Het schetsen van de mogelijkheid een basisverzekering zorg in te passen in het lastenbeeld voor de komende kabinetsperiode. Het combineren van beide dossiers met het doel te bezien of op deze wijze knelpunten, met name met betrekking tot de gevolgen voor inkomens en loonkosten, kunnen worden opgelost. De uitwerking van de twee genoemde doelstellingen zal waarschijnlijk tot relatief grote verschuivingen in het belasting- en premiebeeld leiden. Als randvoorwaarde wordt daarbij gehanteerd dat dit niet mag leiden tot een complexere heffingstructuur. Daarentegen is het streven juist om de noodzakelijke verschuivingen aan te grijpen voor harmonisatie en vereenvoudiging van de heffingsstructuur. Dit is een aanvulling op de voorstellen in het kader van Walvis (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging sociale verzekeringswetten) en de Aanpassingswet Walvis Criteria De in dit rapport beschreven oplossingen dienen een bijdrage te (blijven) leveren aan een (kwalitatieve) versterking van het arbeidsaanbod, een stijging van de arbeidsparticipatie en een verbetering van het 17

19 vestigingsklimaat. Dit sluit tevens aan de uitgangspunten van de Verkenning Belastingen en Premies. In de Verkenning Belastingen- en Premies (augustus 2001) was het uitgangspunt het streven naar een inrichting van de collectieve sector die in principe op lange termijn houdbaar is. Daarbij ging het om een evenwichtige verdeling van lusten (collectieve voorzieningen) en lasten (collectieve inkomsten) van overheidsbeleid over generaties tegen de achtergrond van de maatschappelijke trends. Bovendien is het belangrijk dat de inrichting van de collectieve sector bijdraagt aan een duurzame groei van welvaart, participatie en productiviteit. Derhalve zijn bij de beoordeling van de uitkomsten de volgende criteria van belang: Zo mogelijk verkleinen van de armoedeval (financiële afstand tussen uitkering en werk) en voorkomen van een toename van de marginale druk. De omvang en spreiding van de inkomenseffecten (handhaven evenwichtig inkomensbeeld) en de gevolgen voor de werknemerslasten in het algemeen. De gevolgen voor de loonkosten en andere werkgeverslasten. De juridische haalbaarheid en de gevolgen voor enkele beginselen in de sociale zekerheid (relatie tussen premiebetaler en rechthebbende, prikkelwerking in bepaalde verzekeringen en de equivalentiegedachte). Zo mogelijk verkleinen van administratieve lasten. Daarnaast is een relevante grootheid de omvang van met verschillende oplossingsrichtingen gepaard gaande lastenverlichting. Uiteraard worden ook de budgettaire consequenties in beeld gebracht. 1.4 Leeswijzer Het rapport van de werkgroep bestaat naast dit inleidende hoofdstuk uit twee hoofdstukken. In hoofdstuk 2 worden de overwegingen geschetst hoe in de toekomst met de sociale fondsen en met de financiering van de zorg kan worden omgegaan. Hiertoe wordt eerst de feitelijke en de toekomstige ontwikkeling van de fondsposities en de aard en oorsprong van deze posities aangegeven. Vervolgens wordt vanuit twee invalshoeken mogelijkheden geschetst voor deze problematiek: het vaststellen van de premies op trendmatig lastendekkend niveau in combinatie met de invoering van een basisstelsel zorg en vereenvoudiging en harmonisatie van de heffingstructuur. Hoofdstuk 2 biedt de overwegingen en de bouwstenen op basis waarvan in hoofdstuk 3 integrale varianten worden vormgegeven. De varianten worden in drie stappen opgebouwd namelijk opties voor de premieheffing, het zorgstelsel en compenserende maatregelen. Vervolgens worden de inkomenseffecten en de gevolgen voor de loonkosten in beeld gebracht. De bijlagen bevatten uitvoerige analyses van de verschillende mogelijkheden voor de oplossing van de problematiek van de sociale fondsen die in hoofdstuk 2 aan de orde komen. 18

20 2. Bouwstenen en overwegingen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden overwegingen geschetst rond de premiestelling bij de sociale fondsen in de toekomst en de financiering van de zorg. Hierbij staat conform de taakopdracht centraal: het schetsen van mogelijkheden om rekening houdend met de vermogensoverschotten de premies van de sociale fondsen op trendmatig lastendekkend niveau vast te stellen in combinatie met de invoering van een basisstelsel in de zorg. Daarnaast worden mogelijkheden geschetst voor vereenvoudiging en harmonisatie van de heffingstructuur. De geschetste mogelijkheden op het terrein van de sociale fondsen en de zorg zullen in onderling samenhang worden bezien. Op basis van de bouwstenen en overwegingen in dit hoofdstuk worden de integrale varianten in het volgende hoofdstuk vormgegeven. 2.2 Fondsen sociale zekerheid Feitelijke positie en verwachte ontwikkeling In de MLT (Economische Verkenning ) van het CPB hebben de sociale fondsen in 2002 gezamenlijk (werknemersverzekeringen en volksverzekeringen) een exploitatie-overschot hebben van ruim 1 miljard euro en een vermogensoverschot van bijna 10 miljard euro (zie tabel 2.1). Zonder de Rijksbijdrage aan de Zfw van ruim 3 mld euro, zou het totaal van de fondsen een negatief exploitatiesaldo laten zien (van 2 mld euro). Voor de werknemersverzekeringen zijn de premies vrijwel lastendekkend indien wordt geabstraheerd van deze Rijksbijdrage: de Rijksbijdrage is ongeveer even groot als het exploitatie-overschot van Awf en WAO gezamenlijk (namelijk 3,2 mld euro). Uitgaande van een voorzichtig trendmatig scenario en constante premies voor alle fondsen voorziet het CPB dat het exploitatieoverschot voor het totaal van de sociale fondsen omslaat in een exploitatietekort van ruim 1,5 mld euro in 2006 (zie tabel 2.1). Wel blijft sprake van een aanzienlijk, hoewel dalend, vermogensoverschot van bijna 8 mld euro in 2006, waarvan 18½ mld euro bij het Awf en de WAO. De ontwikkeling van de exploitatie- en vermogenssaldi is tevens weergegeven in de grafieken 2a en 2b. Het economische beeld voor 2002 is na het verschijnen van de MLT aanzienlijk veranderd. Aangezien er op het moment van afronding van dit rapport geen nieuwe doorrekening van de MLT beschikbaar is, wordt in dit rapport voor 2002 uit gegaan van het oude MLT-beeld. Op basis van de cijfers in het Centraal Economisch Plan kan geconcludeerd worden dat ten aanzien van de fondsen voor de werknemersverzekeringen de uitgangssituatie niet wezenlijk gewijzigd is. 19