Onderzoek naar de gevolgen van het afschaffen van de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen

Transcriptie

1 Onderzoek naar de gevolgen van het afschaffen van de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid september 2003

2 Inhoud 1. Inleiding Achtergrond onderzoek Vraagstelling onderzoek Opzet onderzoek Totstandkoming van de WAZ Inleiding Invoering van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen Relatie van de WAZ met TW, Bbz en IOAZ Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) Internationale verdragen en de uitkering i.v.m. zwangerschap en bevalling Evaluatie WAZ Kenmerken van de WAZ Algemeen Doel Kring van WAZ-verzekerden Sociaal-economische kenmerken WAZ-verzekerden Premie-inkomen, franchise en premie-opbrengsten Uitkering Hoogte uitkering Uitkeringslasten Preventie en reïntegratie Uitvoeringskosten Administratieve lasten Financiering Premieheffing Inkomen, WAZ-premie en uitkeringshoogte Gevolgen afschaffing WAZ Inleiding Opvattingen over afschaffing Zelfstandigen Zelfstandigen zonder personeel De zorgsector Conclusie Het verzekeren van arbeidsongeschiktheid op de private markt Inleiding Het inkomen De gezondheid De financiële effecten van het privaat verzekeren van arbeidsongeschiktheid Administratieve lasten ondernemers De financiering van de huidige WAZ-uitkeringsgerechtigden Afname aantal uitkeringsgerechtigden en lasten Uitvoeringskosten en administratieve lasten Gevolgen voor Abw, Bbz en IOAZ Algemene verwachtingen Overige gevolgen Bbz Overige gevolgen IOAZ Gevolgen voor zwangerschaps- en bevallingsuitkering Gevolgen voor de alfahulpen Overgangsvragen Samenvatting Verschillen tussen de WAZ en private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Literatuur

3 1. Inleiding 1.1 Achtergrond onderzoek Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in opdracht van het kabinet Balkenende I onderzoek verricht naar de mogelijkheden om de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) af te schaffen. Dit onderzoek volgt uit de paragraaf "Bevordering arbeidsproductiviteitsstijging en een goed ondernemingsklimaat" van het Strategisch Akkoord Deze paragraaf luidt als volgt: Door voortgaande demografisch bepaalde daling van de groei van het arbeidsaanbod is toekomstige economische groei en welvaartsstijging meer en meer afhankelijk van een hogere productiviteitsgroei. Het kabinet kan - binnen de beperkte budgettaire mogelijkheden - een bijdrage aan een sterkere economische structuur en productiviteitsbevordering leveren door: 1 verbetering van de fysieke infrastructuur; betere kwaliteit van het overheidsbeleid; meer ruimte voor creativiteit en eigen verantwoordelijkheid; stimulering van de ontwikkeling van privaat publieke samenwerking; meer ruimte voor het kunnen ondernemen; verlaging van de administratieve lastendruk; het kabinet zal kwantitatieve doelstellingen formuleren per departement; een onderzoek naar de mogelijkheden om de WAZ af te schaffen; stroomlijning van subsidies (en subsidievoorwaarden en geconcentreerde uitvoering; één loketbenadering); verbetering en versterking van het beroepsonderwijs; bevordering van arbeidsaanbod. Het effect van deze maatregelen is - zoals de macroeconomische doorrekening toont - dat de loonkosten gematigd worden en dat de winstgevendheid verbetert. Dit onderzoek is verricht in de periode van oktober 2002 tot juni Inmiddels is in het Hoofdlijnenakkoord van 12 mei 2003 afgesproken dat de WAZ ook daadwerkelijk wordt afgeschaft, rekening houdend met bestaande gevallen. Voor dit onderzoek heeft dit besluit in zoverre gevolgen gehad dat niet langer wordt ingegaan op de vraag naar de wenselijkheid van afschaffing, maar dat wordt uitgegaan van afschaffing. Dit betekent dat het onderzoek zich inhoudelijk meer richt op het aanduiden van de consequenties van afschaffing - en in die zin zal aangeven waar het wetgevingstraject van afschaffing zich concreet op zal moeten richten - dan op het schetsen van alternatieven. 1.2 Vraagstelling onderzoek Het onderzoek richt zich op de vraag wat de gevolgen en implicaties zijn van afschaffing van de WAZ. Daarbij komt ook aan de orde welke argumenten voor respectievelijk tegen afschaffing pleiten en waardoor afschaffing van de WAZ zou kunnen worden gemotiveerd. Geabstraheerd is van de mogelijke gevolgen voor de WAZ indien zou worden besloten tot een nieuwe vormgeving van de WAO in de lijn met de adviezen van de Commissie Donner en de SER. 1.3 Opzet onderzoek In het kader van het bovenstaande is beschreven welke groepen de WAZ eigenlijk verzekert, welke sociale verzekeringen en voorzieningen daarnaast voor WAZ-verzekerden van belang zijn en wat het effect van de WAZ is op de administratieve lasten van ondernemers. Tevens is nagegaan in hoeverre WAZ-verzekerden zelf van mening zijn dat de overheid wel of niet in een publieke verzekering moet 1 Werken aan vertrouwen, Strategisch Akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, Den Haag 2002, p

4 voorzien. Voorts wordt in het onderzoek in kwalitatieve zin ingegaan op de situatie die ontstaat als de WAZ wordt afgeschaft: welk deel van de kring van verzekerden zich particulier kan verzekeren en welk deel niet. Hierbij wordt met name ingegaan op verzekeringstechnische en inkomenseffecten van afschaffing en de gevolgen voor de overige sociale verzekeringen en voorzieningen. Ten slotte worden in de samenvatting alle pro's en contra's op een rij gezet. 4

5 2. Totstandkoming van de WAZ 2.1 Inleiding In de sociale verzekeringen stond aanvankelijk de bescherming van bepaalde groepen zwakke werknemers voorop. De eerste socialeverzekeringswetten waren dan ook beperkt van karakter Zo gold de Ongevallenwet 1901 enkel voor bedrijven waar gevaarlijk werk werd verricht. De werknemer had alleen recht op een uitkering als hij tijdens zijn werk een ongeluk kreeg en daadoor arbeidsongeschikt werd. Langzamerhand werden steeds meer groepen werknemers en ook steeds ruimere risico s onder de werkingssfeer van de sociale verzekeringen gebracht. De Invaliditeitswet 1919 zorgde ervoor dat de werknemer een uitkering ontving bij invaliditeit en ouderdom. Ook voorzag de Invaliditeitswet de weduwe en/of weeskinderen van de werknemer van een uitkering indien de werknemer kwam te overlijden. Vanaf de jaren vijftig kwamen de volksverzekeringen tot stand. Deze verzekeringen gingen niet alleen voor een bepaald deel van de bevolking gelden, maar voor alle burgers. De uitkering garandeerde minimaal het bestaansminimum en was niet per se loongerelateerd. Als sluitstuk van de volksverzekeringen werd in 1976 de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ingevoerd. De AAW regelde dat iedereen - werknemers, zelfstandigen of personen die op andere wijze betaald werk verrichten - tot 65 jaar van rechtswege verzekerd was tegen het risico van langdurige arbeidsongeschiktheid. De AAW kreeg de vorm van een volksverzekering om de lasten zo breed mogelijk te spreiden. Zelfstandigen kwamen ook onder de AAW te vallen, omdat: zij een reëel risico liepen op inkomensderving door langdurige arbeidsongeschiktheid; er voor deze groep onvoldoende mogelijkheden bestonden om dit risico op vrijwillige basis af te dekken; een definitie van zelfstandigen moeilijk te geven was, waardoor het lastig was om voor deze groep een afzonderlijke arbeidsongeschiktheidsregeling te treffen; een afzonderlijke regeling een individuele registratie van alle verzekerden vereiste, wat veel administratieve rompslomp en kosten met zich meebracht; het praktisch onmogelijk was om voor de groep die bij invoering van de regeling al arbeidsongeschikt was, een overgangsregeling in het leven te roepen. Er lagen dus deels principiële, deels pragmatische overwegingen ten grondslag aan de AAW. 2.2 Invoering van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen In 1998 werd de Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (Pemba) ingevoerd. Er werd voor gekozen om de premie voor de WAO per werkgever te gaan differentiëren, afhankelijk van de uitstoot van werknemers naar de WAO in de eerste vijf jaar. Verder kreeg de werkgever de mogelijkheid om de eerste vijf jaar van de WAO-uitkering bij een private verzekeraar onder te brengen of volledig zelf te financieren. De nieuwe premieheffingsystematiek die de Wet Pemba met zich bracht maakte het onmogelijk om de AAW te handhaven. Deze wet werd daarom afgeschaft en vervangen door de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (WAJONG). Voor werknemers werd de AAW voortaan geïncorporeerd in de WAO. Voor een aparte arbeidsongeschiktheidsregeling voor zelfstandigen werd gekozen, omdat: dit bij het streven paste om de lasten van arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk te leggen bij degenen die de lasten ook genereren; men wilde dat zelfstandigen hun eigen premielast gingen dragen; men het risico groot vond dat - bij afwezigheid van een vervangende regeling - de doelgroep zichzelf niet zou gaan verzekeren, omdat zij hun risico om arbeidsongeschikt te worden te laag zouden inschatten; verzekeraars geen betaalbare verzekering konden garanderen voor alle personen uit de doelgroep. er met de invoering van de WAZ werd voldaan aan de wens om een verplichte 5

6 arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen te behouden. De WAZ bouwde voor zelfstandigen en daarmee gelijkgestelden in belangrijke mate voort op de AAW. Een belangrijke wijziging was wel dat zelfstandigen voortaan zelf hun eigen lasten moesten financieren. Verder werd het inkomensdervingsbeginsel strikter doorgevoerd ( geen inkomen, dan ook geen uitkering ). Tot slot introduceerde de WAZ een uitkeringsrecht in verband met zwangerschap en bevalling voor vrouwelijke zelfstandigen en meewerkende echtgenoten. De parlementaire behandeling in de Tweede Kamer verliep vrij geruisloos. Anders lag dat voor de behandeling in de Eerste Kamer, waar door een aantal fracties werd getwijfeld aan het bestaansrecht voor de WAZ. Nadat het toenmalige kabinet een aantal toezeggingen had gedaan (onder meer voor een middelingsregeling en een grondige evaluatie) werd uiteindelijk ook door de Eerste Kamer het wetsvoorstel-waz aanvaard. 2.3 Relatie van de WAZ met TW, Bbz en IOAZ De WAZ is niet de enige inkomensvoorziening voor zelfstandigen, doch maakt onderdeel uit van een groter complex van regelgeving. Zo is het mogelijk dat een WAZ-gerechtigde aanspraak kan maken op een uitlering krachtens de Toeslagenwet (TW) of een bijstandsregeling. De relatie tussen die twee soorten van voorzieningen is als volgt. Een WAZ-uitkering kan maximaal 70% van het sociaal minimum (de algemene grondslag) bedragen. De Toeslagenwet vult onder andere de WAZ-uitkering aan tot maximaal het sociaal minimum (als dat tenminste werd verdiend) of anders tot aan het vroegere inkomen. Een gehuwde (of samenwonende) kan een toeslag krijgen ter hoogte van 100% van het minimumloon, een ongehuwde met kind tot 90% en een ongehuwde tot 70% van het minimumloon. Om te bepalen of er recht op toeslag is, wordt gekeken naar het totale inkomen van de betrokkene en zijn partner; de TW kent geen vermogenstoets. De uitkering plus toeslag kunnen nooit meer bedragen dan het vroeger verdiende inkomen. De TW is bovendien aan een maximum gebonden: 30% van het minimumloon voor gehuwden, 27% voor alleenstaande ouders en 21% voor alleenstaanden. Zowel het feit dat de TW-uitkering slechts aanvulling geeft tot het voorheen verdiende inkomen, als het feit dat de TW aan een maximum gebonden is maken dat een arbeidsongeschikte zelfstandige nog steeds beneden het bijstandsminimum kan uitkomen. In dit geval komen het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) en de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), beide uitgevoerd door de gemeentelijke sociale dienst aan de orde. Hieronder wordt nader ingegaan op de beide regelingen Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) In verband met de bijzondere positie van zelfstandigen kent de Algemene bijstandswet (Abw) specifieke regels voor zelfstandigen die over een ontoereikend inkomen beschikken. Dit is nader geregeld in het Bbz. Met name op het gebied van de vermogenssituatie gelden voor zelfstandigen afwijkende regels. Zelfstandigen die ten gevolge van arbeidsongeschiktheid een inkomen onder het sociaal minimum hebben, kunnen indien zij aan alle voorwaarden voldoen een beroep doen op het Bbz. Een van de Bbz-doelgroepen is direct gerelateerd aan de WAZ, namelijk: Arbeidsongeschikte zelfstandigen in het wachtjaar van de WAZ die om gezondheidsredenen niet of slechts beperkt in staat zijn om het bedrijf of zelfstandig beroep uit te oefenen. Zij ontvangen bijstand voor levensonderhoud tot het moment waarop het WAZ-besluit is genomen. Na het WAZ-wachtjaar is het mogelijk dat de arbeidsongeschikte zelfstandige voldoet aan de voorwaarden van een van de andere Bbz-doelgroepen, en op die wijze in aanmerking komt voor een Bbz-uitkering. Dit betreft de volgende groepen: 6

7 Gevestigde zelfstandigen met een levensvatbaar bedrijf die tijdelijk in financiële problemen verkeren of dreigen te geraken (maximaal 12 maanden bijstand voor levensonderhoud, verlenging met maximaal 24 maanden mogelijk). Ouderen (55 jaar of ouder) met een niet-levensvatbaar bedrijf (bijstand voor levensonderhoud tot het 65 e jaar). Stoppers: zij hebben de verplichting binnen 12 maanden het bedrijf te beëindigen (tot beëindiging van het bedrijf bijstand voor levensonderhoud. Verlenging mogelijk met 12 maanden) Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) De IOAZ heeft tot doel te voorkomen dat (1) oudere gewezen zelfstandigen en (2) gedeeltelijk WAZarbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen na beëindiging van hun bedrijf of zelfstandig beroep in de bijstand terechtkomen. De IOAZ is ten opzichte van de Abw een voorliggende voorziening en geeft een aanvulling op het gezinsinkomen tot aan het sociaal minimum. Eén van de belangrijkste verschillen met de Abw is dat de IOAZ slechts een zeer beperkte vermogenstoets kent. Het vermogen wordt tot buiten beschouwing gelaten; boven dat bedrag wordt het inkomen uit vermogen geacht 4% per jaar van het vermogen te zijn. Bij de doelgroep van de gedeeltelijk WAZ-arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen is de IOAZ complementair aan de WAZ. Het gaat hierbij om voormalige zelfstandigen die hun eigen bedrijf of beroep in verband met arbeidsongeschiktheid hebben beëindigd, een totaal inkomen van onder het sociaal minimum hebben en voor de WAZ 25% of meer, maar minder dan 80% arbeidsongeschikt worden geacht. Een andere voorwaarde is dat het inkomen uit of in verband met arbeid in het bedrijfsof beroepsleven van de gewezen zelfstandige bij voorzetting van het bedrijf of beroep naar verwachting duurzaam onder een bepaalde inkomensgrens zou liggen. Aangezien de IOAZ een werkloosheidsregeling is, komt een gewezen zelfstandige die voor de WAZ volledig arbeidsongeschikt is niet in aanmerking voor IOAZ: bij een inkomen van onder het sociaal minimum zal hij een beroep moeten doen op de Abw Internationale verdragen en de uitkering i.v.m. zwangerschap en bevalling Bij invoering van de WAZ, in 1998, werd voorzien in een uitkering in verband met zwangerschap en bevalling. Dit hangt samen met internationale verplichtingen. Op internationaal niveau bestaan verschillende verdragen met bepalingen over zwangerschap en bevalling. Voor zelfstandigen is de EG-richtlijn 86/613/EEG van belang. Artikel 8 van deze richtlijn bepaalt: 'De lidstaten verbinden zich ertoe te onderzoeken of en op welke wijze vrouwelijke zelfstandigen en echtgenoten van zelfstandigen tijdens de onderbreking van hun werkzaamheden wegens zwangerschap of moederschap: aanspraak kunnen maken op vervangingsdiensten of op het grondgebied bestaande sociale diensten, of in aanmerking kunnen komen voor uitkeringen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid of een ander openbaar stelsel van sociale bescherming.' Daarnaast is er een groot aantal richtlijnen en verdragen specifiek gericht op werkneemsters. Dit is relevant omdat de WAZ ook geldt voor personen die met werkneemsters op één lijn kunnen worden gesteld 2. Volgens het VN Vrouwenverdrag zijn de deelnemende staten verplicht passende maatregelen te nemen om verlof wegens bevalling in te voeren. Volgens het ILO-verdrag nr. 103 moet sprake zijn van een recht op verlof van tenminste 12 weken waarvan minimaal 6 weken na de bevalling moet worden opgenomen. Het Europees Sociaal Handvest (ESH) richt zich, net als het VN Vrouwenverdrag, op de verdragsluitende staten die ervoor moeten zorgen dat de vrouw tenminste 12 weken verlof kan nemen. Artikel 8, eerste lid, ESH is daarnaast van belang omdat daarin expliciet 2 Denk hierbij aan personen die vanuit arbeidsrechtelijk oogpunt werkneemster zijn, maar vanuit socialeverzekeringsoptiek niet (voorbeeld: huishoudhulpen). 7

8 wordt aangegeven dat alle employed women recht hebben op zwangerschaps- en bevallingsverlof. ILO-verdrag 103 staat nog uitzonderingen toe voor huishoudelijk personeel. Artikel 8, eerste lid, ESH staat die uitzondering niet toe. Voorts is er ook een EU-zwangerschapsrichtlijn 3 die de lidstaten verplicht tot het nemen van maatregelen waardoor werkneemsters vóór en ná de bevalling recht hebben op een zwangerschapsverlof van tenminste 13 aaneengesloten weken. Dit verlof is verplicht voor een periode van minimaal 2 weken vóór en/of ná de bevalling. De EU-zwangerschapsrichtlijn gaat dus verder dan het ILO-verdrag en het ESH. De WAZ maakte het dus mogelijk dat vrouwelijke zelfstandigen tijdens hun zwangerschapsverlof voortaan aanspraak konden maken op een uitkering. Bovendien deed de opname van een zwangerschaps- en bevallingsuitkering in de WAZ recht aan voornoemde verdragen. Overigens zijn in de WAZ inmiddels geen speciale uitkeringsrechten bij zwangerschap/bevalling meer opgenomen. Deze maken thans onderdeel uit van de Wet Arbeid en Zorg die daarbij uitgaat van de WAZ-systematiek en uitvoeringsstructuur. In de Wet Arbeid en Zorg is bepaald dat de zwangerschaps/bevallingsuitkering gedurende maximaal 16 weken (vermeerderd met de verlatingsduur van de bevalling) wordt gebaseerd op 100% van de grondslag voor de WAZ. De uitkering kan ook als vervangingsuitkering (dwz. een uitkering waaruit de kosten van vervanging worden bestreden) worden genoten. De hoogte bedraagt dan de grondslag, vermeerderd met de werkgeverspremies die het UWV daarover verschuldigd is. De uitkering komt ten laste van het WAZfonds. In het vervolg van deze notitie wordt deze uitkering buiten beschouwing gelaten, tenzij anders vermeld Evaluatie WAZ Aan het parlement is bij de behandeling van de WAZ een grondige evaluatie toegezegd. Bij brief van 5 november 1998 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen evaluatie van de WAZ, als onderdeel van de evaluatie van het Pemba-complex en de Wet Rea. De Kamer heeft hierover op 10 februari 1999 gesproken. Wat betreft de WAZ is in de brief aan de Kamer een groot aantal te evalueren onderwerpen benoemd. De meeste daarvan hebben betrekking op de ontwikkeling van de verzekerdenpopulatie, de premieontvangsten en uitkeringslasten. Daarnaast werd de uitvoerbaarheid van de WAZ en de gevolgen van de WAZ voor verschillende categorieën verzekerden genoemd. Aangegeven werd dat de Kamer in elk geval tot 2002 zou worden geïnformeerd over de ontwikkelingen in de uitkeringen en premies en in de loop van 2002 over de werking van de middelingsregeling. De basisinformatie daarvoor kwam van het Lisv (nu: UWV) voor wat betreft de uitkeringskant en de Belastingdienst voor wat betreft de premiekant. Door Regioplan is in december 2000 een evaluatie van de WAZ uitgebracht, waarin op vier deelaspecten werd ingegaan: de bevallingsuitkering, afwijzing van de WAZ-aanvraag, niet-gebruik, effect van wisselende inkomsten op de uitkering. Het betrof hierbij dus aanvullend onderzoek dat niet uit de basisinformatie van UWV en belastingdienst beschikbaar kwam. Centraal stond de vraag in hoeverre er personen uit de WAZ buiten de boot vallen. Het rapport van Regioplan is in oktober 2001 samen met de evaluatie Pemba naar de Kamer gestuurd. De rapporten hebben een paar keer op het programma voor een algemeen overleg gestaan maar zijn uiteindelijk nooit besproken. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek luidden: jaarlijks ontvangen ca tot personen een bevallingsuitkering. Dit aantal blijft achter bij de prognoses. Waarschijnlijk is sprake van een zeker niet-gebruik. Er wordt in 1999 meer verlof opgenomen dan voor 1998, toen deze mogelijkheid nog niet bestond. Vaak wordt echter een kortere periode verlof genomen dan de toegestane periode van 16 weken. Dit houdt verband met de hoogte van de uitkering en de situatie van het bedrijf. 3 Het betreft hier de EU-richtlijn 86/613/EEG, met name artikel 6 en 8. Dit laatste artikel bepaalt het volgende: De lidstaten verbinden zich ertoe te onderzoeken of en op welke wijze vrouwelijke zelfstandigen en echtgenoten van zelfstandigen tijdens de onderbreking van hun werkzaamheden wegens zwangerschap of moederschap: - aanspraak kunnen maken op vervangingsdiensten of op het grondgebied bestaande sociale diensten; of - in aanmerking kunnen komen voor uitkeringen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid of een ander openbaar stelsel van sociale bescherming. 8

9 In 1999 werd 32% van de WAZ-aanvragen afgewezen. Een heel kleine groep heeft na afwijzing geen enkele inkomsten meer. Meestal zijn er inkomsten uit andere regelingen, uit bedrijf of ander werk, via de partner of uit vermogen. Er is sprake van een zeker niet-gebruik. Dit is vooral het gevolg van rompslomp rond de regeling en onbekendheid met de WAZ. Ca. een derde van de niet-gebruikers is bijvoorbeeld niet op de hoogte van het bestaan van de WAZ (dit geldt bijvoorbeeld voor de alfahulpen die hiervan nauwelijks op de hoogte zijn). Een deel van de niet-gebruikers gaat ervan uit dat men toch geen recht op een uitkering heeft. De middelingsregeling biedt soelaas bij een slecht refertejaar. Desondanks leidt ook de middelingsregeling in bepaalde gevallen tot een lage uitkering. 9

10 3. Kenmerken van de WAZ 3.1 Algemeen Doel Het doel van de WAZ is het bieden van sociale bescherming met betrekking tot het risico van langdurige arbeidsongeschiktheid, voor zover er sprake is van feitelijke inkomensderving van de doelgroep. De WAZ voorziet in een uitkering in verband met arbeidsongeschiktheid nadat de arbeidsongeschiktheid 52 weken heeft geduurd. Men zal dus gedurende de eerste 52 weken zelf moeten voorzien in een inkomen Kring van WAZ-verzekerden De WAZ kent 3 groepen verzekerden: zelfstandigen, beroepsbeoefenaren en meewerkende echtgenoten. Onder meewerkende echtgenoot wordt verstaan de man of vrouw die noch in dienstbetrekking, noch als beroepsbeoefenaar of zelfstandige, meewerkt in de onderneming van de echtgenoot (art. 6 WAZ). Zelfstandigen Bij de groep zelfstandigen gaat het om degenen die fiscaal gezien winst uit een onderneming genieten en de onderneming ook voor eigen rekening drijven. Het betreft hier niet alleen gevestigde ondernemers, maar ook startende ondernemers. Beroepsbeoefenaren De term beroepsbeoefenaren omvat een veelheid van categorieën. Globaal gezegd gaat het om degenen die, anders dan als zelfstandige, inkomen uit arbeid verwerven, doch niet verzekerd zijn voor de ZW, de WW, en de WAO. Het gaat dus om die personen die niet tot de groep echte werknemers en evenmin tot de categorie echte zelfstandigen behoren. Zo wordt voorkomen dat werkenden door de afschaffing van de AAW als verzekerde tussen wal en schip zouden vallen. Onder de noemer beroepsbeoefenaren vallen bijv. directeuren-grootaandeelhouders, freelancers, auteurs, maatschapvissers, etc. Een bijzondere groep die hier in het oog springt, zijn de huishoudelijke hulpen. In principe zijn alle huishoudelijke hulpen die niet verzekerd zijn ingevolge de werknemersverzekeringen (zoals de werkster, de oppas, kortom iedereen die in de huishouding actief is) verzekerd voor de WAZ. Bij ongeschiktheid voor deze arbeid kunnen zij dan ook aanspraak maken op een WAZ-uitkering 4. Een speciale groep daarbij zijn de zogenaamde alfahulpen. Alfahulpen hebben een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Zij worden echter niet als werknemer beschouwd in de zin van de werknemersverzekeringen, maar als beroepsoefenaar in de zin van de WAZ. In de gezondheidszorg wordt vaak met alfahulpen gewerkt en wordt er veel aan gedaan deze te werven. Alfahulpen worden geworven door thuiszorginstellingen die hen doorverwijzen naar personen die om medische redenen geïndiceerd zijn voor huishoudelijke zorg. Alfahulpen zijn dus niet in dienst van de thuiszorginstelling, maar van de afzonderlijke zorgvragers, met wie zij een arbeidscontract hebben. Omdat alfahulpen niet bij de thuiszorginstelling in dienst zijn, zijn zij geen werknemer in de zin van de WAO en kunnen zij dus ook geen aanspraak maken op een WAO-uitkering. In theorie zouden zij als werknemer van de zorgvrager verzekerd kunnen zijn, maar in de praktijk wordt dit altijd verhinderd door de wettelijke uitzondering op de verzekeringsplicht voor huishoudelijk personeel: huishoudelijke hulpen die op minder dan drie dagen per week werken zijn niet verzekerd voor de werknemersverzekeringen. Om die reden zijn alfahulpen dus ook niet verzekerd voor de WAO. Teneinde hen toch een recht op uitkering te geven zijn alfahulpen derhalve onder de WAZ gebracht. Meewerkende echtgenoten 4 In de praktijk zal dit nauwelijks voorkomen, omdat betrokkenen moeten aantonen inkomen verdiend te hebben. Veelal zullen zij hun inkomsten niet hebben opgegeven aan de belastingdienst. 10

11 Onder meewerkende echtgenoten wordt verstaan de man of vrouw die als zelfstandige meewerkt in de onderneming van degene met wie hij of zij samenwoont (niet vader, moeder of kind). Daarbij dient de meewerkende echtgenoot een eigen inkomen te ontvangen dan wel een fiscale meewerkaftrek te genieten. De meewerkende echtgenoot kan in de regel niet terugvallen op de WAO. Voor verzekeringsplicht in het kader van de WAO moet immers sprake zijn van een arbeidsverhouding. Onder een arbeidsverhouding wordt verstaan een verhouding op basis waarvan men gehouden is, ten aanzien van een natuurlijke of rechtspersoon arbeid te verrichten. Vaste jurisprudentie geeft aan dat er geen arbeidsovereenkomst is als de arbeidsverhouding wordt beheerst door een familierelatie. Bij meewerkend partnerschap is in de meeste gevallen dus geen sprake van een arbeidsverhouding, omdat de persoon ten aanzien van wie of welke men arbeid verricht, er niet is Sociaal-economische kenmerken WAZ-verzekerden Op basis van gegevens van de Belastingdienst is van de WAZ-gerechtigden een overzicht gemaakt aan de hand van kenmerken als beroepsgroep, leeftijd, geslacht, premie-inkomen, franchise en premie-opbrengsten en branche. Het gaat hier om gegevens uit Daarom zijn de gegevens zoveel mogelijk als percentages gepresenteerd. Deze percentages geven de onderlinge verdelingen weer, waarvoor we kunnen veronderstellen dat deze in de loop van de tijd niet veel veranderd zullen zijn. Beroepsgroepen Onderstaande tabel geeft een overzicht van de WAZ-aangiften naar beroepsgroep en premieopbrengst. De groep directeuren/grootaandeelhouders (formeel deel van de beroepsbeoefenaren) wordt hier apart beschouwd. Er wordt daarentegen geen aparte subgroep onderscheiden voor meewerkende echtgenoten omdat deze geen premie afdragen. Tabel 3. 1 WAZ-aangiften naar beroepsgroepen, 2000 WAZ-aangiften, premie-inkomen en premieopbrengsten naar subgroep over belastingjaar 2000 Subgroep Aangiften Inkomen Premieopbrengst Zelfstandig ondernemer 71,6% 71,3% 70,0% Beroepsbeoefenaar 11,3% 1,9% 1,3% Directeur-grootaandeelhouder (dga) 13,7% 26,6% 28,1% Niet vast te stellen uit aangifte 3,4% 0,2% 0,6% Totaal 911 dzd miljard 654 miljoen Uit tabel 3.1 volgt dat bijna 72% van de WAZ-aangiften gedaan wordt door zelfstandige ondernemers. Van alle aangiftes wordt ruim 11% gedaan door beroepsbeoefenaren. De dga s dragen bijna 14% bij in het totaal der aangiften. Er kan verder door zelfstandigen gebruik worden gemaakt van de meewerkaftrek als een meewerkend echtgenoot meer dan 525 uur per jaar arbeid verricht, zonder dat daar een beloning tegenover staat. De meewerkende echtgenoot doet in dat geval zelf geen aangifte; dit geschiedt in 86 duizend gevallen. Samen met het bovenstaande aantal van 911 duizend aangiften zijn er dus 1 miljoen verzekerden. Als er wel een arbeidsbeloning tegenover de verrichte arbeid staat, doet de meewerkende echtgenoot zelf aangifte van dat inkomen. Uit tabel 3.1 valt af te leiden dat het gemiddelde inkomen van de WAZ-aangiften ruim is. De gemiddelde premie-opbrengst is 718,-. Er is echter een vrij grote spreiding tussen de subgroepen. Het gemiddelde inkomen per subgroep varieert van bijna 42 duizend (dga) tot minder dan 4 duizend (beroepsbeoefenaar). Dga s (14% van alle aangiften) dragen dan ook fors bij aan de WAZpremiebaten terwijl beroepsbeoefenaren (11% van alle aangiften) nauwelijks premie afdragen. 5 Nieuwere gegevens over 1999 en 2000 zal de belastingdienst in de loop van 2003 beschikbaar stellen maar waren bij het afronden van deze notitie nog niet beschikbaar. 11

12 Branches Tien branches vormen samen ruim 70% van alle WAZ-aangiften in belastingjaar In de detailhandel en de land- en tuinbouw zitten de meeste WAZ-aangiften: respectievelijk 13,8% en 13,5%. Beide branches omvatten elk meer dan WAZ-aangiften. Leeftijd en geslacht Onderstaande tabel geeft de procentuele leeftijds-, inkomens- en geslachtsverdeling van de WAZaangiften voor het jaar Tabel 3.2 WAZ-aangiften 1998 naar leeftijd, inkomen en geslacht WAZ-aangiften naar leeftijd, premie-inkomen en geslacht over belastingjaar 1998 Man Vrouw Totaal 1. Leeftijdsklasse 18 t/m 35 jaar 20,1% 10,2% 30,3% 36 t/m 49 jaar 23,7% 12,7% 36,4% 50 t/m 65 jaar 23,5% 9,2% 32,6% Ouder dan 65 jaar 0,6% 0,1% 0,7% Totaal leeftijden 67,8% 32,2% 874 dzd 2. Inkomensklasse < 0 11,2% 5,3% 16,5% 0 1,4% 0,8% 2,2% 0, (onder franchise) 17,7% 14,1% 31,8% (vanaf franchise tot maximum) 21,9% 9,3% 31,2% >= (boven het maximum) 15,7% 2,6% 18,3% Totaal inkomensklassen 67,9% 32,1% 874 dzd Personen van 65 jaar en ouder zijn niet WAZ-verzekerd. Deze groep krijgt dan ook geen WAZaanslag. Toch is 0,7% 65 jaar en ouder. Een kwart van deze groep betreft personen die in jaar zijn geworden. De overigen zijn ouder. Zij zijn daarom niet WAZ-verzekerd en hoefden geen aangiften te doen. Uit de verdeling naar geslacht blijkt dat de groep voor 32% uit vrouwen bestaat. Uit de verdeling naar leeftijd blijkt, dat een derde deel van de WAZ-verzekerden ouder is dan 50 jaar. Onder WAOverzekerden is minder dan 20% ouder dan 50 jaar Premie-inkomen, franchise en premie-opbrengsten Tabel 3.2 geeft aan dat iets meer dan de helft van de WAZ-aangiften een inkomen heeft onder de franchise en geen premie hoeft te betalen. 32% van de aangiften valt in de klasse 0, (in deze groep met positief inkomen zitten veel beroepsbeoefenaren). Ook de groep met een premieinkomen boven het maximum is nog vrij groot: ruim 18% van de aangiften valt in deze groep (deze groep bevat veel dga s). De groep met een negatief inkomen omvat ruim 16% van de aangiften. 6 Dit punt is relevant, omdat een aantal verzekeraars thans geen verzekerden van ouder dan 50 jaar accepteren. 12

13 3.3 Uitkering Van de lopende WAZ-uitkeringen is 62% vanwege volledige arbeidsongeschiktheid en 38% vanwege gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. Onder de nieuwe instroom houden volledige en gedeeltelijke uitkeringen elkaar in evenwicht. De WAZ kent net als de WAO een trend van teruglopende mate van arbeidsongeschiktheid onder invloed van een selectiever wordende claimbeoordeling Hoogte uitkering De WAZ garandeert aan zelfstandigen en beroepsbeoefenaren een uitkering bij arbeidsongeschiktheid van ten hoogste 70% van het minimumloon ( ). Wil men verzekerd zijn van een hoger inkomen bij arbeidsongeschiktheid dan zal men hier zelf in moeten voorzien. Het inkomensdervingsbeginsel is in de WAZ ten opzichte van de AAW versterkt. De WAZ-uitkering is afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid en van de winst 8 die in het jaar voorafgaande aan de ziekte werd behaald. De systematiek van uitkeringsbepaling staat weergegeven in onderstaande tabel: Tabel 3.3 Uitkeringshoogte WAZ naar mate arbeidsongeschiktheid en winst Mate ao Winst Uitkering 100% > WML 70% WML 100% < WML 70% winst 100% <= % > WML 35% WML 50% < WML 35% winst 50% <= 0 0 Indien er in de jaren voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid uitsluitend verlies is geleden, zal er geen uitkering volgen in geval van arbeidsongeschiktheid. Ook dan zal men zelf een inkomen bij arbeidsongeschiktheid moeten veilig stellen, wil men niet terug vallen op bijstandsregelingen. Als er geen winst gemaakt wordt is er dus ook geen uitkeringsrecht Uitkeringslasten Momenteel hebben mensen een WAZ-uitkering. Jaarlijks worden ongeveer nieuwe WAZuitkeringen verstrekt en worden ook ongeveer WAZ-uitkeringen beëindigd. Het WAZ-bestand is dus, in tegenstelling tot WAO en Wajong, stabiel. De WAZ-uitkeringen kosten in 2002 ongeveer 500 miljoen euro. De uitvoeringskosten van de WAZ bedragen ongeveer 50 miljoen euro per jaar. De lasten aan zwangerschapsuitkeringen bedraagt ongeveer 20 miljoen per jaar. Jaarlijks maken ruim vrouwen gebruik van de zwangerschapsuitkering. Indien aangenomen zou worden, dat alle uitkeringstrekkers zelfstandigen zijn, heeft 7% van alle zelfstandigen in Nederland een WAZ-uitkering. Dit is aanzienlijk minder dan onder werknemers, want daarvan heeft 12% een WAO-uitkering. De instroomkans van 2001 in de WAZ was dan ook dienovereenkomstig laag: 0,9% voor WAZ versus 1,6% voor de WAO. De WAZ wordt overwegend door mannen bevolkt (70%). De gemiddelde leeftijd van de WAZ-gerechtigden is relatief hoog (55 jaar voor mannen, 54 jaar voor vrouwen). Slechts 5% van de mensen met een WAZ-uitkering werkt. Uitstroom vindt veelal plaats door pensionering of overlijden Preventie en reïntegratie Terwijl bij de WAO preventie en reïntegratie belangrijke ijkpunten zijn voor volumebeheersing, gaat dit minder op voor de WAZ. Zelfstandigen zijn primair zelf verantwoordelijk voor preventie. Voor wat 7 Bruto op jaarbasis per 1 januari Voor beroepsbeoefenaren te lezen als het arbeidsinkomen, voor dga s als het looninkomen en voor meewerkende partners als het behaalde of toegekende inkomen. 9 Wel mag gebruik gemaakt worden van de middelingsregeling die de winst uit het jaar voor ziekte kan vervangen door de gemiddelde winst van de laatste 5 jaren voorafgaande aan de ziekte. 13

14 betreft reïntegratie delen zij deze verantwoordelijkheid met het UWV. De meeste zelfstandigen werken zo lang mogelijk door: dit verklaart mede de lage instroom en het geringe percentage dat werkt na uitval. 3.4 Uitvoeringskosten De uitvoeringskosten WAZ bedragen jaarlijks zo n 50 miljoen euro. De uitvoeringskosten WAZ zijn relatief hoger dan bij WAO en Wajong vanwege de complexiteit van het bepalen van de uitkeringshoogte (o.a. door het inkomensbegrip voor de WAZ en de hantering van een middelingsregeling). 3.5 Administratieve lasten Het EIM heeft onderzoek gedaan naar de aan WAZ gerelateerde administratieve lasten. 10 In totaal gaat het om 18 miljoen Deze kosten zijn opgebouwd uit een 14-tal te verrichten handelingen Het rapport meldt echter niet, om hoeveel verzekerden het gaat. Als we echter het aantal WAZ-aangiften van 1998 gebruiken voor het aantal verzekerden ( , zie tabel 3.1), dan betekent dit een lastenpost van ruim 20 per verzekerde. 3.6 Financiering Premieheffing De WAZ-premie is een landelijk uniforme omslagpremie over het verzekerde inkomen en is dus voor alle verzekerden gelijk (8,8% voor 2003). De premie wordt geheven over de winst uit onderneming (zelfstandigen) of inkomsten uit arbeid (beroepsbeoefenaren en meewerkende echtgenoten). De WAZpremie wordt door de minister van SZW vastgesteld. De belastingdienst heft de WAZ-premie en stort deze in het Arbeidsongeschiktheidsfonds zelfstandigen (Afz). Het Afz financiert de WAZ-uitkeringen. De WAZ voorziet in (de mogelijkheid van) een rijksbijdrage aan het Afz mocht de premie die door beroepsbeoefenaren wordt opgebracht, niet lastendekkend zijn. Het Afz wordt beheerd door het UWV. Als fondsbeheerder is het UWV verantwoordelijk voor de administratie en het opstellen van de jaarrekening. De jaarrekening wordt formeel verantwoord via het jaarverslag en moet worden goedgekeurd door het UWV-bestuur Inkomen, WAZ-premie en uitkeringshoogte Om enig inzicht te bieden in de verhouding tussen de te betalen premie en de te ontvangen uitkering volgt hieronder een zeer globaal overzicht van verschuldigde WAZ premie bij een bepaald inkomen en de WAZ-uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid. Tabel 3.4 Inkomen en premie WAZ in verhouding tot (max.) uitkeringshoogte Situatie Inkomen (1) Premie WAZ (2) max. hoogte WAZ-uitkering (3) (1) winst uit onderneming (zelfstandigen) en/of inkomsten uit arbeid (beroepsbeoefenaren en meewerkende echtgenoten) (2) op basis van 8,8% (2003) per jaar na aftrek franchise ( ,-) en rekening houdende met het maximum premie-inkomen ( ,-) (3) maximum bruto WAZ-uitkering per jaar (70% minimumloon) per EIM,

15 Figuur 3.1 Inkomen en premie WAZ in verhouding tot (max.) uitkeringshoogte Inkomen, premie en hoogte uitkering inkomen Inkomen (1) Premie WAZ (2) max. hoogte WAZuitkering (3) situatie Uit dit schema blijkt dat een hoge mate van solidariteit wordt verwacht van de hogere inkomens. Gekozen is destijds voor een systeem van inkomensafhankelijkheid en solidariteit ook bij deze meest zelfredzame groep. Bij de totstandkoming van de WAZ was het toenmalige kabinet van mening dat dit niet onredelijk was. Bezien vanuit het oogpunt van de doelgroep zal de verhouding premie-uitkering acceptabeler zijn naarmate het inkomen lager is. Of de verzekering bezien vanuit de doelgroep voldoende bescherming biedt is afhankelijk van de wensen en verwachtingen van deze doelgroep. Van belang hierbij is ook hoe groot men zelf het risico van arbeidsongeschiktheid inschat en de hoogte van het inkomen. Uit cijfers van de belastingdienst over de WAZ-aangiften van het belastingjaar 1998 blijkt, dat iets meer dan helft van de WAZ-aangiften een inkomen heeft onder de franchise en dus geen premie betaalt. 11 Voor de andere helft van de kring van verzekerden is de verzekeringspremie voor het jaar 2002 vastgesteld op 8,8%. Een interessant gegeven is het feit dat het Afz eind 2003 een dekkingsoverschot heeft van bijna 1 miljard euro. Feitelijk zou voor de WAZ gedurende anderhalf jaar met een nulpremie volstaan kunnen worden. Bij ongewijzigde premiestelling zal het overschot in 2004 nog verder oplopen. De redenen voor dit overschot liggen buiten de WAZ. Sinds de deelname van Nederland aan de Europese Monetaire Unie tellen de exploitatie- en vermogensaldi van de sociale fondsen mee bij de berekening van het EMU-saldo en de EMU-schuld. In de periode is de WAZ-premie boven lastendekkend niveau vastgesteld om mede in het licht van het integrale lastenbeeld en de koopkrachtontwikkeling aan de EMU-doelstellingen te kunnen voldoen. Voor 2001 t/m 2003 was er een positief saldo van rond de 200 miljoen bij een premieopbrengst van ongeveer 750 miljoen (= 8,8%). In theorie zouden dus ook onder het regime van de huidige WAZ de bijdragen aanzienlijk omlaag kunnen: voor een neutraal saldo ongeveer met 200 miljoen per jaar. De bijbehorende lastendekkende premie ligt dan rond de 6,5% (in plaats van de huidige 8,8%). 11 Belastingdienst,

16 4. Gevolgen afschaffing WAZ 4.1 Inleiding Het verzekeren van het arbeidsongeschiktheidsrisico voor zelfstandigen wordt in sommige Europese landen wel, maar in andere niet tot de verantwoordelijkheden van de overheid gerekend. In Nederland is een verplichte verzekering voor zelfstandigen een betrekkelijk nieuwe ontwikkeling. De redenen dat zelfstandigen in ons land destijds niet publiek verzekerd werden tegen arbeidsongeschiktheid, zijn tweeledig. In de eerste plaats is het arbeidsongeschiktheidrisico voor zelfstandigen op zich privaat goed verzekerbaar. Ten tweede zijn zelfstandigen personen die er uitdrukkelijk voor gekozen hebben als ondernemer, met de daarbij behorende kansen en risico s, door het leven te gaan. Het ligt dan niet voor de hand hen de extra bescherming te bieden, waar werknemers wel aanspraak op kunnen maken. Dat dit in Nederland toch gebeurd is, valt goeddeels te verklaren vanuit de ontwikkelingen die de sociale verzekeringen in de jaren zestig en zeventig doormaakten, waarbij - toentertijd breed gedragen - werd gestreefd naar ruime publieke verzekeringen tegen tal van maatschappelijke risico s. Mede ingegeven door de economische crisis van de jaren tachtig zijn deze beleidsuitgangspunten aan een grondige herijking onderhevig geweest. Bij de invoering van het Pemba-complex in 1998 werd niettemin nog voorrang gegeven aan behoud van de polisvoorwaarden, ook voor zelfstandigen. Thans echter overheerst de gedachte dat overheidsingrijpen alleen dan gewenst is, als een bepaalde activiteit privaat niet goed verricht kan worden. Wanneer de private markt (in casu de verzekeringsmarkt) op zich in staat is om die diensten en producten te leveren waaraan de burger (de zelfstandige) behoefte heeft, dient daar het primaat te liggen. In die visie staat het marktmechanisme er borg voor dat aan de behoeften van de burger op de meest effectieve wijze wordt voldaan. Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand om de WAZ af te schaffen. Die zelfstandigen die een redelijk inkomen hebben zullen zelf goed in staat zijn dit inkomen te verzekeren. Waar voldoende private aanbieders op de markt aanwezig zijn zal dit tegen een redelijke prijs kunnen geschieden. Een belangrijk voordeel van afschaffing van de WAZ voor deze groep zou zijn dat zij meer keuzevrijheid krijgen bij het besteden van hun inkomen. Voor zelfstandigen die een gering inkomen hebben valt er niet veel te verzekeren. Men kan zich dan de vraag stellen of het zinvol is voor die groep een publieke verzekering in stand te houden die hen - vanwege het inkomensdervingsbeginsel - slechts uitkeringen kan bieden die veelal beneden het minimumloonniveau uitkomen. Het feit echter dat de WAZ bestaat, betekent dat afschaffing daarvan effect zal hebben op de positie van zelfstandigen. Immers, de bestaande private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen houden rekening met het bestaan van de WAZ. Daarnaast zijn de WAZ-premies van belang voor de hoogte van het besteedbare inkomen van zelfstandigen. Ook houdt de WAZ bepaalde groepen buiten de sfeer van de Abw. Als men overgaat tot afschaffing dienen de effecten die dit kan hebben goed in kaart te worden gebracht. In dit hoofdstuk komen bij de behandeling van de gevolgen van afschaffing de volgende thema s aan de orde: Verzekerbaarheid: voorzienbaar is dat een aantal zelfstandigen zich niet zullen kunnen verzekeren op de private markt tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Welke groepen zijn dit en wat zijn daarvan de gevolgen? Kosten en baten: zelfstandigen die zich willen verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid krijgen bij de overgang van de WAZ naar privaat te maken met kostenverschillen; een schatting wordt gegeven van deze effecten. Weglek: indien zelfstandigen zich niet verzekeren op de private markt heeft dit effect op de andere publieke regelingen (IOAZ, Bbz, Abw). Nagegaan wordt hoe omvangrijk die zullen zijn. Staartlasten: afschaffing van de WAZ leidt tot vragen met betrekking tot de affinanciering van bestaande gevallen en de bevallingsuitkering. Internationaal-rechtelijke vragen: in hoeverre leidt afschaffing van de WAZ tot strijdigheid met het internationaal recht voor personen met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, die geen 16

17 werknemer zijn in de zin van de werknemersverzekeringen en die nu een beroep kunnen doen op de zwangerschaps- en bevallingsuitkering uit de WAZ? Alvorens op deze thema's in te gaan, wordt in de volgende paragraaf eerst in kaart gebracht hoe de doelgroep van de wet, de zelfstandigen zelf, oordelen over de huidige WAZ Opvattingen over afschaffing Zelfstandigen In maart 2003 heeft MKB-Nederland een rapportage uitgebracht over de WAZ. Hieruit blijkt duidelijk dat MKB-Nederland voorstander is van volledige afschaffing van de WAZ. De bezwaren van MKB- Nederland tegen de huidige WAZ zijn zowel van praktische als principiële aard. Voorop staat dat de WAZ moet worden afgeschaft, omdat arbeidsongeschiktheid een vorm van ondernemersrisico is, een risico dat de zelfstandige zelf goed kan dragen. Ook inhoudelijk worden door MKB-Nederland wezenlijke bezwaren aangedragen tegen de WAZ : de WAZ is een inkomensvoorziening op minimumniveau (maximaal niveau van de bijstand), terwijl de maximum WAZ premiegrondslag ver boven de maximum WAZ uitkeringsgrondslag ligt. de invoering van de WAZ heeft grote negatieve inkomensgevolgen teweeggebracht: tot bij een inkomen van de WAZ-premie wordt consequent te hoog vastgesteld en leidt in 2003 tot een overschot in het WAZ-fonds van bijna een miljard euro. de WAZ is als verzekering bij inkomens boven de duurder dan vergelijkbare commerciële verzekeringen. Bij MKB-Nederland leeft de opvatting dat de verzekering beter privaat vormgegeven kan worden, dan dat wordt doorgegaan met de huidige WAZ. MKB-Nederland wijst hierbij op de mogelijkheden van goedkope (collectieve) verzekeringsmogelijkheden bij private verzekeraars. In dat kader zouden verzekeringen kunnen worden aangeboden tegen een jaarpremie van 587 voor een 30-jarige hoofdarbeider tot 1249 voor een 50 + handarbeider. Voor personen die vanwege een hoog risico niet meeverzekerd kunnen worden zou volgens MKB-Nederland in de Abw een vangnet moeten worden gecreëerd. De Abw geeft thans pas recht op een uitkering nadat de verzekerde het grootste gedeelte van zijn vermogen heeft aangewend voor zijn levensonderhoud (de vermogenstoets). De aanpassing in de Abw zou er uit moeten bestaan dat deze vermogenstoets voor ex-waz-verzekerden voor een periode van één jaar niet zal worden toegepast, om een gemakkelijker overgang te creëren en ruimte te scheppen voor reïntegratie-initiatieven. Niet alle zelfstandigen echter delen de opvattingen van MKB-Nederland. In een overleg met het ministerie van SZW heeft LTO-Nederland aangegeven de kritiek van MKB-Nederland op een aantal punten te onderschrijven. Daarnaast is LTO-Nederland van mening dat de WAZ ten opzichte van de AAW niet tot een verbetering heeft geleid. De WAZ keert bijvoorbeeld niet (of heel weinig) uit aan (nieuwe) ondernemers die minder dan de franchise ( ) verdienen. LTO-Nederland is geen tegenstander van afschaffing van de WAZ, omdat ook zij vindt dat de WAZ niet voldoet. Niettemin bestaan er bij LTO-Nederland grote reserves tegen afschaffing van de WAZ zonder meer. LTO-Nederland is niet van mening dat arbeidsongeschiktheid per definitie als ondernemersrisico moet worden beschouwd. Bij LTO-Nederland zijn veel kleine zelfstandigen aangesloten die de continuïteit van hun onderneming in gevaar zien komen als zij arbeidsongeschikt raken. Afschaffing van de WAZ zou betekenen dat deze zelfstandigen moeten aankloppen bij de gemeentelijke sociale dienst en dat willen zij niet. Bovendien betekent afschaffen van de WAZ in feite dat het probleem van arbeidsongeschikte zelfstandigen wordt verplaatst naar de bijstand. Bij LTO-Nederland ziet men dan ook meer heil in het verbeteren van de reïntegratiemogelijkheden van zieke/arbeidsongeschikte zelfstandigen. Daarbij kan gedacht worden aan de maatregelen zoals die voor werknemers in loondienst in het eerste ziektejaar zijn genomen om de instroom in de WAO te verminderen. LTO-Nederland zou dan ook veeleer - in samenwerking met het UWV - de reïntegratie van arbeidsongeschikte zelfstandigen willen verbeteren dan een traject van afschaffing opstarten. 17

18 VNO-NCW neemt terzake meer een middenpositie in. Ook VNO-NCW is van mening dat de WAZ een te grote inkomenssolidariteit kent. Afschaffing betekent dat de ondernemers zelf hun individuele arbeidsongeschiktheidsrisico gaan dragen. De regering dient echter eerst de fundamentele vraag te beantwoorden of de overheid het arbeidsongeschiktheidsrisico van zelfstandigen behoort af te dekken. En indien deze vraag positief wordt beantwoord, is het vraag in welke mate er bij een publieke arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen sprake dient te zijn van inkomenssolidariteit Zelfstandigen zonder personeel Ook vertegenwoordigers van andere groepen die onder de werkingssfeer van de WAZ vallen zijn van mening dat aanpassing gewenst is. Volgens het Platform Zelfstandige Ondernemers (PZO) voldoet de WAZ niet; deze moet dan ook worden vervangen of aangepast. PZO heeft geen principiële bezwaren tegen een verplichte (publieke of private) arbeidsongeschiktheidsverzekering tot een bepaald minimuminkomen. PZO wil graag de resultaten van de wijziging van de WAO kunnen meenemen in de besluitvorming rond de afschaffing van de WAZ. Daarnaast hecht PZO aan het wegnemen van de grootste knelpunten van de WAZ. De Raad voor zelfstandig ondernemerschap (RZO) is van mening dat een WAZ moet worden gehandhaafd. Wel moet de te grote inkomenssolidariteit teruggebracht worden, oneigenlijke (financiële) elementen uit de WAZ worden verwijderd en moet de verhouding tussen premiebetaling en uitkeringsrechten evenwichtiger worden. Een al dus vormgegeven WAZ kan in een later stadium als een verplichte (publieke) arbeidsongeschiktheidsverzekering tot een bepaald minimum voor werkenden in een eerste pijler van een nieuw sociaalzekerheidstelsel met drie pijlers worden ingepast, waardoor tevens de overgang van werknemerschap naar ondernemerschap vereenvoudigd wordt. De FNV, tot slot, heeft te kennen gegeven dat hun voorkeur uitgaat naar een basisverzekering tegen arbeidsongeschiktheid. Zolang dit niet het geval is, kan de WAZ worden gehandhaafd De zorgsector Ook in sectoren waar de overheid eerstverantwoordelijk voor is heeft afschaffing van de WAZ gevolgen, met name in de zorgsector. In dit verband zijn twee groepen van belang: de artsen en de alfahulpen. Voor wat betreft de eerste groep, de medisch specialisten, huisartsen e.d. zijn weinig problemen te verwachten. Deze groep geeft voorkeur aan het afschaffen van de WAZ, omdat zij ruime mogelijkheden hebben om zich privaat (via een collectiviteit) bijverzekeren. Zij hebben daarvoor ook voldoende inkomen om dit te doen kunnen. De tweede groep in de zorgsector die onder de WAZ valt, zijn de alfahulpen (ca personen in 2003) en het merendeel van degenen die voor iemand werken met een PGB (persoongebonden budget; circa personen in 2002). Het gaat hierbij om werkenden die onder de zogenaamde huishoudhulpenregeling in de werknemersverzekeringswetten vallen, en daardoor niet ingevolge die wetten verzekerd zijn. Zij hebben vaak een gering inkomen, waardoor het particulier verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid (te) duur is indien daar geen compensatie in hun tarief tegenover komt te staan. Om die reden is men in deze sector tevreden met de franchise. Deze werkt goed voor deze zorgverleners, aangezien zij met hun inkomen vaak onder de franchise zitten. Bij afschaffing van de WAZ zal er voor deze groep verzekerden een vorm van compensatie gezocht moeten worden. Herhaaldelijk is door de Kamer bevestigd dat de zorgverlener recht heeft op behoorlijke arbeidsvoorwaarden en een behoorlijke sociale verzekeringspositie 12. Het feit dat alfahulpen via de WAZ verzekerd zijn tegen het risico van de arbeidsongeschiktheid was daarin een belangrijk element, aldus het ministerie van VWS Conclusie 12 Zie bijvoorbeeld de motie Bussemaker (TK, vergaderjaar , 26206, nr. 9.) 18

19 Uit de reacties vanuit de doelgroepen van de WAZ blijkt in ieder geval dat aan de WAZ in zijn huidige vorm geen behoefte meer bestaat. Inhoudelijk zijn de belangrijkste bezwaren dat de WAZ een te grote inkomenssolidariteit kent en dat de premie te hoog is. Hierna zal worden aangegeven wat naar verwachting de gevolgen zullen zijn van de afschaffing van de WAZ, zowel op het punt van de verzekerbaarheid als betaalbaarheid van private alternatieven. Indien men de consequenties daarvan niet aanvaardbaar zou vinden staat ook de mogelijkheid open van een herziene WAZ, waarin aan de inhoudelijke bezwaren tegen de huidige WAZ (met name de franchise) wordt tegemoet gekomen. Gezien de opdracht die ten grondslag ligt aan dit onderzoek wordt in dit rapport echter alleen gekeken naar de gevolgen van afschaffing van de wet. 4.3 Het verzekeren van arbeidsongeschiktheid op de private markt Inleiding De overweging tot afschaffing van de WAZ wordt ingegeven door argumenten van principiële en praktische aard. In het algemeen is de toegevoegde waarde van een sociale verzekering dat het daarmee mogelijk wordt om risico s te verzekeren die privaat niet verzekerbaar zijn; onverzekerbare risico s kunnen alleen via een algemene verzekeringsplicht worden meeverzekerd. Indien men het ten principale ongewenst zou vinden dat bepaalde personen of groepen van personen niet meeverzekerd kunnen worden ligt het voor de hand om niet tot afschaffing van de WAZ over te gaan. De vrijheid om zich te verzekeren impliceert zowel het recht voor de burger om zich niet te verzekeren tegen bepaalde risico s als de vrijheid voor verzekeraars om aan de toegang tot hun verzekeringen voorwaarden te stellen. Met het vervallen van de WAZ zou de publieke inkomensbescherming voor zelfstandigen en andere werkzame niet-werknemers vervallen. Bij de totstandkoming van de WAZ was een belangrijke doelstelling om niemand buiten de boot te laten vallen. In de volgende paragrafen wordt bezien wat de gevolgen van afschaffing van de WAZ zouden zijn voor de verzekerbaarheid van de doelgroep van de wet, of het risico bestaat dat er grote groepen buiten de boot vallen en of de onverzekerbaarheid beperkt zal blijven. Bij het verzekeren van arbeidsongeschiktheid spelen twee elementen een rol: de gezondheid en het inkomen. Het is goed zich te realiseren dat beide elementen cruciaal zijn. Wie het risico van arbeidsongeschiktheid wil verzekeren, verzekert niet uitsluitend zijn gezondheid. De verzekeringsnemer sluit ook een verzekering af omdat hij de inkomensteruggang wil compenseren voor het geval dat hij door ziekte of gebrek niet meer kan werken Het inkomen Allereerst wordt hier ingegaan op het inkomensaspect. Een groot deel van de zelfstandigen zal zich willen verzekeren, omdat zij dit in hun situatie noodzakelijk achten. Wie een bepaald inkomensniveau bereikt en op basis daarvan verplichtingen aangaat en verantwoordelijkheden op zich neemt, zal dit risico ook willen - en vaak ook de facto moeten - verzekeren. De overstap naar een private verzekering zal voor zelfstandigen met een redelijk inkomen weinig problemen geven, en kan ook financieel voordelig uitpakken ten opzichte van de huidige situatie (zie hierna). Een ander deel van de zelfstandigen zal zich niet willen verzekeren: vanwege de kostenaspecten, een redelijke inkomenspositie van een partner of vanwege een gering ingeschat risico op arbeidsongeschiktheid. Het is ook aannemelijk dat bijvoorbeeld startende zelfstandigen relatief vaak voor kiezen om zich niet te verzekeren. Hun inkomen is vaak zo laag dat er weinig te verzekeren valt. Aangenomen mag worden dat - grosso modo - die zelfstandigen die thans geen premie betalen maar wel verzekerd zijn (en dat is de helft van de populatie) zich niet apart meer zullen (willen) verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid. Omdat het hier personen betreft met een inkomen beneden het minimum, is een verzekering voor hen weinig zinvol, omdat zij die waarschijnlijk toch niet kunnen betalen. Bovendien zou er een uitkering tegenover staan die niet hoger is dan het sociaal minimum. Met andere woorden: een belangrijke groep verzekerden zal niet veel nadeel ondervinden van afschaffing van de WAZ, omdat hun risico (inkomensverlies) maar zeer beperkt is. Ook onder de WAZ zouden zij slechts aanspraak hebben gehad op een zeer geringe uitkering. Voor startende zelfstandigen is er bovendien de mogelijkheid de WAO-verzekering vrijwillig voort te zetten. 19

20 Voor één groep zelfstandigen geldt dit niet en dat zijn degenen met een eigen huis of een vermogen, bijvoorbeeld in een bedrijf dat weliswaar een laag inkomen genereert, maar nog wel een aanzienlijke marktwaarde vertegenwoordigt. Het is met name deze groep waar LTO-Nederland op wijst; kleine bedrijven, vaak in de agrarische sector, waar de continuïteit direct in gevaar komt als de ondernemer (tijdelijk) arbeidsongeschikt wordt. Zonder WAZ zullen deze personen zich tegen arbeidsongeschiktheid moeten verzekeren, omdat zij bij arbeidsongeschiktheid vanwege de vermogenstoets in de Abw geen aanspraak kunnen maken op een bijstandsuitkering. Het is vooral deze groep zelfstandigen die problemen kan ondervinden bij afschaffing van de WAZ, omdat zij over een laag inkomen premie moeten gaan betalen, waar dit eerst niet hoefde De gezondheid Het tweede element dat een rol speelt bij de verzekering is de gezondheidstoestand van de persoon die zich wil verzekeren. De huidige WAZ accepteert in principe alle zelfstandigen, zonder onderzoek naar de gezondheidstoestand en zonder dat de gezondheidssituatie invloed heeft op de premie. Het moge duidelijk zijn dat bij afschaffing van de verplichte verzekering de selectieproblematiek een rol zal gaan spelen. Degenen die het grootste gezondheidsrisico lopen zullen de grootste behoefte aan een verzekering hebben. De kosten van de slechte risico s zijn voor een verzekeraar echter alleen te dragen als daar in de verzekering voldoende goede risico s tegenover staan, zodat de lasten gespreid kunnen worden. Het probleem van niet verplichte verzekeringen is dat degenen met een laag risico het zich kunnen permitteren zich niet, of beperkt te verzekeren en in ieder geval een lage premie kunnen bedingen. De verzekeraar die zijn verzekering in stand zal willen houden zal daarom zo veel mogelijke van die goede risico s willen aantrekken en de meest zekere methode daartoe is de premie laag te houden. Dit kan echter alleen door de kosten van de hogere risico s te beperken. Dit geschiedt in de praktijk door de premies afhankelijk te maken van het risico, door de aanspraken van personen met een sterk verhoogd risico te beperken en door bepaalde risico s niet te aanvaarden. In de huidige aanvullende verzekeringsmarkt heeft dit er toe geleid dat verzekeraars op dit moment de volgende voorwaarden hanteren: er geldt bij sommige verzekeraars een maximale acceptatieleeftijd van 49 jaar; anderen (waaronder enkele marktleiders) verzekeren zelfstandigen met een leeftijd tot en met 57 jaar, één verzekeraar verzekert tot een uiterste leeftijd van 60 jaar. een aantal verzekeraars verzekert geen beroepen met een hoog risico (stratenmakers, classificeerders, dakdekkers, glazenwassers, zangers, muzikanten en artiesten); er geldt geen acceptatieplicht (bepaalde medische risico s kunnen worden uitgesloten of worden geaccepteerd tegen hogere premie en/of uitsluitingen). Een derde deel van de groep WAZ-verzekerden is ouder dan 50 jaar; van de startende zelfstandigen is zo'n 11% (jaarlijks ongeveer 5.000) 50 jaar of ouder, zo blijkt uit onderzoek van het EIM. Het is die groep waarvoor het problematisch kan worden of zij zich betaalbaar zullen kunnen verzekeren. Hoe groot die problematiek is valt thans niet te overzien. Overigens blijkt ook uit de bestaande portefeuille van private verzekeraars dat zelfstandigen die een arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben naarmate ze ouder worden het verzekerd bedrag afbouwen of zelfs de verzekering opzeggen, omdat ze genoeg vermogen hebben opgebouwd. Het is dan ook de vraag of er veel zelfstandigen van ouder dan 57 jaar een verzekering zouden willen afsluiten. Dat neemt echter niet weg indien de huidige voorwaarden voor de private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen in stand zouden blijven bij afschaffing van de WAZ een deel van de thans verzekerde populatie zich niet langer (betaalbaar) zal kunnen verzekeren. Dat zelfde geldt voor de gezondheidsrisico s. Soms kunnen bepaalde personen in het geheel niet verzekerd worden, anderen krijgen te maken met uitsluitingen voor bepaalde aandoeningen. Het is nu eenmaal een uitgangspunt van risicoverzekeringen dat alleen onzekere gebeurtenissen verzekerd kunnen worden. Is het risico (een bepaalde aandoening) eenmaal ingetreden, dan kan men zich voor de gevolgen van die aandoening niet meer verzekeren. Wat betreft de personen met een verhoogd gezondheidsrisico is niet in te schatten om hoeveel personen het gaat, en welke concrete risico s het betreft. Tal van mensen lijden aan chronische aandoeningen, maar de mate waarin deze van invloed 20