kostenmethode.~_... " -... '",. - ".~.. Dit memo doet verslag van een cijfermatige analyse die in uw opdracht heeft gemaakt

Transcriptie

1 .- -~-.- Varianten gemeent~ljjk~mldde!tm.bijla~ aan: t.a.a.: van: datum: i>~ kostenmethode.~_... " -... '",. - " ~ 1. ntroductie Dit memo doet verslag van een cijfermatige analyse die in uw opdracht heeft gemaakt van (varianten van) de denkbare omvang van de gemeentelijke algemene middelen volgens de "laagste -'.../ kosten"-methode zoals de Raad voor de financiële verhoudingen op de provincies toepaste. De methode houdt in dat de minimaal noodzakelijke omvang van de middelen die nodig zijn om de gemeentelijke taken uit te voeren, wordt afgeleid van een groep gemeenten met de laagste kosten. De uitkomst van deze exerdtie wordt vooral bepaald door de afgrenzing van "de laagste" en door het aantal onderdelen dat binnen het totaal van de gemeentelijke uitgaven wordt onderscheiden. n dit memo worden drie grenzen voor "laagste" gebruikt, namelijk 10%, 25% en 50%. Binnen een totaal van 428 gemeenten worden dus de 42, 106 resp. 214 gemeenten met de laagste uitgaven als norm genomen voor alle gemeenten. Wat betreft het aantal uitgavenonderdelen zijn eveneens drie varianten doorgerèkend, namelijk één (dus geen onderverdeüngl), zes respectievelijk elf. De minste verandering ten opzichte van de feitelijke uitgaven op begrotingsbasis in 2009 treedt op als men uitgaat van de uitgaven van één 'onderdeel' en van een grens van 50%. De methode leidt dan tot een genormeerde omvang van 20,4 miljard, hetgeen 1,7 miljard (8%) lager is dan de feitelijke uitgaven in De grootste verandering ten opzichte van de feitelijke uitgaven op begrotingsbasis in 2009 treedt op als men uitgaat van elf uitgavenclusters en van een grens van 10%, dus van een groep die de 10% 'allerzuinigste' gemeenten omvat. Deze variant leidt dan tot een genormeerde omvang van 11,6 miljard, hetgeen 10,6 miljard (48%) lager is dan het feitelijke niveau in 2009 De verdere indeling van dit memo is als volgt: Paragraaf 2 geeft uitleg van de methode en de gebruikte Paragraaf 3 bevat de uitkomsten djfers. 2. "Laagstekosten"-methodeop gemeententoegepast Methode in hoofdlijnen De hoofdlijn van de methode is dat per uitgavenonderdeel een groep gemeenten met de laagste uitgaven wordt geïdentificeerd, waarna hun gemiddelde uitgavenniveau als norm voor alle gemeenten wordt gebruikt. Dat levert dus een korting op per uitgavenonderdeel; de 'zuinige' groep geeft immers gemiddeld minder uit dan de totale groep. Vervolgens worden die lagere bedragen per onderdeel gesommeerd tot een nieuwe.--..." '.-_..~" "--'--'~""';'" ~'" 1

2 bedrag voor de totale uitgaven. Om de invloed van het aantal onderdelen en van de afgrenzing op de uitkomst te illustreren doen we deze exerdtie voor elf en voor zes onderdelen, maar ook voor het totaal (dan is er dus maar één 'onderdeel') en voor drie grenzen, namelijk 10%, 25% en 50%. We zullen deze aspecten nu bespreken. Afbakening van de "groep zuinige gemeenten" Tegen een zeer kleine groep van gemeenten pleit het argument dat in die groep sprake kan zijn van eigen beleid om in de ene beleidssector weinig inspanningen te verrichten en op andere veel. De eerste sector komt dan in beeld als "de zuinige", terwijl de hogere uitgaven voor de tweede buiten beeld blijven. Verder kan een te kleine groep ertoe leiden dat de uitkomst wordt bepaald door inddentele uitschieters bij enkele gemeenten. Aan de andere kant moet de groep ook weer niet te groot worden omdat er dan gemeenten bij horen die bezwaarlijk als zuinig zijn te kwalificeren. Objectieve criteria om de predeze grootte van de groep te bepalen zijn er echter niet, zodat niet a priori kan worden gezegd of de keuze voor de laagste 10% 'beter' is dan voor de laagste 25% of 50%. Wel merken we op dat elk van de hier doorgerekende groepen - ook de kleinste - allerlei soorten gemeenten telt.!,~ h ' ~ v,./ Wat is "zuinig"? De tweede vraag is waar we die zuinigheid aan afmeten. Zonder meer de laagste uitgaven in euro's is geen optie. De grootteverschillen tussen de gemeenten zijn zodanig, dat de kleinste gemeenten hoe dan ook de laagste uitgaven hebben. We bespreken twee voor de hand liggende mogelijkheden om aan dit bezwaar tegemoet te komen. De eerste mogelijkheid is de uitgaven per inwoner te nemen en dan pas per beleidsterrein het gemiddelde van de laagste waarnemingen te bepalen. Dit "schalen" van feitelijke uitgaven op basis van inwonertal gaat er echter aan het feit voorbij dat het takenpakket (en dus de uitgaven per inwoner) van gemeente tot gemeente een vrij grote variatie laat zien vanwege uiteenlopende lokale omstandigheden. Men zou daarom met meer factoren dan alleen "inwoners" rekening moeten houden om de bedragen in euro's onderling vergelijkbaar te maken. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds biedt die mogelijkheid. Per uitgavencluster zijn er immers ijkpunten (met diverse kostenrelevante factoren) vastgesteld waartegen men de feitelijke uitgaven per cluster kan afzetten. Dat is dus de tweede mogelijkheid: de feitelijke uitgaven worden afgezet tegen de uitgavennormen in het gemeentefonds en op grond van die verhouding wordt 'laag' en 'hoog' onderscheiden. Dit overziende kiezen we voor het delen van de feitelijke uitgaven door de uitgavenijkpunten van het gemeentefonds. Welke uitgaven? We gebruiken hier dezelfde uitgaven als in het Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2010, dat in september 2009 verscheen. Dat zijn de begrote uitgaven van Ter toelichting het volgende: Het betreft de netto-uitgaven, dus de uitgaven die de gemeenten bekostigen uit hun algemene middelen (gemeentefonds, OZB en overige eigen middelen). Uitgaven bekostigd uit spedfieke uitkeringen en uit rechten en tarieven vallen buiten deze analyse. Er is wat voor te zeggen de uitgaven volgens rekening te gebruiken. We zien daarvan om praktische redenen af: de basisbestanden van de hier gebruikte begrotingscijfers liggen 'op de plank', terwijl het gebruiksklaar maken van de rekeningsdjfers een aanzienlijke tijdsinspanning zou vergen. Bovendien zijn op dit moment de meest actueel beschikbare rekeningstatistieken die van ~-' '#-._

3 / De effecten van de kredietcrisis komen in de hier gebruikte begrotingscijfers vrijwel niet tot uiting, aangezien de gemeentelijke begrotingen voor 2009 in de zomer van 2008 zijn opgeteld. Het is daarom denkbaar dat de gemeentelijke uitgaven volgens de begroting een wat rooskleuriger beeld geven dan de feitelijke uitgaven zoals ze t.z.t. uit de rekeningen zullen blijken. Om datatechnische redenen zijn niet alle gemeentelijke begrotingen geschikt. Van de 441 gemeenten in 2009 betreft dat 13 kleinere gemeenten die samen goed zijn voor slechts 0,7% van het totaaluitgaven in De 428 gemeenten die bij deze analyse zijn betrokken staan dus voor meer dan 99%van de uitgaven. :..,; ~ De onderverdeling van de uitgaven Het gemeentefonds kent veertien uitgavenijkpunten. Gegeven de keuze voor deze ijkpunten om de gemeentelijke uitgaven onderling op een noemer te brengen, kunnen de uitgaven dus maximaal in veertien onderdelen worden gesplitst. Daaronder zijn er echter drie, namelijk Riool, Reiniging en Oudheid, waarvan het beter is ze met andere samen te voegen, zodat er elf (gecombineerde) ijkpunten resteren. We lichten dit toe. De clusters Riool en Reiniging zijn evenals de andere twaalf gedefinieerd als het saldo van lasten en baten. Ze hebben echter het bijzondere kenmerk dat baten en lasten min of meer gelijk zijn; dat geldt zowel voor de ijkpunten als voor de (begrote) uitgaven. Daar komt bij dat de begrote uitgaven van jaar op jaar en van gemeente tot gemeente variëren; nu eens zijn de lasten groter, dan eens de baten. Het delen van twee getallen (uitgaven door ijkpuntscore) die vrij klein zijn en waarvan de ene nu eens positief dan eens negatief is, levert exotische uitkomsten op. n het meest extreme geval leidt het tot de conclusies dat 1,7 miljard euro aan het cluster Riool moet worden toegevoegd; dat is royaal méér dan de 1,2 miljard die jaarlijks aan rioolrechten wordt geheven. Daarom hebben we besloten de cluster Riool en Reiniging samen te voegen met het cluster WegenftWater. n enige mate geldt voor het Cluster Oudheid hetzelfde, zij het om andere redenen; daarom is dat uitgavencluster samengevoegd met het verwante cluster KunstftOntspanning. Tegenover het ene uiterste van elf uitgavenonderdelen, staat het andere, namelijk het uitgaventotaal Als een soort middenvariant onderscheiden we ook nog zes brede onderdelen, een aantal dat lijkt op de vijf van het provinciefonds en dus het aantal waarop de Rfv deze methode toepaste voor de provincies. n de Bijlage staan de diverse onderverdelingen met daarbij ook de begrote bedragen in Grote vier steden Deze vier gemeenten nemen (evenals de Wadden-gemeenten) een aparte positie in het verdeelstelsel van het gemeentefonds in. De uitgavenijkpunten zijn niet precies op hun situatie afgestemd, om welke reden elk van deze steden een eigen, uniek vast bedrag heeft. Op de uitkomst heeft het wel of niet meenemen van de grote vier steden heel weinig invloed. Mét grote vier zijn de verschillen tussen feitelijke uitgaven en uitgaven volgens "de laagste kosten"-methode iets groter dan zonder hen. tt" -~ ~~-----~---',-;...-.~ >~ ~ "

4 ~ --, 3. Uitkd~sten Alle gemeenten Tabe11.A bevat de uitkomsten van de boven beschreven negen ( is drie maal drie) varianten. Het verschil tussen feitelijke uitgaven en de uitgaven volgens de "laagste kosten" -methode is uitgedrukt in miljarden euro's. Tabe11.B geeft dezelfde informatie, maar drukt de verschillen uit in procenten van de feitelijke uitgaven. De omvang van de feitelijke uitgaven in 2009 was 22,2 miljard. >! i '! Tabel1.A Verlaging t.o.v. feitelijke uitgaven 2009 in miljarden; alle gemeenten /-- 11 sectoren 6 sectoren 1 sector laagste 10% (42) -10,6-8,2-3,0 laagste 25% (106) -7,5-5,9-2,5 laagste 50% (214) -4,9-4,0-1,7 Tabel1.B Procentuele verlaging t.o.v. feitelijke uitgaven 2009; alle gemeentt:.~: 11 sectoren 6 sectoren 1 sector laagste 10% (42) -47,6% -37,1% -13,5% laagste 25% (106) -33,8% -26,4% -10,7% laagste 50% (214) -22,2% -17,9% -7,9% Zoals verwacht, variëren de uitkomsten met de het aantal sectoren waarin men de uitgaven verdeeld en met waar men de grens van de "laagste" legt: Hoe meer sectoren, des te groter het verschil met de feitelijke uitgaven wordt. Elke gemeente heeft wel een beleidsonderdeel waarvoor ze relatief weinig Uitgeeft. Als men weinig, grote sectoren vaststelt, wordt dat ene lage onderdeel meestal gecompenseerd door hogere uitgaven elders in de sector. Onderscheidt men daarentegen vele en dus kleine sectoren, dan is de kans op compensatie minder, zodat het gemiddelde van de "laagste per sector" sterker wordt bepaald door die lage scores. Hoe lager de grens is (hoe 'zuiniger' de groep die als norm voor alle gemeenten dient), des te groter het verschil met de feitelijke uitgaven wordt. rt~ t!i..: Alle gemeenten exclusief de vier grote steden Gezien hun positie in het verdeelmodel zou men de vier grote steden apart kunnen bezien. Dat is gedaan door de berekeningen nogmaals uit te voeren, maar dan onder weglating van deze vier gemeenten. De uitkomst staat in Tabel 2. Die Tabel bevat djters die betrekking hebben op een ander uitgaven totaal, 17,4 miljard of wel 77% van het landelijk totaal. Vergelijkt men Tabel 2 met Tabel 1.A, dan valt op dat de diverse percentages dezelfde orde van grootte hebben. Wel liggen ze over de gehele linie circa 1%punt lager. Dat komt doordat de (begrote) uitgaven in de vier steden gemiddeld meer boven de ijkpunten liggen dan - gemiddeld - in de andere gemeenten. Meer predes: Het weglaten van de vier steden heeft maar heel weinig invloed op de norm, dat wil zeggen op de gemiddelde verhouding tussen feitelijke uitgaven en ijkpunten in de "laagste groep". Omdat het een ongewogen gemiddelde betreft is het wel of niet meenemen van grote steden van weinig invloed op het gemiddelde van 42, 106 of 214 gemeenten. Verder komt het voor dat géén van de vier in een uitgavenonderdeel tot de laagste groep behoort, in welk geval zij de norm helemaal niet beïnvloeden _-~-,_""'7~~.-r

5 De feitelijke (begrote) uitgaven in de vier steden liggen gemiddeld wat meer van de ijkpunten af dan van de bij de andere gemeenten. De verhouding is bij hen 1,16 tegen 1,11 bij de anderen. Doordat de steden 22%van de landelijke uitgaven doen, doet hun 'deelname' de feitelijke uitgaven in relatieve zin (dwz t.o.v. de ijkpunten) enigszins stijgen. Kortom: de norm verandert amper en de relatieve feitelijke uitgaven stijgen licht. n combinatie leidt dit tot een wat groter verschil tussen "feit" en "norm" en dus tot wat hogere verschilpercentages. Tabel 2. Procentuele verlaging t.o.v. feitelijke uitgaven 2009; alle gemeenten met uitzondering van vier grote steden 11 sectoren 6 sectoren 1 sector laagste 10% (42) -45,2% -35,9% -12,5% laagste 25% (106) -32,2% -25,4% -9,7% laagste 50% (214) -21,0% -16,8% -6,9% Ons advies is geen onderscheid te maken tussen de grote vier en de andere gemeenten, dus Tabel 2 voor 'kennisgeving' aan te nemen. Ten eerste omdat de invloed van dit onderscheid klein is; wat er in deze methode echt tot doet is, zijn de afbakening van de "laagste" en het aantal sectoren. Ten tweede gaat het hier om "macro-percentages" met betrekking tot de gemeentelijke overheid als geheel en niet om de verdeling ervan over de afzonderlijke gemeenten. De verdeling van welke "macro-korting" dan ook over de afzonderlijke gemeenten is een aparte kwestie. Het bestaande verdeelmodel bevat allerlei mogelijkheden om daarvoor maatwerk te leveren. f r J. ț.~-~ #----~_ ,;- 5

6 i Bijlage 1: Omvang van totale uitgaven en hun onderdelen in 100<) indeling grootte ( grootte grootte gemeentefonds mln) indeling in 11 ( mln) indeling in 6 ( mln) Maatschappelijke Maatschappelijke Maatschappelijke zorg 5.346,9 zorg 5.346,9 zont 5.346,9 Wegen &: Water; Riolering; Reiniging; Wegen &: Water; VHROSV; Fysiek Wegen!i: Water 3.103,9 Riolering; Reiniging 2.935,3 milieu 4.666,7 Kunst!i: Kunst &: Kunst!i: Ontspanning; Ontspanning; Ontspanning 2.594,9 Oudheid 2.983,1 Oudheid; Groen 4.746,9 Educatie 2.433,2 Educatie 2.433,2 Educatie 2.433,2 Werk!i: nkomen 2.100,7 Werk!i: nkomen 2.100,7 Werk!i: nkomen 2.100,7 Bestuursorganen; Openbare orde en veiligheid; Groen 1.763,7 Groen 1.763,7 Bevolkingszaken 2.893,3 Openbare orde Openbare orde en en veiligheid 1.669,4 veiligheid 1.669,4 VHROSV 1.151,4 VHROSV 1.151,4 Bestuursorganen 765,7 Bestuursorganen 765,7 Fysiek milieu 580,0 Fysiek milieu 580,0 Bevolkingszaken 458,3 Bevolkingszaken 458,3 Oudheid 388,2 Riolering -48,6 Reiniging -120,0 TOTAAL ,7 TOTAAL ,7 TOTAAL ,7 i _/ -~-~._ r~ ~""",.. -.-"''''