Handreiking OGGZ in de Wmo. November 2006

Transcriptie

1 Handreiking OGGZ in de Wmo November 2006

2 Colofon Samenstelling Prof. Dr. J. Wolf, Bijzonder hoogleraar Grondslagen van de maatschappelijke opvang bij de afdeling Sociale Geneeskunde van het UMC St. Radboud Nijmegen Deze handreiking is geschreven in opdracht van het Ministerie van VWS en de VNG. Vormgeving Besides Purple Druk Chevalier International Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. het ministerie van VWS en de VNG kunnen echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend

3 Handreiking OGGZ in de Wmo Inhoudsopgave 1 Inleiding De OGGZ in de Wmo; 2 terugblik en typering 1.2 Doel van de handreiking Reikwijdte van de handreiking Leeswijzer 4 2 Het VWS-beleidskader OGGZ Oud en nieuw Financiële middelen en OGGZ-taken 6 3 De staat van de OGGZ Stuurinformatie Risicofactoren en beschermende factoren Groepen en kenmerken OGGZ-interventies Voorwaarden 12 4 Het bevorderen van de OGGZ Focusbepaling met de OGGZ-ladder Doelen, activiteiten en voorzieningen Lokale OGGZ-visie 18 5 Over ketens, netwerken en 20 de rol van gemeenten Bestuur & beleid inzake de OGGZ: 22 ketenregie door gemeenten 5.2 Regie op ketenniveau en 24 de rol van gemeenten 5.3 Regie op uitvoerend niveau Kwaliteitsborging en -toetsing 27 Bijlagen 1 Lokale OGGZ-monitoring 31 2 OGGZ-doelstelling, OGGZ-activiteiten 34 en indicator bij Verminderen van huisuitzettingen en aanpak van problematische schuldsituaties 3 Overleg met het zorgkantoor; 36 elf gesprekspunten 4 Aanbesteding en contractering: 37 vragen en suggesties 5 Voetnoten 40 1

4 1 1.1 Inleiding De OGGZ in de Wmo; terugblik en typering Gemeenten houden zich al jaar en dag, onder meer onder de noemer van openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ), bezig met hulpverlening aan sociaal kwetsbare mensen. Een kleine tien jaar geleden kreeg deze OGGZ een nieuwe impuls door het landelijke VWS-beleid dat inzette op het stimuleren van lokale samenwerking en convenanten. In menige gemeente werd een convenant afgesloten en startten stuurgroepen, werkgroepen en platforms OGGZ. Via middelen uit het gemeentefonds en bijvoorbeeld de subsidieregeling initiatieven OGGZ hebben gemeenten al veel geïnvesteerd in de OGGZ, vooral in de, wat heet, bredere preventieve OGGZ-taken. Een belangrijke oriëntatie bij de beleidsontwikkeling vormde het vanuit een brede optiek door het ministerie van VWS omschreven basisaanbod OGGZ, waartoe crisisopvang / acute zorg, dak- en thuislozenzorg, bemoeizorg, preventie, sociale kaart, meldpunt overlast, onderlinge consultatie en signalering en beleidsadvisering horen. De laatste jaren is er een tendens om de focus van de OGGZ explicieter te richten op de meest kwetsbaren. Dit vindt zijn beslag in recente landelijke beleidsontwikkelingen, waaronder de overheveling van de OGGZ van de Wet collectieve preventie gezondheidszorg (Wcpv) naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze ontwikkelingen markeren voor gemeenten een moment van reflectie op de OGGZ en aanverwante velden. Een beleidsplan voor de OGGZ moet, als onderdeel van het grotere Wmo-plan, in 2007 gereed zijn. Het opnieuw bepalen van het lokale en / of regionale OGGZ-beleid vormt voor gemeenten een uitdaging. De samenleving is aanzienlijk complexer geworden, meer mensen dreigen buiten de boot te vallen en steeds dienen zich ook weer nieuwe problemen en doelgroepen aan. Bovendien laat de OGGZ zich niet gemakkelijk afbakenen en definiëren. Vele definities worden naast en door elkaar gebruikt. Discussies over de OGGZ verlopen nogal eens moeizaam, omdat al naar gelang de gehanteerde invalshoek lokale partners specifieke accenten leggen in definiëring, acties en in gekozen perspectief (openbare orde, zorg of een combinatie ervan). Wat hierbij meespeelt, is het volgende: de OGGZ-doelgroep is zeer heterogeen, want tot de doelgroep horen mensen met een risico op uitval, de uitvallers zelf en mensen die weer aanhaken; OGGZ is niet uitsluitend gerelateerd aan het publieke domein of aan overlastbestrijding met het oog op het algemeen belang, maar strekt zich tevens uit over het privé-domein en de meer onzichtbare mensen achter de voordeur; de OGGZ is geen sector of werksoort, maar is een specifieke oriëntatie op en een bepaalde manier van werken met risicogroepen en kwetsbare groepen, dwars door alle echelons en sectoren heen; OGGZ is meer dan een verzameling toegevoegde activiteiten ter compensatie van wat de reguliere hulpverlening in de situatie van kwetsbare mensen (tijdelijk) niet oppakt. OGGZ is ook reguliere en niet zelden langdurige zorg en overlapt dan vaak met aanbod van bijvoorbeeld de maatschappelijke opvang of de GGZ. Uit de uiteenlopende definities laat zich een algemene deler destilleren. Bij OGGZ gaat het, kort gezegd, om ongevraagde bemoeienis met kwetsbare mensen die kampen met meervoudige problemen, waaronder meestal psychische en / of verslavingsproblemen, die onvoldoende zelfredzaam zijn en meestal niet duidelijk om hulp vragen. De OGGZ staat, kortom, voor het voorkomen van erger & uitval en het voorkomen van terugval. 2

5 Handreiking OGGZ in de Wmo Doel van de OGGZ is: het vroegtijdig signaleren en beïnvloeden van risicofactoren én beschermende factoren met het oog op het voorkomen en verminderen van uitsluiting en dakloosheid en het realiseren van een aanvaardbare kwaliteit van leven voor kwetsbare mensen. 1.2 Doel van de handreiking Deze handreiking is bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij de landelijke beleidswijzigingen inzake de OGGZ, namelijk 1) de overheveling van de OGGZ van de Wcpv naar de Wmo en 2) de overheveling naar de centrumgemeenten van de AWBZ-middelen voor OGGZ-activiteiten op het gebied van toeleiding en de subsidieregeling Initiatieven OGGZ. Wat betekenen deze beleidsveranderingen voor het gemeentelijke beleid voor de OGGZ? De handreiking is bestemd voor personen binnen de gemeentelijke organisatie die te maken hebben met de OGGZ. Dit zijn veelal beleidsambtenaren werkzaam op het gebied van de OGGZ of op daaraan gerelateerde velden, zoals maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid. Van de handreiking kunnen ook medewerkers profiteren van gemeentelijke diensten, zoals de sociale dienst of de kredietbank. Verder kunnen bestuurders de informatie uit de handreiking benutten. 1.3 Reikwijdte van de handreiking In deze handreiking staat het bevorderen van de OGGZ centraal, zoals omschreven in het achtste prestatieveld van de Wmo. Vanwege de sterkere focus van de OGGZ op de meest kwetsbaren ligt hierop ook het accent van deze handreiking. De collectieve preventie komt niet aan bod, temeer omdat hierover al relatief veel informatie beschikbaar is. Zijdelings gaat deze handreiking in op aspecten van de maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid (als respectievelijk zevende en negende prestatieveld). In beperkte mate gaat deze handreiking in op de financiering van de OGGZ. Niet behandeld wordt uit welke (combinatie van) financieringsbronnen exact welke OGGZ-interventies (kunnen) worden bekostigd. Ook wordt niet ingegaan op de gevolgen die de veranderingen in de zorgverzekering, de AWBZ en gemeentelijke middelen hierop hebben. Voor aanbestedingsprocedures en opdrachtnemerschap wordt vooral ook verwezen naar de informatie hierover in andere handreikingen in deze Wmo-gereedschapskist. 3

6 1.4 Leeswijzer Deze handreiking 2 is opgebouwd uit vijf hoofdstukken die over de OGGZ steeds een vraag met enkele subvragen behandelen. De handreiking omvat verder een lijst met de meest geraadpleegde literatuur en ook enkele bijlagen. Vragen Wat is het VWS beleidskader OGGZ? 2 Wat is de wettekst van de OGGZ Wat is nieuw aan het beleidskader? Welke financiële middelen zijn er voor de OGGZ? Wat zijn de OGGZ-taken van alle gemeenten en wat die van de centrumgemeenten? Wat is in de gemeente de staat van de OGGZ? 3 Wat voor stuurinformatie is er nodig en beschikbaar? Wat zijn de kenmerken en de doelgroepen van de OGGZ? Wat zijn risicofactoren en beschermende factoren? Wat is het OGGZ-aanbod? Welke voorwaarden zijn beschikbaar? Wat kan de gemeente aan de OGGZ-problemen doen? 4 Wat is de focus van de OGGZ? Welke subdoelen zijn relevant? Welke activiteiten en voorzieningen zijn relevant? Wat is de lokale OGGZ-visie en wat zijn de uitgangspunten? Wat is er nodig bij de beleidsontwikkeling en uitvoering van de OGGZ en 5 wat is daarbij de rol van gemeenten? Welke ketensamenwerking en ketenregie zijn van belang? Wat komt er kijken bij de kwaliteitsborging van de OGGZ? Hoofdstuk 4

7 Handreiking OGGZ in de Wmo Het VWS-beleidskader OGGZ Oud en nieuw De laatste jaren is er een tendens om de focus van de OGGZ explicieter te richten op verkommering & verloedering en vermindering van overlast. Beleidsnota s en beleidsbrieven van het ministerie van VWS wijzen nadrukkelijk in deze richting. Het Plan van Aanpak verloedering en overlast van het kabinet (Kamerstukken II, vergaderjaar , , nr. 2) markeert deze koersverlegging mede ook door het besluit om de AWBZ-middelen bij GGZ-instellingen voor OGGZ over te hevelen naar de gemeenten. Gemeenten krijgen door de overheveling zeggenschap om aanbod van GGZinstellingen in te kopen. De gemeentelijke regierol wordt hierdoor versterkt. Belangrijk is daarnaast de verandering van het wettelijke kader voor de OGGZ. Het bevorderen van de OGGZ wordt per 1 januari 2007 van de Wcpv overgebracht naar de Wmo. Reden voor deze overheveling is onder meer het versterken van de samenhang tussen de OGGZ en de maatschappelijke opvang en verslavingszorg vanwege een grote mate van overlap in doelgroep. Met de overheveling veranderen de OGGZ-taken niet. De Wmo hanteert dezelfde omschrijving van de OGGZ als in de Wcpv, met uitzondering van psychosociale hulp bij rampen die niet langer tot de OGGZ wordt gerekend en onderdeel blijft van de Wcpv. OGGZ-taken zijn en blijven: 1 signaleren en bestrijden van risicofactoren op het gebied van de openbare geestelijke gezondheidszorg; 2 bereiken en begeleiden van kwetsbare groepen en risicogroepen; 3 functioneren als meldpunt voor signalen van crisis of dreiging van crisis bij kwetsbare personen en risicogroepen; 4 tot stand brengen van afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ. Net als in de Wcpv hebben in de Wmo dus álle gemeenten in Nederland taken op het gebied van de OGGZ en die laten zich omschrijven als: een vangnetfunctie: erger & uitval voorkomen, en; een herstelfunctie: weer meedoen & erbij horen en terugval voorkomen. Nieuw is: een ander wettelijk kader, dat álle gemeenten mogelijkheden geeft om de OGGZ verder vorm te geven in samenhang met de andere Wmo-prestatievelden; de in de inleiding genoemde overheveling naar de centrumgemeenten van de aan OGGZ-activiteiten bestede AWBZ-middelen voor de toeleiding en de subsidieregeling Initiatieven OGGZ. Hierdoor krijgen centrumgemeenten (in overleg met regiogemeenten) een centrale verantwoordelijkheid voor de toeleiding naar zorg. De beleidsverschuiving naar verkommering & verloedering en overlastbestrijding, de extra gelden voor de centrumgemeenten voor de toeleidingsfunctie en de beoogde sterkere samenhang met de maatschappelijke opvang en verslavingzorg betekent een toespitsing van de OGGZ op de meest kwetsbare groepen. Deze handreiking legt hierop, zoals gezegd, meer accent. 5

8 2.2 Financiële middelen en OGGZ-taken Specifiek voor de OGGZ zijn er enkele financieringsbronnen beschikbaar, namelijk: Middelen voor de OGGZ in het gemeentefonds (alle gemeenten) Voor de uitvoering van de Wcpv ontvangen álle gemeenten middelen in het gemeentefonds, dus ook voor de OGGZ. Dit blijft zo, ook nu de OGGZ naar de Wmo gaat 3. Deze middelen zijn niet geoormerkt. AWBZ-middelen voor OGGZ-activiteiten op het gebied van toeleiding (centrumgemeenten) De AWBZ-middelen voor OGGZ-activiteiten op het gebied van toeleiding worden naar de centrumgemeenten overgeheveld. Het gaat om een budget van 54,1 miljoen euro. Vanwege de samenhang met het beleid inzake de maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid worden deze middelen aan de specifieke uitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid toegevoegd. Dit gebeurt vanaf 1 januari Daaraan worden ook toegevoegd de middelen voor de subsidieregeling Initiatieven OGGZ (6,5 miljoen euro vanaf 1 januari 2007). De subsidieregeling voor initiatieven OGGZ bestaat sinds Het zorgkantoor is in 2006 nog verantwoordelijk voor de uitvoering. Er is geen centraal overzicht van aantal en soort projecten en de bestedingen eraan. Zorgkantoren moeten in principe inzicht kunnen geven in gesubsidieerde initiatieven in de gemeente/regio. Financieringsbron Middelen voor de uitvoering van de OGGZ Over te hevelen AWBZ-middelen voor OGGZ-activiteiten aangaande toeleiding Omschrijving Het bevorderen van de OGGZ: signaleren en bestrijden van risicofactoren op het gebied van de openbare geestelijke gezondheidszorg, bereiken en begeleiden van kwetsbare groepen en risicogroepen, functioneren als meldpunt voor signalen van crisis of dreiging van crisis bij kwetsbare personen en risicogroepen, en tot stand brengen van afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ Uitvoering van toeleidingsfunctie naar de zorg: het signaleren, opsporen, contact leggen én contact houden, het toeleiden zelf én ongevraagde nazorg (volgen van clienten om terugval te voorkomen) Budget niet geoormerkt 54,1 mln. Ingangsdatum en uitkering In gemeentefonds Per 1 januari 2007 toegevoegd aan de doeluitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid Subsidieregeling Initiatieven OGGZ (AFBZsubsidieregeling) Ondersteunen en bevorderen van de ontwikkeling van initiatieven en de samenwerking tussen lokale partijen op het gebied van de OGGZ 6,5 mln. Per 1 januari 2007 toegevoegd aan de doeluitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid 6

9 Handreiking OGGZ in de Wmo Middelen en OGGZ-taken van gemeenten en centrumgemeenten alle gemeenten blijven via het gemeentefonds de middelen krijgen voor het uitvoeren van de in de Wmo beschreven OGGZ-taken, of wel de vangnetfunctie en herstelfunctie; voor de toeleidingsfunctie, die raakt en deels overlapt met de vangnet- en herstelfuncties, krijgen centrumgemeenten via de doeluitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid de genoemde AWBZ-middelen. Voorzover regiogemeenten deze toeleidingsfunctie voor meervoudig kwetsbare mensen (willen gaan) uitvoeren, zijn centrumgemeenten vanwege de Wmo verplicht over de besteding van de middelen hiervoor met de regiogemeenten te overleggen. 7

10 3 3.1 De staat van de OGGZ Stuurinformatie Gemeenten moeten inzake de OGGZ zelf beleidskeuzes maken. Om dat te kunnen doen is actuele, lokale stuurinformatie nodig. Signalering staat in de Wmo ook omschreven als een gemeentelijke kerntaak bij de OGGZ. De Wcpv verwijst naar de taak van de gemeenteraad om via epidemiologisch onderzoek inzicht te krijgen in de gezondheidstoestand van de bevolking (artikel 2.2). Dit verandert met de invoering van de Wmo niet. De GGD-en hebben hier van oudsher een taak. De werkgroep OGGZ van GGD-Nederland heeft het monitoren van OGGZ verkend bij GGD-en. Resultaten: De helft van de GGD-en in Nederland heeft nog geen monitor kwetsbare groepen. Hebben ook nog geen doelgroepomschrijving. 18 GGD-en hebben onderzoek gedaan naar aard en omvang van kwetsbare groepen. Verbeteracties: Uitgevoerd onderzoek en de resultaten ervan moeten toegankelijker worden gemaakt (beschikbaar via bijvoorbeeld websites). Bovenregionale samenwerking van GGD-en en onderzoeksinstituten is nodig om te komen tot onder meer standaardisering van begrippen. De Inspectie voor de Volksgezondheid meldde in haar rapport over De staat van lokaal gezondheidsbeleid (2005) dat slechts 10-20% van de gemeenten de OGGZ-groepen in beeld heeft. De Inspectie ontwikkelt momenteel indicatoren om zicht te houden op de openbare gezondheidszorg. Er is ook een indicator opgesteld voor de (O)GGZ, en die omvat: a) eenzaamheid, depressies, angststoornissen en suïcides, b) huiselijk geweld en c) risicogroepen OGGZ. GGD-en horen informatie hierover te verzamelen (voor vragen: Het Universitair Medisch Centrum St. Radboud Nijmegen heeft in samenwerking met ruim tien gemeenten een handreiking lokale OGGZ monitoring gemaakt. In deze handreiking worden, met veel voorbeelden, tien essentiële vragen behandeld bij het opzetten en uitvoeren van lokale OGGZ-monitoring (zie bijlage 1). Ook bevat de handreiking een overzicht van de kernindicatoren vraag en aanbod in de OGGZ (Wolf e.a., 2006). Gemeenten willen vooral: inzicht in de samenstelling, omvang en vindplaatsen van OGGZ-doelgroepen; inzicht in OGGZ-interventies en de mate waarin die aansluiten op de vraag. In iets mindere mate wensen gemeenten inzicht in de risicoprofielen van de bevolking op wijken gemeentelijk niveau. Vooral de grotere gemeenten hebben al het nodige geïnvesteerd in de informatievoorziening en een aantal is ook bezig met het opzetten van een monitoringsysteem gericht op sociale kwetsbaarheid en dakloosheid. De uitvoering van activiteiten is in handen van GGD-en, gemeentelijke afdelingen onderzoek & statistiek en/of externe bureaus of instituten. Bij de monitoring moet scherp worden bepaald welke informatie exact voor welk doel wordt verzameld en wie de belangrijkste afnemers van 8

11 Handreiking OGGZ in de Wmo de informatie zijn. Voor het krijgen van stuurinformatie worden vaak diverse bronnen en methoden naast elkaar gebruikt. Het gaat onder meer om registraties uit de zorg- en justitiële keten en onderzoek en informatie uit lokale en landelijke monitors (zie ook bijlage 1). 3.2 Risicofactoren en beschermende factoren Om erger, uitval en terugval te voorkomen moeten gemeenten zicht hebben op de risicofactoren die hieraan ten grondslag liggen en op factoren die een beschermende rol in dit proces vervullen. De toestand van uitsluiting beschrijft het resultaat van dit proces (zie hiervoor ook 3.3). Risicofactoren geven de kans op uitval en uitsluiting weer 4. Door (vroegtijdig) ingrijpen kunnen beleidsmakers proberen die kans te verminderen. Van belang daarbij is welke van die factoren wel en welke niet of veel minder met lokaal beleid zijn te beïnvloeden. Psychosociale factoren verwijzen naar de kenmerken van individuen, de omgeving en de wisselwerking daartussen. Processen van (dreigende) uitsluiting en uitval laten een stapeling van problemen zien, mogelijk zelfs resulterend in een toestand van dakloosheid. Deze processen spelen zich af in een maatschappelijke context waarin zich ook structurele risicofactoren voordoen. Beide typen factoren zijn van invloed op de kwaliteit van leven van mensen 5. Waaronder: Structurele factoren Maatschappelijke context Bevolkingssamenstelling en manieren van samenleven (vergrijzing, verkleuring, toename van alleenstaanden en van eenoudergezinnen, toename van scheidingen) Draagvlak en tolerantie in de samenleving voor kwetsbare mensen Ontwikkelingen in de zorg en toegang tot zorg (vermaatschappelijkeling, zorgverzekering) Werking van instituties en regelingen (bureaucratie, verzakelijking) Psychosociale factoren Individu en sociale omgeving Algemene risicofactoren 6 Inadequate huisvesting, laag inkomen, problematische schuldsituatie, slechte gezondheid, laag opleidingsniveau en werkeloosheid. Specifieke risicofactoren Kindermishandeling, huiselijk geweld, (aanhoudende) psychische problemen, drug & alcohol misbruik, kleine criminaliteit, in aanraking met politie/justitie, eenzaamheid, onvoldoende omgevingssteun, een instituut- of inrichtingsverleden. Ook: verstandelijke beperkingen en onvoldoende competenties. Triggers 7 Huisuitzetting, relatiebreuken, van familie of vrienden niet langer onderdak krijgen, weglopen van huis, ontslag uit een institutie (psychiatrisch ziekenhuis, jeugdtehuis), ontslag uit detentie. Toestand van uitsluiting 8 Breuken in: handelingsvermogen bindingen met anderen zelfbeeld en identiteit Resulterend in verlies van eigenwaarde en toekomstperspectief. 9

12 Over het algemeen geldt: hoe meer risicofactoren, des te groter de kans is op (verder) afglijden en des te groter de urgentie om de problemen in praktijk en beleid aan te pakken; hoe langer de duur, des te moeilijker de omkering is van het proces van psychisch onwelbevinden en sociale uitsluiting. Aan de hand van een combinatie van risicofactoren is het mogelijk om een risicoprofiel te maken van groepen en individuen. Hierbij kan de door SCP geconstrueerde index voor sociale uitsluiting dienst doen; deze index geeft de mate van sociale uitsluiting aan door middel van één cijfer. Uit onderzoek van SCP blijkt onder meer dat vooral een (zeer) slechte gezondheid en gering psychisch welbevinden sterk met sociale uitsluiting samenhangen. Gemeenten kunnen in principe van uiteenlopende aan uitsluiting gerelateerde fenomenen de risicofactoren inventariseren (denk aan bijvoorbeeld huisuitzettingen, psychische (on)gezondheid, verslaving). Elk fenomeen kent naast meer algemene risicofactoren ook specifieke risicofactoren. Voorafgaand aan een risicoanalyse moet worden bepaald of differentiatie naar leeftijd en geslacht nodig is (denk aan vereenzaaming onder ouderen, dakloosheid onder jongeren, mishandeling van kinderen). De risicofactoren kunnen, bij voldoende evidentie van de werking ervan, worden verwerkt in screeners die bij gebruik op relevante locaties de omvang van de (potentiële) OGGZ-problematiek in een bepaald gebied helpt bepalen. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld screeners laten opnemen in de registraties van maatschappelijke instanties en voorzieningen (scholen, consultatiebureaus, maatschappelijk werk, opvangvoorzieningen etc) om aan de hand van de verzamelde informatie vast te stellen welke (preventieve) OGGZ-interventies zijn geboden. Beschermende factoren, veelal het spiegelbeeld van risicofactoren en ook op diverse niveaus te onderscheiden, dragen bij aan het voorkomen van uitval & terugval en aan het bevorderen van herstel en welbevinden. Belangrijke beschermende factoren zijn 9 : competenties, daadkracht, veerkracht en gezondheid van het individu; toegang tot maatschappelijke hulpbronnen: huisvesting, inkomen, opleiding, werk, verblijfsstatus; positieve interpersoonlijke interacties; ervaren steun van belangrijke anderen en van wijdere omgeving (scholen, buurt, clubs etc.); toegankelijke gezondheidszorg; veilig en gezond woon- en leefklimaat. 3.3 Groepen en kenmerken De OGGZ is in de praktijk vaak gericht op specifieke doelgroepen. Tot die doelgroepen horen, zoals gezegd, mensen met een risico op uitval, de uitvallers zelf en mensen die weer aanhaken. De OGGZdoelgroep is mede om die reden zeer heterogeen. Uiteenlopende groepen 10 worden tot de OGGZdoelgroep gerekend, waaronder: vereenzaamde, depressieve en/of demente ouderen, woningvervuilers, meervoudig probleemgezinnen, langdurig van de GGZ afhankelijke mensen, langdurig verslaafden aan alcohol en/of drugs, zwerfjongeren, daklozen en straatprostituees. Deze groepen bevinden zich in een toestand van uitsluiting; de mate waarin is verschillend. Gemeenten kunnen een inventarisatie maken van de OGGZ-doelgroepen binnen de gemeentelijke of regionale grenzen. Belangrijk is daarbij vooraf vast te stellen welke kenmerken samenhangen met genoemde toestand. Wie reken je wel en niet tot de OGGZ-doelgroep? 10

13 Handreiking OGGZ in de Wmo Bij de OGGZ-doelgroep gaat het om sociaal kwetsbare mensen die 11 : niet of niet voldoende in staat zijn om in de eigen bestaansvoorwaarden te voorzien (dak boven het hoofd, voedsel, inkomen, sociale contacten, zelfverzorging); meerdere problemen tegelijkertijd hebben, waaronder bijvoorbeeld sociaal isolement, verwaarlozing van eigen lichamelijk functioneren en dat van eventuele kinderen, problemen met (huiselijk) geweld, vervuiling van woonruimte en of van woonomgeving, overlastgevend gedrag, gebrek aan vaste of stabiele woonruimte, schulden, psychische problemen en verslavingsproblemen; vanuit het perspectief van professionele hulpverleners niet de zorg krijgen die zij nodig hebben om zich in de samenleving te handhaven, én; geen hulpvraag stellen waar de reguliere hulpverlening een antwoord op heeft. Familie, buren en omstanders vragen meestal om hulp, waardoor vaak sprake is van ongevraagde bemoeienis of hulpverlening. Betrouwbare Nederlandse gegevens over het vóórkomen van sociaal kwetsbare mensen zijn momenteel (nog) nauwelijks beschikbaar. Aan de hand van voorgaande definitie is de omvang van deze groep in Nederland geschat op mensen (0,7 procent van de bevolking) 12. Deze groep voldoet dus aan alle vier hierboven genoemde kenmerken. Hoe groter de gemeente, zo bleek uit dit onderzoek, hoe groter het deel sociaal kwetsbare mensen, in zowel absolute als relatieve zin. Voor zover bekend is aan de hand van deze definitie in gemeenten de omvang en samenstelling van de OGGZ-doelgroep nog nooit vastgesteld. Voor de omvangbepaling grijpt men meestal terug op schattingen van groepen met één of enkele kwetsbaarheden, zoals problematisch druggebruik, langdurig alcoholgebruik, dakloosheid en overlast 13, maar tezamen geven die nog geen zicht op de omvang van de totale OGGZ-doelgroep, want: het geografische gebied (wijk, gemeente, regio) en de vindplaatsen of settingen (aan huis, in een instelling, op straat) verschillen in de onderzoeken vaak; meestal wordt gebruik gemaakt van uiteenlopende definities en instrumenten. De selectie van personen is niet altijd duidelijk; het voorkomen van een bepaald probleem of het behoren tot een specifieke groep betekent nog niet dat er sprake is van sociale kwetsbaarheid in de bovenbeschreven zin; er bestaat overlap tussen de onderzochte groepen. Vanuit OGGZ-optiek is deze overlap juist ook beleidsrelevant, maar over het algemeen moeilijk te kwantificeren. Om goed zicht te krijgen op het proces van in- en uitsluiting is het nodig om, anders dan de afzonderlijke monitoring van deelaspecten, de risicofactoren en kenmerken steeds in samenhang te onderzoeken. Door bij de uiteenlopende OGGZ-groepen daarbij dezelfde methodiek te hanteren kan dan bovendien onderlinge vergelijking van OGGZ-profielen plaatsvinden. 3.4 OGGZ-interventies Tot de probleemanalyse hoort ook een inventarisatie van lokaal en regionaal beschikbare OGGZinterventies. Die zijn, zoals gezegd, vaak gericht op specifieke OGGZ-doelgroepen. De OGGZ-doelgroepen en -interventies volgen in feite het proces van achterop raken en uitsluiting, van vroege signalen van (meervoudige) kwetsbaarheid in de thuissituatie tot ernstige en langdurige marginalisering die zich manifesteert op straat. De zogeheten OGGZ-ladder, die speciaal voor deze handreiking is ontwikkeld, illustreert dit (zie 4.1). Bij uiteenlopende lokale partners, van maatschappelijke instanties en zorgaanbieders tot cliëntenbelangenorganisaties en woningcorporaties, kan worden geïnventariseerd wat zij op dit continuüm doen voor kwetsbare mensen, zo mogelijk per trede uitgewerkt naar de 11

14 wettelijke OGGZ-taken (zie schema 1). Hiaten en overlap kunnen zo worden vastgesteld. De gemeente kan zo ook optimaal gebruik maken van beschikbare hulpbronnen (kennis en deskundigheid, registraties, monitoringactiviteiten en bijvoorbeeld beleidsadvisering). Gemeenten kunnen de staat van de OGGZ-interventies bepalen door te kijken naar hun: 1) maatschappelijke relevantie, 2) praktijkrelevantie, 3) beleidsrelevantie en 4) beschikbare evidentie 14. Van vrijwel geen enkele OGGZ-interventie is de kosteneffectiviteit bekend. Ook niet van de zogenoemde bemoeizorg, die bij uitstek geschikt wordt geacht voor kwetsbare mensen en waarvan inmiddels vele varianten bestaan. Vanwege deze stand van zaken vormen ervaren relevantie en kennis van voorbeeldpraktijken meestal de leidraad bij de keuze voor invoering en of continuering van de OGGZ-interventies. Medeneming van de materiële en immateriële kosten van niet ingrijpen en niet interveniëren verdient aanbeveling. De gemeente kan overwegen enkele indicatoren vast te stellen aan de hand waarvan zij de OGGZinterventies en de opbrengsten ervan wil volgen en evalueren. 3.5 Voorwaarden Het bevorderen van de OGGZ lukt alleen als hiervoor een passende infrastructuur bestaat. Tot de beoordeling van de staat van de OGGZ hoort daarom ook een evaluatie van die infrastructuur. In hoofdstuk 5 komen elementen ervan aan de orde. 12

15 Handreiking OGGZ in de Wmo Het bevorderen van de OGGZ Focusbepaling met de OGGZ-ladder Wat de gemeente concreet aan de lokale OGGZ-problemen kan en wil doen, hangt sterk af van de lokale en regionale situatie (aantal inwoners, mate van verstedelijking, grootte en uitgestrektheid van het gebied), de vastgestelde omvang en aard van de OGGZ-problemen en -doelgroepen, het beschikbare, vaak historisch op een bepaalde manier gegroeide voorzieningenaanbod, en uiteindelijk ook van de politieke besluitvorming. Aan de hand van de OGGZ-ladder: kan de gemeente de OGGZ-problemen en -doelgroep(en) scherper lokaliseren en in kaart brengen, de focus van haar OGGZ-beleid bepalen, en vaststellen wat de beoogde doelen zijn, welk aanbod nodig is, welke voorwaarden en welke beleidsacties zijn geboden; kunnen regio- en centrumgemeenten, maar ook bijvoorbeeld zorgaanbieders, met elkaar in discussie gaan over een verdeling van taken en verantwoordelijkheden bij de OGGZ. De OGGZ-ladder is geënt op het eerder beschreven proces van sociale in- en uitsluiting van kwetsbare burgers en bestaat uit vijf treden. Op elke trede van de ladder komen twee dimensies samen, namelijk die van: de ernst, complexiteit en duur van problemen, uit te drukken in een risicoprofiel; de gewenste en benodigde ondersteuning en opvang tijdens de verschillende fases van in- en uitsluiting. Afhankelijk van waar op de OGGZ-ladder de peilstok wordt geplaatst op welke trede en bij welke vindplaats is er sprake van andere risico- en cliëntenprofielen en zijn er dus ook andere (combinaties van) soorten interventies en aanbieders nodig. OGGZ-ladder 13

16 De nulde trede stelt in gemeenten de lokale bevolking voor. Doorgaans is er op deze trede sprake van een adequate interactie tussen individu en omgeving, van relatief goede gezondheid en actieve maatschappelijke participatie. Zelfzorg en mantelzorg voldoen, ook bij en na tegenslag. Interventies op dit niveau (collectieve preventie) bestaan onder meer uit voorlichting en gezondheidsbevordering. Bij de eerste trede gaat het om uiteenlopende risicogroepen waarbij sprake is van een stagnerende interactie tussen individu en omgeving, een haperende zelfredzaamheid en verminderd welzijn. Desondanks blijven de problemen, vaak ook vanwege omgevingssteun, (nog) binnen de perken. Preventieve activiteiten, ook op het individu gericht, kunnen achterop raken helpen voorkomen. Op de tweede trede bewegen mensen bij wie de problemen in ernst en zwaarte toenemen, zich uitstrekken over meer en meer leefgebieden en langer aanhouden. Steun uit de omgeving staat meer en meer onder druk en kan op termijn verdwijnen. De kwaliteit van leven neemt af. Situaties kunnen van tijd tot tijd vanwege opstapelende problemen, ingrijpende levensgebeurtenissen en (chronische) stress escaleren. Op deze trede zijn er ook kwetsbare mensen die weer proberen aan te haken en te herstellen na vanwege hun meervoudige problemen aangewezen te zijn geweest op institutionele zorg. Crisisinterventie en langdurige zorg aan huis zijn nodig om uitval en terugval te voorkomen. De derde trede komt in beeld als kwetsbare personen aangewezen raken op institutionele zorg (opvang, psychiatrisch ziekenhuis, gevangenis) vanwege uiteenlopende, vaak meervoudige problemen. Het verblijf is in principe tijdelijk, maar kan ook langdurig zijn. Op de vierde trede hebben kwetsbare personen de bodem van het bestaan geraakt. Zij voorzien niet in eigen onderdak, maar kunnen of willen evenmin gebruik maken van opvangvoorzieningen. Deze zogenaamde feitelijk dakloze mensen overnachten op straat, vinden tijdelijk onderdak bij vrienden of familie, of komen bij de nachtopvang. Hier is zorg op straat van belang. De OGGZ-ladder 15 - die de reeds bekende woon- en participatieladder omvat - vormt, als het goed is, een samenhangend netwerk van OGGZ-interventies voor risicogroepen en kwetsbare personen. De meeste gemeenten in Nederland kunnen in hun beleid waarschijnlijk volstaan met een focus op de bovenste OGGZ-treden. Op de bovenste treden van de ladder is er vooral samenhang met de Wmo-prestatievelden één tot en met vier (het bevorderen van sociale samenhang en leefbaarheid, op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden, het geven van informatie, advies en cliëntenondersteuning, het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers). Op de treden een en twee bestaat er daarnaast ook overlap met de prestatievelden vijf en zes (het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en het verlenen van voorzieningen aan deze groepen). Prestatieveld zeven, de maatschappelijke opvang, valt vooralsnog vrijwel samen met de treden drie en vier. Daarentegen is het beleid ter bestrijding van huiselijk geweld ook op de hogere treden van de ladder te lokaliseren. Samenhang is er, vooral op de lagere treden, ook met het verslavingsbeleid (negende prestatieveld). De OGGZ-ladder kan, zoals gezegd, gemeenten helpen om de focus van het lokale OGGZ-beleid te bepalen. Van belang is daarbij nog het volgende: besteed veel aandacht aan de versterking van signalering- en schakelactiviteiten op de diverse treden. Hoe krachtiger die zijn, des te robuuster het vangnet en de herstelwerkzaamheden. Onvoldoende 14

17 Handreiking OGGZ in de Wmo inspanningen op de treden leiden tot niet- herkenning en niet-begeleiding van problemen met als risico verder afglijden. Onvoldoende inspanningen kunnen ook mensen tekort doen in hun pogingen om weer aan te haken; bepaal op de gekozen niveaus wat er aan begeleiding, behandeling en aan woon- en activiteitenaanbod nodig is, ook met het oog op herstel en reïntegratie. Ga ook na welke uiteenlopende drangen dwanginterventies op de treden nodig zijn. Eerder ingrijpen en disciplineren, bijvoorbeeld via een laatste kansbeleid, kan de kans op dwangtoepassing verminderen; ga, in relatie tot het voorgaande, ook na hoe op de treden van de OGGZ-ladder de balans is tussen het zogenoemde zorgperspectief waarbij door begeleiding en opvang het belang van kwetsbare personen voorop staat en het openbare orde perspectief dat met een accent op vooral repressieve maatregelen het algemeen belang van burgers centraal stelt. 4.2 Doelen, activiteiten en voorzieningen Doel van de OGGZ is, zoals gezegd, het vroegtijdig signaleren en beïnvloeden van risicofactoren én beschermende factoren met het oog op het voorkomen en verminderen van uitsluiting en dakloosheid en het realiseren van een aanvaardbare kwaliteit van leven voor kwetsbare mensen. Hiervan kunnen enkele algemene, meetbare doelen worden afgeleid die op alle treden van de ladder relevant zijn. Bij elke gekozen trede kunnen gemeenten daarnaast nog specifieke doelen stellen. Doelen kunnen in indicatoren gespecificeerd en geoperationaliseerd worden. In bijlage 2 is voor de tweede trede van de OGGZ-ladder als specifiek doel het verminderen van huisuitzettingen als voorbeeld uitgewerkt. Huurachterstanden en schulden liggen vaak aan huisuitzettingen ten grondslag. In aansluiting op de focus en de gestelde doelen kan de gemeente, samen met kernpartners, op de gekozen trede(n) hierbij passende activiteiten en beleidsmaatregelen (verder) ontwikkelen. Natuurlijk zijn er in de gemeenten al de nodige OGGZ-bouwstenen beschikbaar 16. In deze handreiking zijn de OGGZ-bouwstenen geordend naar de in de Wmo geformuleerde OGGZ-taken én naar de treden van de OGGZ-ladder. 15

18 16

19 Handreiking OGGZ in de Wmo 17

20 4.3 Lokale OGGZ-visie De eerder in het schema genoemde en ook vaak gestelde OGGZ-doelen zeggen betrekkelijk weinig over wat gemeenten bij de OGGZ-doelgroep bereikt wil zien, te formuleren in onder meer resultaatverplichtingen van maatschappelijke instanties en zorgaanbieders. Het lokaal met kernpartners vaststellen van deze visie hierop is een belangrijke voorwaarde voor het behalen van successen. De visie expliciteert onder meer wat betrokken partijen voor haar kwetsbare burgers een maatschappelijk aanvaardbare minimale kwaliteit van leven vinden. Welke basale levensbehoeften moeten zijn vervuld om hiervan te kunnen spreken? Het antwoord op deze vraag vormen de doelen die OGGZ-medewerkers in hun dagelijkse werk met kwetsbare mensen moeten gaan nastreven. Opvallend is dat dit soort doelen op het niveau van het primaire proces steeds vaker in beleidsnota s voorkomen en ook steeds vaker worden gehanteerd als prestatieindicatoren voor het vaststellen van het succes van beleidsmaatregelen. Het gaat hierbij om onder meer: stabiele huisvesting, toegang tot zorg, een zorgverzekering, een verzekerd inkomen, een vorm van dagbesteding. Bij de gezamenlijke visieontwikkeling hoort ook de formulering van uitgangspunten bij het bevorderen van OGGZ. Raadpleging van kwetsbare mensen zelf heeft duidelijk gemaakt waaraan het aanbod zou moeten voldoen wil dat aansluiten bij hun behoeften en problemen en wil contact ontstaan en blijven. De gevonden uitgangspunten zijn hier vertaald in beleidsuitgangspunten voor de OGGZ 17. De uitgangspunten kunnen goed dienen als kwaliteitscriteria voor de evaluatie en toetsing van OGGZpraktijken en OGGZ-beleid. Uitgangspunten OGGZ-praktijk OGGZ-beleid Verantwoordelijkheid De verantwoordelijkheid voor het leggen en onderhouden van contact met kwetsbare mensen ligt primair bij professionals. Voor hen geldt een inspanningsverplichting. Inspannings/resultaatsverplichting van de gemeente voor het benaderen en bereiken van risicogroepen en kwetsbare personen. Betrokkenheid Flexibiliteit Professionals werken pro-actief, outreachend en vindplaatsgericht, dat wil zeggen: in de eigen omgeving van mensen. Professionals ontwikkelen een betrokken werkrelatie met kwetsbare mensen, tonen persoonlijke interesse, bieden emotionele steun en zorgen dat ze er zijn. Ondersteuning en begeleiding sluiten aan bij waar kwetsbare mensen aan toe zijn en is gegeven hun veranderende situatie goed gedoseerd en getimed. De intensiteit en contactfrequentie kunnen per periode sterk variëren Persoonsgerichte benadering. Acceptatie van terugval; mensen krijgen steeds opnieuw een kans. 18

21 Handreiking OGGZ in de Wmo Integraliteit De ondersteuning en begeleiding zijn omvattend, praktisch en op diverse leefgebieden gericht. Voorzien wordt in basale levensbehoeften van kwetsbare mensen. Continuïteit De hulp sluit aan bij de belevingswereld, sociaal-culturele achtergrond van kwetsbare mensen en bij hun leefstijl. De hulp van alle bij de persoon en/of het systeem betrokken professionals is eenduidig en consistent. Gegarandeerde toegang tot maatschappelijke hulpbronnen (opleiding, inkomen, werk/daginvulling, zorgverzekering, zorg etc). Heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen aanbieders van OGGZ-interventies. Een vaste figuur heeft de regie van alle hulpverlening en is aanspreekpunt voor alle betrokkenen Gegarandeerde inzet van case managers bij de meest kwetsbare groepen. Laagdrempeligheid Betrokken professionals zijn op de hoogte van de situatie van de persoon en/of het systeem en weten wie wat wanneer doet en moet doen. Hulp wordt geboden zo lang als nodig. De hulp is snel en gemakkelijk beschikbaar en wordt geboden in de eigen omgeving van kwetsbare mensen. Multidisciplinaire samenwerking centraal. Gegarandeerde toeleiding en (warme) overdracht. Steun en opvang zo lang als nodig. Laagdrempelige 7x 24uurs bereikbare crisisopvang voor kwetsbare mensen en hun naasten. In crisissituaties kunnen kwetsbare mensen en hun naasten 7x24 uur per dag hulp vragen. Zo min mogelijk drempels, schakels en (selectie)procedures bij het OGGZ-aanbod (geen wachttijden of wachtlijsten) 19

22 5 Over ketens, netwerken en de rol van gemeenten Een veelheid aan partijen is betrokken bij de OGGZ, zowel bij het leveren van het aanbod als bij de beleidsontwikkeling en de financiering. Te denken valt aan: de maatschappelijke opvang, de GGZ, de (ambulante) verslavingszorg, de GGD, woningcorporaties, algemeen maatschappelijk werk, welzijnsinstellingen, sociale dienst, bureau schuldhulpverlening, gemeenten (centrum- en regiogemeenten; bestuurders en ambtenaren), zorgkantoor en zorgverzekeraars. Met zoveel partijen zijn regievoering en het duidelijk beleggen van taken en verantwoordelijkheden van groot belang. De samenwerking tussen de partijen is op lokaal niveau veelal geregeld in een convenant en op uitvoerend niveau zijn meldpunten en zorgnetwerken of OGGZ-platforms tot stand gebracht. Inmiddels blijkt dat de samenwerking in netwerken niet alleen voordelen maar ook nadelen kent: teveel overleg, te weinig daadkracht, te vrijblijvende samenwerking en het onvoldoende nakomen van afspraken. Vooral door een onheldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling komt de beoogde samenwerking tussen de partijen niet volledig van de grond en wordt er veel minder bereikt dan beoogd. Genoemde ervaringen en ook het aflopen van de termijn van lokale convenanten leiden op diverse plaatsen tot reflectie op de (structurering van de) samenwerking. De GGD Hart voor Brabant, een samenwerkingsverband van 29 gemeenten, heeft recent het functioneren van de drie OGGZ-platforms kritisch tegen het licht gehouden en constateert het volgende: alle benodigde partijen en instellingen zijn (redelijk) goed betrokken in of via de OGGZ-platforms; de regierol is door de gemeenten wisselend ingevuld. Het blijkt voor de gemeenten nog lastig om goed zicht/greep te krijgen op dit specifieke aandachtsterrein en de hierop acterende instanties en instellingen. De betrokkenheid van gemeenten en de afstemming tussen de regiogemeenten en de coördinerende centrumgemeente is nog niet optimaal; het accent heeft in alle drie de regio s tot op heden vrij sterk gelegen op het (beter) regelen van de bemoeizorg en de crisisopvang; het onderdeel preventie is tot op heden nauwelijks aan bod gekomen. Dit heeft alles te maken met het nog maar korte bestaan van de platforms en het feit dat men de hoogste prioriteit heeft gegeven aan de meest acute problematiek, namelijk die van de overlast en de daarmee samenhangende acute zorg en/of opvang; de problematiek van huiselijk geweld is eigenlijk onderdeel van de OGGZ maar heeft tot op heden een aparte aanpak gekend (ook veelal op een andere schaal dan de drie OGGZ-platforms). Bron: OGGZ in de Wmo GGD Hart voor Brabant, concept van Verbeteringen in de beleids- en uitvoeringspraktijk van de OGGZ zijn nodig, specifiek wat betreft: de betrokkenheid van de regiogemeenten en de invulling van hun taken; de betrokkenheid van meerdere gemeentelijke afdelingen en de interne afstemming; de sturing op gezamenlijke doelen op basis van voldoende informatie; de dienstverlening aan kwetsbare burgers en risicogroepen; Men zoekt naar minder vrijblijvende vormen van samenwerking en oriënteert zich daarbij op ketensamenwerking. 20

23 Handreiking OGGZ in de Wmo Structurele samenwerking vindt overwegend op twee manieren plaats: in netwerken en in ketens. Bij netwerken heeft men regelmatig overleg over gezamenlijke klanten en stemt men ondersteuningstrajecten op elkaar af. Bij ketens stemt men de werkwijze en de interventiemethoden op elkaar af. Samenwerken in netwerken is wat vrijblijvender. Samenwerken in ketens is meer verplichtend, met een gezamenlijk doel en verdergaande afspraken. Voorts is bij ketensamenwerking het verbeteren van de dienstverlening aan de cliënt het ordeningsprincipe, hetgeen doorwerkt in de afspraken tussen de ketenpartners. Bron: Handreiking Ketensamenwerking in de Wmo, NIZW/SGBO, 2005/6 Ketensamenwerking en dus ook ketenregie zijn op drie niveaus nodig: 18 op bestuurlijk en beleidsniveau: de regie is doorgaans in handen van de overheid (gemeente, provincie, Rijk) of van een zorgverzekeraar of zorgkantoor. De regietaak houdt vooral in het scheppen van goede condities voor ketensamenwerking alsmede het activeren en verbinden van de partners op de verschillende niveaus; op ketenniveau: de regie is doorgaans in handen van een actieve zorg-, woon- of welzijnsaanbieder. De ketenregisseur bevordert de professionalisering (competenties en methodieken), het denken in termen van functies en houdt de partners aan de gezamenlijk aangegane verplichtingen; op uitvoerend niveau: de regie ligt in handen van een trajectbegeleider of een casemanager, bijvoorbeeld van een GGZ-instelling of een opvanginstelling. Deze bewaakt de overdracht van de cliënt van de ene schakel in de hulpverleningsketen (zorg, wonen, werk, inkomen) naar de andere. Hij neemt contact op met de cliënt, wanneer deze uit het zicht dreigt te verdwijnen. Omgekeerd kan de cliënt contact opnemen met de trajectbegeleider, wanneer er iets misgaat in het traject. De regie op beleids-, keten- en uitvoerend niveau in de OGGZ en de mogelijke rol van gemeenten daarbij worden hierna verder toegelicht. Casus Beleidsregie OGGZ-regio Zuid-Holland Zuid De centrumgemeente van deze OGGZ-regio grijpt dit jaar het aflopen van het OGGZ-convenant en de voorbereiding op de Wmo aan om de OGGZ opnieuw op de bestuurlijke agenda te plaatsen. Bovendien wil zij de OGGZ op een hoger plan brengen en werken aan een meer sluitende en effectieve samenwerking. Vier jaar geleden is het samenwerkingsverband OGGZ in de regio Zuid-Holland Zuid gestart. Deze samenwerking heeft meerdere resultaten opgeleverd. Zo is op 1 januari 2006 het Regionale Meldpunt Zorg en Overlast van start gegaan en zal er aan het eind van het jaar een regionaal dekkend netwerk zijn gerealiseerd van 15 lokale zorgnetwerken in de regio gekoppeld aan het meldpunt. Er is een samenwerkingstructuur op drie niveaus: bestuurlijk, ambtelijk/leidinggevend en uitvoerend. De samenwerking is gericht op een integraal OGGZ-aanbod voor de mensen in multiproblemsituaties in de regio. Een OGGZ-Nieuwsbrief informeert alle betrokkenen over de ontwikkelingen in de regio. De centrumgemeente Dordrecht vervult haar coördinerende, regisserende rol en houdt toezicht op de naleving van de afspraken in het convenant. 21

24 5.1 Bestuur & beleid inzake de OGGZ: ketenregie door gemeenten Het tot stand brengen van afspraken tussen de partners over de uitvoering van de OGGZ maakt een belangrijk deel uit van de gemeentelijke regierol. Gemeenten hebben daarnaast een stimulerende, coördinerende, bindende en faciliterende functie, terwijl zij tevens de functie van subsidiegever vervullen. Van het beleidsplan dat elke vier jaar door gemeenten in het kader van de Wmo moet worden opgesteld maakt het prestatieveld OGGZ deel uit. Het eerste plan moet in 2007 klaar zijn en beschrijft in ieder geval: doelstellingen, samenhang in bestuur en beleid, beoogde en uitgevoerde acties, resultaten, maatregelen voor kwaliteitsborging en keuzevrijheid van cliënten. De regierol van de centrumgemeente is gericht op de bovenlokale voorzieningen zoals een regionaal meldpunt, terwijl de regierol van regiogemeenten gericht is op lokale voorzieningen zoals een systeem voor vroegsignalering, schuldhulpverlening, beschutte woonvormen et cetera. Afstemming tussen centrum- en regiogemeenten is nodig om te voorkomen dat men dingen dubbelop doet, langs elkaar heen werkt of heel verschillende invalshoeken kiest en daardoor verschillende prioriteiten stelt dan wel uiteenlopende of zelfs tegenstrijdige afspraken maakt met uitvoerende partners. De ketenregie van regiogemeenten zal zich, behalve op lokale voorzieningen, vooral richten op het voorkomen van meervoudige problemen en van escalatie van problemen en op het maatschappelijk herstel van kwetsbare personen en gezinnen. Gemeenten kunnen daarbij zorgen voor ambtelijke coördinatie tussen verschillende diensten, aansturing van door hen gesubsidieerde instellingen en voor samenwerking met woon- en zorgaanbieders, cliëntenorganisaties en vrijwilligersorganisaties. Ketenregie door centrumgemeenten is omvattender, gericht op het creëren van een regionale infrastructuur voor de OGGZ en het scheppen van de randvoorwaarden voor ketensamenwerking. Om deze taak te kunnen vervullen is, zoals gezegd, inzicht nodig in de de staat van de OGGZ (omvang en profiel van groepen kwetsbare burgers, bestaande en nodig geachte OGGZ-interventies). Aan de hand van de OGGZ-ladder kan de situatie, ook getalsmatig, in kaart worden gebracht (zie 4.1). Voor het stellen van prioriteiten is, zoals gezegd, ook een visie nodig. Centrumgemeenten zullen daarbij het voortouw nemen, hoewel de visie wel moet worden gedeeld door de belangrijkste partijen. Vanwege de heterogeniteit van de OGGZ-doelgroep is het belangrijk de te bereiken doelen per subgroep te formuleren. Zo n doel kan bijvoorbeeld zijn: alle alleenstaande aan alcohol verslaafde personen in beeld krijgen en (weer) in contact brengen met hulpverlening. Hoe concreter het doel en de doelgroep, des te duidelijker is te bepalen welke partijen er nodig zijn om dit te kunnen realiseren. Ketensamenwerking houdt niet alleen in dat de uitvoerende partijen willen mee- en samenwerken, maar ook dat zij bereid zijn hun werkwijzen en interventies op elkaar af te stemmen. Niet de eigen organisatieprincipes of -inrichting bepalen de interventies; de behoeften van cliënten vormen het uitgangspunt. Wanneer bijvoorbeeld een cliënt gemotiveerd is geraakt om aan zijn problemen te gaan werken en hulp te aanvaarden, dan moet de hulpverlening ook snel kunnen starten. Plaatsing op een wachtlijst voor bijvoorbeeld het maatschappelijk werk of de ambulante verslavingszorg kan het voorbereidende werk, de toeleiding naar zorg, teniet doen. De ketenregierol van de centrumgemeente houdt dan in dat zij partners weet te vinden en te overtuigen van de noodzaak van een andere, minder vrijblijvende en meer klantgerichte werkwijze. Het houdt ook in dat zij instellingen die ze subsidieert, zoals het algemeen maatschappelijk werk, in staat stelt en stimuleert daaraan mee te werken. Tevens houdt deze regierol van gemeenten in dat zij ervoor zorgt dat er op ketenniveau een regisseur 22