Wetenschappelijke verhandeling

Transcriptie

1 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN EEN EMPIRISCHE STUDIE OVER DE INVLOED VAN HET ROTEREND VOORZITTERSCHAP OP DE ENERGIEVEILIGHEID VAN DE EU. Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: MICHIEL CEULEMANS MASTERPROEF EU-STUDIES PROMOTOR: DR. FABIENNE BOSSUYT COMMISSARIS: BRUNO VANDECASTEELE COMMISSARIS: DR. ELINE DE RIDDER ACADEMIEJAAR

2 Inzagerecht in de masterproef (*) Ondergetekende,. geeft hierbij toelating / geen toelating (**) aan derden, nietbehorend tot de examencommissie, om zijn/haar (**) proefschrift in te zien. Datum en handtekening... Deze toelating geeft aan derden tevens het recht om delen uit de scriptie/ masterproef te reproduceren of te citeren, uiteraard mits correcte bronvermelding (*) Deze ondertekende toelating wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren van de scriptie/masterproef die moet worden ingediend. Het blad moet ingebonden worden samen met de scriptie onmiddellijk na de kaft. (**) schrappen wat niet past

3 Dankwoord Hierbij zou ik graag iedereen willen bedanken die mij heeft geholpen bij het maken van deze masterproef en het maken van de voorbereiding op de masterproef. In het bijzonder zou ik Dr. Fabienne Bossuyt willen bedanken als mijn promotor voor de hulp die ze mij heeft geboden en voor haar het minutieuze verbeterwerk. Ook Bruno Vandecasteele zou ik willen bedanken voor zijn hulp met betrekking tot het onderdeel over de rol van het Roterend Voorzitterschap.

4 Inhoudsopgave Abstract..1 Hoofdstuk 1: Inleiding...2 Hoofstuk 2: Literatuurstudie : Neorealisme/geopolitiek : Interdependentie Hoofdstuk 3: De rol en impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU : De rol en invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU : Theoretisch model van Tallberg (2003) : Empirisch onderzoek : Het Verdrag van Lissabon 19 Hoofdstuk 4: De impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU op het domein van energiediversificatie : Oostenrijk : Duitsland : Slovenië : Frankrijk : Tsjechië : Hongarije : Polen..34 Hoofdstuk 5: Conclusie 38 Bibliografie 40

5 Abstract Energieveiligheid is al sinds enige tijd een druk besproken onderwerp binnen de EU. Deze masterproef zal onderzoeken welke invloed de verschillende Roterende Voorzitterschappen hebben gehad in dit domein. Dit doen we zowel om te kijken welke macht het Roterend Voorzitterschap over het algemeen bezit binnen de EU, maar ook om te onderzoeken welke veranderingen er in het domein van energieveiligheid in de laatste jaren hebben plaatsgevonden. Om dit onderzoek uit te voeren, wordt er eerst gekeken naar de literatuur over de energieveiligheid van Europa. Op deze manier komen we te weten wat de verschillende opties zijn om de energieveiligheid binnen Europa te verhogen. Daarna wordt de literatuur over het Roterend Voorzitterschap van de EU bestudeerd. Hierbij wordt er vooral aandacht geschonken aan het theoretisch model van Tallberg, dat zal gebruikt worden in deze masterproef om de macht van het Roterend Voorzitterschap te onderzoeken. Het onderzoek zelf zal de Voorzitterschappen behandelen die belangen hebben te verdedigen in het domein van energieveiligheid of die mogelijk een grote invloed konden hebben in dit dossier. Concreet worden in deze masterproef de Voorzitterschappen van Oostenrijk, Duitsland, Slovenië, Frankrijk, Tsjechië, Hongarije en Polen onderzocht. Uit het onderzoek zal blijken dat de Voorzitterschappen die veel te winnen hadden bij het vergroten van de energieveiligheid binnen Europa ook een grote invloed hebben kunnen uitoefenen in het dossier, ook nog na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dat de rol van het Roterend Voorzitterschap hervormd heeft. 1

6 Hoofdstuk 1: Inleiding Sinds de gascrisis van 2006 tussen Oekraïne en Rusland is de Europese Unie (EU) zich meer bewust geworden van de gevaren omtrent de security of supply van haar gastoevoer, en in mindere mate olietoevoer. Zowel in het academische als in het beleidsdebat hierover vertrekt men steeds vanuit het standpunt dat een te grote energieafhankelijkheid van Rusland gevaren met zich meebrengt en dat de Europese lidstaten hun gastoevoer zouden moeten diversifiëren en zo meer gas uit andere landen importeren. Deze diversificatie zou dan tot een grotere energieveiligheid leiden omdat de EU zo minder afhankelijk zou zijn van het onvoorspelbaar beoordeelde Rusland. Deze masterproef zal onderzoeken op welke manieren de EU aan energiediversificatie probeert te doen en, meer specifiek, hoe dit al dan niet beïnvloed wordt door het Roterend Voorzitterschap van de EU. Hierbij vertrekken we vanuit de assumptie dat het Roterend Voorzitterschap een belangrijke invloed kan hebben op de werking van de EU en de verschillende beleidsdomeinen. We gaan er dus vanuit de het Roterend Voorzitterschap potentieel een belangrijke invloed kan hebben op het domein van energieveiligheid, in die zin dat ze gemakkelijker hun prioriteiten op het gebied van energiediversificatie vertaald kunnen zien in daadwerkelijk beleid in vergelijking met de andere lidstaten en in vergelijking met de perioden wanneer ze het Roterend Voorzitterschap niet waarnemen. Kortom, de centrale onderzoeksvraag die deze masterproef zal trachten te beantwoorden luidt: Hoe belangrijk is de rol van het Roterend Voorzitterschap van de EU in het domein van energieveiligheid?. In een meer analytische versie klinkt de vraag als volgt: Heeft het Roterend Voorzitterschap van de EU een impact op het domein van energieveiligheid, en ja, welke? Om deze vraag te beantwoorden zullen we nagaan (1) welke prioriteiten de voorzittende lidstaten stelden op het vlak van energiediversificatie en (2) of deze het beleid daadwerkelijk beïnvloedden. We focussen hierbij op zeven Roterende Voorzitterschappen van de EU die sinds januari 2006 zijn waargenomen, meer bepaald het EU-Voorzitterschap van Oostenrijk (januari juni 2006), Duitsland (januari juni 2007), Slovenië (januari juni 2008), Frankrijk (juli december 2008), Tsjechië (januari juni 2009), Hongarije (januari juni 2011) en Polen (juli december 2011). Als eerste stap in het beantwoorden van de onderzoeksvraag maken we een grondige literatuurstudie. Hierin belichten we eerst de belangrijkste ideeën die reeds bestaan over energieveiligheid en de concrete EU-beleidsopties die daaruit voortvloeien (Hoofdstuk 2). Daarna kijken we naar de literatuur die bestaat over de rol van het Roterend Voorzitterschap in de EU (Hoofdstuk 3) en stellen we het theoretische kader voor dat we zullen gebruiken voor onze analyse van de invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU, meer bepaald het model van Tallberg (2003). In een volgende stap (Hoofdstuk 4) bekijken we dan welke visies en daaruit volgende beleidsopties er zijn voorgesteld door de opeenvolgende Voorzitterschappen van de EU en dewelke de grootste impact hebben gehad op het beleid. Een dergelijk onderzoek is waardevol aangezien er nog maar weinig 2

7 systematisch onderzoek is gedaan over de rol van het Roterend Voorzitterschap in het domein van energieveiligheid, terwijl er toch vaak van wordt uitgegaan dat het Roterend Voorzitterschap een belangrijke rol kan spelen in het bepalen van het beleid van de EU. Aangezien uit onze literatuurstudie zal blijken dat verschillende lidstaten er heel uiteenlopende visies op nahouden over dit onderwerp en veel lidstaten ook veel belang aan deze kwestie hechten, is het dus interessant om na te gaan welke van deze visies de overhand haalt in het uitstippelen van een EU-beleid inzake energieveiligheid. We zullen in dit hoofdstuk de zeven eerdergenoemde EU-Voorzitterschappen onderzoeken en nagaan welke prioriteiten inzake energie deze stelden en welke impact ze juist hebben gehad op het beleid. We beginnen vanaf 2006 omdat men vanaf dat moment pas echt op een meer realistisch/geopolitieke wijze begon te denken over de gasafhankelijkheid van Europa ten opzichte van Rusland. Dit komt natuurlijk door de eerste gascrisis tussen Rusland en Oekraïne die in dat jaar uitbrak en een deel van de gastoevoer naar Europa verhinderde. We kijken ook enkel naar lidstaten voor wie energiediversificatie en energieveiligheid een kwestie van groot belang is. Indien dan blijkt dat zelfs deze landen geen belangrijke invloed kunnen uitoefenen op het energiebeleid van de EU, dan kunnen we er van uitgaan dat geen enkele lidstaat die het Voorzitterschap waarneemt hierin zal slagen. Als theoretisch kader voor de verschillende manieren van invloed van het EU-Voorzitterschap gebruiken we het model van Tallberg (2003). Om het model van Tallberg (2003) toe te passen maken we gebruik van process-tracing aan de hand van data die we verzameld hebben via documentanalyse van officiële documenten, in het bijzonder documenten van de EU en documenten van de onderzochte lidstaten, aangevuld met data uit secondaire bronnen, in het bijzonder academische literatuur. In de conclusie (Hoofdstuk 5) van de masterproef ten slotte zullen we dan kijken of we bepaalde conclusies kunnen trekken uit het onderzoek van de verschillende Roterende Voorzitterschappen. Hierbij hebben we dan ook aandacht voor de impact van het Verdrag van Lissabon op de invloed die het Roterend Voorzitterschap kan hebben in het domein van energieveiligheid. Deze masterproef neemt dus de vorm aan van een wetenschappelijke verhandeling en, meer specifiek, een empirische studie in de vorm van een toetsingsonderzoek, waarbij we kijken naar de geldigheid van het model van Tallberg in het domein van energieveiligheid. 3

8 Hoofdstuk 2: Literatuurstudie Over het algemeen kunnen we stellen dat er twee grote, tegenovergestelde visies zijn over hoe de handel in olie en gas zou moeten verlopen. Enerzijds heb je auteurs die volgens het (neo-)realisme argumenteren en stellen dat de natuurlijke energiebronnen van een land deel uitmaken van de werkelijke macht die dat land heeft. Landen die zulke energiebronnen bezitten, moeten hier dus zoveel mogelijk gebruik van maken en ze ook voor politieke doeleinden aanwenden. Zij wijzen dan ook vaak op de verschillen in de aanpak van het energiebeleid die er bestaan tussen Rusland en de EU (Van Der Meulen, 2009). Deze verschillen zouden er dan op moeten wijzen dat landen een soort van strijd leveren met en om energie en daarom voor een aanpak kiezen die hen daar het best in kan helpen. Anderzijds heb je de auteurs die stellen dat de energiemarkt geliberaliseerd moet worden zodat de concurrentie ook op het energiedomein kan spelen. Dit zal dan vooral de consumenten ten goede komen aangezien zij zullen kunnen profiteren van lagere prijzen en een betere dienstverlening. Volgens deze kijk zou energie dus normaal niets te maken moeten hebben met politiek. Zij hebben dan ook vooral aandacht voor de interdependentie die er bestaat tussen de EU en Rusland (ibid.). Deze interdependentie gebruiken ze dan om aan te tonen dat beide machten gemeenschappelijke doelen hebben en er dus geen baat kan worden verwacht van een strijd rond energie. We zullen beginnen met het standpunt van de (neo-)realisten op deze zaak van naderbij te bekijken. 2.1 Neorealisme/ geopolitiek Realisten (binnen Europa) gaan er van uit dat staten egoïstische actoren zijn die proberen om via de macht die ze bezitten hun eigen nationale belangen veilig te stellen. Mearsheimer (1995) stelt dat deze macht wordt bepaald door de materiële bronnen die ze bezitten. De belangrijkste van deze materiële bronnen zijn de militaire en economische capaciteiten van die staat. De verdeling van deze materiële bronnen bepaalt dan ook in grote mate het verloop van de internationale politiek, aangezien deze bronnen bepalen welke staten de meeste macht hebben en dus hun eigen behoud kunnen verzekeren of zelfs aan expansie kunnen gaan doen. Sommige neo-geopolitieke theorieën stellen zelfs dat energie, en dan vooral olie, de belangrijkste factor is geworden in internationale relaties (Baev & Øverland, 2010). Daarnaast geloven realisten ook in een balance of power. Dit betekent dat er binnen de internationale politiek steeds wordt gezocht naar een evenwicht tussen de verschillende wereldmachten (Stein, 2001). Dit kan bijvoorbeeld bewerkstelligd worden door allianties met elkaar te sluiten als één staat te machtig zou worden, of kan zelfs eindigen in oorlogen. Dit proces, dat steeds weer uitkomt bij een evenwicht, werkt net zoals de invisible hand van Adam Smith, waarbij het systeem wordt gestuurd door het zelfbelang van de individuele actoren. Staten zoeken ook niet altijd bewust naar dit evenwicht van macht, maar de bezorgdheid om hun eigen veiligheid leidt hen er toch toe dit steeds weer te doen, waardoor het systeem in evenwicht blijft. 4

9 De realistische kijk op de zaak van energieveiligheid in Europa kwam pas echt tot uiting nadat Rusland in 2006 na een dispuut met Oekraïne de gastoevoer voor dat land afsloot en zo ook de bevoorrading voor de EU in gevaar bracht (Kirchner & Berk, 2010). Samen met de perceptie in de EU dat Rusland onder Poetin een steeds assertiever beleid aan het voeren was, zorgde dit voorval voor het ontstaan van een soort angst omdat men meende dat Rusland nu bereid was om te beginnen met pijpleidingdiplomatie en energiechantage (Feklyunina, 2008). Men begon zich met andere woorden zorgen te maken over het feit dat Rusland zijn enorme gas- en olievoorraden als een politiek instrument begon te zien. Dit kwam ook door het feit dat deze afsluiting van de gastoevoer er pas kwam nadat er een pro-westerse regering onder leiding van president Joesjtsjenko aan de macht was gekomen in Oekraïne en het land dus buiten de invloedszone van Rusland dreigde te vallen (Hughes, 2006). Er zijn echter ook auteurs die menen dat dit incident maar weinig te maken had met politieke motieven. Zo stelt Light (2008) dat dit dispuut slechts een gevolg was van het feit dat Oekraïne in 2006 nog steeds genoot van gesubsidieerde gasprijzen die nog stamden uit het Sovjettijdperk. Toen Gazprom (het grootse Russische gasbedrijf) besloot om vanaf dan marktprijzen, die tot vier keer hoger waren, te gaan aanrekenen voor het geleverde gas, ging Oekraïne daartegen in en kwam het uiteindelijk tot het afsluiten van de gastoevoer naar daar. Light stelt dus dat het om een puur economisch dispuut ging. Ze staaft deze hypothese met het feit dat er een jaar later een gelijkaardig incident was tussen Rusland en Wit-Rusland over gas en olie, waarbij ook daar de toevoer vanuit Rusland werd afgesloten. Aangezien Wit-Rusland een trouwe bondgenoot is van Rusland en er maar weinig politieke motieven waren om de energietoevoer af te sluiten, is het dus geloofwaardig dat Rusland ook in Oekraïne uit economische motieven handelde. De lidstaten van de EU volgden deze redenering echter niet en begonnen actief te zoeken naar oplossingen om hun energieveiligheid te verhogen. Kirchner en Berk (2010) definiëren deze energieveiligheid als volgt: the availability of energy in various forms, in sufficient quantity and at affordable prices, delivered in an environmentally friendly, sustainable manner which is also free from serious risk of major disruption of service. In de praktijk betekent dit dus dat men meent dat de EU teveel risico loopt door zijn grote energie-afhankelijkheid van Rusland omdat men niet het risico op onderbrekingen kan uitsluiten. Doordat velen dit gevaar waarnemen, zijn er verschillende oplossingen bedacht om dit probleem op te lossen. Een mogelijke oplossing die door het (neo-)realisme wordt voorgesteld is dat de verschillende EUlanden bilateraal verdragen zouden afsluiten met Rusland waarin hun toevoer van gas gegarandeerd wordt. Deze oplossing is typisch realistisch omdat ze ervan uitgaat dat staten de centrale actoren zijn op het internationale toneel en enkel zij dus verdragen met elkaar kunnen sluiten (Stein, 2001). Een voorbeeld van zo n oplossing is het akkoord dat voormalig Duits bondskanselier Schröder in 2005 met 5

10 toenmalig Russisch president Poetin afsloot om een pijpleiding (Nord Stream) te financieren die vanuit Rusland, via de Baltische zee, rechtstreeks naar Duitsland zou lopen (Freifeld, 2009). Op deze manier zou Duitsland niet langer afhankelijk zijn van transitlanden voor zijn gastoevoer en zou het risico op onderbrekingen in gasleveringen aanzienlijk kleiner worden. Het was hier ook duidelijk dat Duitsland geen rekening hield met andere leden van de EU en dus tegen het algemene Europese wil inging. Zo is Polen tegen het project omdat het op deze manier kwetsbaarder zou worden voor gasafsluitingen door Rusland (Light, 2008). Zweden en Finland van hun kant hadden problemen omtrent de mogelijk schadelijke gevolgen van deze pijpleiding voor het milieu. Andere voorbeelden zijn de langetermijncontracten die Frankrijk en Italië eind 2006 afsloten met Gazprom om Russisch gas te importeren, terwijl de Commissie net ervoor als doelstelling had gezet om minder langetermijncontracten af te sluiten (Belyi, 2009). Het spreekt uiteraard voor zich dat Rusland deze aanpak prefereert en probeert om met zoveel mogelijk landen binnen de EU zulke verdragen af te sluiten (Kulhanek, 2010). Op deze manier kunnen ze ook de verschillen tussen deze landen uitbuiten en zo de besluitvorming van de EU als een geheel beïnvloeden. Wat ook een belangrijke invloed heeft gehad op de beslissing van Rusland om zich te focussen op het sluiten van bilaterale verdragen, is de uitbreiding van de EU in 2004 (ibid.). Door deze uitbreiding van de EU naar het Oosten toe, kwamen Polen en de Baltische staten mee in de EU en konden ze dus mee wegen op de besluitvorming. Aangezien deze landen sterke gevoelens tegen Rusland koesteren vanwege hun ervaringen met de Sovjet-Unie in het verleden, zijn ze minder geneigd om in te stemmen met beslissingen van de EU inzake samenwerking met Rusland. Daardoor is het moeilijker geworden voor Rusland om met de EU als een geheel akkoorden te sluiten en krijgen bilaterale verdragen dus de voorkeur omdat hierbij met veel minder actoren rekening moet worden gehouden. Een andere oplossing die past binnen het kader van het (neo-)realisme is het zoeken naar energiebronnen buiten Rusland. Op deze manier kunnen landen hun energiemix diversifiëren en kunnen ze dus zeker zijn dat wanneer Rusland besluit om de gastoevoer dicht te draaien, ze nog steeds genoeg energie zullen hebben om hun land draaiende te houden. Een voorbeeld van dit soort oplossing is de Nabucco-pijpleiding die van Azerbeidzjan, via Turkije, Bulgarije, Roemenië en Hongarije, gas naar Oostenrijk zou vervoeren (Erdogdu, 2010). Op deze manier zou men gas van landen uit het Midden-Oosten en de Kaspische Zee-regio zoals Turkmenistan, Azerbeidzjan, Irak en Iran kunnen aankopen, zonder daarvoor afhankelijk te zijn van Rusland. Het probleem met deze oplossing is dat Rusland dit wel eens als een vijandige daad zou kunnen opvatten omdat het zo zijn monopolie op uitvoer van gas uit dit gebied naar Europa zou verliezen. Momenteel is het namelijk zo dat Rusland het gas uit deze regio opkoopt en via Russische pijpleidingen naar Europa brengt. Rusland zou door de bouw van deze pijpleiding ook het gevaar lopen om veel meer te moeten betalen voor het gas dat het 6

11 daar aankoopt. Momenteel is Rusland nog de grootste opkoper van gas in Centraal-Azië en koopt het dit gas ook aan een relatief lage prijs op. Nu dat Europa zich ook kandidaat stelt om gas uit deze landen aan te kopen, begint er concurrentie tussen beiden te ontstaan en moet Rusland momenteel al meer gaan betalen voor het gas dat het ginder aankoopt. De voltooiing van de Nabucco-pijpleiding zou dus een streep door de rekening van Rusland kunnen betekenen. Daarom heeft Rusland zelf ook al een concurrerend project voor Nabucco voorgesteld: de South Stream-pijpleiding. Deze pijpleiding zal gas vervoeren van Centraal-Azië naar de Europese markt, maar zal hierbij Oekraïne vermijden als transitland (Euractiv, 2011). Zo hoopt Rusland om de Europese markt meer energieveiligheid aan te bieden door onbetrouwbare transitlanden te vermijden. We hebben het hier al vooral gehad over het realistische uitgangspunt van de EU-landen inzake deze problematiek, maar we mogen natuurlijk ook de visie van Rusland hierin niet vergeten. Rusland voelt zich steeds meer geïsoleerd geraken door Europa (Feklyunina, 2008). In 2004 werd namelijk het Europees Nabuurschapsbeleid geïntroduceerd, waarbij de EU toenadering zoekt tot de landen die aan haar grenzen liggen. Oorspronkelijk werd ook aan Rusland dit programma van Nabuurschapsbeleid voorgesteld, maar dit werd door Rusland geweigerd omdat het zichzelf niet als een simpele buur van de EU ziet, maar eerder een strategische partner wil genoemd worden (Haukkala, 2008). Daarnaast was men in het Kremlin ook niet tevreden met het feit dat Europa zo binnendringt in de Russische invloedssfeer. Ze menen namelijk dat Rusland de natuurlijke leider is van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS). Volgens het Kremlin zouden dan ook alle overeenkomsten met GOSlanden via hen moeten verlopen. De spanningen die volgden uit het Nabuurschapsbeleid hebben voor het wederoptreden van een soort van geopolitieke competitie gezorgd tussen de EU en Rusland over deze shared neighbourhood waarbij een zero-sum logica wordt gevolgd (Gower & Timmins, 2009). Er moet hier echter wel bij vermeld worden dat de EU nog altijd minder moeite en geld dan Rusland steekt in de landen die zich in dit gebied bevinden (Flenley, 2008). Dit komt onder meer doordat de EU een kleiner budget heeft voor buitenlands beleid en dit dan ook nog eens over vele verschillende gebieden moet verspreiden. Het lijkt dus alsof de EU aantrekkelijk is voor deze landen, terwijl het dus zeker niet even veel investeert in deze regio als Rusland. Het proberen bewaren van een invloedszone in zijn nabije omgeving is niet het enige waaruit het geopolitieke of realistische karakter van de Russische regering blijkt. Een realistische logica kreeg ook de bovenhand toen het in de jaren 2000 besloot om de grote energiebedrijven te renationaliseren, nadat ze eerder in de jaren 90 waren geliberaliseerd (Van Der Meulen, 2009). Op deze manier kan de overheid er zeker van zijn dat zij alle macht heeft inzake het energiebeleid en kunnen ze dit ook beter aanwenden op het politieke toneel. Een voorbeeld hiervan is het feit dat de Russische regering sinds 2005 meer dan de helft van de aandelen van Gazprom bezit, een bedrijf dat verantwoordelijk is voor 84 % van de gasuitvoer vanuit Rusland (Erixon, 2008). Deze aanpak verschilt fundamenteel van de Europese aanpak, waarbij net de liberalisering van de energiemarkt aangemoedigd wordt. 7

12 Daarnaast moet er op gewezen worden dat Rusland zelf ook naar een betere energieveiligheid streeft. Tot hiertoe hebben we namelijk het concept van energieveiligheid uitgelegd vanuit het Europese standpunt dat handelt over het veiligstellen van het aanbod aan energie. Rusland is daarentegen echter geïnteresseerd in het veiligstellen van de vraag naar energie (Feklyunina, 2008). Dit betekent vooral een uitbreiding van het gasnetwerk naar het Oosten toe, aangezien daar het economisch sterk groeiende China ligt dat steeds meer nood heeft aan bijkomende energiebronnen. Deze verschillende visies over energieveiligheid leiden ertoe dat men elke stap van de andere als vijandig gaat beschouwen, de zogenaamde zero-sum logica. Als Europa probeert om nieuwe producenten van gas te vinden, ziet Rusland dit als een vijandige daad tegenover hen. Als Rusland daarop probeert om nieuwe afnemers van energie in de wereld te vinden, dan ziet de EU dit als tegen hen bedoeld. Zo kan er uiteindelijk een instabiele relatie tussen beiden ontstaan en kan dit zelfs leiden tot een diversificatierace tussen beide actoren (Feklyunina, 2008). Deze realistische theorieën over het energiebeleid van de EU en Rusland zijn echter ook al fel bekritiseerd geweest. Baev en Øverland (2010) stellen bijvoorbeeld vast dat de energieprojecten die zogezegd deel uitmaken van de clash der pijpleidingen, als gewone bedrijven worden gerund en er een complete afwezigheid is van een strijd rond bepaalde strategische punten of doorgangen. Ook bekritiseren ze de realistische hypothese dat Gazprom probeert om zich uit te breiden buiten Rusland door een dominantie te verkrijgen op de Europese, en dan meer bepaald de Zuid-Oost Europese, energiemarkt. Ze stellen vast dat de gasleveringen naar daar amper worden opgevoerd en trekken ook in twijfel of zo n dominantie wel wenselijk is voor Gazprom zelf, aangezien de kleine markten in bijvoorbeeld Bulgarije of Slovakije, die amper iets te zeggen hebben in Europa, zowel financieel als politiek amper iets zouden opleveren. Volgens deze auteurs moet de EU dus nog niet vrezen voor een Russische invasie op de Europese energiemarkt. 2.2 Interdependentie Naast deze realistische oplossingen voor het probleem van energieafhankelijkheid ten opzichte van Rusland zijn er dus ook nog andere opties mogelijk. Deze opties komen, zoals reeds gezegd, voort uit het idee van interdependentie tussen Europa en zijn energieleveranciers, waarbij beiden op elkaar aangewezen zijn. Doordat de ene de andere nodig heeft, kan er plaats zijn voor een samenwerking tussen hen waar beide bij gebaat zijn. Eén van deze oplossingen komt uit het domein van de EU-studies en is eerder gericht op interne hervormingen binnen Europa. Deze optie stelt dat de oplossing er in bestaat om een ééngemaakte Europese energiemarkt te creëren. Op die manier kan men als een sterker blok onderhandelen met andere landen. Energieveiligheid is dan gegarandeerd omdat de EU als een geheel zo n belangrijke 8

13 klant zou zijn dat men het zich niet zou kunnen veroorloven om deze in de steek te laten. Op deze manier zouden er ook veel voordeligere energiedeals kunnen afgesloten worden met energieleveranciers dankzij schaalvoordelen. Dit systeem zou beide partijen ten goede komen omdat de EU zo zeker is van haar energiebevoorrading en de leverancier zeker is van een grote klant voor een lange tijd. Zo wordt de zero-sum logica vanuit het realisme vervangen door een win-win logica (Lukyanov, 2008). Deze mogelijke oplossing kan nog het best geplaatst worden binnen het kader van het neofunctionalisme. Men gaat er hier immers vanuit dat door het creëren van een ééngemaakte markt er via het spill-overeffect ook een ééngemaakte besluitvorming komt binnen de EU over zo n bilaterale deals en er dus meer politieke samenwerking tot stand komt (Youngs, 2007). Een variatie op deze oplossing is om niet alleen binnen Europa deze interne markt te realiseren maar deze ook uit te breiden naar landen buiten de EU. Niet-Europese landen zouden zo om economische redenen besluiten om zich ook bij de interne markt aan te sluiten. Op die manier zouden de landen die dan al lid zijn van deze interne markt voorwaarden kunnen stellen aan de nieuwkomers, waardoor er bepaalde regels overal zullen gelden en de energieveiligheid en voorspelbaarheid van leveranciers dus groter zou worden. Zoals te verwachten is deze oplossing ook de tactiek die gevolgd wordt door de Europese Commissie, aangezien deze het beste is voor Europa als een geheel. De Commissie stelt in het groenboek van maart 2006 dat energieveiligheid kan behaald worden door de interne energiemarkt uit te breiden naar buren toe met gemeenschappelijke regels (Europese Commissie, 2006). Daarnaast wordt er in dit document ook gesteld dat het een vergissing zou zijn om te veel aandacht te schenken aan de geografische of nationale herkomst van de hedendaagse olie-import. In de realiteit, is de EU afhankelijk van een globale oliemarkt. Hiermee is meteen duidelijk dat deze aanpak zeker niet uit het realisme afkomstig is, aangezien de staat hier niet langer als de basiseenheid wordt gezien. Deze uitbreiding van de interne energiemarkt naar andere landen toe wordt vandaag vooral verwezenlijkt door het Energy Community Treaty. Dit verdrag, waarover al sinds 2002 onderhandelingen bezig waren, werd in 2005 officieel ondertekend (Energy Community, 2012). Dit verdrag zorgt voor een gemeenschappelijk wettelijk en regulatorisch kader op het vlak van energiebeleid tussen lidstaten van de EU en andere (Oost-)Europese landen (Karova, 2011). Op die manier wordt er geprobeerd om een eengemaakte Europese energiemarkt te verwezenlijken door de niet-lidstaten het acquis communautaire van de EU in dit domein te laten aannemen. Momenteel bestaat deze Energy Community uit vijftien lidstaten van de EU en negen andere Europese landen, namelijk: Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Macedonië, Moldavië, Montenergro, Servië, Oekraïne en Kosovo (Energy Community, 2012). Het Energy Community Treaty toont aan hoe machtig de EU kan zijn in dit gebied: de niet-lidstaten hebben immers geen directe invloed op de besluitvorming rond het energiebeleid van de EU maar passen toch hun wetgeving hieraan aan (Belyi, 2009). 9

14 Hoewel er binnen de interdependistische visie op energieveilighied dus weinig aandacht wordt besteed aan de herkomst van de energiebronnen, stelt er zich toch nog een probleem met de grote energieafhankelijkheid van Rusland binnen deze visie. Het probleem zit in het feit dat de Russische energiemarkt absoluut niet geliberaliseerd is en er dus een feitelijk monopolie is op de aanvoer van gas uit Rusland. Het creëren van één enkele interne markt zou dan niet kunnen werken omdat men nog altijd voornamelijk van één leverancier afhankelijk zou zijn. Om deze oplossing te kunnen doen slagen is er competitie tussen verschillende energiebedrijven nodig. Deze oplossing wordt ook wel market governance genoemd omdat men hier de vrije markt wil laten spelen en daardoor de energieafhankelijkheid van één enkele bron wil vermijden (Youngs, 2007). Dit houdt in dat in die interne markt, er bepaalde regels moeten gelden die het vormen van (staats)monopolies onmogelijk zouden maken. Dit proces van liberalisering is ondertussen bezig binnen de EU zelf maar is lang nog niet voltooid. Zelfs in landen waar dit al gebeurd is, is er nog altijd sprake van marktverstoring door het bestaan van monopolies en verschillende varianten hierop (Glachant & Lévêque, 2009). Er zijn echter wel al belangrijke stappen genomen: zo heeft men kunnen bereiken dat in bilaterale deals over energie geen bestemmingsclausule meer mag voorkomen (Youngs, 2007). Dit betekent dat de energieleverancier vanaf nu geen controle meer heeft over waar zijn product uiteindelijk gaat terechtkomen. Landen zijn nu namelijk vrij om eventuele surplussen die ze zouden hebben, door te verkopen aan andere landen. Deze maatregel zorgt ervoor dat de principes van een vrije markt en vrij verkeer van goederen binnen de EU nageleefd worden. Maar zelfs als deze interne markt binnen Europa gerealiseerd is, dan nog zouden de buurlanden moeten overtuigd worden om ook de regels aan te nemen die reeds in de bestaande markt gelden. Youngs (2007) stelt dat de EU hier vooral zijn eigen regels en een deel van het acquis communautaire wil opleggen aan de nieuwkomers en er dus weinig plaats is voor onderhandelingen hierover. Dit valt echter slecht bij het Kremlin aangezien het Rusland als een wereldmacht ziet die niet moet verteld worden wat het moet doen. Hun voorstel is om als gelijken aan tafel te gaan zitten en hun wetgeving rond energie te vergelijken en zo tot een gezamenlijke tekst te komen die beide respecteert (Romanova, 2008). Dit voorstel is natuurlijk moeilijk om te aanvaarden voor de EU omdat ze net haar wetgeving tegen monopolievorming van kracht wil zien gaan in Rusland en dit moeilijk te bereiken zal zijn op basis van Russische wetgeving. Momenteel is het nog zo dat beiden hun eigen markt gesloten houden voor inmenging van de andere. Zo maakt Rusland het bijvoorbeeld erg moeilijk voor buitenlandse bedrijven om te investeren in de Russische energiesector. Het Kremlin heeft onlangs nog een wet goedgekeurd die stelt dat buitenlandse bedrijven die meer dan 10% van een Russisch bedrijf in een strategische sector (onder andere wapens en gas) willen opkopen, hiervoor de toestemming moeten krijgen van een speciale overheidscommissie (Erixon, 2008). De maatstaven die gehanteerd worden door deze commissie zijn echter zeer vaag en de beslissingen die genomen worden blijken zeer arbitrair te zijn. Daarnaast 10

15 worden eigendomsrechten in Rusland ook minder beschermd dan het geval is in Europa, waardoor er een groot risico bestaat voor buitenlandse bedrijven om onteigend te worden. Een voorbeeld hiervan is de zo goed als gedwongen verkoop van aandelen door Shell van het Sakhalin II olieproject (Hashim, 2010). Shell moest toen onder grote druk van het Kremlin zijn aandelen in dit winstgevende olieproject ver onder de marktprijs verkopen aan Gazprom, die daardoor hoofdaandeelhouder van dit project werd. Europa heeft echter ook iets bedacht om Russische inmenging in de Europese energiemarkt te voorkomen. In 2009 werd er namelijk een pakket wetten rond energie gestemd in het Europees Parlement en de Raad waarin een clausule is opgenomen die gekend staat als de derde landclausule of de gazpromclausule (Baev & Øverland, 2010). Deze clausule stelt dat het verboden is voor de producent of leverancier van energie om ook de vervoersinfrastructuur voor dat product te bezitten. Deze clausule is duidelijk gericht tegen Gazprom aangezien deze de voornaamste leverancier van gas aan de EU is en het maar wat graag zijn macht zou versterken door ook in Europa grote investeringen te doen. Europa doet dit ook omdat het vreest dat er anders oneerlijke concurrentie zou kunnen optreden door de geweldige macht op de energiemarkt die het door het Kremlin gesteunde Gazprom zo zou kunnen verwerven. Een mogelijke oplossing is dat beide landen deze hindernissen voor buitenlandse investeringen zouden vernietigen, waardoor ze beiden zouden profiteren. Maar hoewel het Kremlin graag zou hebben dat Gazprom meer macht zou krijgen in Europa, is dit nog geen voldoende grote incentive om de monopoliepositie van dat bedrijf op de Russische markt te riskeren. Erixon (2008) stelt dan ook dat op dit domein de carrot and stick -diplomatie van de EU faalt. Europa kan hier immers geen beloning bedenken voor Rusland die groot genoeg is om hen te overhalen om hun energiemarkt te liberaliseren. Normaal zou men dan kunnen overgaan tot het bedenken van straffen voor Rusland totdat ze er wel mee instemmen om dit te doen, maar ook dat is in dit geval niet mogelijk. De EU heeft namelijk een enorme nood aan gas op de korte termijn, terwijl Rusland op korte termijn wel even zonder de vraag van de EU kan. Een mogelijke actie van EU tegen Rusland zou dus door hen gewraakt kunnen worden met veel ernstigere gevolgen. Er is echter wel nog een beetje hoop voor Europa om binnen te geraken in de Russische energiemarkt. Het is immers al lang aangetoond dat markten die gestuurd worden door een monopolie niet optimaal functioneren. Er is bijvoorbeeld in Rusland ook sprake van een zekere veroudering in de energiesector en er wordt te weinig aandacht besteed aan innovatie. Walker (2007, p.4) stelt dat Russia s ability to maintain and expand its capacity to produce and to export energy faces difficulties. Russia s oil and gas fields are aging. Modern western energy technology has not been fully implemented And, there is insufficient investment capital for improving and expanding Russian oil and gas production and pipeline systems. Het zou dus kunnen dat men uiteindelijk de westerse bedrijven zal toelaten in de 11

16 energiemarkt om zo aan voldoende kapitaal te kunnen geraken, alhoewel dit eerder twijfelachtig is. Een ander probleem dat zich stelt bij deze oplossing gaat over in hoeverre de EU het acquis net wil verwezenlijkt zien in de landen waarmee het zaken doet. Gaat dit enkel over economische zaken, of moet de EU ook standaarden stellen over hoe democratisch een land moet zijn als het deel wil uitmaken van een interne markt? Moet de EU ook normatief zijn? Hoewel de EU ontstaan is omwille van economische voordelen, wordt er vaak benadrukt dat het een project is dat ook om gedeelde Europese waarden draait. Een invloedrijke schrijver op dit gebied is Ian Manners. In zijn werk Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? (2002) stelt hij vast dat de EU naast civiele en militaire macht ook over een grote normatieve macht beschikt. Zo schrijft hij: The concept of normative power is an attempt to suggest that not only is the EU constructed on a normative basis, but importantly this predisposes it to act in a normative way in World politics the most important factor shaping the international role of the EU is not what is does or what it says, but what it is (Manners, 2002, p.252). Volgens hem heeft de EU dus al een normatieve rol doordat het simpelweg bestaat, de aparte structuur van de Europese instelling is zo bijvoorbeeld ondertussen aanvaard als normaal. Hyde-Price (2006) volgt deels deze mening door er op te wijzen dat, naast het veiligstellen van hun macht en economische situatie, lidstaten van de EU ook second order concerns hebben in de vorm van deze eerder vernoemde universele ethische waarden. Volgens Hyde-Price is de EU steeds meer een plaats aan het worden waar staten die second-order concerns proberen op te lossen. Ze zien de EU als een kracht voor het goede in de wereld en proberen via dat niveau dus ook ethische doelstellingen na te streven die ze waarschijnlijk niet zouden eisen in bilaterale relaties. Hij stelt dus dat de normatieve aanpak van de EU dus niet voortkomt vanuit de EU zelf, zoals Manners aangeeft maar vanuit de lidstaten van de EU komt om zo hun second-order concerns ergens kwijt te kunnen. Indien de lidstaten van de EU deze normatieve aanpak bilateraal zouden willen volgen, zou dit botsingen kunnen creëren met wat de ideale economische oplossingen zouden zijn. Zo is Rusland bijvoorbeeld succesvoller in het verzekeren van gastoevoer in Centraal-Azië. Het Kremlin heeft er namelijk geen probleem mee om economisch interessante deals aan te bieden aan de autocraten daar, zonder hen om democratische hervormingen te vragen. Hetzelfde geldt ook voor China. Pantucci (2007) stelt dat Rusland en China een minder nadrukkelijk democratische en meer pragmatische relatie aanbieden aan die landen, iets wat moeilijker ligt bij de lidstaten van de EU. Zo zou het ook heel moeilijk zijn voor lidstaten van de EU om in hun relaties met Rusland ethische doelstellingen na te streven. Aangezien vele lidstaten er een groot belang bij hebben om normale handelsrelaties te behouden met Rusland, zijn ze ervoor beducht om te veel commentaar te geven op de Russische binnenlandse politiek. Om dit op te lossen proberen de lidstaten dus die ethische doelstellingen te laten verwezenlijken door de EU (Schmidt-Felzmann, 2008). Op die manier zullen hun bilaterale relaties met Rusland niet lijden onder hun ethische waarden, maar zal deze strijd op Europees niveau plaats 12

17 vinden. Manners (2008) identificeert negen normatieve waarden die door de EU worden nagestreefd: duurzame vrede, vrijheid, democratie, mensenrechten, het bestaan van een rechtstaat, gelijkheid, sociale solidariteit, duurzame ontwikkeling en goed bestuur. Het is duidelijk dat niet al deze normatieve principes even goed gevolgd worden door Rusland en dus voor conflicten kunnen zorgen in de relatie tussen de EU en Rusland. Youngs (2008) stelt dat momenteel het daadwerkelijk beleid van de EU inzake energie ergens zweeft tussen een geopolitieke en een marktgerichte aanpak. Op nationaal niveau worden er geopolitieke spelletjes gespeeld, terwijl op het supranationale niveau men dan weer de markt wil laten spelen. Ook Hadfield (2008, p.245) stelt een paradox vast: Energy security may well be resolved more effectively if market dynamics, however punchy, are allowed to run their course. But markets are oriented and regulated by national interests, which inject their dynamics with geopolitical content. Doordat beide aanpakken nogal moeilijk samen te voeren zijn, is er dus maar weinig efficiëntie op beide niveaus. Youngs pleit voor een aanpak waarbij beide visies verenigd worden en het energiebeleid een deel gaat uitmaken van een sterk buitenlands beleid van de EU. Op die manier zou de EU zijn geopolitieke macht kunnen gaan gebruiken om de energiemarkten in Rusland open te stellen voor Europese investeerders. Op dit moment zijn we echter nog ver verwijderd van een dergelijk beleid. 13

18 Hoofdstuk 3: De rol en impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU In dit hoofdstuk onderzoeken we de literatuur over de rol en de invloed die een Voorzitterschap van de EU kan hebben en in welke mate het vooruitgang in een bepaalde kwestie kan bekomen. In de academische literatuur bestaat er hierover een uitgebreid debat en zijn er verschillende visies hierover terug te vinden, die we hier kort proberen weer te geven. In dit hoofdstuk zal ook het theoretisch kader worden voorgesteld dat zal worden gebruikt om de rol van het Roterend Voorzitterschap te onderzoeken, wat hier ook verder zal uitgewerkt worden. Beginnen doen we met het belichten van de verschillende rollen van het Roterend Voorzitterschap, gevolgd door de invloed van het Voorzitterschap De rol en invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU Schout en Vanhoonacker (2006, p.1055) stellen dat het Roterend Voorzitterschap in essentie vier verschillende rollen vervuld. De eerste rol is die van organizer, waarbij het voorzitterschap aan taakgeoriënteerd leiderschap doet en er dus vooral voor zorgt dat alles praktisch in orde is zodat er op een zo efficiënt mogelijke manier een oplossing voor een bepaald probleem kan gezocht worden. De tweede rol is die van broker, die vertrekt vanuit een groepsgeoriënteerd leiderschap. Hierbij zal het voorzitterschap proberen om onder meer een goede sfeer in de groep te bewaren en compromissen te zoeken tussen de verschillende standpunten van de lidstaten om zo op een zo eerlijk mogelijke manier een uitkomst voor een bepaald probleem te vinden. Op die manier probeert om het onderlinge vertrouwen in de groep intact te houden en zo een toegefelijker klimaat te creëren waarin beslissingen sneller worden genomen. De derde rol is die van political leadership (Schout & Vanhoonacker, 2006, p.1054), die gebaseerd is op transformationeel leiderschap en die vooral van toepassing is in tijden van verandering of wanneer er problemen dreigen te ontstaan op de lange termijn. Het Roterend Voorzitterschap probeert dan om de focus van het debat op de lange termijn te leggen en zo verschillen in kortetermijnvisies te overstijgen. Ten laatste is er ook nog de rol van national positions die eigenlijk gelijk is aan de rol die lidstaten normaal gezien spelen in de EU als ze geen voorzitter zijn. Deze rol zorgt er voor dat lidstaten die voorzitter zijn, gaan proberen om het EU-beleid te beïnvloeden ten voordele van hun eigen nationaal belang op de korte of lange termijn. In het onderzoek in deze masterproef gaan we vooral kijken naar deze rol aangezien we hier onderzoeken op welke manier het Roterend Voorzitterschap het EU-beleid inzake energieveiligheid beïnvloedt. Hierbij gaan we er dus vanuit dat landen wel degelijk deze nationale rol spelen tijdens hun voorzitterschap en trachten de EU-agenda in hun voordeel te beïnvloeden. Wat betreft de echte invloed die het Roterend Voorzitterschap kan uitoefenen, zijn er om te beginnen veel auteurs die menen dat een lidstaat tijdens zijn tijdelijk voorzitterschap van de EU amper extra 14

19 invloed kan uitoefenen over het wetgevingsproces van de EU of over de andere lidstaten. Meestal wordt er in dit kader verwezen naar Jean-Louis Dewost (1984) die het had over een responsabilité sans pouvoir. Er wordt hiervoor onder meer verwezen naar het feit dat het voorzitterschap geen echte formele macht heeft (Tallberg, 2003). Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld als enige initiatiefrecht en zijn er geen speciale procedures voorzien die het voorzitterschap het recht geven om ook een wetsvoorstel te initiëren. Daarnaast wordt er ook vaak geargumenteerd dat een voorzitterschap vooral dossiers overkrijgt van de vorige voorzitters en dus maar weinig nieuwe dossiers kan beginnen handelen (ibid.). Ook wordt er aangegeven dat voorzitterschappen vaak moeten reageren op specifieke crisissen en dus zo minder tijd hebben om hun eigen programma er door te krijgen (Hayes-Renshaw & Wallace, 1997). Ten slotte, beweert men vaak ook dat er teveel een consensuscultuur bestaat binnen de EU om als voorzittend land een invloed te kunnen uitoefenen op een compromis (Schalk et al., 2007). Er zijn echter ook auteurs die menen dat een lidstaat wel degelijk wat macht in handen heeft tijdens zijn tijdelijk voorzitterschap. Eén van de belangrijkste auteurs hierin is Jonas Tallberg, wiens theorie in deze masterproef gebruikt zal worden om de invloed van de voorzitterschappen te analyseren. Tallberg (2003, p. 4) meent dat macht en invloed voor een voorzittend land niet enkel kan gemeten worden aan de hand van hoeveel nieuwe initiatieven er gelanceerd zijn tijdens het voorzitterschap. Volgens hem kan er een onderscheid gemaakt worden tussen agenda-setting, agenda-structuring en agenda exclusion (zie Figuur 1, infra) Theoretisch model van Tallberg (2003) Agenda-setting is in het model van Tallberg (2003) het klassieke introduceren van nieuwe onderwerpen door bepaalde policy entrepreneurs. Dit is gebaseerd op het werk van John Kingdon (1984) die stelt dat policy entrepreneurs voor de koppeling van drie stromen zorgen: herkenning van het probleem, het ontwikkelen van en beleidsvoorstellen en een receptief politiek klimaat. Zij zorgen ervoor dat bepaalde beleidsvoorstellen worden voorgesteld wanneer er een gepast policy window is en ze dus meer kans hebben om aanvaard te worden. Het is opvallend dat het Roterend Voorzitterschap ook aan deze vorm van agenda shaping doet aangezien het volgens de verdragen geen specifiek initiatiefrecht of iets gelijkaardigs heeft gekregen. Toch blijkt uit de praktijk dat voorzittende lidstaten wel degelijk hier meer macht in hebben dan gewone lidstaten. Het voorzitterschap kan zo een invloed op uitoefenen op drie verschillende manieren. Ten eerste kan het voorzitterschap de aandacht vestigen op een issue dat daarvoor eerder genegeerd werd, dit kan bijvoorbeeld door het organiseren van informele toppen of door het te plaatsen op de agenda van een bepaalde raadsformatie. Het Roterend Voorzitterschap gebruikt hier dan zijn macht om te bepalen wat het onderwerp is van een informele top of Raadsvergadering om een bepaalde topic te introduceren. Ten tweede kan het presidentschap concrete oplossingen voor een bepaald probleem voorstellen. Hiervoor zal het presidentschap dan wel 15

20 meestal moeten samenwerken met de Commissie en er vaak ook actief bij lobbyen. Alhoewel iedere lidstaat dit lobbywerk zou kunnen doen, blijkt uit onderzoek van Tallberg dat het voorzitterschap hier toch een speciale band heeft met de Commissie en beschouwd wordt als een soort primus inter pares. Het is dus wel belangrijk dat om de vooropgestelde doelstellingen te kunnen bereiken, het Roterend Voorzitterschap een goede band opbouwt met de Commissie. Ten derde is er de mogelijkheid voor het voorzitterschap om een nieuwe institutionele structuur op te starten. Zo kan er bijvoorbeeld verzekerd worden dat een bepaald onderwerp besproken zal blijven worden door er een aparte raadsformatie voor op te richten. Deze mogelijkheid om aan agenda-setting te doen wordt echter steeds minder mogelijk. Naast agenda-setting is er ook agenda-structuring (Tallberg, 2003, p. 8). Dit betekent dat het voorzittend land geen nieuwe initiatieven voorstelt maar gewoon meer nadruk legt op een reeds bestaand dossier. In de EU komt agenda-structuring vaak voor aangezien de EU zoveel verschillende domeinen behandelt dat er nog maar weinig zaken zijn die nog nooit op de agenda zijn verschenen of waar nog niets over is beslist. De lidstaten kunnen dan via agenda-structuring er voor zorgen dat een bepaald dossier een nationaal kantje krijgt. Volgens Tallberg (2003, p.9) zijn er drie dimensies van belangen die voor een verschillende aanpak van een dossier zorgen en er zo een nationaal kantje aan kunnen geven. Ten eerste verschillen de Roterende Voorzitterschappen in hun regionale prioriteiten. Dit kan door verschillende redenen beïnvloed worden, zoals de ligging van de lidstaat maar ook door historische banden (bijvoorbeeld kolonies). Ten tweede zullen de verschillende Voorzitterschappen andere sociaaleconomische prioriteiten stellen. Zo zullen er bijvoorbeeld grote verschillen zijn tussen voorzittende lidstaten met een liberale regering diegene met een socialistische regering. Ook traditionele verschillen tussen landen, zoals het dirigistische Frankrijk en het meer neoliberale Verenigd Koninkrijk zorgen hier voor verschillen. Ten slotte vermeldt Tallberg ook nog het verschil in constitutionele prioriteiten. Als voorbeeld vermeld hij hier het verschil tussen unitaire landen die meer op hun soevereiniteit zijn gesteld (zoals bijvoorbeeld Zweden) en federalistische landen die meer gewonnen zijn voor Europese integratie en uitbreiding (zoals België). De agenda-structuring zelf kan dan op vier verschillende manieren gebeuren. Een eerste instrument dat het Roterend Voorzitterschap kan gebruiken is de capaciteit om de frequentie van vergaderingen in een bepaald domein te bepalen. Indien een land bijvoorbeeld vooruitgang wil maken in energieveiligheid, kan het simpelweg er voor zorgen dat de Raad van Vervoer, Telecommunicatie en Energie (TTE) meer samenkomt tijdens dat Voorzitterschap. Op deze manier zorgt men ervoor dat onderhandelingen in dit domein er sneller op vooruitgaan. Een tweede manier om een agendastructuring te doen is door informele vergadering samen te roepen, meestal in het land dat op dat moment voorzitter is. Het Roterend Voorzitterschap is dan vrij om te bepalen wat de agenda is op deze informele vergadering en kan dus op deze manier een specifieke topic meer aandacht geven. Een uitstekend voorbeeld hiervan is de informele top van de Europese Raad in Lissabon in 2000 over 16

21 competitiviteit, tewerkstelling en innovatie die uiteindelijk tot de Lissabondoelstellingen leidde (Tallberg, 2003, p.10). Een derde mogelijkheid die het Roterend Voorzitterschap heeft is om de agenda van specifieke vergadering zo te ordenen dat bepaald onderwerpen meer aandacht krijgen of vaker op de agenda voorkomen. Ten laatste kan het Roterend Voorzitterschap ook een compromis proberen te onderhandelen tussen de Raad en het Europees Parlement of tussen de lidstaten onderling om zo sneller tot een besluit te komen in een wetgevingsproces en het dus sneller te doen verlopen. Bij het maken van dit soort compromis moet het voorzitterschap wel oppassen dat het compromis niet te veel in het voordeel van het voorzittend land lijkt te zijn (Tallberg, 2004). Het voorzittend land moet altijd ten minste de schijn hoog houden dat het als neutrale onderhandelaar onderhandelt. Wel is het zo dat wanneer er belangrijke onderhandelingen plaatsvinden tijdens het voorzitterschap van een bepaald land, de uitkomst altijd gestuurd wordt in de richting van het compromis dat het voorzitterschap het meest genegen is (ibid.). Agenda exclusion, ten slotte, is gebaseerd op het werk van Bachrach en Baratz (1962, 1963) over het non-decision-making process. Bachrach en Baratz vestigden de aandacht op de zogenaamde second face of power, namelijk die van het niet nemen van beslissingen. Volgens hen focuste de academische literatuur volgens hen tot dan toe te veel op welke beslissingen er genomen werden om te zien hoeveel macht een bepaalde actor had, terwijl het blokkeren van bepaalde beslissingen even goed macht verondersteld en een belangrijke invloed kan hebben. Hier gebruikt het Roterend Voorzitterschap zijn agenda-setting macht dus niet om iets op de agenda te krijgen maar net om er voor te kiezen iets van de agenda te weren. Een probleem hier is echter wel dat het veel moeilijker is om dit soort van invloed op te sporen aangezien er niets wordt gerealiseerd en men dus geen resultaten heeft die men kan onderzoeken. Een mogelijke oplossing is dan om bijvoorbeeld te kijken naar reacties van andere lidstaten op het niet nemen van beslissingen als indicator voor deze vorm van invloed. Tallberg (2003, p. 12) ziet hier drie mogelijke tactieken die kunnen gebruikt worden door het Roterend Voorzitterschap om ervoor te zorgen dat er geen vooruitgang wordt geboekt in een bepaald dossier. Ten eerste kan een voorzittend land beslissen om een dossier gewoon te negeren, en zo dus te kennen geven dat het het dossier niet belangrijk genoeg vindt om te bespreken. Ten tweede kan men er voor kiezen om iets actief van de agenda te weren en dit ook zo expliciet te melden aan de andere lidstaten. Dit heeft ook een effect op de Commissie aangezien deze terughoudend is om voorstellen te maken in een domein waarvan het weet dat het voorzittend land ze toch zal blokkeren in de Raad. Deze tactiek kan echter wel weerstand oproepen vanuit andere landen die wel geïnteresseerd zijn in het dossier dat door de voorzitter wordt geblokkeerd. Daarom zal een expliciete weigering om iets te bespreken meestal gemotiveerd worden op basis van andere redenen zoals bijvoorbeeld tijdstekort. Het Roterend Voorzitterschap kan deze tactiek ook gebruiken om een bepaald dossier dat al besproken is geweest tijdens voorgaande voorzitterschappen, niet verder te bespreken en zo dus de besluitvorming er over tegen te houden of te vertragen. Ten laatste is er nog de mogelijkheid voor de voorzittende 17

22 lidstaat om een dossier te blokkeren door een zogenaamd compromis voor te stellen dat sowieso onaanvaardbaar is voor andere lidstaten of het Europees Parlement. Op die manier is men zeker dat er een vertraging plaatsvindt in het dossier en dus waarschijnlijk het volgende voorzitterschap dit dossier zal moeten afronden. Deze tactiek wordt bijvoorbeeld gebruikt indien een bepaald voorzitterschap niet geassocieerd wil worden met de uitkomst van een bepaald dossier of wanneer het in een normale situatie tegen het dossier zou stemmen maar dit om diplomatische redenen niet uitdrukkelijk kan doen tijdens het voorzitterschap. Tallberg (2003, p.15) legt uit hoe dit systeem kan werken vanuit het rational-choice institutionalisme: lidstaten aanvaarden dat het voorzittend land bepaalde privileges heeft in het bepalen van de agenda omdat ze weten dat dit slechts tijdelijk is en dat uiteindelijk ook zij van deze privileges zullen kunnen genieten wanneer het hun beurt is om voorzitter van de EU te zijn. Er zijn echter ook grenzen aan de macht van het voorzitterschap: andere lidstaten zullen nooit een voorstel aanvaarden van een voorzittend land dat de verdeling van de macht binnen de EU substantief zou beïnvloeden, aangezien de benadeelde landen dit dan steeds zullen blokkeren. Figuur 1: Model van Tallberg 18