Dit document eindigt met de fomulering van enkele kennisvragen die volgen uit de bespreking van de verordening.

Transcriptie

1 Memo To: From: project team Albert Veenstra CC: Date: Re: Basis document ketenverordening Gebruikt document: Communciation from the Commision to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on enhancing supply chain security COM(2006), 79, Brussel 27 februari (Ketenverordening) Dit basisdocument geeft een overzicht van op- en aanmerkingen op de ketenverordening zoals die in PROTECT zijn besproken (met name in een leesvergadering op 16 maart 2006). Als structuur worden de volgende vier thema s gevolgd: de identificatie van de zogenaamde faciliterende voordelen, de stand van zaken met betrekking tot beveiligingsmaatregelen in de praktijk, de mate waarin deze verordening het level playing field in de transport en logistieksector kan verstoren, en de aansluiting bij andere wetgeving (in ontwikkeling) en. Dit document eindigt met de fomulering van enkele kennisvragen die volgen uit de bespreking van de verordening. 1. Korte bespreking van de inhoud van het document Het document bestaat uit vijf onderdelen: Inleiding en achtergrond Het formele explanatory memorandum De verordeningstekst Annexes Het legislative financial statement Inleiding en achtergronddocument (hieronder verder aangemerkt als de inleiding ) De inleiding gaat over de noodzaak van de verordening, de aansluiting bij bestaande regelgeving, het beveiligingsconcept van de verordening (vrijwillig regime van secure operators), en de manier om bedrijven te verleiden het concept te implementeren door ze allerlei voordelen te bieden. Het eerste deel van de inleiding gaat in op de noodzaak van de verordening. Hier wordt gesteld dat terrorisme ook in het goederenvervoer een bedreiging is. Echter, na de recente aanslagen is er niet direct reden om te veronderstellen dat het goederenvervoer nu direct of indirect voor terroristen een 1

2 aantrekkelijk doelwit is (waarover bijvoorbeeld in (3.7) gesproken wordt). Nagenoeg alle terroristische aanslagen hebben steeds plaatsgevonden in gebieden waar veel personen bij elkaar waren, of op symbolische doelwitten, zoals ambassades. De noodzaak voor regelgeving voor personenvervoerssystemen wordt echter bewaard voor een later stadium. Het goederenvervoersysteem wordt wel misbruikt door criminelen (soms ook criminele organisaties die aan terroristische organisaties gelieerd zijn). Dat is echter een ander perspectief, waarbij het gaat om terugdringen van met name smokkel en diefstal. Enige statistiscche onderbouwing van dreigingen, prominente incidenten enzovoort zou voor de richting van de discussie over de verordening kunnen helpen. Het explanatory memorandum In het explanatory memorandum worden een aantal achtergronden bij de verordeningstekst opgenomen, alsmede de artikelen een voor een (summier) toegelicht. De verordeningstekst De tekst van de verordening bestaat uit een aanhef (inleiding en 24 opmerkingen), en 16 artikelen. In de aanhef wordt de aandacht gevestigd op het belang van security in de logistieke keten, het belang om de vrij stroom van goederen niet te hinderen, het feit dat de verordening voor specifieke groepen bedrijven gaat gelden, de introductie van het concept secure operator, het aanbieden van faciliterende voordelen voor deze secure operators, de registratie en wederzijdse erkenning van secure operators, en het aanwijzen van organisaties die de status van secure operator kunnen toekennen. Tenslotte beargumenteerd de aanhef nog waarom deze verordening op Cummunity niveau dient te worden uitgevaardigd. De annexes Het document bevat vier annexen met zaken die in de security management systemen van verladers, vervoerders, expediteurs, en opslag dienstverleners aan de orde moeten komen, alsmede twee annexes over de elementen die in een risicoanalyse aan de orde moeten komen, en voorwaarden voor een recognised organisation voor supply chain security. De legislative financial statement Dit onderdeel wordt hieronder slechts summier becommentarieerd. Het bevat voor het overgrote deel administratieve informatie over de verordening, de looptijd en budgetaire consequenties. 2. Het centrale beveiligingsconcept Uit dit korte overzicht volgt dat het beveiligingsconcept de kern van de verordening is. In de verordening wordt dit concept ook behoorlijk helder uitgewerkt: Lidstaten moeten een nationaal regime opzetten waarin bedrijven kunnen opteren voor een secure operator status; voorwaarde voor het toekenning van de secure operator status is het aanwezig zijn van een security management systeem, dat als basis een risicoanalyse heeft, alsmede een aantal aanvullende specifieke vereisen. Lidstaten kunnen/moeten bedrijven faciliterende voordelen bieden om deze keuze aantrekkelijk te maken De secure operator status moet aansluiten bij de Authorised Economic Operator Status Page 2

3 Lidstaten zullen elkaars regime erkennen Wat betreft de drie laatste bullit points: die worden hieronder in detail besproken. In deze sectie wordt ingegaan op de manier waarop het secure operator concept in de keten gaat werken. Supply chain of logistieke keten De verordening spreekt consequent over de supply chain waar deze term, gegeven het soort activiteit waar de verordening betrekking op heeft, niet op zijn plaats is. Immers, de supply chain gaat over het aaneenschakelen van bedrijfsprocessen zoals productie, inkoop, verkoop en logistiek, terwijl de werking van de verordening (zoals blijkt uit bijvoorbeeld art 3 en 5) gaat over logistiek tussen verlader en ontvanger. De inleiding, noch de verordening geeft een defnitie van supply chain security, terwijl dat voor een gemeenschappelijke aanpak in de EU wel gewenst zou zijn. In feite zou een definitie van logistieke security aan moeten sluiten bij de reguliere definitie van logistiek: de juiste goederen op de juiste plaats op de juiste tijd, in de juiste hoedanigheid etc. Logistiek security gaat erom dat dat ook echt lukt, zelfs met actieve verstoringen van buitenaf (zoals van criminelen of terroristen). De bedrijven die voor het aanvragen van een secure operator status in aanmerking komen vallen uiteen in 4 categorien: bedrijven die zich bezig houden met klaarzetten en verzenden van goederen vanuit productie (zou kunnen vallen onder de term expeditie of verlading), vervoerders, (onafhankelijke) expediteurs (in Engels: forwarders), en opslagbedrijven zoals warehouse operators, en binnenvaartterminals. Over deze categorisering is veel te zeggen. Ten eerste: waarom deze categorisering? In de logistieke keten zijn veel meer bedrijven actief dan alleen deze, en al die bedrijven kunnen een bron van risico vormen (lege container depots, cargadoors, weegbedrijven, inspectiebedrijven, reparatiebedrijven, pallet producenten, IT dienstverleners, etc). Met name: waarom staat de ontvangende partij er niet bij? Ten tweede: wat voor soort bedrijven worden bedoeld met de eerste categorie? Gaat het om zelfstandige bedrijven die dit soort expeditieactiviteiten doen, of ook om afdelingen in grotere bedrijven? Vallen bedrijven die zelf ook het vervoer doen onder categorie een of twee? Onder welke categorie valt een logistieke dienstverlener die zelf verzending, vervoer, expeditie en opslag doet? Ten derde: voor opslag gelden de voorwaarden in annex 4 zowel voor warehouses als voor binnenvaart terminals. Maar dit zijn toch twee heel verschillende operaties. Bijvoorbeeld sloten op loodsdeuren is bij een warehouse wel relevant, maar bij een binnenvaartterminal niet. Als de verordening zou moeten gaan over de supply chain, dan is deze categorisering van bedrijven uitermate summier. Dit onderstreept in feite het oneigenlijk gebruik van de term supply chain. Het ware beter geweest om in de verordening van functies of rollen in de keten uit te gaan, dan van bedrijfscategorien. Deze aanpak was ook gekozen in de studie van DNV ter voorbereiding op de verordening. Dit voorkomt vragen als hierboven, en doet ook meer recht aan de relatie tussen functie, verantwoordelijkheid en risico. Beveiliging in de keten De werking van het security concept van deze verordening volgt uit art 5 lid 4: de secure operator status demonstreert de kunde van de operator om voor het deel van de keten waar zij verantwoordelijk voor is vrij van security inbreuken te houden. Wat precies met verantwoordelijkheid wordt bedoeld wordt niet duidelijk, maar in de praktijk zal dit betekenen dat ieder bedrijf zijn eigen deel doet. Bedrijven zullen de neiging hebben hun verantwoordelijkheid parallel laten lopen met hun juridische aansprakelijkheid. Dit wordt in de inleiding van de verordening (paragraaf 3.18) ook zo geformuleerd, Page 3

4 maar strookt weer niet met bredere formuleringen in paragraaf 2.5 waar gesteld wordt bedrijven verantwoordelijk moeten zijn voor hun security performance. Dit betekent dat de verordening toewerkt naar een veilige keten door alle onderdelen in de keten een voor een te beveiligen. Daarmee wordt de werking van de keten zelf niet gebruikt ten dienste van security. Op geen enkele manier garandeert deze invulling van het concept secure operator dat partijen in de keten samen zullen werken aan security. Enkel als zij in hun risicoanalyse mee gaan wegen welke risico s door keten partners worden veroorzaakt kan dit concept in de keten gaan werken. In annex 5 (de stappen in een risicoanalyse) wordt hier echter niets specifiek over gezegd. Bovendien is nog lang niet gezegd dat met de vier bedrijfscategorien waarvoor de verordening gaat gelden, de hele keten ook echt is afgedekt. In feite gaat deze keuze in de verordening ook voorbij aan een aantal processen die nu al werken in de keten: de manier waarop op commercieel vlak verantwoordelijkheden worden verdeeld (bijvoorbeeld in incoterms), de juridische aansprakelijkheid, en, in sommige ketens, het bestaan van ketenregisseurs die ook een rol (kunnen) spelen bij security. Als voorbeeld geven we hier het CMR verdrag. Het CMR-verdrag (Convention relative au contrat de transport internationale de Marchandises par Route) is op 19 mei 1956 getekend en is dwingend recht. Het CMR is het verdrag betreffende de overeenkomst tot internationaal goederenvervoer over de weg. Het CMR-verdrag is op grond van artikel 1 van toepassing op alle internationale goederentransporten over de weg. Er moet wel sprake zijn van een overeenkomst onder bezwarende titel en hetzij de plaats van aanneming hetzij van aflevering ligt in een verdragsstaat. Ook dient het transport plaats te vinden door middel van voertuigen. Artikel 3 van het CMR-verdrag bepaalt dat de vervoerder aansprakelijk is voor de daden of nalatigheden van zijn ondergeschikten en alle personen van wie hij zich voor het vervoer bedient. De vervoerder die het vervoer heeft uitbesteed aan een ondervervoerder is contractueel aansprakelijk jegens de afzender. Dit betekent dus dat er voor wederzijdse verantwoordelijkheden in de keten, ook met het oog op logistieke security (zorgen dat goederen ook echt aankomen), als zaken zijn geregeld. Wat de verordening daaraan toevoegt moet niet tegen de bestaande regelingen in gaan. Paragraaf 3.11 in de inleiding snijdt een een ander belangrijk punt aan: at the international level, only complete, secure supply chains receive recognition. Is dit een observatie van de praktijk in het internationaal vervoer, of is dit een visie op de manier waarop de verordening moet werken? Als dat laatste het geval is, dan lijkt dat in tegenspraak met het instellen van security management systemen, die gebaseerd zijn op risico analyse. In een dergelijke analyse kan met name ook het risico van het werken met niet-secure operators ingeschat worden. Met de juiste maatregelen hoeft dan niet iedereen in de keten noodzakelijk een secure operator status te hebben, en kan de nodige flexibiliteit in de operaties behouden blijven. Dit lijkt nu niet in de geest van de verordening te zijn, maar is wel een belangrijke voorwaarde voor het behouden van een bepaalde mate van flexibiliteit in de keten. De verantwoordelijkheid voor beveiliging in de keten wordt in de verordening uiteindelijk bij de verschillende partijen gelegd, elk voor hun deel. Een dergelijke oplossing gaat echter voorbij aan de verantwoordelijkheden zoals die in een commercieel proces wel degelijk worden toegewezen of verdeeld over partijen (bijv incoterms). Deze commerciele verantwoordelijkheid houdt ook een verantwoordelijkheid in dat de lading in goede staat aankomt, en dat er niets onverhoopt met de lading onderweg is gebeurd Waarom wordt hier in de overweging geen aandacht aan geschonken? De oplossing zoals die in (3.18) wordt gepresenteerd als de enige praktische oplossing is daarmee maar een van meerdere praktische mogelijkheden. Het zou zinvol zijn te weten hoe de bedrijven die de verordening willen gaan implementeren omgaan met beveiligingsrisico s die in feite door hun ketenpartners worden veroorzaakt. Zien zij dit als hun verantwoordelijkheid of niet? Uiteindelijk zou uit de verordening een beveiligingsregime moeten ontstaan waarbij op ketenniveau beveiligd wordt, en de partij in de keten die voor het veilig afleveren van de goederen op de Page 4

5 bestemming (commercieel) verantwoordelijk is de verantwoordelijke partij is. Die partij zal middels een risicoanalyse afwegen waar in de keten gebruik moet worden gemaakt van secure operators, en volgens welk regime die secure operators moeten werken. Dit regime wordt ondersteund door adequate technologie, waarbij allerlei security relevante informatie tussen de partijen uitgewisseld kan worden, en waarmee toezichthouders, zoals de inspectie Verkeer en Waterstaat, Politie en Douane, de voor hun taken relevante informatie naar zich toe kunnen halen. Specifieke vereisten Art 8 geeft de voorwaarden waaronder de status van secure operator kan worden verleend. Deze voorwaarden omvatten de aanwezigheid van een security management systeem, een verwijzing naar de eisen in de annexen, verwijzing naar specifieke wetgeving voor luchtvaart, scheepvaart en havens, en de eis dat de secure operator in dat deel van de keten waarvoor zij verantwoordelijk is, de middelen zal beschikbaar maken om beveiligingsrisico s te hanteren. Ten aanzien van de vier annexen, voor de vier categorien van bedrijven in de keten, kan gesteld worden dat de wijze waarop de voorwaarden gesteld zijn ( physical security should include... ) de annexen het karakter van een indicatieve lijst geeft. Veel bedrijven zullen waarschijnlijk veel meer maatregelen nemen dan de paar die hier in de annex staan. Sommige voorwaarden zijn ook zo algemeen dat ze bijna obligaat worden: all information processes in the context of supply chain operations must be securded. Betekent dat ook het encrypten van mobiele telefoongesprekken, het versleutelen van , het dubbel uitvoeren van alle computerservers, enzovoort? Er zijn enkele miljoenen vervoers- en logistiekbedrijven in Europa. Daaronder zijn grote en kleine bedrijven. Het is twijfelachtig of deze summiere lijsten met voorwaarden in dezelfde mate geschikt zijn voor al deze bedrijven. Door deze vier annexes op te nemen wordt wel die indruk gewekt. Er zijn kleine verschillen tussen de voorwaarden, waarvan de oorsprong niet duidelijk is. Bijvoorbeeld: verladers moeten lading wegen, maar vervoerders niet. Nu is het juist een belangrijke stap voor vervoerders om hun security te verhogen door juist wel de lading te wegen (al of niet aan boord van de truck). In de formulering wordt gebruik gemaakt van de woorden system en procedure maar klaarblijkelijk in dezelfde betekenis. Verder zijn er nog diverse voorwaarden in de annexes waaraan in de praktijk moeilijk te voldoen is. Bijvoorbeeld in annex 4: een security officer moet toezien op alle aanvoer en afvoer van goederen in een warehouse. Hoe zal dat in de praktijk kunnen verlopen? Het ware om twee redenen beter geweest deze annexes weg te laten bij de verordening. Ten eerste zijn er allerlei verschillen tussen de voorwaarden waarvan niet duidelijk is waarom die verschillen er zijn. Sterker, een aantal verschillen doen afbreuk aan het bevorderen van een veilige goedenstroom, door voorwaarden wel bij een partij op te nemen, en niet bij een andere. Ten tweede zal deze indicatieve lijst door een aantal competente autoriteiten aangezien kunnen worden voor een uitputtende lijst. Hierdoor kan het zijn dat in sommige landen de annexes als leidraad worden gehanteerd voor een security management system, terwijl in ander lidstaten veel uitgebreidere security management systemen worden voorgeschreven. Dit leidt tot verstoring van het level playing field. Een ander punt is dat in artikel 8 de algemene punten uit de annexes (die in vrij globale termen zijn geformuleerd) wel expliciet als toekenningsvoorwaarden opvoert. Daarmee wordt het belang en de inhoud van een security management systeem ondergraven. De extra voorwaarde dat het security management systeem gebaseerd moet zijn op continue verbetering is in feite overbodig. Een certificeringsorganisatie die zichzelf serieus neemt zal hier bij certificering al op toezien. De secure operator status zal om de drie jaar worden vernieuwd. Daarbij is het voldoen aan de eisen het criterium. Een andere optie was geweest om de afwezigheid van ernstige security problemen ook als voorwaarde op te nemen. Page 5

6 Annex 5 stelt dat het risicomanagement uit moet gaan van de algemene ondernemingssituatie, en niet van een specifieke transportsituatie. Echter, in de risicoanalyse zal toch wel onderscheid gemaakt moeten worden naar verschillende transport situaties, al naar gelang die in risicoprofiel verschillen. De risicoanalyse zoals die in annex 5 wordt geschetst is georienteerd op terrorisme. Veel bedrijven zullen echter een risicoanlayse willen maken die veel breder is en in ieder geval ook criminaliteit omvat. Daarnaast zijn de drie stappen zoals vermeld in annex 5 zodanig globaal dat ze niet veel toevoegen voor bedrijven die straks met deze verordening geconfronteerd worden. Annex 6 geeft de voorwaarden voor de erkende organisatie die, gedelegeerd door de competente autoriteit, de secure operator status mogen afgeven aan een bedrijf. Terwijl elders in de verordening de scope vrij dicht bij terrorisme wordt gehouden, is de lijst met voorwaarden in annex 6 veel generieker van aard, en wordt steeds gesproken over supply chain security, waaronder zowel criminaliteit als terrorisme vervat kan worden. De voorwaarden zijn van dien aard dat het lijkt alsof aangestuurd wordt op bedrijven die security-diensten aanbieden. Echter, als het gaat om het invoeren van een security management systeem, dan zullen erkende organisaties toch ook kennis van en inzicht moeten hebben in het ontwikkelen en up to date houden van een (security) management systeem, het controleren daarop en het vertificeren daarvan. Huidige stand van zaken Een belangrijk aspect voor de accepetatie van secure operator regime onder bedrijven is de manier waarop deze verordening voor bedrijven gaat leiden tot grote inspanningen. Dergelijke inspanningen kunnen een barriere zijn voor het vrijwillig implementeren van de eisen. Op diverse plaatsen in de inleiding wordt verwezen naar de stand van zaken voor wat betreft security bij bedrijven in transport en logistiek: (3.3): most have no security management at present, and security levels are just starting to develop; (3.4) an increasing number of companies are establishing their own security management standards...; (3.4) the security awareness of all actors... should be increased; (3.8): risk awareness is growing; Een duidelijk beeld van wat precies de stand van zaken is, en hoe deze verordening dichtbij of ver af staat van de dagelijkse praktijk ontbreekt echter. Voor de discussie over de definitieve eisen die aan de secure operator status gesteld worden zou dit beeld een nuttig input zijn. 3. Inhoudelijk commentaar 3.1. Faciliterende voordelen Art 6 introduceert de voordelen van het hebben van de secure operator status. Daarbij gaat de verordening niet verder dan het creeren van de mogelijkheid om bedrijven met de status anders te behandelen dan bedrijven zonder status, waarbij alleen verminderde veiligheidscontrole concreet genoemd wordt. Deze behandeling kan zijn door bedrijven of door overheden. Zowel het creeeren van private als publieke voordelen is mogelijk. De vraag is welke voordelen het meeste impact zullen hebben in de sector. De bepaling van de precieze voordelen is het sterke en zwakke punt van deze verordening. Alleen met duidelijke kwantificeerbare voordelen zullen bedrijven genegen zijn deze status serieus te nemen. Echter, als de voordelen per lidstaat te veel gaan verschillen, of de toepassing van voordelen voor nationale en niet-nationale bedrijven zal verschillen dan zal dit de toepassing van deze verordening ondermijnen. Er zijn meerdere publicaties met voordelen, maar die komen niet verder dan een lijst met potentiele voordelen. In de inleiding wordt bijvoorbeeld verwezen naar recent werk van Rice & Caniato en Lee en Whang. Dit onderzoek geeft op geen enkele manier invulling aan de concretisering van voordelen in ruil voor de secure operator status. De genoemde onderzoeken hebben potentiele voordelen in kaart Page 6

7 gebracht, maar leveren geen informatie over de grootte van die voordelen, welke voordelen praktisch ook haalbaar zijn, en hoe bedrijven die voordelen percipieren. In de toepassing van de verordening zal gewerkt moeten worden aan het tastbaar maken van die voordelen voor alle bedrijven. Hierbij ligt de aansluiting bij nationale programma s zoals het terugdringen van administratieve lastendruk en inspectiedruk voor de hand. Daarnaast is er nog de moeilijkheid dat veel interessante voordelen voor bedrijven in de fiscale sfeer zouden kunnen zitten, maar dat deze verordening niet onder de jurisdictie van de belastingdienst i.c. de douane valt, maar betrekking heeft op intra-europees vervoer. Belangrijke voordelen zouden kunnen liggen in: Verminderde inspectiedruk van inspectieorganisaties zoals planteziektekundige dienst, arbeidsinspectie, inspectie Verkeer en Waterstaat, enzovoort, Verminderde administratieve druk van CBS, belastingdienst, inspectieorganen en vergunningsverleners, gemeenten en andere lagere overheden, nationale overheden, enzovoort, Aangifte procedures bij diefstal en andere criminaliteit Kortingen op leges, wegenbelasting, vergunningstarieven, en andere heffingen... Een ander voordeel zou kunnen zijn dat bedrijven die al de AEO status hebben de secure operator status krijgen zonder verdere verplichtingen of voorwaarden, zoals monitoring, rapportering etc. Dit zijn allemaal publieke voordelen. Er zijn nadrukkelijk ook private voordelen zoals het sneller bepaalde terminals op kunnen komen, het krijgen van prioriteit bij laden en lossen, het verkorten van turnround tijd op terminals, het krijgen van prioritaire toegang tot beveiligde parkeerplaatsen, enzovoort. Naast het identificeren is vooral het kwantificeren van deze voordelen van groot belang voor het acceptabel maken van security maatregelen voor bedrijven. Op dit gebied is nog niet veel bruikbaar onderzoek gedaan. In het explanatory memorandum wordt explicieter dan in de verordening aangegeven dat sommige van de faciliterende voorwaarden zouden moeten liggen in verminderde douane controles. Echter, het is de vraag hoe dit voor intra-europees vervoer zou moeten uitwerken. De douane houdt zich niet met dit soort vervoer binnen de douane-eenheid bezig Aansluiting bij bestaande cq andere, in ontwikkeling zijnde, wetgeving In het derde lid van artikel 8 wordt gerefereerd aan de Authorised Economic Operator status uit de Europese douane wetgeving. Gesteld wordt dat een bedrijf met deze status automatisch voldoet aan de voorwaarden voor de secure operator status. Daarbij wordt wel een belangrijke voorwaarde gesteld, namelijk dat de eisen voor de AEO hetzelfde of vergelijkbaar zijn met die voor de secure operator status. Hiermee wordt dit hele lid in feite onderuit gehaald. De relatie tussen de AEO en de secure operator statussen is veel complexer dan in een lid van een artikel recht gedaan kan worden. Het lijkt verstandig om in een apart artikel of anders in de toelichting uitgebreider bij stil te staan wat de relatie is tussen beide statussen. De aansluiting bij het AEO beginsel van de douane is overigens wel een mogelijke serieuze ondermijning van de reikwijdte van de verordening. Als alle bedrijven die in aanmerking komen voor de Page 7

8 AEO status ook voor secure operator gaan is het de vraag welke bedrijven nog apart de secure operator status zullen aanvragen. Zijn er bedrijven die puur en alleen voor de intra-europese markt werken? Op hoeveel bedrijven van de enkele miljoenen transport en logistiek bedrijven heeft deze verordening dan direct betrekking en op hoeveel indirect? Over consistentie met andere beleidsinitiatieven wordt in de inleiding gesteld dat deze verordening volledig compatibel is met douanemaatregelen in verband met beveiliging. Dat staat niet helemaal in lijn met art 8 lid 3 van de verordening waarin staat dat de Autorised Economic Operator status alleen recht geeft op de secure operator status als de voorwaarden dezelfde of vergelijkbaar zijn. Het feit dat deze voorwaarde in de verordeningstekst staat geeft aanleiding te vermoeden dat de verordening niet zondermeer aansluit op de bestaande douane beveiligingsmaatregelen. De inleiding maakt in feite duidelijk dat niet zozeer een aansluiting bij dit principe is bewerkstelligd, maar het idee van het vrijwillige beveiligingsregime in ruil voor voordelen ook op het secure operator principe van toepassing is. Gezamenlijke erkenning van die status is hierbij van belang, maar ook de indentificatie van voordelen. Paragraaf (3.28) gaat over die voordelen, maar voor zover er voordelen voor bedrijven in staan gaan die niet verder dan het noemen van de mogelijkheid van een voordeel. Preciese identificatie en kwantificering van voordelen zijn niet opgenomen. Wellicht is een van de meest duidelijke voorbeelden het lenen van de voordelen van het AEO beginsel door de secure operator. Maar in welke omstandigheid zal een secure operator hiervan gebruik kunnen maken? Als secure operator kom je niet direct in contact met de douane, dus de douanevoordelen zullen beperkt blijven tot de autorised economic operators die toevallig ook secure operator zijn. Maar die secure operators krijgen de voordelen omdat ze functioneren in hun hoedanigheid als AEO (doordat ze met grensoverschrijdend vervoer bezig zijn). In sectie 3 van de inleiding wordt verwezen naar de bestaande regelingen voor zeevaart/havens en luchtvaart. Die twee regelingen zijn weliswaar wettelijk vastgelegd, maar zeer verschillend van aard. Om dus te spreken van een similar approach voor landvervoer lijkt een onmogelijkheid. Immers, hoe sluit deze verordening aan bij de verschillende security niveaus in de ISPS regeling? Dit wordt later ook gesteld (in para 3.3): land transport [..] has quite different dimensions. 3.2 Level playing field Art 7 stelt dat lidstaten elkaars secure operators moeten erkennen. Dit is in een belangrijke succesvoorwaarde, maar alleen als de verificatie van die status maar snel genoeg kan plaatsvinden, en de erkenning van de status op basis van dezelfde gronden plaatsvindt. Verder zal erkenning nog niet automatisch leiden tot het aanspraak kunnen maken op dezelfde faciliterende voordelen door binnenlandse en buitenlandse bedrijven. Onder het kopje subsidiariteitsbeginsel wordt in de inleiding gerefereerd aan het instellen van gemeenschappelijke minimum beveiligingsstandaarden voor alle operators. Als echter een onderdeel van die standaarden is een security management systeem, waarin bedrijven hun eigen risicoanalyse gaan doen, dan kan niet echt gesteld worden dat deze verordening leidt tot gemeenschappelijke standaarden. De verordening roept in het leven een competente autoriteit (art 4) en een focal point (art 11). Dit hoeven blijkbaar niet dezelfde organisaties te zijn. De scheiding tussen de taken van deze twee organisaties is niet duidelijk. Terwijl de autoriteit de toepassing van supply chain security maatregelen moet coordineren, implementeren en monitoren, moet de focal point het toepassen van supply chain security maatregelen faciliteren, volgen en erover informeren. Wat is het verschil tussen monitoren en volgen? Wat is het verschil tussen monitoren en informeren? Dergelijke onduidelijkheid werkt in de hand dat verschillende Member States deze twee verantwoordelijkheden verschillend gaan invullen, en daarmee ongelijkheid voor bedrijven creeren. Page 8

9 Voor de lidstaten wordt gesuggereerd dat de kosten van het instellen van de secure operator status en de nodige institutionele structuur daaromheen budgetneutraal zou kunnen worden zijn. Die structuur bestaat uit een competent authority en een zogenaamde focal point. Deze suggestie is twijfelachtig. De verwachte synergie met bestaande beveiligingsrichtlijnen in transport en bij de douane zijn of niet goed vergelijkbaar (ISPS, waarbij gewerkt wordt met security niveaus en security plannen, in plaats van een management systeem), of nog niet bestaand (AEO). Bovendien is de aansluiting op het AEO systeem wel opgenomen in de verordening, maar daarbij staat niet dat de institutionele eisen van een focal point, registratie en monitoring dan niet hoeven te gebeuren. Hiermee wordt potentieel een verstoring van het level playing field veroorzaakt doordat de ene lidstaat meer budget gaat vrijmaken voor de focal point en de competent authority dan de ander. Daarmee komt dan ook de wederzijdse erkenning en het uitwisselen van informatie tussen lidstaten in gevaar. De focal point gaat een belangrijke rol spelen in het verifieren van de secure operator status van bedrijven uit andere lidstaten. De vraag is hoe snel dat in de praktijk zal kunnen. Een internet systeem zou aan te bevelen zijn, waarbij de verificatietijd tot minder dan een minuut is terug te brengen. Art 8 bevat een andere bedreiging voor het level playing field. In dit artikel worden de eisen uit de annexes opgevoerd als vereisten voor de secure operator status. Terwijl de eisen in de annexen vrij global geformuleerd zijn, en dus niet uitputtend zullen kunnen zijn, kunnen deze annexes door bepaalde lidstaten wel als zodanig worden gezien. Dit creeert dan ongelijkheid met lidstaten die uitgebreide security management systemen zoals ISO voorschrijven. 3.4 overige opmerkingen Art 9 gaat over opheffing en opschorting van de secure operator status. Kern in dit artikel is het zich voordoen van inbreuken op de voorwaarden uit artikel 8. Wat die inbreuken zijn, en welke inbreuken leiden tot intrekking en welke to opschorting is niet duidelijk. Art 12 stelt dat daequate monitoring van het (nationale) secure operator programma moet worden verzekerd door de lidstaten, wat ook inhoud toezicht op de certificerende organisaties. Wat precies adequate monitoring is wordt niet duidelijk. Gaat dit over inbreuken op de voorwaarden, handhaving van de regels uit het security management systeem, verificatie van secure operator statussen? Gezien de opvoering van administratieve kosten per 2008 in the legislative financial statement lijkt het erop alsof de ingangsdatum van de verordening verondersteld wordt te liggen in Helemaal aan het eind van het document wordt duidelijk dat deze kosten bedoeld zijn ter dekking van de reiskosten van bijeenkomsten van de supply chain security representatives committee die twee keer per jaar gehouden zullen worden (drie meetings in het eerste jaar). In 2010 wordt 500k begroot. Deze kosten zijn bedoeld voor een studie naar de impact en effectiviteit van de verordening. Twee jaar na invoering lijkt een beetje snel om al met een evaluatiestudie te komen, maar de studie zal verder iedere drie jaar herhaald worden. 4. Kennisvragen Op basis van de bovenstaande discussie zijn een aantal kennisvragen te formuleren. De kennisvragen zijn in grote lijnen in drieen in te delen: 1. benefits 2. state of the art Page 9

10 3. level playing field 4. Aansluiting bij bestaande en in ontwikkeling zijnde wetgeving Ten eerste de benefits. De verplichting van lidstaten om bedrijven die secure operator zijn toegang te geven tot bepaalde benefits is een centraal thema in de verordening. Het slagen van de adoptie van de verordening en de manier waarop ketens veiliger kunnen die erin besloten ligt zal in hoge mate afhangen van de mate waarin lidstaten concrete benefits kunnen aanwijzen voor bedrijven. Tot nu toe is wel wat onderzoek gedaan naar deze benefits, maar veel meer dan lijstjes met potentiele voordelen is daar niet uit gekomen (zie ook de disussie hierboven). Voor een succesvolle implementatie van de security management system bij bedrijven, zeker in de periode dat de verordening nog vrijwillig is voor bedrijven, zijn tastbare, kwantificeerbare voordelen nodig die in verhouding staan tot de investeringen en kosten waar bedrijven mee geconfronteerd zijn.. Een kennisvraag is daarom welke daadwerkelijke benefits de Nederlandse overheid aan bedrijven, die de secure operator status hebben, kan aanbieden. Daarbij gaat het om het identificeren, beschrijven, en kwantificeren van die voordelen voor de verschillende typen bedrijven voor wie de ketenverordening geldt. Voor dit onderzoek zal aansluiting gezocht worden bij de reeds lopende initiatieven van de overheid op het terrein van de administratieve lastenverlichting en de vermindering van de inspectiedruk. In de verordening wordt een aantal malen verwezen naar de mogelijkheden om de voordelen die aan de AEO status verleend zijn ook van toepassing te laten zijn voor de secure operator status. Daar dient ook nader naar gekeken te worden. Naast de identificatie van voordelen in samenspraak met overheden en belangenbehartigers in transport en logistiek zal in het onderzoek bij een aantal bedrijven de mogelijkheid en de impact van de bepaalde voordelen worden ingeschat. Daarbij gaat het om mogelijke verschillen in de materialisatie van bepaalde voordelen voor verschillende groepen bedrijven, het verschil tussen werkelijke impact van voordelen en de perceptie bij bedrijven en de mogelijkheid om voortrekkers of frontrunners te identificeren. Ten tweede de state of the art. In de ketenverordening, en in andere beveiligingsregelgeving zoals TAPA-TSR, worden wel voorstellen gedaan voor richtlijnen en maatregelen, maar de mate waarin de sector die maatregelen al (deels) heeft ingevuld is onbekend. Toch is de ruimte tussen de state of the art van beveiliging in transport en logistiek en de gewenste situatie in nieuwe regelgeving een belangrijk item als het gaat over de zwaarte van de nieuwe verplichtingen voor bedrijven. Onderdeel van dit thema is ook de relatie tussen de (terrorisme)dreigingen waar de sector realistischerwijs mee geconfronteerd kan worden en de maatregelen die zullen voortvloeien uit nieuwe regelgeving. Hoe duidelijker deze relatie is, hoe sneller bepaalde regels door de sector geadopteerd zullen worden. In het onderzoek zal voor een dwarsdoorsnede van de transport en logistiek sector in kaart worden gebracht wat deze bedrijven al doen aan beveiliging, en hoe dit zich verhoudt tot wat er in de nieuwe verplichte en vrijwillige regelgeving gevraagd gaat worden. Een deel van dit onderzoek (voor TAPA- TSR) zal plaats vinden in het kader van PROTECT. Op dezelfde manier kan dit onderzoek voor de ketenverordening uitgevoerd worden. Het onderzoek zal ook aandacht besteden aan de specifieke dreigingen en de manier waarop bepaalde maatregelen hierop aangrijpen. Voorwaarde voor dit onderdeel is een uitbreiding van de dreigingsanalyse zoals die in Nederland al voor criminialiteit gemaakt is door de KLPD. Daarin werd transport en logistiek als een witte vlek aangemerkt. De recherche informatiedienst is bezig hieraan invulling te geven. De dreigingsanalyse moet echter ook voor terrorisme en de transport en logistieksector specifiek worden gemaakt. Page 10

11 Ten derde het level playing field. Het is van groot beland dat de ketenverordening niet leidt tot (verdere) verstoringen van het level playing field in de transport en logistieksector. Daarvoor is Europese concensus over het dreigingsbeeld, de effectiviteit van bepaalde maatregelen, de manier waarop risicoanalyses moeten worden gemaakt en de criteria die bij certificering van de secure operator gehanteerd worden noodzakelijk. In het onderzoek kan voor de Nederlandse situatie een opmaat worden gegeven voor breder onderzoek in Europa naar de effecten op het level playing field van de implementatie van de ketenverordening. Onderdelen van dat onderzoek zijn hierboven al genoemd: de identificatie van benefits, de vaststelling van het dreigingsbeeld en de daarbij behorende maatregelen. In dit onderdeel wordt daaraan toegevoegd op welke manier verschillen tussen bedrijven als gevolg van verschillende beveiligingsregimes kunnen worden gemeten. Een dergelijke objectivering van de impact van de ketenverordening is noodzakelijk voor een zinvolle discussie over mogelijke verstoringen van het level playing field. Tenslotte de aansluiting bij bestaande regelgeving, zoals de ISPS een havenbeveiligingswet, en de invoering van het Authorised Economic Operator beginsel in het communautair douane handboek. Een belangrijk criterium voor bedrijven om de secure operator status te kiezen en te ondersteunen is de overlap met andere beveiligingsregimes die ze al hebben ingevoerd. Hier is wel op internationaal niveau enig onderzoek naar gedaan, maar dat onderzoek gaat over de relatie tussen buitenlandse, vrijwillige regimes zoals C-TPAT en TAPA. Specifiek onderzoek naar de relatie tussen secure operator en authorised operator, en met name ook naar de manier waarop door de overlap tussen deze regimes voordelen gedeeld kunnen worden zou de discussie met bedrijven over acceptatie van beide regimes kunnen helpen. Page 11