NIETS DOEN IS GEEN OPTIE

Transcriptie

1 NIETS DOEN IS GEEN OPTIE OVER DE HERONTWIKKELINGSOPTIES EN HET BELEIDSINSTRUMENTARIUM VOOR KLEINE BUURT - EN WIJKWINKELCENTRA RIANNE MASTOP MRE

2 NIETS DOEN IS GEEN OPTIE OVER DE HERONTWIKKELINGSOPTIES EN HET BELEIDSINSTRUMENTARIUM VOOR KLEINE BUURT - EN WIJKWINKELCENTRA COLOFON Auteur: Drs. R. M. Mastop rianne_mastop@deltalloyd.nl Opleiding: Master of Real Estate (MRE) Jaargang Amsterdam School of Real Estate Externe begeleider: Interne begeleider: Prof. Dr. E.F. Nozeman Drs. M.J.F. van Hagen MRE Datum: 15 oktober 2012 Plaats: Vertrouwelijk: Utrecht Nee II

3 VOORWOORD Met het afronden van deze scriptie zit twee jaar hard studeren voor de MRE erop. Het zijn leerzame en leuke jaren geweest waarbij ik de dinsdagen in de collegebanken al best mis. Toch ben ik ook opgelucht dat ik de studie met goed resultaat heb afgerond zodat er weer meer tijd is voor andere dingen in het leven. De scriptie komt aan het einde van een lang en intensief MRE traject en dat heb ik geweten. De laatste maanden zijn mij dan ook het zwaarst gevallen. Toch heb ik me kunnen vastbijten in het onderzoek waarbij mijn sociaal geografische achtergrond goed pas kwam en kreeg ik door de interviews met de experts weer nieuwe motivatie en inspiratie, daarvoor dank ik de geïnterviewden. Bij deze bedank ik mijn werkgever, Delta Lloyd Vastgoed, voor de mogelijkheid om de opleiding te volgen om zo mijn kennis van het vastgoed uit te breiden. Daarnaast dank ik Marianne van Hagen die mij, ook al bij Delta Lloyd, de noodzaak van goede kennis van de winkelmarkt bijbracht. Bovendien was zij een grote steun tijdens mijn onderzoek. Marianne, heel erg bedankt voor je steun en goede ideeën. Ook dank ik Ed Nozeman voor zijn goede begeleiding, ideeën en zienswijzen. Het was even zoeken naar de juiste uitgangspunten, maar door zijn hulp werden de contouren van het onderzoek steeds duidelijker en is het uiteindelijk allemaal op zijn plaats gekomen. Ed, dank je wel! Daarnaast wil ik mijn ouders bedanken, voor de niet aflatende steun en vertrouwen in mij. Ook op momenten dat ik het niet meer zag zitten, waren zij er voor mij. Bovendien heb jij papa, met je kritische blik ervoor gezorgd dat ik de scriptie kon aanscherpen. En mama je weet dat ik dit heb afgerond voor jou. Mede door jullie steun en vertrouwen heb ik de studie met succes volbracht, dank jullie wel daarvoor! Last but not least, Diederik, je hebt wat moeten doorstaan de afgelopen twee jaar, maar ook jij hebt mij altijd gesteund en begrip gehad voor de dagen, avonden en weekenden dat ik aan het studeren was en geen tijd had voor andere dingen. Diederik dank je wel! Utrecht, oktober III

4 SAMENVATTING De eerste tekenen van stagnatie in de winkelmarkt zijn zichtbaar; bezoekersaantallen in winkelcentra dalen, speciaalzaken sluiten en leegstand neemt toe. Het is vooral lastig voor kleine winkelvoorzieningen om te overleven. De kleine, organisch gegroeide dan wel planmatig opgezette buurt- en wijkwinkelcentra vormen de basis van de hiërarchie. De levensvatbaarheid van deze centra is echter in het geding. Naar verwachting zal voor een toenemend deel van deze centra een keuze gemaakt moet worden tussen ofwel een (risicovolle) investering in uitbreiding en vernieuwing dan wel het accepteren van de verdergaande neergang of herontwikkeling van het centrum met eventueel andere functies. Dit vraagt om samenwerking tussen verschillende partijen. Dit onderzoek poogt inzicht te verkrijgen in welke herontwikkelingsopties onder welke voorwaarden kansrijk zijn voor kleine buurt- en wijkwinkelcentra en welk (beleids)instrumentarium daarvoor toepasbaar en effectief inzetbaar is ten einde een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur te verkrijgen. Locatietheorieën kunnen maar deels gebruikt worden om de huidige detailhandelstructuur te verklaren. Hoewel de theorieën goede aanknopingspunten bieden houden zij geen rekening met recentere maatschappelijke ontwikkelingen en dus de dynamiek in de werkelijkheid. Centrale begrippen als centraliteit en bereikbaarheid hebben een hele andere lading gekregen dan ten tijde van de formuleren van de theorie. Beleidstheorieën indiceren dat het werkveld vraagt om interactie tussen meerdere partijen, omdat men afhankelijk van elkaar is om de eigen doelen en het eigen beleid te realiseren. Dit correspondeert met het pluricentrisch organisatieprincipe, ook herkenbaar in de thans zo populaire netwerkbenaderingen. Het ruimtelijk beleid van de detailhandel is in de loop der jaren minder restrictief is geworden. De huidige dynamiek wordt toegelicht aan de hand van de trends aan de aanbodzijde en vraagzijde, zoals mobiliteit, demografische ontwikkelingen, beleidswijzigingen bij de diverse partijen en leegstandontwikkelingen. Op basis van expert judgement kan worden vastgesteld dat voor wat betreft de herontwikkelingsopties met name renovatie en herontwikkeling met uitbreiding als meest toepasbaar en kansrijk beschouwd voor de kleine wijkwinkelcentra. Dit geldt niet voor de buurtstripjes. Herontwikkeling is voor de beleggers de belangrijkste optie. Dit past het beste bij hun belang en beleid, namelijk waarde toevoegen, maar is door de feitelijke situatie niet altijd mogelijk. Sloop/nieuwbouw en saneren/herbestemmen/transformeren, hoewel in principe effectief, worden minder toegepast aangezien het lastig te realiseren trajecten zijn. Hoe dan ook benadrukken de respondenten dat er geen blauwdruk is. Locationele kenmerken zijn uniek en bepalen in hoge mate de investeringsbereidheid van de belegger. In ieder geval is de 0-optie geen optie voor deze kleine buurt- en wijkwinkelcentra: Niets doen is geen optie. De veruit meest toepasbare en effectieve instrumenten zijn het bestemmingsplan en de detailhandelsnota en structuurnota. Alleen middels deze instrumenten kan werkelijk sturing gegeven worden aan het beleid en de gewenste herontwikkelingsopties, vanzelfsprekend mits goed gebruikt. Alle andere instrumenten zijn hieraan ondergeschikt. Naar verwachting zijn de buurtstripjes niet toekomstbestendig. Zij zullen dus ook niet in huidige vorm voortbestaan. De kleine wijkwinkelcentra zullen wel blijven bestaan, wellicht in een iets andere vorm, met meer diensten. De herontwikkelingsopties zijn voor deze centra onder voorwaarden toepasbaar, waardoor deze centra wel toekomstbestendig kunnen zijn. De winkelstructuur zal in die zin veranderen dat de onderste laag, de buurstripjes nagenoeg zullen verdwijnen. De hiërarchie zal minder lagen bevatten, waarbij de dan geldende onderste laag, die bestaat uit wijkwinkelcentra, breder zal zijn, omdat er meer dergelijk winkelcentra zullen zijn. IV

5 INHOUDSOPGAVE VOORWOORD... III SAMENVATTING... IV 1 INLEIDING AANLEIDING PROBLEEMANALYSE DOEL- EN VRAAGSTELLING Doelstellingen Hoofd- en deelvragen ONDERZOEKSMETHODEN AFBAKENING RELEVANTIE ONDERZOEK Maatschappelijke relevantie Wetenschappelijke relevantie LEESWIJZER LOCATIE- EN BELEIDSTHEORIEËN LOCATIETHEORIEËN De Centrale Plaatsen Theorie van Christaller Het Ruimtelijke Duopolie Principe van Hotelling De Cumulatieve Causatie en Attractie Theorieën van Myrdal en Nelson BELEIDSTHEORIEËN Beleid Verschillende organisatieprincipes Het ontwerpen van beleid en de instrumententheorie CONCLUSIE WINKELSTRUCTUUR ONTSTAAN WINKELHIERARCHIE EN -STRUCTUUR Organische ontwikkeling voor WO II Planmatige ontwikkeling na WO II en het ruimtelijk beleid HUIDIGE WINKELSTRUCTUUR CONCLUSIE TRENDS EN ONTWIKKELINGEN VERANDERENDE VRAAGZIJDE Detailhandelsbestedingen Demografische ontwikkelingen en bestedingen Trends in consumentenwensen en koopgedrag VERANDERENDE AANBODZIJDE Partijen op de winkelmarkt V

6 4.2.1 Retailers Gemeenten Beleggers Gevolgen trends en ontwikkelingen op kleine buurt en wijkwinkelcentra CONCLUSIE HERONTWIKKELINGSOPTIES EN GEMEENTELIJK INSTRUMENTARIUM HERONTWIKKELINGSOPTIES OPTIE RENOVATIE HERONTWIKKELING MET UITBREIDING SLOOP/NIEUWBOUW MET AL DAN NIET SAMENVOEGEN VAN CENTRA SANEREN, HERBESTEMMEN EN TRANSFORMEREN MOGELIJKE HERONTWIKKELINGSMOTIEVEN INSTRUMENTARIUM GEMEENTE CONCLUSIE AFRONDING THEORETISCH KADER MET CONCEPTUEEL MODEL EMPIRISCH ONDERZOEK OMSCHRIJVING WERKWIJZE Selectie geïnterviewden Opbouw en uitgangspunten voor interviews INVLOEDRIJKE TRENDS EN ONTWIKKELINGEN AANPASSING BELEID ESSENTIALA VOOR KLEINE BUURT- EN WIJKWINKELCENTRA TOEPASBAARHEID EN KANSRIJKHEID HERONTWIKKELINGSOPTIES TOEPASBAARHEID EN EFFECTIVITEIT INSTRUMENTARIUM SAMENWERKING TUSSEN PARTIJEN GEVOLGEN WINKELSTRUCTUUR CONCLUSIE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONCLUSIES AANBEVELINGEN REFLECTIE DEFINITIES EN AFKORTINGEN LITERATUUR BIJLAGE VI

7 1 INLEIDING Dit onderzoek gaat over welke herontwikkelingsopties en welke instrumenten ingezet kunnen worden ten behoeve van de kleine buurt- en wijkwinkelcentra, ten einde een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur te verkrijgen. In dit inleidende hoofdstuk wordt de opzet van het onderzoek toegelicht. Paragraaf 1.1 schetst de aanleiding van het onderzoek. In 1.2 volgt de probleemanalyse, waarna in 1.3 de doel- en vraagstelling en in 1.4 de onderzoeksmethoden toegelicht worden. Paragraaf 1.5 vormt de onderzoeksafbakening, waarna in paragraaf 1.6 de relevantie van het onderzoek volgt. Het hoofdstuk wordt afgesloten met paragraaf 1.7, de leeswijzer. 1.1 AANLEIDING De huidige detailhandelstructuur in Nederland is de uitkomst van een proces dat zich de afgelopen eeuw heeft voorgedaan. Dit proces, gekenmerkt door een zorgvuldig uitgevoerd ruimtelijke- ordeningsbeleid voor de detailhandel maar dat ook een sterke invloed van ondernemerskeuzen- en initiatieven kent, heeft geresulteerd in een zeer fijnmazige detailhandelstructuur waarbij zo goed als elke wijk haar eigen winkelvoorziening heeft. Bij nieuwe toevoegingen aan de structuur werd rekening gehouden met al dan niet economische ruimte om tot uitbreiding te komen (IVBN, 2012). De afgelopen twintig jaar zijn er veel nieuwe winkelmeters bij gekomen, waarbij in de afweging niet altijd de economische ruimte is meegenomen. Nederland telt op dit moment ruim 27,8 miljoen m2 wvo (winkelvloeroppervlakte) (Locatus, 2012, p. 4-5), dat is ruim 1,6 m2 wvo per inwoner. In vergelijking met andere landen is dat veel. In 2001 bedroeg het winkelaanbod per inwoner nog circa 1,4 m2 wvo. Het totale wvo is de afgelopen jaren volgens DTNP dus sneller gegroeid dan de bevolking (DTNP, 2011, p. 4). Het winkellandschap is de laatste tijd onderhevig aan drastische veranderingen (NRW, 2011, p. 9) door een aantal trends en ontwikkelingen onder andere in de economie, demografie, overheidsbeleid, internet en schaalvergroting van bedrijven. Zo is sprake van een economische recessie, vergrijzing van de bevolking, overheveling van ruimtelijk detailhandelsbeleid van rijksoverheid naar lagere overheden, heeft kopen via internet een vlucht genomen en is de omvang van winkels en winkelbedrijven aanzienlijk toegenomen. Hierdoor en door het gegeven dat Nederland een hoog wvo per inwoner heeft, is de winkelmarkt gewijzigd van een groei- naar een verdringingsmarkt (DTNP, 2011, p. 4). De eerste tekenen van stagnatie zijn zichtbaar; bezoekersaantallen in centra dalen, speciaalzaken sluiten en leegstand neemt toe (DTNP, 2011, p. 3). Het is vooral lastig voor kleine winkelvoorzieningen om te overleven. De winkel op de hoek is al zo goed als verdwenen uit het straatbeeld. Nu vormen de kleine, organisch gegroeide dan wel planmatig opgezette buurt- en wijkwinkelcentra de basis van de hiërarchie. Volgens velen, waaronder Affourtit en Evers e.a., is de levensvatbaarheid van deze centra in het geding (Affourtit, 2008, p. 45 en Evers e.a., 2011, p. 101). Evers e.a. stellen, dat naar verwachting voor een toenemend deel van deze centra een keuze gemaakt moet worden tussen ofwel een (risicovolle) investering in uitbreiding en vernieuwing dan wel het accepteren van de verdergaande neergang of herontwikkeling van het centrum met eventueel andere functies (Evers, e.a, 2011, p. 290). 1.2 PROBLEEMANALYSE In de literatuur wordt de opbouw van de Nederlandse winkelstructuur door tal van auteurs als zeer fijnmazig bestempeld (onder andere Affourtit 2008, Bolt 1994 en 2003, De Baaij 2009, Evers e.a. 2012, IVBN 2012, Speetjens 2008). Dit betekent dat relatief veel winkels en winkelgebieden zich binnen het bereik van consumenten bevinden in termen van fysieke afstand of reistijd. De keerzijde van fijnmazigheid is (bij hetzelfde voorzieningenniveau) dat deze winkels en winkelgebieden kleiner zijn dan bij grofmazige structuur (Evers e.a., 2011, p. 56). Voor de Tweede Wereldoorlog zijn de winkelconcentraties zeer geleidelijk en op organische wijze ontstaan. Na de Tweede Wereldoorlog, een periode van forse bevolkings- en welvaartsgroei gevolgd door suburbanisatie met uitbreidingswijken met daarin verschillende (soorten) ondersteunende winkelcentra, gebeurde dit op een planmatige manier. En in versneld tempo. De winkelvoorraad werd uitgebreid op basis van de uitgangspunten van een functionele hiërarchie, waarbij aantal en omvang van winkelconcentraties gebaseerd werd op de frequentie van consumentenaankopen. Dagelijkse aankopen waren dicht bij huis te verkrijgen in kleinere 1

8 winkelconcentraties, de buurtcentra, en niet-dagelijkse artikelen konden op grotere afstand van de woning in grotere winkelconcentraties worden aangeschaft (De Baaij, 2009, p.12). Echter, het bestaansrecht van de kleine, buurt- en wijkwinkelcentra staat onder druk, bijvoorbeeld omdat deze centra het moeten doen met een kleiner dan oorspronkelijk bepaald bevolkingsaantal binnen het verzorgingsgebied omdat er minder mensen per woning wonen (kleinere huishoudensgrootte) (CBS, 2012 en Van Hagen, 2010). Daarnaast zijn er nog tal van andere trends en ontwikkelingen op de winkelmarkt met negatieve gevolgen voor dergelijke centra, waardoor hun toekomstbestendigheid in het geding is. Onder toekomstbestendigheid wordt in dit onderzoek verstaan: een gezond evenwicht tussen het bedienen van de consument (gewenst goederenpakket verkrijgbaar nabij woon- en of werklocatie) en het economisch bestaansrecht van de ondernemer voor een overzienbare periode van circa 10 jaar. Als blijkt dat kleine buurt- en wijkwinkelcentra in de huidige vorm economisch geen bestaansrecht (in de toekomst) hebben, kunnen beleggers in winkelvastgoed op diverse manieren handelen, zoals: kiezen om niets te doen, afstoten/dispositie, renoveren, herontwikkelen met uitbreiding, sloop/nieuwbouw en saneren, herbestemmen en transformeren. De keuze die een belegger wil/kan maken hangt behalve van de beschikbaarheid van financiële middelen, ook af van diens visie op de rendementsmogelijkheden in de betreffende centra, welke visie mede gebaseerd zal zijn op vraag van retailers naar winkelruimte en het beschikbare en effectieve instrumentarium van gemeenten en hun bereidheid dat instrumentarium in te zetten. De keuzes die partijen maken ten aanzien van de kleine buurt- en wijkwinkelcentra en de inzet van instrumenten kunnen gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de huidige winkelstructuur, in het bijzonder de basis ervan. Om na te gaan of en in hoeverre kleine buurt- wijkwinkelcentra een toekomstbestendige basis kunnen blijven vormen van de Nederlandse winkelstructuur, wordt in dit onderzoek nagegaan welke herontwikkelingsmogelijkheden kansrijk voor deze centra zijn en welk (beleids)instrumentarium daarbij effectief inzetbaar is. Het vraagt van alle betrokken partijen een goede, gezamenlijke strategie, gericht op behoud en versterking van de stedelijke kwaliteit. Door een terugtrekkende rijksoverheid is het aan de gemeenten, beleggers en retailers samen te werken. Deze strategie moet gericht zijn op collectieve belangen en de consument centraal stellen (Neprom, 2012, p. 3). 1.3 DOEL- EN VRAAGSTELLING Uit de voorgaande probleemanalyse blijkt dat de huidige basis van de winkelstructuur, bestaande uit de kleine buurt- en wijkwinkelcentra onder druk staat, waarmee ook de leefbaarheid in de wijken in het geding kan komen. De vraag is welke maatregelen getroffen moeten/kunnen worden om een gezonde toekomstbestendige basis van de winkelstructuur te verkrijgen en mede op die manier de leefbaarheid in de wijken te garanderen. Daarbij is de premisse dat gezamenlijk actief optreden beter is dan afwachten. De bovenstaande onderzoeksprobleemstelling wordt uitgedrukt in de volgende doel -en vraagstelling Doelstellingen 1) Inzicht verkrijgen in welke herontwikkelingsopties onder welke voorwaarden kansrijk zijn voor kleine buurt- en wijkwinkelcentra en welk (beleids)instrumentarium daarvoor toepasbaar en effectief inzetbaar is ten einde een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur te verkrijgen. 2) Een strategisch advies aan beleggers en gemeenten voor het door hen te voeren beleid Hoofd- en deelvragen Hoofdvraag: Welke herontwikkelingsopties zijn kansrijk voor kleine buurt- en wijkwinkelcentra en welk gemeentelijk (beleids)instrumentarium is daarbij effectief met het oog op een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur? 2

9 Deelvragen: 1) Wat zegt de theorie over winkelstructuren en effectief beleid? (H2) 2) Hoe ziet de Nederlandse winkelstructuur eruit? (H3) 3) Welke trends en ontwikkelingen zijn waarneembaar en hebben invloed op de winkelmarkt/structuur? (H4) 4) Hoe lijkt de winkelstructuur zich te ontwikkelen? (H4) 5) Welke herontwikkelingsopties en beleidsinstrumenten zijn er voor winkelcentra? (H5) 6) Welke herontwikkelingsopties zijn mogelijk toepasbaar op en kansrijk voor kleine buurt- en wijkwinkelcentra? (H6) 7) Welk instrumentarium is mogelijk toepasbaar op en effectief voor kleine buurt- wijkwinkelcentra? (H6) 8) Wat zijn de mogelijke gevolgen voor de winkelstructuur wanneer deze herontwikkelingsopties en instrumenten toegepast worden? (H6) 1.4 ONDERZOEKSMETHODEN Deze paragraaf geeft een toelichting op de 2 gekozen onderzoeksmethoden. Het onderzoek is exploratief en kwalitatief van aard. Er zullen wel statistische gegevens geanalyseerd worden, maar geen statistische berekeningen worden uitgevoerd. Onderzoekstype Zoals verwoord in paragraaf 1.3, zijn er ideeën over mogelijke herontwikkelingsopties en beleidsinstrumenten die toepasbaar kunnen zijn op kleine, buurt- en wijkwinkelcentra ten einde een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur te verkrijgen, maar de vraag is of dat in werkelijkheid ook zo is. Gezien deze vraagstelling is het onderzoek exploratief van aard. Volgens Baarda en De Goede (2006, p.105) is daarbij vooraf geen theorie en zijn er ook geen scherp geformuleerde hypothesen. Exploratief onderzoek is gericht op de ontwikkeling van theorie en hypothesen, gebaseerd op verkregen antwoorden op onderzoeksvragen die verschillen en /of samenhangen proberen te op te sporen. Literatuuronderzoek (Desk research) Rond ieder kernbegrip uit de probleemstelling is literatuur bestudeerd, waardoor binnen het theoretisch kader een evenwichtig inzicht gegeven wordt in de begrippenbetekenis. Interviews Om de verkregen informatie uit het literatuuronderzoek te toetsen aan de werkelijkheid zijn semi gestructureerde interviews gehouden met partijen die een afspiegeling zijn van het werkveld. De geselecteerde partijen zijn beleggers, gemeenten, retailers en adviseurs, om zo een zo breed mogelijk werkveld in kaart te brengen. Met behulp van de kennis en opinie van die verschillende partijen kan een om antwoord gegeven worden op de verschillende deelvragen die zien op het empirisch gedeelte van het onderzoek (Baarda en De Goede, 2006.) Bovendien is de bij de interviews verkregen nieuwe informatie ingebracht in de volgende interviews. 1.5 AFBAKENING Om het onderzoek richting te geven en in de tijd haalbaar te maken is gekozen voor een scherpe afbakening. 3

10 Nederlandse winkelstructuur Aangezien de fijnmazige Nederlandse winkelstructuur sterk afwijkt van de winkelstructuren in de ons omringende buitenlanden, is dit onderzoek uitsluitend gericht op de Nederlandse detailhandelstructuur Basis winkelhiërarchie Hoewel in dit onderzoek voor een goed begrip van de huidige Nederlandse winkelsituatie en de ontwikkeling stilgestaan wordt bij (de ontwikkeling van) de gehele Nederlandse detailhandelstructuur, richt dit onderzoek zich op een deel van die winkelstructuur; de kleine buurt- en wijkwinkelcentra. Deze vormen de basis van de winkelhiërarchie. Uitspraken die gedaan worden hebben dan ook enkel hierop betrekking, tenzij anders vermeld. Kleine buurt en wijkwinkelcentra In dit onderzoek wordt de typologie van Locatus aangehouden. Volgens die typologie zijn er in Nederland in kleine wijkwinkelcentra, 428 buurtcentra en 190 supermarktcentra. In dit onderzoek worden deze drie type centra meegenomen en vallen onder de noemer kleine buurt- en wijkwinkelcentra (Locatus, 2012). Herontwikkelingsopties en instrumentarium De uitspraken die gedaan worden zien alleen op de in dit onderzoek genoemde herontwikkelingsopties en het behandelde instrumentarium. Over mogelijke andere herontwikkelingsvarianten dan wel een ander instrumentarium worden geen uitspraken gedaan. 1.6 RELEVANTIE ONDERZOEK In deze paragraaf wordt de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie besproken van dit onderzoek naar effectieve maatregelen ten behoeve van een gezonde basis van de winkelstructuur Maatschappelijke relevantie Zoals in de aanleiding besproken, is de huidige winkelstructuur de uitkomst van een proces dat zich de afgelopen eeuw heeft voltrokken. Deze fijnmazige structuur, waarbij zo goed als elke wijk haar eigen winkelvoorziening heeft, staat echter onder druk. Door verschillende trends en ontwikkelingen is het voor de kleine, buurt- en wijkwinkelcentra erg lastig om economisch bestaansrecht te hebben en te houden. De mogelijk gevolgen hiervan zijn leegstand en verloedering, waarmee de leefbaarheid van de wijken onder druk komt te staan en de basis van de bestaande winkelstructuur verandert. Het onderzoeken van effectieve maatregelen ten behoeve van dit type winkelcentra kan ertoe bijdragen dat deze neergaande tendens wellicht gestopt kan worden, waardoor de leefbaarheid van de wijken gewaarborgd blijft Wetenschappelijke relevantie Doordat het jarenlang erg goed ging met de detailhandel en er weinig leegstand was, leek er geen reden tot zorg. Echter, door recente trends en ontwikkelingen, zijn kleine buurt- en wijkwinkelcentra, de centra aan de basis van de winkelhiërarchie, de zorgenkindjes van de winkelstructuur geworden. Op dit moment is voor deze centra onduidelijk welke herontwikkelingsopties er te verkiezen zijn en welk instrumentarium toepasbaar en effectief is ten einde een toekomstbestendige basis van de winkelhiërarchie te verkrijgen. Met dit onderzoek wordt gepoogd een bescheiden bijdrage te leveren aan wetenschappelijke de fundering van beleidsopties en beleidskeuzen dienaangaande. 1.7 LEESWIJZER Het onderzoek is opgebouwd uit 4 delen. In dit eerste gedeelte, het inleidende hoofdstuk één, is de onderzoeksopzet, waarin opgenomen de aanleiding, de probleemanalyse en het doel van het onderzoek uitgewerkt met de centrale vraagstelling en bijbehorende deelvragen. Hoofdstuk één vormt derhalve de basis van het onderzoek. 4

11 Het tweede deel, bestaande uit de hoofdstukken 2, 3, 4 en 5 vormt het theoretisch kader van het onderzoek. Het bestaat uit een literatuurstudie met als doel alle relevante kennis rondom het onderwerp weer te geven en een aantal van de deelvragen te beantwoorden. Op basis daarvan wordt door middel van eigen analyse een kader geschetst voor het vervolgonderzoek. In hoofdstuk 2 worden de beschikbare locatietheorieën en beleidstheorieën behandeld met hun voor (de werkelijkheid) waardevolle en zwakke elementen. In hoofdstuk 3 wordt het ruimtelijk beleid en de winkelstructuur toegelicht. In hoofdstuk 4 komen een aantal trends en ontwikkelingen aan de vraag- en aanbodzijde aan bod. Voorts wordt ingegaan op de beleidswijzigingen van diverse partijen die gevolgen hebben voor de winkelstructuur in het algemeen en de basis ervan in het bijzonder. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van de mogelijke herontwikkelingsopties en het beschikbare instrumentarium. Het derde gedeelte van het onderzoek, hoofdstuk 6, omvat het empirische gedeelte van het onderzoek. De beantwoording van de onderzoeksvragen zal geschieden door middel van informatie verkregen uit interviews. Bovendien zullen sommige aspecten uit de geanalyseerde literatuur van de hoofdstukken 2 tot en met 5 getoetst worden. Het vierde en laatste onderdeel van dit onderzoek, hoofdstuk 7, bestaat uit conclusies, aanbevelingen en reflectie. Figuur 1.1 Onderzoeksmodel Deel 1 Onderzoeksopzet Inleiding onderzoek (H1) Aanleiding Probleemanalyse Doel en vraagstelling Onderzoeksopzet en methoden Afbakening Deel 2 Theoretisch kader (H2t/m5) Locatie- en beleidstheorieën (deelvraag 1) Winkelstructuur (deelvraag 2) Trends en ontwikkelingen (deelvraag 3 en 4) Deel 3 Empirisch Onderzoek (H6) Toepasbaarheid herontwikkelingsopties en instrumentarium (deelvraag 6-7) Gevolgen winkelstructuur (deelvraag 8) Herontwikkelingsopties en instrumentarium (deelvraag 5) Conceptueel model Deel 4 Conclusies en aanbevelingen (H7) Beantwoorden deelvragen en centrale vraag Aanbevelingen en reflectie 5

12 2 LOCATIE- EN BELEIDSTHEORIEËN Hoofdstuk 2 tot en met 4 vormen samen de literatuurstudie van dit onderzoek. Hierin wordt de nadruk gelegd op het theoretisch kader. Om de huidige winkelstructuur te begrijpen en te verklaren is het van belang de locatietheorieën te belichten. Om bovendien enig inzicht te verkrijgen in het werkveld dat te maken heeft met deze problematiek, is literatuur over beleidstheorie geraadpleegd. Samenwerking tussen partijen is noodzakelijk omdat behoud en versterking van de stedelijke kwaliteit van de betrokken partijen een goede, gezamenlijke strategie vraagt. Duidelijk zal worden welke elementen van deze theorieën wel en niet waardevol of toepasbaar zijn (gebleken) in de praktijk. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie en beantwoording van de eerste deelvraag, te weten: Wat zegt de theorie over winkelstructuren en effectief beleid? 2.1 LOCATIETHEORIEËN. Locatietheorieën zijn volgens Atzema e.a. samenhangende uitspraken die als geheel een verklaring geven van de vestigingsplaatskeuze van bedrijven (Atzema e.a., 2009, p. 51). De neoklassieke theorieën, met name gericht op de marktgebiedenbenadering, zijn voor dit onderzoek van belang. Deze theorieën hebben in tegenstelling tot de klassieke theorieën meer aandacht voor de werking van de markt, omdat ook rekening wordt gehouden met andere marktvormen dan volledige mededinging. Deze theorieën richten zich naast kostenminimalisering ook op maximalisering van de opbrengsten, er wordt rekening gehouden met schaalvoordelen én er wordt niet per product uitgegaan van één identieke productfunctie (Atzema, e.a., 2009, p ). In dit onderzoek is gekozen voor het nader belichten van de theorieën van Christaller, Hotelling, Myrdal en Nelson. In deze theorieën zijn de verschillende kernelementen centraliteit, bereikbaarheid, concentratie en attractiviteit verwerkt (Nozeman, e.a., 2012, p. 20) De Centrale Plaatsen Theorie van Christaller Volgens Atzema e.a. heeft Christaller de relatie tussen marktgebieden en het ruimtelijk patroon van nederzettingen systematisch uitgewerkt. Naarmate steden meer inwoners hebben, herbergen ze meer (verzorgende) functies en is het gebied dat ze verzorgen uitgestrekter. Bovendien bevinden zich in de grotere plaatsen naast meer winkels ook meer gespecialiseerde winkels. In de terminologie van Christaller is bij grotere plaatsen sprake van een centrale plaats van een hogere orde. Er bestaat dan ook een hiërarchie van centrale plaatsen (Atzema e.a., 2009, p. 71). Volgens Christaller is voor iedere voorziening een minimum draagvlak, de drempelwaarde, noodzakelijk voordat de dienst wordt aangeboden. Er moet Figuur 2.1 Christaller een minimum vraagniveau aanwezig zijn om een dienst of artikel rendabel te maken. Deze drempelwaarde varieert per voorziening: een bakker heeft een veel lagere drempelwaarde dan een warenhuis of een speciaalzaak. Het aantal klanten dat een voorziening kan werven, is afhankelijk van de maximale afstand die een klant bereid is af te leggen voor een bezoek aan de voorziening: de reikwijdte van de voorziening (Evers e.a., 2011, p. 57). De markt van elke voorziening wordt bepaald door enerzijds de drempelwaarde, anderzijds de reikwijdte. Bij Christaller manifesteren drempelwaarde en reikwijdte zich ruimtelijk in de vorm van concentrische cirkels rondom de voorziening. De cirkel voor de drempelwaarde heeft vanzelfsprekend een kleinere straal dan die van de reikwijdte. De centrale plaatsenhiërarchie komt vooral tot uiting wanneer meerdere voorzieningen in beschouwing worden genomen. Hoe hoger de drempelwaarde van een voorziening, hoe groter het marktgebied is. De voorziening met een hogere drempelwaarde zal zich vestigen in een plaats met een hogere rangorde in de hiërarchie. Deze plaats heeft meerdere verzorgende functies. Op verdere afstand van deze plaats komen uiteraard ook plaatsen voor met een vergelijkbaar voorzieningen niveau (Atzema, e.a., 2009, p. 74). De theorie van Christaller kent een aantal veronderstellingen: er is sprake van een isotrope vlakte waarover de bevolking gelijkmatig verdeeld is, het vervoer uniform is en de leverancier vanuit alle richtingen even gemakkelijk te bereiken is; niet alleen de artikelen (die in eenzelfde behoefte voorzien) 6

13 zijn uniform, maar ook de gehele marketingmix van het bedrijf waarin deze artikelen verkocht worden, is identiek is aan die van de concurrentie; zowel leveranciers als consumenten zijn perfect geïnformeerd. Er is dus sprake van een doorzichtige markt. (Bolt, 1995, p. 37). Atzema e.a. voegen daaraan toe dat ervan uitgegaan wordt dat iedereen hetzelfde inkomen heeft en dat er geen sprake is van schaalvoordelen en/of agglomeratievoordelen (Atzema e.a., 2009, p. 71 Lang niet al deze veronderstellingen van Christaller gaan in werkelijkheid op. Zo is er in werkelijkheid geen sprake van een isotrope vlakte, is de bevolking niet gelijkmatig verspreid en heeft niet iedereen hetzelfde inkomen (Bolt, 1995, p. 38). Bovendien kan volgens Atzema e.a. worden betwijfeld of het principe van concentratie van centrale functies in centrale plaatsen met veel ommeland nog wel opgaat. Veel voorzieningen beslaan een groter gebied dan het ommeland van een stad en bovendien wordt de stedelijke concentratie van voorzieningen meer veroorzaakt door agglomeratievoordelen (Atzema e.a., 2009, p. 74). ). Bovendien wordt er volgens Nozeman e.a. vanuit uitgegaan dat de meeste aankopen via single purpose trips worden gedaan, terwijl dat in werkelijkheid vaak niet het geval is. Ook heeft het principe van de nabijheid in de loop der tijd een andere invulling gekregen door de toegenomen (auto)mobiliteit (Nozeman, e.a., 2012, p. 21). Maar ook door het gebruik van internet. Ondanks de zwakheden in de theorie heeft deze toch een praktische waarde. Bij planning van winkelcentra (van binnenstad tot buurtcentrum) wordt expliciet uitgegaan van een hiërarchie. Ontwikkelaars en beheerders van winkelcentra letten doorgaans goed op de branchesamenstelling van de winkels en andere voorzieningen in hun centrum. Rekening houdend met drempelwaarde en reikwijdte past niet elke branche in een bepaald centrum. Dat geldt ook voor de individuele ondernemer die op grond van zijn afzetgebied geen onrendabel assortiment zal voeren (Atzema, e.a., 2009, p. 75) Het Ruimtelijke Duopolie Principe van Hotelling. Volgens Bolt beweert Hotelling dat bedrijven bij hun locatiekeuze niet zo zeer de consument opzoeken, maar meer de nabijheid van hun belangrijkste concurrenten, waarbij zij wel rekening houden met de bereikbaarheid van de consument. Bedrijven spelen een soort locatiespel waarbij zij met elkaars gedrag rekening houden (locationele interdependentie) en in hun strijd om een hogere omzet te verkrijgen dan de concurrent de beste plaats proberen te krijgen, maar uiteindelijk vlak bij elkaar zitten. De best bereikbare locatie zal volgens Hotelling niet altijd de hoogste omzet opleveren, maar de ruimtelijke nabijheid van voorzieningen met vergelijkbare of complementaire activiteiten kunnen even belangrijk voor het functioneren zijn (Bolt, 1995, p. 53). in de economische geografie wordt dit agglomereren genoemd. Hotelling gaat, in tegenstelling tot Christaller, dus uit van agglomereren en het inspelen van ondernemers op het ruimtelijk gedrag van hun concurrenten. Soms zullen ze zelfs anticiperend gedrag vertonen. Hotelling gaat ook uit van een andere marktsituatie dan Christaller: volledige mededinging bij Christaller en duopolistische markten (twee aanbieders) bij Hotelling. (Atzema, e.a., 2009, p. 76). Volgens Hotelling leidt marktconcurrentie eerst tot uniformiteit van het aanbod en vervolgens tot ruimtelijke clustering van aanbieders. Door onder andere dit verschil in uitgangspunten resulteert Hotellings redenering in een ruimtelijk patroon dat haaks staat op dat van Christaller. Waar Christallers theorie ruimtelijke spreiding van identieke bedrijven (centrale plaatsen) veronderstelt, predikt Hotellings benadering juist samenklontering (agglomeratie) van vergelijkbare ondernemingen (Bolt, 1995, p. 54). Net als Christallers theorie heeft de theorie van Hotelling waardevolle aspecten, maar volgens Atzema e.a. kent ook deze in werkelijkheid veel restricties en variaties (Atzema, e.a., 2009, p. 79). Zo is er in werkelijkheid geen sprake van slechts twee aanbieders, maar zijn er velen. Ook gaat Hotelling er ten onrechte vanuit dat de consument volledig geïnformeerd is over het totale beschikbare goederenpakket in alle met elkaar concurrerende centra (Bolt, 1995, p. 54) De Cumulatieve Causatie en Attractie Theorieën van Myrdal en Nelson Volgens Bolt gingen anderen verder in het voetspoor van Hotelling. Zij hadden voornamelijk aandacht voor de agglomeratieverschijnselen en de kostenbesparingen die een concentratie van gelijksoortige of op elkaar aansluitende activiteiten met zich meebracht, zoals Myrdal met zijn idee van cumulatieve causatie. Zijn redenatie komt er op neer dat nieuwe economische activiteiten in een bepaald gebied, dat gebied als vestigingsplaats voor andere nieuwe activiteiten aantrekkelijk(er) kan maken (Bolt, 2012, 7

14 p.54). In de tijd dat warenhuizen zich als nieuwe formules in stadcentra vestigden, trokken zij andere winkels aan. Dit fenomeen is vaker zichtbaar. Zo kenmerken belangrijke hoofdwinkelstraten zich door concurrerende en complementaire winkels uit de modische sfeer (Bolt, 1995, p. 54). Een dergelijk gebied heeft een voorsprong ten opzichte van andere minder ontwikkelde gebieden. Door de groeiende welvaart ontstaat een aantrekkelijke markt voor andere bedrijven. Naast het expanderen van bestaande bedrijven, zullen nieuwe bedrijven ontstaan. Bovendien neemt het draagvlak voor allerlei voorzieningen toe (zie in dit verband ook Christaller) (Atzema e.a., 2009, p ). Kortom, de omvang van de markt is door grotere koopstromen omvangrijker waardoor men kan profiteren van schaalvoordelen. Echter deze voordelen zijn niet oneindig. Clustering heeft volgens Nozeman e.a. op termijn een prijsopdrijvend effect van huren (Nozeman e.a., 2012, p.22) Volgens Bolt sluit Nelson met zijn theorie van cumulatieve attractie aan op de ideeën van Myrdal. Nelson meent dat een gegeven aantal winkels met eenzelfde (soortige) koopwaar betere zaken doet indien de winkels in elkaars nabijheid zijn gevestigd, dan dat ze wijd verspreid liggen. Het concentreren van winkels zou dus een marktvergrotend effect hebben. Een nuance is op zijn plaats aangezien dit niet voor alle type winkels kan gelden. Nelson ging er namelijk vanuit dat consumenten doen aan vergelijkend winkelen waarbij aanbieders van artikelen onderling worden vergeleken op grond van kwaliteit, vormgeving, prijs en dergelijke. Dit geldt echter alleen voor winkels met artikelen van hogere orde (egoboeiende artikelen) waarbij vergelijking noodzakelijk is, zoals schoenenzaken. Dit geldt niet of in veel mindere mate voor dagelijkse boodschappen (Bolt, 1995, p. 54). Een belangrijke verklaring voor het optreden van clusteringverschijnselen bij gelijksoortige en complementaire detailhandelsbedrijven is volgens Bolt, dat winkelen wordt gezien als een wik en weeg activiteit. Hierdoor kan een onzekerheidsreductie plaatsvinden (Bolt, 1995, p. 54). Dit haalt overigens ook een van de vaak gebruikte veronderstellingen in theorieën van onder andere Hotelling en Christaller onderuit, namelijk dat de consument volledig geïnformeerd zou zijn. Zowel de theorieën van Myrdal (concentratiewens vanuit behoefte bedrijven) en Nelson (concentratiewens vanuit behoeften consument) beweren dat er een wens voor concentratie is. Beide beweringen zijn goed zichtbaar in de praktijk waarbij winkelvoorzieningen vaak geclusterd zijn (De Baaij, 2009, p. 15). Bij niet - ego-intensieve, routinematig en dagelijks aan te schaffen goederen is echter sprake van een lage clusteringsgraad (en grote mate van spreiding). Hierbij gaat de geldigheid van de theorie van Christaller nog steeds op. De aanwezigheid van de in Nederland relatief nieuwe ontwikkeling van PDV/GDV (Perifere Detailhandels Vestiging en Grootschalige Detailhandels Vestiging) locaties zijn enigszins te verklaren met de theorieën van Nelson en Myrdal waarbij de aanwezigheid van eenzelfde soortige branches in de nabijheid van elkaar gesitueerd zijn, zoals wooninrichtingszaken op woonboulevards. Echter, de ontstaanswijze van deze onwikkelingen is niet te verklaren middels deze theorieën omdat zij zijn ingegeven door andere uitgangspunten. Bij het nieuwste winkelcentrumconcept in Nederland, de Factory Outlet Centers, die bestaan uit voornamelijk gelijksoortige en complementaire goederen in een bepaald goederenpakket (nadrukkelijk modisch) is een verwijzing naar Myrdal en Nelson op zijn plaats. Echter, bij de ontwikkeling wordt meer rekening gehouden met de spreiding van dergelijke centra over het land en zijn in die zin beter plaatsbaar in de theorie van Christaller. Toch is dit type centrum vaak mikpunt van kritiek met name omdat dergelijke centra niet versterkend maar eerder verzwakkend werken voor de nabijgelegen detailhandelsconcentraties. 2.2 BELEIDSTHEORIEËN De opgave, een toekomstbestendige basis van de winkelstructuur in Nederland te bewerkstelligen, is een complexe zaak, waarbij de premisse is dat alle betrokken partijen gezamenlijk actief moeten optreden. Daarom is naast kennis van de belangrijkste locatietheorieën, ook inzicht nodig in theorievorming over beleid. Zowel overheden als private partijen formuleren beleid ten aanzien van hun doelstellingen en meestal dusdanig dat hun belangen zo goed mogelijk worden gediend. Omdat de opgave die in het 8

15 onderzoek centraal staat samenwerking van partijen vergt, zijn de diverse typen beleid van invloed op elkaar Beleid De publicaties van Teisman 1998, Van der Graaf en Hoppe 1989 respectievelijk van Hoogerwerf en Herweijer 2008, geven diverse omschrijvingen van het begrip beleid. In alle definities staat voorop dat er een doel is, een door de initiatiefnemer van het beleid wenselijk geachte situatie, waarvan de realisering nagestreefd wordt. Om dat te bereiken wordt een reeks van met elkaar samenhangende handelingen bedacht en uitgevoerd ( Van der Graaf en Hoppe, 1989, p. 44). Hoogerwerf en Herweijer stellen Beleid is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p. 32). Volgens hen kent beleid twee gezichten. Enerzijds is het een samenstel van doeleinden, middelen en keuzes en anderzijds is het een antwoord op een probleem. Het is een poging een probleem op een bepaalde manier, namelijk door doelgericht denken en handelen, op te lossen, te verminderen of te voorkomen (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p. 21). Zij constateren dat in de literatuur beleid voornamelijk vanuit een overheidsperspectief wordt belicht, maar dat beleid ook door private partijen wordt geformuleerd. Beleid is niet alleen het sleutelwoord in de politiek en het openbaar bestuur maar evenzeer in het bedrijfsleven en het particulier initiatief (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p. 17) Verschillende organisatieprincipes Wanneer er sprake is van een maatschappelijk probleem, rijst de vraag wie dat het meest doeltreffend kan oppakken: de overheid, het particulier initiatief, de markt of een combinatie daarvan? Uit oogpunt van doeltreffendheid, doelmatigheid en aanvaardbaarheid is het volgens Hoogerwerf en Herweijer moeilijk een algemene voorkeur voor de aanpak van een maatschappelijk probleem door een van deze actoren te verdedigen. Elk van de zienswijzen heeft zijn sterke en zwakke kanten (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p ). Teisman stelt dat het vaak gemakkelijk is inzicht te krijgen in welke organisaties een positie innemen in het beleidsveld, maar dat het lastiger is vast te stellen hoe deze organisaties zich ten opzichte van elkaar verhouden. Hij onderscheidt drie gezichtspunten. Eén die vasthoudt aan de gedachte dat een beleidsveld is opgebouwd uit eenheden die in min of meer vaste veelal hiërarchische relatie tot elkaar staan, het unicentrisme. Een andere ziet er meer in om een beleidveld te beschouwen als een veelheid van tamelijk autonome eenheden, het multicentrisme, terwijl een derde het onverstandig vindt uit te gaan van een vast rollenspel tussen verschillende partijen, maar wel veronderstelt dat partijen in aanzienlijke mate van elkaar afhankelijk zijn, het pluricentrisme (Teisman, 1998, p ). De drie denkwijzen leiden tot verschillende organisatieprincipes: - Unicentrisme, een hiërarchisch beleidsveld: De samenleving is in deze perceptie het bestuurde systeem en de overheid is het sturende systeem. Ideaaltypisch kan de overheid de samenleving sturen in de door haar gewenste richting. - Multicentrisme, een gefragmenteerd beleidsveld: Het uitgangspunt is dat betrokken partijen hun eigen belang nastreven en op basis daarvan autonome beslissingen nemen. Bovendien is de centrale overheid er om activiteiten te ontplooien ter ondersteuning van de mogelijkheden van actoren om autonome beslissingen te nemen. Het beleidsveld bestaat uit autonome gelijksoortige actoren. - Pluricentrisme, een vervlochten beleidsveld: de vervlechting tussen de marktpartijen en overheid. Relaties tussen deze partijen op het beleidsveld kenmerken zich door wederzijdse afhankelijkheid. Actoren zijn afhankelijk zodra zij voor hun ambities middelen nodig hebben waarover andere actoren beschikken. Actoren zijn derhalve tot elkaar veroordeeld. Omdat actoren elkaar nodig hebben, ontstaan onderlinge relaties. Het beleidsveld neemt de vorm aan van een netwerk van afhankelijkheidsrelaties (Teisman, 1998,p ). Volgens Teisman laten ruimtelijke veranderingen zich maar in beperkte mate bepalen door regels en plannen van één handelingseenheid. Het tot stand komen van ruimtelijke investeringen is veelal het resultaat van coproducerend beleid, van samenwerking dus. Dat houdt in dat er sprake is van een 9

16 complexe besluitvorming en dat de bijdragen van verschillende actoren op evenwichtige wijze in kaart moeten worden gebracht (Teisman, 1998, p. 40). Deze argumenten rechtvaardigen volgens Teisman de keuze voor een pluricentrisch perspectief. Aangezien ruimtelijke veranderingen het onderwerp van deze scriptie zijn en de tijdgeest vraagt om investeringen en vermoedelijke oplossingsrichtingen die interactie vergen tussen verschillende publieke en private actoren, die in zekere mate van elkaar afhankelijk zijn, vertrekt dit onderzoek vanuit het pluricentrisch perspectief. Beleidsprincipes: De pluricentrische benadering ziet op ontwikkeling van voor alle actoren bevredigende doelen. Zij moeten gezamenlijk belang hebben bij het beleid. Besluitvormingsprincipes: Om een conversie van ideeën naar daadwerkelijke maatschappelijke veranderingen te verwezenlijken, is een reeks van handelingen nodig. Deze reeks wordt besluitvorming genoemd. In het pluricentrisme is besluitvorming een interactieproces tussen actoren. Er is niet sprake van één besluitvormingseenheid, één besluit en één besluitvormingsproces of een reeks van beslissingen van één handelingseenheid, maar het is de kluwen van een reeks beslissingen, genomen door verschillende partijen die bepalend is voor de uiteindelijke verandering. De interactie tussen de verschillende beslissingen van verschillende partijen vormt derhalve de kern (Teisman, 1998, p. 32). Inzet van middelen/instrumenten: Bij het pluricentrisme ligt de nadruk op informatie, politieke steun en legitimiteit. Informatie is nodig om goede beslissingen te nemen. Voor eigen succes is het nodig om actief steun van andere partijen te genereren. De informatie over wat de andere partijen nastreven en onder welke voorwaarden zij bereid zijn om eigen middelen in te zetten is van cruciaal belang. Dit geldt ook voor politieke steun en legitimiteit, waarbij wordt verondersteld dat diverse actoren politieke steun en maatschappelijke legitimiteit kunnen verlenen aan beleidsvoorstellen. Steun van zowel politiek-bestuurlijke eenheden alsmede van private partijen in het netwerk is noodzakelijk voor de voortgang van de besluitvorming (Teisman, 1998, p ). Deze instrumenten kunnen in bepaalde typologieën worden ingedeeld volgens de instrumententheorie, die in de volgende subparagraaf nader uiteengezet wordt Het ontwerpen van beleid en de instrumententheorie Het ontwerpen van beleid is het uitdenken, beargumenteren en formuleren van beleid. Volgens Hoogerwerf en Herweijer moet goed beleid in ieder geval voldoen aan maatstaven van rationaliteit (redelijkheid) en legitimiteit (aanvaardbaarheid) en in mindere mate aan maatstaven van leesbaarheid en betrouwbaarheid (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p ). Nadat duidelijk is wat het doel van het beleid is, wordt in het beleidsproces overwogen welke beleidsinstrumenten toepasbaar zijn en wat hun effecten zijn. In het geval van dit onderzoek gaat het om gemeentelijke beleidsinstrumenten. Klok definieert in zijn instrumententheorie in navolging van Hoogerwerf een beleidsinstrument als volgt: Een beleidsinstrument is alles wat een actor heeft besloten te gebruiken om het bereiken van één of meer beleidsdoeleinden te bevorderen (Klok, 1991, p. 19). De instrumententheorie is volgens Klok het geheel van uitspraken over de effectiviteit van verschillende (beleids)instrumenten. Een dergelijke theorie bestaat volgens hem feitelijk uit twee onderdelen. In de eerste plaats uit een instrumententypologie die noodzakelijk is om de verschillende soorten (beleids)instrumenten te typeren en met behulp waarvan kan worden vastgesteld tot welk instrument-type een bepaald concreet beleidsinstrument behoort. In de tweede plaats bestaat de instrumententheorie uit uitspraken over de effectiviteit van het instrument (Klok, 1991, p. 27). Er blijkt geen eenduidige beleidsinstrumenten typologie te zijn. Klok gebruikt de beleidstypologie; informatieoverdracht, financiële prikkels en voorschriften (Klok, 1991, p.169). Als het overheden betreft voegen Hoogerwerf en Herweijer hier nog specifiek aan toe overheidsvoorzieningen en staatsonthoudingen. Klaver voegt er nog beleidsafspraken aan toe. (Hoogerwerf en Herweijer, 2008, p.92 en Klaver, 2007 p.25). Volgens Somsen zijn er organisatorische, ruimtelijk/juridische en financiële instrumenten (Somsen, 2008, p. 4). En bij Van den Heuvel komen alle typen instrumenten samen onder de volgende drie noemers: ruimtelijk/juridische instrumenten, financiële instrumenten en communicatieve instrumenten (Van den Heuvel, 2012, p. 49, 75 en 93). Deze omschrijving is hier goed toepasbaar. Daarom wordt in dit onderzoek Van den Heuvels typologie aangehouden. Hiermee heeft feitelijk het 10

17 eerste gedeelte van de instrumententheorie van Klok plaatsgevonden. De bij Van den Heuvels typologieën behorende beleidsinstrumenten worden in hoofdstuk vijf nader gespecificeerd. 2.3 CONCLUSIE Op basis van de literatuurverkenning kan antwoord gegeven worden op de eerste deelvraag van het onderzoek, te weten; Wat zegt de theorie over winkelstructuren en effectief beleid? Locatietheorieën De kernelementen in de verschillende locatietheorieën zijn centraliteit, bereikbaarheid, concentratie en attractiviteit. Geconcludeerd kan worden dat geen van de besproken locatietheorieën als gevolg van de van de ruimtelijke en economische werkelijkheid afwijkende aannames en veronderstellingen een afdoende verklaring geeft voor het bestaande ruimtelijk patroon van winkels. Laat staan dat ze ieder afzonderlijk de basis kunnen vormen voor de ruimtelijke planning van de gehele winkelstructuur. Dat komt met name doordat maatschappelijke ontwikkelingen lang niet altijd corresponderen met de genoemde kernelementen. Met name de kernelementen centraliteit en bereikbaarheid hebben in de loop der jaren een totaal andere lading gekregen. Voornamelijk door de toegenomen (auto)mobiliteit en het gebruik van internet, zijn (fysieke) afstanden kleiner geworden. De behandelde theorieën zien onvoldoende op de maatschappelijke dynamiek die aan deze veranderingen ten grondslag ligt. Tegelijkertijd kan worden gesteld dat zowel de Centrale Plaatsen Theorie van Christaller, het Ruimtelijk Duoplie-Principe van Hotelling als de Cumulatieve Causatie Theorie van Myrdal en de Cummulatieve Attractie Theorie van Nelson wel bepaalde elementen van ruimtelijke winkelpatronen en hun ontstaan verklaren en voorspellen. Zo gaat de Centrale Plaatsen Theorie van Christaller nog steeds op voor het vestigingsgedrag van vestigingen met dagelijks/frequent aan te kopen en niet-ego-gevoelige goederen. Dit komt in de praktijk vooral voor in kleinere woongebieden (dorpen en stadswijken). Deze theorie heeft dus waardevolle toepassingsmogelijkheden voor in dit onderzoek centraal staande buurt- en wijkwinkelcentra. Voor het spreidingspatroon in iets grotere stedelijke gebieden en voldoende marktruimte voor meerdere min of meer gelijksoortige aanbieders biedt de theorie van Hotelling meer aanknopingspunten. Hij legt de nadruk op concurrentie van vergelijkbare ondernemingen om de beste plaats, wat resulteert in hun samenklontering. Slechts in woongebieden die voldoende drempelwaarde bieden voor de vestiging van 2 of meer vergelijkbare bedrijven, is deze theorie toepasbaar. Daarbij valt te denken aan wat grotere woongebieden waar in één (wijkwinkel)centrum bijvoorbeeld 2 supermarkten mogelijk zijn. Door de nadruk van Myrdal op agglomeratievoordelen bij clustering van concurrerende en complementaire winkels heeft zijn theorie wel enige geldigheid voor de winkelsituatie in kleine buurt- en wijkwinkelcentra. Gezien Nelsons focus op de wens van consumenten vergelijkend te winkelen geldt zijn theorie in nog sterkere mate dan die van Myrdal voor centra van de hoge orde met een groot verzorgingsgebied dat voldoende marktruimte biedt voor winkels met voor de consument minder frequent aan te kopen en hoog - egogevoelige goederen. Ook is duidelijk dat alle behandelde theorieën een verklaring geven voor de wenselijkheid van clustering/concentratie van winkelbedrijven in het belang van ondernemers en consumenten. Beleidstheorieën Zowel publieke als private partijen formuleren beleid. Het werkveld vraagt om interactie tussen meerdere partijen, waarbij men afhankelijk van elkaar is om de eigen doelen en het eigen beleid te kunnen realiseren. Dit past binnen het pluricentrisch organisatieprincipe, waarvan de basisaannamen en uitgangspunten ook herkenbaar zijn in de thans zo populaire netwerkbenaderingen 11

18 De instrumententheorie bestaat uit 2 stappen. In de eerste plaats wordt een instrumententypologie gedefinieerd die noodzakelijk is om de verschillende soorten (beleids)instrumenten te onderscheiden en met behulp waarvan kan worden vastgesteld tot welk instrument type een bepaald concreet beleidsinstrument behoort. In de tweede plaats bestaat de instrumententheorie uit uitspraken over de effectiviteit van het instrument. In dit deel van het onderzoek is de eerste stap genomen in deze instrumententheorie, namelijk de instrumententypologie definiëren. Gekozen is voor de typologie van Van den Heuvel. De overige stappen worden genomen in hoofdstuk 5 en 6. Overigens wordt in dit onderzoek enkel het gemeentelijk instrumentarium meegenomen. 12

19 3 WINKELSTRUCTUUR Na de toelichting van enkele locatietheorieën in hoofdstuk 2 volgt in dit hoofdstuk kort de ontstaansgeschiedenis van de Nederlandse winkelstructuur en het ruimtelijke beleid van de overheid dat daarbij in de afgelopen zestig jaar een belangrijke rol heeft gespeeld. Tevens wordt de huidige winkelstructuur nader belicht. Afsluitend wordt deelvraag 2 Hoe ziet de Nederlandse winkelstructuur eruit? beantwoord. 3.1 ONTSTAAN WINKELHIERARCHIE EN -STRUCTUUR Organische ontwikkeling voor WO II De eerste winkels ontstaan vanaf de 12 e eeuw als een sterke stedelijke en economische groei plaatsvindt die uiteindelijk de komst van winkels inluidt. (Bolt, 1995, p. 11 en Speetjens, 2008, p. 18). Tussen 1850 en 1950 groeide in Nederland het aantal consumenten van 2 miljoen naar 11,5 miljoen. In deze periode nam de verwinkeling van woonhuizen in de binnensteden sterk toe en werd de markt, die eeuwenlang de belangrijkste detailhandelsfunctie van een stad was, minder belangrijk. Rond de overgang van de negentiende naar de twintigste eeuw ontstonden door een voortgaande concentratie van winkelfuncties duidelijke centrumgebieden. Aan deze concentratie werd een impuls gegeven door de komst van publiekaantrekkende warenhuizen en andere grootwinkelbedrijven (Speetjes, 2008, p. 18). Omdat daardoor het aantal bezoekers steeg werd ook de vestigingsdrempel van tal van andere branches bereikt (zie ook de reeds in hoofdstuk 2 behandelde theorieën van Christaller, Myrdal en Nelson). Niet alleen in het stadshart onderging het winkelbestand grote wijzigingen. Nieuwe transportmiddelen droegen er aan bij dat de drukte op de wegen naar de stad toenam, waardoor zich op deze wegen ook detailhandel vestigde. Veel grote steden lieten daardoor, buiten het oude centrumhart, lineaire bewinkelingsstructuren naar de uitvalswegen zien (Bolt, 1995, p. 30 en Speetjes, 2008, p. 18). Bovendien was er volgens Speetjens in de jaren sprake van de eerste vooroorlogse uitbreidingswijken met als gevolg de komst van winkels op de hoek (Speetjens, 2008, p. 18) Planmatige ontwikkeling na WO II en het ruimtelijk beleid Sturing door rijksoverheid en consensus over concentratie binnen woongebieden Na 1945 nam onder de druk van de bevolkingsgroei, in combinatie met afnemende grootte van de huishoudens (lagere woningbezetting), de woningbouw enorm toe. Compleet nieuwe wijken werden gerealiseerd. In deze geografisch afgebakende gebieden werden de omvang en samenstelling van voorzieningen aan het aantal inwoners van deze gebieden gerelateerd. Er werd gekozen voor een fijnmazige winkelstructuur met als doel om op een zo kort mogelijke afstand van de woning van de consument een zo comfortabel mogelijk pakket aan goederen te bieden aan (Van Hagen, 2011, p. 1). Deze planning was gebaseerd op de theorie van Christaller met de drempelwaarde voor bedrijven en de reikwijdte voor de consument. Tevens was concentratie van het winkelaanbod in daarvoor bestemde gebieden de norm. Door de suburbanisatie en opkomst van groeisteden viel in steden, die daardoor te maken kregen met een stagnering of daling van hun inwonertal, het winkelbestand terug, terwijl in de suburbs en groeisteden juist planmatig vormgegeven nieuwe winkelapparaten tot ontwikkeling werden gebracht. Deze werden in stedenbouwkundige en architectonische zin als zelfstandige voorzieningencategorie ontwikkeld, met erkenning van de hiervoor geldende specifieke eisen. Zo ontstonden lay-outs van centra die recht deden aan een goede en evenwichtige totale winkelorganisatie. (Bolt, 1995, p. 32). Regulering door de overheid Tot aan het begin van de jaren 70 was het ruimtelijk ordeningsbeleid voornamelijk sturend. Nadat op de woningmarkt de ergste woningnood voorbij was ging volgens Mulder het beleid om van sturend naar meer regulerend (Mulder, 2007, p. 34). Zo stelde bijvoorbeeld de ingestelde Commissie Winkelplanning uit 1971 dat de situering, omvang, functie en samenstelling van nieuwe winkelvoorzieningen, in onderlinge samenhang en in weloverwogen relatie tot de bestaande winkelvoorziening moet zijn, en wel zodanig, dat zowel het consumentenbelang als het ondernemersbelang bij voortduring optimaal tot hun 13

20 recht komen (De Baaij, 2009, p. 12). In 1973 werd het Distributie Planologisch Onderzoek (DPO, zie lijst definities en begrippen) verplicht gesteld in de voorbereiding van bestemmings - en structuurplannen. De theoretische achtergrond van deze methode is terug te vinden in de reeds behandelde theorieën van o.a. Christaller en Nelson. Hoewel de DPO-verplichting in 1985 met de herziene Wet Ruimtelijke Ordening verviel, wordt volgens De Baaij nog steeds gebruik gemaakt van deze methode als onderbouwing bij de ontwikkeling van nieuwe winkelgebieden (De Baaij, 2009, p. 12). 1984: PDV-beleid Dankzij de groeiende welvaart eind jaren zeventig en begin jaren tachtig, nam het aantal en de omvang van auto-, boten- caravanverkooppunten, bouwmarkten, keuken- sanitair- en meubelbedrijven spectaculair toe. In 1984 werden deze (met name genoemde) ruimteverslindende bedrijven met hun volumineuze goederen buiten de traditionele winkelgebieden, in de periferie van steden en dorpen toegestaan. Dit werd het Perifere Detailhandels Beleid genoemd, ook wel bekend als beleid voor detailhandel in volumineuze goederen (Speetjens, 2008, p. 34). Argument voor dit beleid was dat gezien de combinatie van het volumineuze karakter van de goederen, de geringe aankoopfrequentie en het doelgerichte bezoek, deze bedrijven geen bijdrage leveren aan de aantrekkelijkheid van het winkelklimaat voor consument en collega winkeliers in de traditionele winkelgebieden (Mulder, 2007, p. 35). Plaatsing daarbuiten was dus geen bedreiging voor de attractiviteit van deze gebieden en de optimale verzorging van de consument. 1993: GDV-beleid Via hun lokale politieke lobby probeerden de zittende ondernemers met behulp van het DPO de concurrentie zo veel mogelijk buiten de deur te houden. Grootwinkelbedrijven met hun groeiende behoefte aan schaalvergroting, nieuwkomers en nieuwe concepten kregen door deze praktijk onnodig weinig ruimte. Op rijksniveau pleitten deze bedrijven en hun ontwikkelaars/adviseurs voor meer ruimte voor de dynamiek in de detailhandel. Deze roep leidde in 1993 tot verruiming van het PDV beleid naar GDV beleid omdat voor grootschalige (volumineuze) vormen van detailhandel, te weinig ruimte beschikbaar is in de binnensteden en ze ook logistiek moeilijk inpasbaar zijn. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening en de VINEX vormde de basis voor dit beleid. GDV-locaties zijn locaties waar de branchebeperkingen niet of niet volledig gelden en waar bepaalde voorwaarden aan verbonden zijn (Speetjens, 2008, p. 36). Via een detailhandelsstructuurvisie moest bijvoorbeeld een indicatie van de marktbehoefte worden gegeven. Andere voorwaarden zijn dat de locatie goed per auto en openbaar vervoer bereikbaar moet zijn en dat een vestiging een minimum omvang van m2 bruto vloeroppervlak moet hebben (De Baaij, 2009, p. 12). Dit betekende dat deze grotere vestigingen nu ook niet-volumineuze goederen (die dus gewoonlijk in reguliere winkelgebieden worden verkocht) in de periferie konden verkopen. Om de bestaande winkelstructuur te beschermen, werd dit verruimde beleid beperkt tot dertien stedelijke knooppunten. Ook werd de eis gesteld dat de behoefte aan grootschalige winkels in regionaal verband werd aangetoond. Bovendien besloten lokale overheden vrijwel nooit supermarkten toe te staan in de periferie (Van Hagen, 2011, p. 2). In de tweede helft van de jaren negentig bleek bij (vooral groot-)winkelbedrijven nog meer behoefte te ontstaan aan snel te realiseren winkelruimte door een combinatie van de toenemende welvaart (behoefte aan meer en grotere winkels door een grotere consumentenvraag), de noodzaak tot verdere schaalvergroting van winkelbedrijven (duur personeel inruilen voor extra, naar verhouding goedkope meters) en de problemen van gemeenten en (door de groeiende vraag aangetrokken) vele actieve winkelontwikkelaars bij inpassing van grote(re) winkels in de bebouwde kom. Zij hadden te maken met complexe planningstrajecten, lange inspraakprocedures en hoge kosten voor architectonische inpassing, verkeersruimte, bevoorrading en verkeerscirculatie. Een verdere verruiming van het locatiebeleid van de detailhandel op basis van bedrijfseconomische argumenten voor winkelbedrijven was het gevolg (Van Hagen, 2011, p. 2 en Speetjens, 2008, p. 37). 14